KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 15.12.2015

COM(2015) 676 final

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące działań podjętych w następstwie posiedzenia przywódców w sprawie przepływów uchodźców szlakiem zachodniobałkańskim

Późnym latem 2015 r. odnotowano bezprecedensowy napływ uchodźców i migrantów, którzy przemieszczali się tą samą trasą. Zjawisko to nasiliło się jesienią 2015 r. Szlak wiodący przez Bałkany Zachodnie stał się najważniejszym elementem wyzwania, z którym musi się zmierzyć Europa, bowiem w 2015 r. z Turcji do Grecji przeprawiło się ponad 650 000 osób, przy czym większość z nich podróżowała w kierunku Europy Środkowej i Północnej przez kraje Bałkanów Zachodnich. Przepływy te były nie tylko nieprzewidywalne i o nieznanym dotychczas natężeniu, ale następowały bardzo szybko. W związku z tym pojawiły się obawy, że kraje te pozwalają tym osobom przemieszczać się przez swoje terytorium, aby mogły one dotrzeć do sąsiadujących państw położonych na północy tego szlaku. Sytuacja ta ujawniła wyraźne braki pod względem potencjału, współpracy i solidarności, a także podstawowej komunikacji między państwami położonymi na tym szlaku: jest to zatem szczególny problem, który wymaga konkretnych rozwiązań operacyjnych i politycznych na szczeblu europejskim.

W dniu 25 października 2015 r. przewodniczący Jean-Claude Juncker zwołał posiedzenie szefów państw lub rządów, których ten problem dotyczy. Uczestniczyli w nim szefowie państw lub rządów Albanii, Austrii, Bułgarii, Chorwacji, byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, Niemiec, Grecji, Węgier, Rumunii, Serbii oraz Słowenii; dołączyli do nich przewodniczący Parlamentu Europejskiego, przewodniczący Rady Europejskiej, przedstawiciele obecnej i przyszłej prezydencji Rady Unii Europejskiej oraz Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) 1 . 

Przywódcy uzgodnili 17-punktowy plan działania 2 do natychmiastowej realizacji, obejmujący metody współpracy oraz wspólne cele na potrzeby lepszego zarządzania przepływami migrantów i uchodźców, zwłaszcza w zakresie zdolności ich przyjmowania i zarządzania granicami. Prace w tym obszarze prowadzono w pełnej zgodności z szerzej zakrojonymi wysiłkami unijnymi w zakresie rozwiązywania kryzysu uchodźczego, przy udziale prezydencji Rady w celu zapewnienia spójności działa 3 . Niniejsze sprawozdanie, sporządzone przed posiedzeniem Rady Europejskiej w dniach 17–18 grudnia 2015 r., podsumowuje działania mające na celu wykonanie oświadczenia przywódców 4 .

Posiedzenie w dniu 25 października zbiegło się w czasie z tygodniem, w którym w Grecji odnotowano rekordową liczbę 50 000 osób, które przekroczyły granicę w ciągu jednego tygodnia. Liczba ta spadła na początku grudnia poniżej 14 000 na tydzień, jednak nadal występują pewne wahania. W Słowenii liczby kształtowały się na podobnym poziomie; w październiku granicę przekraczało dziennie ponad 12 600 osób, przy czym pod koniec listopada liczba ta wynosiła średnio 2000-3000 osób dziennie. Liczby te są zmienne, ale skala zjawiska jest wystarczająco duża, aby obciążać kraje leżące na szlaku wiodącym przez Bałkany Zachodnie.

1.Stała wymiana informacji i skuteczna współpraca (pkt 1-2)

Najważniejszą sprawą było rozwiązanie problemu braku komunikacji między rządami i właściwymi organami krajów leżących na szlaku. W ciągu 24 godzin wszystkie kraje uczestniczące, instytucje i agencje wyznaczyły punkty kontaktowe, które podlegają bezpośrednio przywódcom. Struktura ta stała się forum codziennej wymiany informacji i skutecznej koordynacji – poprzez cotygodniowe wideokonferencje pod przewodnictwem Komisji Europejskiej 5 . 6

Cotygodniowe rozmowy dotyczyły 17 punktów uzgodnionych na posiedzeniu przywódców, w tym ogólnych tendencji w zakresie przepływów na szlaku, oceny potrzeb i zwiększenia możliwości przyjmowania uchodźców i migrantów, środków stosowanych na granicy oraz skonsolidowanej sprawozdawczości agencji Frontex 7 jako pierwszego istotnego kroku w celu uporządkowania przepływów ludności na szlaku zachodniobałkańskim.

W samym regionie doszło również do zintensyfikowania kontaktów: Słowenia zwołała posiedzenie ministrów spraw wewnętrznych z udziałem przedstawicieli Serbii, byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Grecji, które odbyło się w dniach 16–17 listopada. Uczestnicy uzgodnili, że poprawią koordynację działań, w tym wymianę informacji na temat liczby uchodźców przekraczających granicę oraz wskaźnika obłożenia miejsc w ośrodkach recepcyjnych. Na spotkaniu regionalnych szefów policji w Słowenii w dniach 3–4 grudnia omówiono współpracę operacyjną i ewentualne wspólne podejście do migrantów ekonomicznych. Przedstawiciele Chorwacji nie uczestniczyli w tych spotkaniach.

Niemniej jednak nadal występują liczne sytuacje, w których nie przeprowadza się w dostatecznym zakresie wcześniejszych konsultacji na temat planowanych zmian w krajowych strategiach politycznych lub działaniach oraz nie przekazuje się informacji o tych zmianach, zwłaszcza tych, które mogą spowodować potencjalny efekt domina w całym regionie. Strony nadal podejmują zbyt wiele samodzielnych działań, w tym dotyczących warunków wjazdu – opierających się w rzeczywistości na narodowości – dla migrantów przybywających do Chorwacji, Serbii i byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii oraz budowy ogrodzenia na granicy byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii i Grecji (ogrodzenia podobnego do wzniesionego wcześniej przez władze węgierskie na granicy z Serbią). Bez względu na uzasadnienie każdego z tych działań, ich nieskoordynowany charakter spowodował, że sytuacja w regionie stała się napięta i nieustabilizowana.

Sporządzono wstępną ocenę potrzeb materialnych i finansowych. Austria, Bułgaria, Chorwacja, była jugosłowiańska republika Macedonii, Grecja, Węgry, Rumunia, Serbia i Słowenia sporządziły – na wniosek Komisji – własne oceny, obejmujące takie zagadnienia jak przyjmowanie uchodźców i migrantów, ich zakwaterowanie, wyżywienie oraz usługi podstawowe, rejestracja i rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu, organizowanie powrotów i zarządzanie granicami. Komisja na podstawie tych dokumentów przeprowadziła w listopadzie i grudniu 2015 r. 8 kontrole na miejscu z udziałem Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji, Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) i Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR). Celem było doprecyzowanie oceny potrzeb zarówno pod względem ich zakresu i czasu trwania, jak i powiązanie potrzeb z najbardziej odpowiednim źródłem finansowania 9 . W następnej kolejności należy przeprowadzić dodatkowe działania służące ocenie potrzeb średnio- i długoterminowych we wszystkich krajach, przy czym w tym przypadku należy zwrócić większą uwagę na obszary takie jak integracja i powroty 10 .

2.Ograniczenie wtórnych przepływów (pkt 3)

Jednym z czynników, który wpłynął na podjęcie przez przywódców zobowiązania mającego na celu powstrzymanie przepływu uchodźców i migrantów w kierunku granic innych krajów regionu oraz wyraźnie potwierdzenie, że polityka przepuszczania uchodźców nie jest dopuszczalna, były powszechne doniesienia 11 , że niektóre kraje ułatwiały szybkie przemieszczanie się uchodźców i migrantów do krajów sąsiadujących poprzez zapewnianie transportu lub wsparcia administracyjnego, dzięki którym mogli oni sprawnie przebyć trasę, bez uprzedniego zawiadomienia o tym kraju przyjmującego. Doprowadziło to do intensyfikacji przepływów, co zwiększyło wyzwania związane z zarządzaniem napływem migrantów i uchodźców w sposób uporządkowany oraz obciążyło w szczególności kraje docelowe usytuowane na końcu szlaku zachodniobałkańskiego.

Od tego czasu pojawia się mniej doniesień o podejmowaniu takich środków, jednocześnie w coraz większej liczbie przypadków służby graniczne współpracowały ze sobą oraz przekazywały sobie nawzajem informacje. W szeregu krajów położonych na szlaku nie wykazano jednak woli politycznej, aby tworzyć miejsca dla uchodźców i migrantów na potrzeby pobytu przekraczającego 24 godziny (co sugeruje, że państwa te uważają się jedynie za kraje tranzytowe), a zatem zainteresowanie zmniejszeniem przepływów jest ograniczone, chociaż podmioty międzynarodowe, w tym Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, zwracają również uwagę na fakt, że uchodźcy i migranci są często bardzo zdeterminowani, aby dotrzeć do kraju docelowego, a nie pozostawać w krajach położonych na szlaku.

3.Wspieranie uchodźców oraz udzielanie schronienia i zapewnianie warunków do odpoczynku (pkt 4-7)

Ponieważ dla wszystkich krajów jest to jednym z nadrzędnych celów, uzgodniono, że rozbudowany zostanie potencjał zapewniania wszystkim potrzebującym tymczasowego schronienia, warunków do odpoczynku, pożywienia, wody oraz dostępu do sanitariatów. Takie udogodnienia umożliwiają lepsze i bardziej przewidywalne zarządzanie przepływami oraz udoskonalenie procesu rejestracji na szlaku. W ciągu ostatnich dwóch miesięcy podjęto istotne kroki w celu realizacji zobowiązania przywódców, które przewidywało zwiększenie zdolności przyjmowania uchodźców i migrantów do końca 2015 r. do całkowitego poziomu 50 000 miejsc w Grecji 12 oraz o dodatkowe 50 000 miejsc na szlaku zachodniobałkańskim, z wykorzystaniem wsparcia finansowego UE i przy pomocy partnerów, takich jak Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców i Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji. Aby zrealizować zobowiązanie przywódców i zapewnić odpowiednie schronienie dla uchodźców i migrantów, warunki do ich odpoczynku i zaspokojenie ich innych potrzeb humanitarnych, konieczne jest jednak podjęcie dodatkowych działań.

W przypadku Grecji 13 Komisja zgodziła się na przekazanie środków w wysokości 80 mln EUR z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego na wsparcie programów UNHCR i stworzenie 27 000 miejsc dla uchodźców i migrantów 14 . Komisja przyjęła decyzję w sprawie finansowania, tak aby Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców mogło udzielić zamówień na potrzeby stworzenia i obsługi 20 000 miejsc dla uchodźców i migrantów poprzez połączenie wariantów obejmujących vouchery do hoteli, wynajem mieszkań i budynków oraz programy z udziałem rodzin goszczących”. Obecnie jest już dostępnych 500 miejsc, przy czym istnieje możliwość zwiększenia ich liczby do momentu zakończenia realizacji wspomnianych zamówień. Z programu zostanie także sfinansowane utworzenie pierwszych 7 000 ośrodków przyjęć na wyspach greckich (system „hotspot”), których głównym zadaniem byłoby ułatwianie dalszej relokacji określonych jednostek do innych państw członkowskich lub przekazywanie spraw do właściwych organów w ramach greckiego systemu azylowego. Jeżeli uwzględni się wszystkie warianty przyjmowania uchodźców i migrantów, a plany zostaną rzeczywiście zrealizowane, liczba miejsc w Grecji powinna wynieść 35 000 na początku stycznia 2016 r.

Wskazuje to na brak 23 000 miejsc w porównaniu z uzgodnionymi 30 000 miejscami, nie biorąc pod uwagę programu wspierania wynajmu obejmującego 20 000 miejsc. Istotne jest, aby szybko określić, w jaki sposób problem ten zostanie rozwiązany: na razie pierwszym krokiem jest wskazanie niektórych potencjalnych lokalizacji.

Na szlaku zachodniobałkańskim, w kontekście zobowiązania do zapewnienia dodatkowych 50 000 miejsc:

✓była jugosłowiańska republika Macedonii zobowiązała się do zwiększenia liczby miejsc przyjęć do 2 000, które to miejsca będą dostosowane do potrzeb pory zimowej. Wszystkie one są jednak miejscami tranzytowymi na bardzo krótkie kilkugodzinne pobyty: brak jest obecnie woli politycznej, aby wydłużyć czas trwania pobytu w tych miejscach. Jeżeli chodzi o wsparcie, Komisja zobowiązała się do przekazania lub opracowała wiążące plany przekazania za pomocą Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej łącznej kwoty 39 mln euro na działania powiązane z migracją w tym kraju. Komisja wspiera również działalność humanitarną (2,6 mln EUR 15 ). Wielu innych darczyńców, w tym państwa członkowskie, również przejawia aktywność w tym zakresie;

✓Serbia zobowiązała się do zwiększenia liczby miejsc do 6 000 do końca 2015 r. i udoskonalenie jej obecnej zdolności przyjmowania. Darczyńcy badają, czy istnieje możliwość utworzenia dalszych 6 000 miejsc, co jest możliwe według zapewnień Serbii, która wskazała, że ma odpowiednią zdolność techniczną, przy czym jak dotąd nie podjęto żadnych decyzji politycznych. W ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej na pokrycie niektórych wydatków (koszty odbudowy i koszty operacyjne) związanych ze zwiększaniem zdolności przyjmowania przeznaczono środki w wysokości 7 mln EUR. Ponadto pomoc humanitarna UE dla Serbii wynosi obecnie 5,9 mln EUR 16 , przy czym kwota ta stanowi uzupełnienie pomocy z innych programów dwustronnych;

✓w Chorwacji istnieje na tym etapie 5 000 miejsc tymczasowych, które są obecnie ocieplane i które mają zastąpić dotychczasowe 5 000 miejsc przyjęć niedostosowanych do warunków zimowych. Chorwacja otrzymała w 2015 r. 16,4 mln EUR ze środków na finansowanie w sytuacji kryzysowej 17 na potrzeby wspierania zdolności przyjmowania, zapewnienia odpowiednich warunków dla uchodźców i wykorzystania sił porządkowych. Odnotowano brak woli politycznej, aby zwiększyć zdolność przyjmowania lub wydłużyć potencjalny okres pobytu w istniejących obiektach;

✓od połowy października zdolność przyjmowania w Słowenii utrzymuje się na stałym poziomie – chodzi zatem o około 7 000 miejsc tymczasowych. Słowenia podjęła wysiłki, aby zwiększyć liczbę miejsc tymczasowych dostosowanych do warunków zimowych o 2 000. W listopadzie Słowenia otrzymała środki na finansowanie w sytuacji kryzysowej w wysokości 10,2 mln EUR na wsparcie zdolności przyjmowania i utrzymania porządku na granicach;

✓Austria znajduje się pod szczególną presją zarówno jako kraj tranzytowy, jak i docelowy, przy czym od dnia posiedzenia przywódców zwiększyła swoją zdolność o 16 000 miejsc, tym samym zwiększając liczbę miejsc do prawie 74 000. W 2015 r. Austria otrzymała środki w wysokości 6,3 mln EUR na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych, w tym na stworzenie zdolności przyjmowania i obsługę spraw o udzielenie azylu.

Dane te wykazują, że w Austrii podjęto liczne działania w tej dziedzinie. Niektóre kraje w tygodniach poprzedzających posiedzenie przywódców stworzyły nowe miejsca przyjęć. Wiele krajów podjęło wysiłki, aby poprawić warunki w miejscach przyjęć w okresie zimowym i aby zwiększyć liczbę miejsc w tych ośrodkach. Trzeba jednak podjąć więcej starań. Jak dotąd utworzono mniej niż połowę dodatkowych miejsc przyjęć (z 50 000), do czego zobowiązano się na posiedzeniu przywódców. Miejsca te są skupione w niewielu państwach. Krótkoterminowe miejsca przyjęć (pobyt do 24 godzin) mogą zaspokoić najpilniejsze potrzeby, ale ich tworzenie odzwierciedla podejście, że kraje te są krajami „tranzytowymi”, co nie jest w pełni zgodne z założeniem spowalniania napływu migrantów i uchodźców 18 . Finansowanie mogłoby zostać wykorzystane do przekształcenia obiektów tymczasowych w obiekty o charakterze stałym, ale wymaga to bardziej precyzyjnych założeń, w jaki sposób zarządzać przepływami w sposób umożliwiający ich bardziej równomierne rozlokowanie oraz wyraźnej woli politycznej państw, by zwiększać swój potencjał w zakresie przyjmowania uchodźców.

Państwa, do których uchodźcy obecnie nie napływają, nie zwiększyły swojej zdolności przyjmowania uchodźców i migrantów od czasu posiedzenia przywódców. Albania (300 miejsc), Bułgaria (5 130 miejsc stałych, jak również ponad 800 miejsc, które mogą być wykorzystane w razie potrzeby 19 ), Rumunia (1 200 miejsc stałych i 550 miejsc tymczasowych w sytuacji kryzysowej) oraz Węgry (980 miejsc stałych) podkreśliły swoją opinię, że ich zdolność przyjmowanie jest dostosowana do obecnych i prognozowanych przepływów. Bułgaria i Rumunia odnotowują obecnie niski wskaźnik obłożenia w ośrodkach recepcyjnych. Większa liczba miejsc może zostać w razie potrzeby utworzona w ramach planu awaryjnego w sytuacjach kryzysowych. Stale zmieniająca się struktura przepływów oznacza, że żaden kraj nie może jednak zakładać, że sytuacja ta go nie dotknie. W 2015 r. Bułgaria, Rumunia i Węgry otrzymały odpowiednio 5,8 mln EUR, 8,6 mln EUR i 6,0 mln EUR z programów krajowych w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego 20 . Bułgaria i Węgry otrzymały także 4,1 mln EUR i 6,7 mln EUR na finansowanie w sytuacjach kryzysowych. Rozsądnym planem awaryjnym byłoby wykorzystanie tych zasobów na przyszłość do zwiększenia zdolności przyjmowania uchodźców i migrantów.

Dalsze 13 mln EUR zostało przeznaczonych na pomoc humanitarną dla uchodźców, osób ubiegających się o azyl i migrantów w Serbii i byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii. Pomoc ta będzie obejmować żywność, inne artykuły, ochronę i schronienie. Łączna kwota pomocy humanitarnej przekazanej przez Unię Europejską Bałkanom Zachodnim wyniosła w 2015 r. niemal 22 mln EUR.

Na szlaku wiodącym przez Bałkany Zachodnie toczą się operacje w ramach czterech unijnych mechanizmów ochrony ludności: w Serbii (od 21 września 2015 r.), w Słowenii (od 22 października 2015 r.), w Chorwacji (od 26 października 2015 r.) i w Grecji (od 3 grudnia 2015 r.). W sumie 15 państw uczestniczących zaofiarowało pomoc, głównie poprzez zapewnienie namiotów, akcesoriów do spania, indywidualnych środków ochrony, ogrzewania, elektryczności i oświetlenia. Większość wniosków o pomoc nie została zrealizowana i nadal odnotowuje się znaczne potrzeby. Na przykład z 1548 kontenerów i pomieszczeń służących do zakwaterowania, o które wystąpiły cztery kraje w ciągu prawie 3 miesięcy, jak dotąd dostarczono jedynie 15. W odniesieniu do innych kluczowych artykułów, takich jak łóżka i ubrania zimowe, zaoferowano jedynie niewielką pomoc. W przypadku Grecji pięć państw udostępniło niezbędny sprzęt jedenaście dni po złożeniu wniosku przez ten kraj. Komisja podejmuje działania na rzecz sprawnej i kompleksowej realizacji wniosków czterech państw, które zwróciły się o udzielenie pomocy.

W związku z pismem przewodniczącego Junckera do międzynarodowych instytucji finansowych (Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI), Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Banku Rozwoju Rady Europy (CEB), Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) i Banku Światowego) Komisja utworzyła nową sieć służącą koordynacji działań z międzynarodowymi instytucjami finansowymi 21 . Komisja rozpoczęła analizę na potrzeby ustalenia, jakie instytucje mogą udzielać pomocy w poszczególnych dziedzinach. Jak dotąd zidentyfikowano szereg odpowiednich bieżących projektów, w tym 14 bieżących projektów EBI, w ramach których istnieje możliwość realizacji potrzeb z zakresu migracji, a także umowy o dotację zawarte niedawno z Bankiem Rozwoju Rady Europy na łączną kwotę 13,2 mln EUR 22 . Obecnie kluczowe jest opracowanie przez międzynarodowe instytucje finansowe średnio- i długoterminowych mechanizmów realizujących potrzeby z zakresu migracji, na przykład poprzez uwzględnienie wspierania migrantów w odpowiednich instrumentach wdrażanych przez Komisję.

4.Wspólne zarządzanie przepływami migracyjnymi (pkt 8-12)

Kluczowym postanowieniem wypracowanym na posiedzeniu przywódców jest propagowanie wspólnego podejścia do zarządzania migracją. Inicjatywy w zakresie zarządzania granicami opisane poniżej zmierzają do podniesienia standardów w najważniejszych lokalizacjach w celu zachęcania do dokonywania pełnej rejestracji i pobierania odcisków palców. Jest to również kluczowym założeniem odnoszącym się do ośrodków w systemie „hotspot” w Grecji (w których zostanie wkrótce udostępnionych dodatkowych 30 urządzeń do pobierania odcisków palców, przy czym obecnie wykorzystywanych jest 46 takich urządzeń).

Częścią spójnego podejścia jest przyjęcie szeregu zasad dotyczących procesu decyzyjnego na granicy w drodze wypracowania wspólnego porozumienia. Oświadczenie przywódców potwierdziło zasadę, zgodnie z którą – o ile wcześniej dokonano kontroli zasady non-refoulement i proporcjonalności – kraje mogą odmówić przyjęcia jedynie tych osób, które nie wyraziły chęci ubiegania się o ochronę międzynarodową. Związane jest to z zasadą, że jeżeli „nie dokonano rejestracji, prawa nie przysługują”: rejestracja migrantów (niezależnie od ich statusu) stanowi warunek konieczny należytego zarządzania przepływami oraz ustalenia praw i obowiązków migrantów. Jednakże w praktyce spowodowało to przyjęcie podejścia opartego de facto na narodowości, czyli odmowy pozwolenia na wjazd wszystkim osobom, które nie są określonej narodowości (syryjskiej bądź irakijskiej). Jak dotąd nie jest jasne, czy wszystkie osoby, którym odmówiono wjazdu, faktycznie nie wyraziły chęci ubiegania się o azyl.

Agencja Frontex – od dnia posiedzenia przywódców – publikuje codziennie raporty na temat sytuacji na szlaku wiodącym przez Bałkany Zachodnie, oparte na informacjach przekazanych przez poszczególne kraje. W celu zwiększenia spójności tych raportów i opracowania definicji i wskaźników w dniu 12 listopada br. agencja zorganizowała spotkanie na szczeblu specjalistów w ramach zachodniobałkańskiej sieci ds. analizy ryzyka. Zaowocowało to publikowaniem online od dnia 23 listopada br. wspólnych raportów dotyczących spraw operacyjnych (uczestniczą w tym wszystkie kraje). Agencja Frontex kontynuuje prace mające na celu podniesienie jakości i rozszerzenie zakresu danych oraz opracowywanie szerszych analiz – jej codzienne raporty obejmują obecnie opis sytuacji nie tylko na przejściach granicznych, ale również opis sytuacji osób zarejestrowanych, słabszych grup społecznych i najczęściej napływających narodowości. Agencja jest również w stanie analizować tendencje i dokonywać ich syntezy – obliczyła na przykład, że w listopadzie w Grecji w ramach procedur Eurodac pobrano odciski palców od około 54 000 osób 23 . Utworzenie placówki agencji Frontex na północnej granicy Grecji powinno poprawić mechanizm rejestracji. Ponadto Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) przedstawia cotygodniowe informacje na temat sytuacji w dziedzinie azylu oraz najnowsze tendencje w tym obszarze (liczba wniosków o azyl, główne kraje pochodzenia tych wnioskodawców, liczba i rodzaj decyzji wydanych w pierwszej instancji).

Oświadczenie przywódców podkreśla także znaczenie powrotów jako jednego z podstawowych elementów skutecznego zarządzania migracjami. Należy jednak zintensyfikować działania w tym obszarze, ponieważ liczba osób powracających nie wzrasta. Unia Europejska zwiększyła swoje wsparcie dla państw członkowskich dążących do realizacji swoich zobowiązań wynikających z dyrektywy w sprawie powrotów. Komisja będzie także nadal rozwijać i udoskonalać dostępne narzędzia, na przykład poprzez przeznaczenie znacznej kwoty na programy krajowe w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji. Na przykład w przypadku Grecji Komisja przyznała policji greckiej dotację w wysokości 2,5 mln EUR z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji na okres od 1 grudnia 2015 r. do 31 maja 2016 r. na działania obejmujące zarówno przymusowe, jak i dobrowolne powroty (w sumie 2 080 powracających osób). Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji jest współbeneficjentem tego projektu.

W przypadku powrotów bądź readmisji konieczne jest wsparcie ze strony partnerów z krajów trzecich. Ważny element wspólnego planu działania stanowi uzgodnienie kwestii wcześniejszego stosowania umowy o readmisji między UE a Turcją 24 . W oświadczeniu przywódców wskazano trzy inne kraje, które są kluczowymi podmiotami w tej dziedzinie. Wysoka Przedstawiciel i wiceprzewodnicząca Federica Mogherini w dniu 1 grudnia br. uzgodniła z ministrem spraw zagranicznych Afganistanu, Salahuddinem Rabbanim, jak najszybsze odbycie dialogu na wysokim szczeblu w sprawie migracji, który zostanie poprzedzony wizytą urzędników wysokiego szczebla w Kabulu. W dniu 5 listopada br. uzgodniła ona z ministrem spraw zagranicznych Bangladeszu zwołanie na początku 2016 r. pierwszego posiedzenia w ramach nowego dialogu na temat migracji i mobilności. W dniu 23 listopada komisarz Dimitrios Avramopoulos odbył wizytę w Pakistanie, gdzie spotkał się z ministrem spraw wewnętrznych i ministrem spraw zagranicznych tego państwa, aby omówić wdrożenie umowy o readmisji z Pakistanem i uzyskać zobowiązanie tego kraju do współpracy w zakresie readmisji. Jednocześnie podkreślił potrzebę podjęcia wspólnych wysiłków na rzecz wyeliminowania wątpliwości co do praktycznego wykonania tej umowy. Stosunki z Pakistanem pozostają trudne zarówno na szczeblu politycznym, jak i technicznym; za przykład może posłużyć rejs powrotny z dnia 2 grudnia br., gdy duża liczba osób powracających nie została wpuszczona do Pakistanu ze względu na spór dotyczący formalności. Jednocześnie kontynuowane są dyskusje na szczeblu politycznym, przy czym podczas kolejnego posiedzenia wspólnego komitetu ds. readmisji w dniu 12 stycznia 2016 r. planowane są dyskusje techniczne w celu wyjaśnienia kilku kwestii dotyczących wdrażania.

5.Zarządzanie granicami (pkt 13-14)

W oświadczeniu przywódców wskazano szereg kluczowych miejsc znajdujących się na granicach leżących na szlaku zachodniobałkańskim, w odniesieniu do których niezbędne są dalsze natychmiastowe działania na rzecz zarządzania granicami oraz odzyskania kontroli nad nimi, a także zacieśnienia współpracy w zależności od potrzeb

Na szczycie UE – Turcja w dniu 29 listopada br. rozpoczęto wdrażanie wspólnego planu działania, który stanowi obecnie ramy ścisłej współpracy między obiema stronami. Plan ten odzwierciedla wzajemne zobowiązanie Unii Europejskiej i Turcji podjęte w celu wspólnego załagodzenia kryzysu wywołanego konfliktem w Syrii – przy równomiernym podziale obciążeń – i zacieśnienia współpracy na rzecz ochrony osób przesiedlonych w wyniku konfliktu w Syrii do Turcji oraz uporządkowania przepływów migracyjnych oraz powstrzymania nielegalnej migracji.

Agencja Frontex wzmacnia obecnie swoje siły na granicy między Bułgarią a Turcją poprzez planowane oddelegowanie 24 funkcjonariuszy służb granicznych, wraz z odpowiednim wyposażeniem technicznym.

W odniesieniu do intensyfikacji wspólnej operacji morskiej „Posejdon”, po podjęciu przez władze greckie decyzji o rozmieszczeniu 31 kierujących zespołami z greckiej policji na początku grudnia, Frontex może zwiększyć swoją obecność na wyspach Morza Egejskiego o kolejne 100 osób od stycznia 2016 r. Rozmieszczanie kierowników zespołu jest niemal zakończone. Obecnie 157 funkcjonariuszy oddelegowanych za pośrednictwem agencji Frontex jest rozmieszczonych na lądzie, a 146 – na morzu. Ponadto w dniu 3 grudnia 2015 r. Grecja wystosowała formalny wniosek o rozmieszczenie zespołów szybkiej interwencji na granicy w celu udzielenia natychmiastowego wsparcia straży granicznej na swoich granicach zewnętrznych położonych na wyspach Morza Egejskiego.

Grecja przyjęła w dniu 3 grudnia br. plan operacyjny agencji Frontex w sprawie nowej operacji na granicy Grecji z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Ryzyko, że granica ta stanie się źródłem napięć, wzrosło w czasie, który był niezbędny do podjęcia decyzji w sprawie rozmieszczenia sił agencji Frontex ze względu na wzniesienie na granicy ogrodzenia, które miało stać się narzędziem zarządzania granicami oraz w następstwie podjęcia przez byłą jugosłowiańską republikę Macedonii decyzji o dostosowaniu się do decyzji innych krajów w sprawie ograniczenia przepływu ludzi ze względu na ich narodowość. W oświadczeniu przywódców podkreślono również, że konieczne jest, by Grecja i była jugosłowiańska republika Macedonii zaangażowały się w pełni w dwustronne działania wzmacniające zaufanie w sprawach dotyczących granic: od spotkania ministrów spraw zagranicznych na początku listopada w tej kwestii nie osiągnięto wiele, chociaż codzienne kontakty między służbami granicznymi uległy poprawie.

Należy również podjąć dalsze kroki mające na celu przezwyciężenie przeszkód utrudniających podejmowanie czynności przez agencję Frontex na granicy Serbii i Chorwacji – państwa trzeciego i państwa członkowskiego UE. Frontex mógłby pomóc w monitorowaniu przejść granicznych oraz rejestracji na przejściach granicznych na granicy Chorwacji i Serbii.

Innym sposobem pomocy jest wspieranie krajów, których to dotyczy, w zapewnianiu, by przepływy nie powodowały zakłóceń porządku publicznego. Na posiedzeniu przywódców Słowenia zwróciła się o oddelegowanie w ciągu tygodnia 400 funkcjonariuszy policji w ramach stosunków dwustronnych. Obecnie jedynie około 200 funkcjonariuszy policji z innych państw członkowskich zostało oddelegowanych do Słowenii.

Podejście opierające się na stopniowym rozwiązywaniu kluczowych problemów na szlaku wiodącym przez Bałkany Zachodnie zaowocowało większą przewidywalnością, czemu sprzyja znaczna liczba funkcjonariuszy oddelegowanych przez agencję Frontex, chociaż postępy nadal pozostają nierównomierne. Podejmowanie działań jest również ograniczone ze względu na niedostateczną reakcję państw członkowskich na wezwania agencji Frontex do przekazywania sprzętu i oddelegowywania funkcjonariuszy mających wiedzę fachową (do tej pory państwa członkowskie zadeklarowały udostępnienie tylko 31 % łącznej liczby dni roboczych w przeliczeniu na jedną osobę, o które wnioskował Frontex).

Odmowa wjazdu wobec obywateli państw trzecich, którzy nie potwierdzili zamiaru ubiegania się o ochronę międzynarodową (zgodnie z międzynarodowymi i unijnymi przepisami dotyczącymi uchodźców i z zastrzeżeniem uprzedniej kontroli zasady non-refoulement oraz proporcjonalności) stanowi jeden ze środków, które można stosować na potrzeby rozwiązania kwestii nielegalnej mediacji. Należy jednak uwzględnić inne kwestie: na przykład możliwość zwiększania się liczby ludzi na granicach, ewentualną zachętę do przemytu ludzi i przekierowanie przepływów (Bośnia i Hercegowina oraz Czarnogóra przyjęły plany awaryjne, by przygotować się na taką ewentualność). Kwestie te powinny być analizowane na bieżąco. Na przykład agencja Frontex udzieli pomocy Grecji przy rejestracji migrantów poprzez oddelegowanie 26 funkcjonariuszy na granicę z byłą jugosłowiańską republiką Macedonii. Należy równie przyspieszyć działania w zakresie powrotów osób, które nie potrzebują ochrony międzynarodowej. UNHCR pomaga również władzom greckim w kierowaniu ludzi do greckiego systemu zarządzania migracją i w zaspokajaniu pilnych potrzeb humanitarnych: w dniu 10 grudnia przeprowadzono dużą operację w celu przeniesienia osób z północnej granicy do największych miast, tak aby zbadać ich wnioski o azyl.

6.Zwalczanie przemytu ludzi i handlu ludźmi (pkt 15)

Oprócz współpracy nad przepływami migracyjnymi, skupiono się również na innym aspekcie współpracy, czyli na zwalczaniu przemytu i handlu ludźmi. W dniu 4 grudnia br. podpisano protokół ustaleń w celu umożliwienia wymiany danych osobowych między Europolem a agencją Frontex. Europol do marca 2016 r. utworzy Europejskie Centrum ds. Przemytu Migrantów. Jednym z przykładów zwiększenia pomocy udzielanej przez Europol jest utworzenie wspólnego biura operacyjnego w Wiedniu jako tymczasowego, regionalnego węzła skupiającego dane wywiadowcze i dochodzenia, który to węzeł jest w pełni zintegrowany z Europejskim Centrum ds. Przemytu Migrantów. Ułatwia to współdziałanie śledczych z różnych państw członkowskich, którzy przebywają w Austrii. Rekrutacja większości nowych pracowników do Europejskiego Centrum ds. Przemytu Migrantów rozpocznie się w tym roku.

Europol udzielił ostatnio wsparcia (w postaci wymiany informacji operacyjnych i oddelegowania analityka) na potrzeby kilku szeroko zakrojonych działań na rzecz zwalczania przemytu migrantów na Bałkanach Zachodnich, w tym na przykład na rzecz wspólnej operacji „Koštana 2015” na przełomie września-października 2015 r. na granicy między Serbią a byłą jugosłowiańską republiką Macedonii, w której uczestniczyło siedem państw regionu. Ostatnio, w dniu 2 grudnia br., Europol wsparł wspólną operację na szeroką skalę prowadzoną przez organy ścigania i organy sądowe z Austrii, Grecji, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa. W tej sprawie, która była koordynowana przez organy sądowe w Salonikach (Grecja), grupą docelową była zorganizowana grupa przestępcza podejrzewana o przemyt ludzi w UE; czynności organów ścigania doprowadziły do jej rozbicia i zatrzymania łącznie 23 podejrzanych.

7.Informacje o prawach i obowiązkach uchodźców i migrantów (pkt 16)

Informacje mają zasadnicze znaczenie w zwalczaniu błędnych wyobrażeń i nierealistycznych oczekiwań wśród uchodźców i migrantów, a także w przekonywaniu ich, żeby unikali niebezpiecznych podróży i nie polegali na przemytnikach. Komisja powołała grupę zadaniową ds. komunikacji, w której skład wchodzą wszystkie odpowiednie podmioty instytucjonalne. Grupa zadaniowa przygotowała strategię informacyjną rozłożoną na trzy etapy: ocena, przygotowanie treści i rozpowszechnianie. Na wstępie zakończona zostanie identyfikacja kanałów, za pomocą których migranci i osoby ubiegające się o azyl uzyskują informacje, tak aby skutecznie docierały one do osób ubiegających się o azyl i migrantów, zarówno w UE, jak i poza nią. Informacje te trafią następnie do materiałów dotyczących procedur azylowych w Europie dotyczących poszczególnych krajów, a także do treści mających na celu zwalczanie przemytu ludźmi przygotowywanych w najbardziej rozpowszechnionych wśród uchodźców i migrantów językach. Informacje te będą rozpowszechniane także nowymi kanałami za pośrednictwem mediów społecznościowych (oprócz kanałów instytucjonalnych, w tym delegatur UE, ośrodków systemu „hospot”, jak również za pośrednictwem Międzynarodowej Organizacja ds. Migracji,
Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, mediów tradycyjnych i przedstawicieli diaspory). Pierwsze działania komunikacyjne na szlaku zachodniobałkańskim rozpoczną się w połowie stycznia.

8.Monitorowanie (pkt 17)

Jak dotąd odbyło się siedem cotygodniowych wideokonferencji z krajowymi punktami kontaktowymi, pod przewodnictwem gabinetu przewodniczącego Junckera 25 . W wideokonferencjach uczestniczyli przedstawiciele wszystkich krajów z tego regionu; rozwiązanie to się zatem sprawdza.

(1)

W posiedzeniu wzięli również udział przedstawiciele agencji Frontex i Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu.

(2)

     http://ec.europa.eu/news/2015/docs/leader_statement_final.pdf.

(3)

     Ponadto w dniu 8 października 2015 r. odbyła się w Luksemburgu konferencja na wysokim szczeblu poświęcona szlakom wiodącym przez wschodnią część Morza Śródziemnego/Bałkany Zachodnie, a w dniu 7 grudnia – posiedzenie ministrów wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE-Bałkany Zachodnie.

(4)

     Niniejsze sprawozdanie jest oparte na informacjach przekazanych do dnia 11 grudnia br.

(5)

     Zob. poniżej rozdział 8.

(6)

     Przesyłanie informacji stało się bardziej skuteczne dzięki wprowadzeniu w życie zintegrowanego uzgodnienia UE dotyczącego reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych (IPCR) w trybie wymiany informacji.

(7)

     Informacje szczegółowe znajdują się w rozdziałach 4 i 5.

(8)

     Harmonogram kontroli powiązanych z oceną potrzeb jest następujący: Grecja – 26-27 października i 18 listopada, Słowenia – 9 i 16-17 listopada, Chorwacja – 10-12 listopada, Serbia – 19-20 listopada, Bułgaria – 30 listopada, była jugosłowiańska republika Macedonii – 30 listopada - 1 grudnia, Austria – 3 grudnia, Rumunia – 7 grudnia oraz Węgry – 8 grudnia. W dniu 30 listopada odbyło się również spotkanie przygotowawcze z Niemcami, jednocześnie na początek 2016 r. zaplanowano następną wizytę monitorującą.

(9)

     Zob. poniżej rozdział 3.

(10)

     Zob. poniżej rozdział 4. Nadal nie przedstawiono w pełni zaktualizowanej oceny potrzeb dla Grecji.

(11)

     Na przykład w toku wizyty mającej na celu ocenę potrzeb Chorwacji odnotowano, że stałą praktyką w tym kraju było dowożenie uchodźców i migrantów na granicę ze Słowenią.

(12)

     Obejmują one dwa elementy: „zamiar zwiększenia liczby miejsc dla uchodźców i migrantów do 30 000 i [zobowiązanie] do wspierania Grecji i Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców na potrzeby programu wspierania wynajmu i przygotowania programów z udziałem rodzin goszczących dla co najmniej dodatkowych 20 000 uchodźców i migrantów”.

(13)

     W ocenie potrzeb dotyczącej Grecji wskazano, że w Grecji dostępnych jest 9 171 miejsc stałych (3 071 miejsc w otwartych ośrodkach recepcyjnych, z czego 1 371 miejsc dla osób ubiegających się o azyl i 1 700 miejsc dla osób niewystępujących o azyl oraz 6 100 miejsc w ośrodkach dla osób powracających) i 2 543 miejsc tymczasowych (z czego 2 303 w pięciu zidentyfikowanych punktach w systemie „hotspot” i 240 w ośrodku w Filakio).

(14)

     W sumie na programy w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego na lata 2014-2020 Grecji przyznano kwotę 474 mln EUR, z czego w 2015 r. wypłacono już 33 mln EUR. W ciągu ostatnich miesięcy Grecji (czyli bezpośrednio władzom greckim, jak również UNHCR oraz IOM na działania w Grecji) przyznano łączną kwotę 51,9 mln EUR na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych: z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego (22,2 mln EUR) oraz z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (29,7 mln EUR).

(15)

     Obejmuje to zapewnienie tymczasowych schronisk i podstawowych usług, takich jak żywność, artykuły nieżywnościowe i ochrona.

(16)

     Obejmuje to zapewnienie tymczasowego schronienia i podstawowych usług, takich jak żywność i artykuły nieżywnościowe, ochrona i opieka zdrowotna.

(17)

     Środki na finansowanie w sytuacji kryzysowej, o których mowa w tej części, odnoszą się do finansowania w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego – granice i wizy.

(18)

     Zainteresowane państwa stwierdziły również, że nie można zmusić migrantów i uchodźców do przebywania w ośrodkach przyjęć.

(19)

     Do lata 2016 r. liczba miejsc zwiększy się o 400 miejsc tymczasowych.

(20)

     Łączny budżet wyniesie odpowiednio 82,4, 120,2 i 85,2 mln EUR.

(21)

     W dniach 28 października, 5 listopada, 19 listopada i 3 grudnia odbyły się cztery wideokonferencje.

(22)

     W tym w wysokości 2,3 mln EUR dla Serbii i 2,2 mln EUR dla byłej jugosłowiańskiej republiki Macedonii, 1,5 mln EUR dla Słowenii oraz projekty Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji realizowane w Grecji, byłej jugosłowiańskiej republice Macedonii, Chorwacji i Słowenii.

(23)

     Nadal stosuje się rejestrację za pomocą formularzy papierowych.

(24)

     http://ec.europa.eu/priorities/migration/docs/20151016-eu-revised-draft-action-plan_en.pdf.

(25)

     28 października br., 4 listopada br., 10 listopada br., 19 listopada br., 26 listopada br., 2 grudnia br. i 10 grudnia br.

KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 15.12.2015

COM(2015) 676 final

ZAŁĄCZNIK

SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

dotyczące działań podjętych w następstwie posiedzenia przywódców w sprawie przepływów uchodźców szlakiem zachodniobałkańskim

Załącznik: Podsumowanie realizacji planu działania uzgodnionego na posiedzeniu przywódców