This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0567
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the requirements for children crossing the external borders of the Member States
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wymogów dotyczących dzieci przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wymogów dotyczących dzieci przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich
/* COM/2013/0567 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wymogów dotyczących dzieci przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich /* COM/2013/0567 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wymogów
dotyczących dzieci przekraczających zewnętrzne granice
państw członkowskich 1. Wprowadzenie Rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 444/2009[1]
z dnia 28 maja 2009 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr
2252/2004 w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych
biometrycznych w paszportach i w dokumentach podróży wydawanych przez
państwa członkowskie (zwane dalej „rozporządzeniem”)
wprowadziło zasadę „jedna osoba – jeden paszport”. Zgodnie z tą zasadą, paszporty i dokumenty
podróży wydaje się jako dokumenty indywidualne, natomiast nie wydaje
się już paszportów rodzinnych, ani innych paszportów zbiorowych.
Stosowanie tej zasady zalecane było przez Organizację Międzynarodowego
Lotnictwa Cywilnego (ICAO) już w 1997 r., ponieważ uznano że
bezpieczniej będzie, jeżeli każda osoba – w tym dzieci –
będzie posiadała własny paszport[2]. Niniejsze
sprawozdanie jest odpowiedzią na zobowiązanie ustanowione w art. 1
rozporządzenia, zgodnie z którym „Komisja przedstawia sprawozdanie w
sprawie wymogów dotyczących dzieci podróżujących samotnie lub
pod opieką, przekraczających zewnętrzne granice państw
członkowskich, nie później niż dnia 26 czerwca 2012 r. i
proponuje, w razie potrzeby, stosowne inicjatywy mające na celu
zapewnienie wspólnego podejścia w odniesieniu do zasad ochrony dzieci
przekraczających zewnętrzne granice państw członkowskich.”.
Niniejszy dokument opiera się na szeroko zakrojonym badaniu
przeprowadzonym na zlecenie Komisji (zwanym dalej „badaniem”[3]) dotyczącym prawodawstwa i
praktyk UE, jej państw członkowskich i państw stowarzyszonych w
ramach Schengen[4]
w odniesieniu do kwestii przekraczania granic zewnętrznych – samotnie lub
pod opieką – przez dzieci[5]
posiadające obywatelstwo jednego z państw UE lub państwa
trzeciego[6].
Niniejsze sprawozdanie dotyczy w szczególności kontroli dzieci legalnie
przekraczających granice zewnętrzne. 2. Wdrożenie zasady „jedna osoba –
jeden paszport” Większość państw
członkowskich przestrzega tej zasady już od wielu lat. Niemniej
jednak rozporządzenie ustaliło okres przejściowy, zgodnie z
którym zasada ta miała zostać wdrożona przez państwa
członkowskie najpóźniej w dniu 26 czerwca 2012 r. w taki sposób, by
„nie [miało] to wpływu na początkową ważność
tych dokumentów w odniesieniu do ich posiadaczy.”. Przepis ten oznacza, że: ·
od dnia 26 czerwca 2012 r. paszporty wydawane
są obywatelom UE jedynie jako dokumenty indywidualne; ·
po upływie tego terminu wszystkie dzieci bez
względu na swój wiek musiały będą mieć własny
paszport UE i nie będą już uprawnione do podróżowania
wyłącznie na podstawie wpisu do paszportów rodziców; ·
paszporty rodziców zachowują dla nich (tj.
posiadaczy) ważność po 26 czerwca 2012 r., nawet jeśli
zawierają imiona i nazwiska ich dzieci. Kilka państw członkowskich inaczej
zrozumiało charakter okresu przejściowego i twierdziło, że
są one uprawnione do wydawania paszportów, do których wpisane były
dzieci (tzw. paszportów rodzinnych), do dnia 26 czerwca 2012 r., a wpisy te
miałyby zachować ważność przez cały okres
ważności paszportu. Komisja wyjaśniła na forum
odpowiedniej grupy roboczej Rady, że taka interpretacja byłaby
sprzeczna z celem tego przepisu oraz ustanowieniem trzyletniego okresu
przejściowego. Komisja
dostarczyła dalszych wskazówek w tym zakresie w formie zalecenia z dnia 14
grudnia 2012 r.[7]
zmieniającego zalecenie ustanawiające wspólny „praktyczny
podręcznik dla straży granicznej (zwany dalej „podręcznikiem
Schengen”) przeznaczony dla właściwych organów państw
członkowskich prowadzących kontrolę osób na granicach” (C (2006)
5186 final).[8]. W zaleceniu tym wyjaśniono, że
rozporządzenie nie ma zastosowania do Irlandii i Zjednoczonego Królestwa,
ani do paszportów wydanych przez państwa trzecie. Zalecenie przypomina,
że zastosowanie mają przepisy dyrektywy 2004/38/WE[9] w sprawie prawa obywateli Unii
i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na
terytorium państw członkowskich. Zgodnie z art. 5 ust. 4 tej
dyrektywy[10]
brak indywidualnych paszportów dzieci, które są wpisane do paszportu
rodziców, nie powinien automatycznie prowadzić do odmowy wyjazdu z
terytorium państwa członkowskiego lub wjazdu na jego terytorium.
Wpisanie dziecka do paszportu rodziców można uznać za „inny sposób
potwierdzenia lub udowodnienia, że są objęci prawem swobodnego
przemieszczania się i pobytu”. W przeważającej większości
państw członkowskich zasadę „jedna osoba – jeden paszport”
wprowadzono już wiele lat temu na podstawie prawodawstwa krajowego. Tylko
nieliczne państwa członkowskie zwlekały z całkowitym
wycofaniem paszportów rodzinnych do dnia 26 czerwca 2012 r. Państwa członkowskie nie
zgłosiły żadnych problemów w związku z wprowadzeniem tej
zasady; problemy takie nie zostały również stwierdzone w wyżej
wspomnianym badaniu. Badanie wykazało wręcz, że zasada „jedna
osoba – jeden paszport” została dobrze przyjęta przez wszystkie
zainteresowane strony, a w szczególności przez funkcjonariuszy straży
granicznej, organy krajowe oraz organizacje pozarządowe
działające w dziedzinie ochrony dzieci. Większość
zainteresowanych stron uznaje, że zmiana ta zwiększy
bezpieczeństwo podróżowania oraz szybkość przekraczania
granic przez dzieci, ponieważ obecnie funkcjonariusze straży
granicznej mogą jednoznacznie zidentyfikować dziecko jako osobę
widniejącą w paszporcie. W niektórych przypadkach
trudniejsze stało się przypisanie podróżującego dziecka do
rodzica, jeżeli dziecko nie nosi tego samego nazwiska co rodzic. W
związku z tym wiele zainteresowanych podmiotów, w tym Frontex, wspiera pomysł
wpisania do paszportu dziecka informacji na temat rodzica(-ów) lub
opiekuna(-ów) prawnego(-ych)[11]. 3. Szczególne przepisy i praktyki
dotyczące przekraczania granic przez dzieci Zasada „jedna osoba –
jeden paszport” jest tylko jedną z zasad mających na celu zapewnienie
bezpiecznego przekraczania granic przez dzieci, ochronę ich praw, jak
również zwalczanie porwań i handlu dziećmi. Na szczeblu
unijnym i krajowym istnieje szereg innych przepisów i procedur w tym zakresie.
Celem niniejszego rozdziału jest krótkie streszczenie najważniejszych
przepisów i praktyk. 3.1. Ustawodawstwo i praktyki na
poziomie UE Główne przepisy dotyczące
przekraczania granic zewnętrznych strefy Schengen przez dzieci
określono w rozporządzeniu (WE) nr 562/2006[12] ustanawiającym
wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice
(zwanym dalej „kodeksem granicznym Schengen”) oraz w jego
załącznikach[13].
W pkt 6 załącznika VII kodeks graniczny Schengen przypomina, że
„straż graniczna zwraca szczególną uwagę na małoletnich”
oraz stanowi, że „w przypadku małoletnich podróżujących pod
opieką straż graniczna sprawdza, czy osoby towarzyszące
małoletnim sprawują nad nimi opiekę rodzicielską”.
Sprawdzanie to powinno w szczególności mieć miejsce w przypadkach,
gdy dziecku towarzyszy tylko jedna dorosła osoba, lub gdy funkcjonariusze
straży granicznej podejrzewają, że dziecko mogło
zostać bezprawnie zabrane spod opieki opiekuna prawnego. W przypadku
„poważnych podstaw do podejrzeń” funkcjonariusze straży
granicznej przeprowadzają dalsze kontrole. Co do zasady, w odniesieniu do
dzieci podróżujących bez opieki, funkcjonariusze straży
granicznej przeprowadzają szczegółową kontrolę ich
dokumentów. Ponadto pkt 3.7 części drugiej, sekcja
1 „praktycznego podręcznika dla straży granicznej”[14] stanowi, że jeżeli
istnieją jakiekolwiek wątpliwości dotyczące uprawnienia
dziecka do przekroczenia granicy przy wyjeździe, funkcjonariusz
straży granicznej powinien zwrócić się do krajowego punktu
kontaktowego[15]
w państwie członkowskim Schengen, którego dziecko posiada obywatelstwo,
lub w którym zamieszkuje. Jeśli jakakolwiek informacja daje
funkcjonariuszom straży granicznej podstawę do podejrzeń,
że może mieć miejsce uprowadzenie lub bezprawny wyjazd,
mogą oni odmówić wyjazdu dziecka albo zebrać wszelkie
dostępne informacje dotyczące miejsca przeznaczenia dziecka oraz
osoby mu towarzyszącej. Dla obywateli państw
trzecich wjeżdżających do strefy Schengen i objętych
obowiązkiem wizowym, procedury i warunki zostały określone w
rozporządzeniu (WE) nr 810/2009[16]
ustanawiającym wspólnotowy kodeks wizowy (zwanym dalej „kodeksem
wizowym”). W odniesieniu do dzieci kodeks ten wymaga, by formularz wniosku
wizowego był podpisany przez osobę sprawującą
władzę rodzicielską lub opiekę prawną. Zgodnie z
podręcznikiem do rozpatrywania wniosków wizowych i zmieniania wydanych wiz[17] (zwanym dalej „podręcznikiem
wizowym”), konsulaty mają obowiązek sprawdzić, czy osoba
ubiegająca się o wizę w imieniu dziecka jest jego rodzicem lub
opiekunem prawnym. Zgoda rodziców lub opiekunów prawnych jest wymagana dla
wszystkich wnioskodawców poniżej 18 roku życia, niezależnie od
wieku pełnoletniości w państwie ich zamieszkania. Konsulaty
powinny również sprawdzić, czy dziecko nie zostało bezprawnie
zabrane spod opieki osoby sprawującej nad nim prawną opiekę rodzicielską.
W sytuacjach, w których istnieje podejrzenie takiego bezprawnego zabrania,
konsulat musi podjąć wszelkie konieczne kroki, by temu zapobiec. W
praktyce Frontex przeprowadził w listopadzie i grudniu 2010 r.
wspólne działanie na poziomie UE dotyczące nielegalnej imigracji
dzieci (Agelaus 2010). Działanie to zostało przeprowadzone na 42
lotniskach w całej Europie, a jego celem było zwiększenie
świadomości na temat zjawiska nielegalnej migracji dzieci. W listopadzie
2011 r. wspólna operacja „Hammer” pod przewodnictwem Frontexu również
położyła nacisk na kwestię handlu dziećmi.
Sporządzono wytyczne operacyjne w tym zakresie. W wytycznych tych
podkreślono, że najlepiej pojęty interes dziecka musi być
zawsze kwestią nadrzędną, a zasada non-refoulement powinna
być przestrzegana. Wytyczne zawierają niewyczerpujący wykaz
wskaźników handlu dziećmi oraz podkreślają, że
jeśli istnieją jakiekolwiek przesłanki świadczące o
potencjalnym zagrożeniu dziecka, straż graniczna powinna
przeprowadzać bardziej szczegółową kontrolę (tzw.
„kontrolę drugiej linii”). Wytyczne zawierają również praktyczne
wskazówki na temat sposobów porozumiewania się z dziećmi. W 2011 r.
Frontex opracował również pakiet szkoleniowy dla funkcjonariuszy
straży granicznej dotyczący zwalczania handlu ludźmi;
podręcznik szkoleniowy zawiera sekcje poświęcone szczególnej
sytuacji i potrzebom dzieci. 3.2. Ustawodawstwo i praktyki na
poziomie krajowym Jeśli chodzi o ustawodawstwo i praktyki
krajowe, istnieje bardzo niewiele konkretnych wymogów dotyczących
przekraczania granic przez dzieci. Jednym ze wspólnych instrumentów ochrony dzieci
jest wymóg zgody rodziców. W większości państw
członkowskich wymóg ten został ustanowiony już na etapie
składania wniosków paszportowych. Niektóre państwa członkowskie[18] wymagają pisemnej zgody
lub wypełnienia wniosku przez jednego z rodziców/opiekunów prawnych. Inne
państwa członkowskie[19]
wymagają pisemnej zgody obojga rodziców. Niektóre państwa
członkowskie[20]
wymagają obecności jednego z rodziców z dzieckiem podczas procedury
związanej z wnioskiem paszportowym, natomiast w innych państwach
członkowskich[21]
– co do zasady – oboje rodzice muszą być obecni. Ponadto, zwłaszcza w przypadku
podejrzeń, funkcjonariusze straży granicznej w większości
państw członkowskich mają prawo, zgodnie z
załącznikiem VII kodeksu granicznego Schengen, zwrócić się
o dokumenty uzupełniające w celu określenia związku
między dzieckiem a towarzyszącą mu osobą lub osobami
dorosłymi. W praktyce dokumentem takim jest zazwyczaj zezwolenie
rodzica(-ów) na wyjazd dziecka za granicę. Istnieją różnice
w podejściu państw członkowskich do tego zezwolenia – niektóre
wymagają go od obywateli Unii[22],
inne od własnych obywateli[23],
jeszcze inne w przypadku dzieci posiadających obywatelstwo państwa
trzeciego[24].
W odniesieniu do własnych obywateli, niektóre państwa
członkowskie wyznaczyły organy do wydawania takich zezwoleń,
jednak w większości państw członkowskich nie istnieją
ani takie organy, ani wzór zezwolenia podpisywanego przez rodziców. Przepisy i
praktyki różnią się również w odniesieniu do wymogu
uwierzytelnienia lub tłumaczenia tego zezwolenia. W pewnych okolicznościach użytecznym
sposobem upewnienia się, że dziecko podróżuje z odpowiednim
zezwoleniem od swojego opiekuna(-ów) prawnego(-ych) jest sprawdzenie na granicy
uregulowań związanych z opieką nad dzieckiem. W wielu
państwach członkowskich uzyskanie informacji na temat uregulowań
związanych z opieką nad dzieckiem jest raczej trudne dla
funkcjonariuszy straży granicznej, zwłaszcza w krótkim terminie. W
niektórych państwach członkowskich[25]
funkcjonariusze straży granicznej mają bezpośredni dostęp
do krajowych baz danych lub rejestrów ludności, natomiast w innych
państwach członkowskich[26]
muszą oni zwrócić się do władz gmin lub sądów
lokalnych z wnioskiem o przekazanie odpowiednich informacji. Zgodnie z przepisami UE
dotyczącymi odpowiedzialności przewoźników, w szczególności
z przepisami dyrektywy 2001/51 z dnia 28 czerwca 2001 r.[27], przewoźnicy muszą zapewnić, by pasażerowie
podróżujący z państw trzecich byli w posiadaniu dokumentów
podróży niezbędnych do wjazdu na terytorium państw
członkowskich. W tym kontekście przewoźnicy mogą
odgrywać rolę w zakresie kontroli tożsamości dziecka oraz
jego związku z towarzyszącymi mu dorosłymi. Badanie
wykazało, że przewoźnicy zwracają szczególną
uwagę na dzieci podróżujące samotnie, natomiast zdecydowanie
mniej uwagi poświęcają dzieciom podróżującym z jednym
rodzicem. Dzieci podróżujące samotnie drogą lotniczą
wydają się najbardziej „chronione”, ponieważ linie lotnicze
stosują się do wytycznych Zrzeszenia Międzynarodowego Transportu
Lotniczego (IATA)[28] dotyczących postępowania z dziećmi
podróżującymi samotnie, a większość przewoźników
lotniczych posiada tzw. usługę dla małoletnich bez opieki. W
przypadku dzieci podróżujących drogą morską lub
lądową procedury są bardziej zróżnicowane. Stopień
współpracy pomiędzy strażą graniczną a
przewoźnikami także różni się między krajami. W
niektórych państwach członkowskich istnieje aktywny i sformalizowany
model współpracy między przewoźnikami lotniczymi i
strażą graniczną, na przykład jeśli chodzi o
wykrywanie podejrzanych przypadków, jednak taki model współpracy
najczęściej nie jest regułą. Mimo że wymagania dotyczące
zezwoleń rodziców są zróżnicowane, państwa
członkowskie stosują dość podobne praktyki w celu ustalenia
możliwych sytuacji zagrożenia (np. możliwych przypadków
uprowadzenia lub handlu ludźmi). To, czy dana sytuacja wzbudzi podejrzenia
funkcjonariusza straży granicznej, w dużym stopniu zależy od
jego indywidualnej oceny oraz od interakcji między nim a dzieckiem.
Między innymi następujące czynniki mogą potencjalnie
wzbudzić podejrzenie funkcjonariuszy lub przynajmniej zachęcić
ich do zadania kilku rutynowych pytań w następstwie kontroli
paszportowej: - różne nazwiska dziecka i towarzyszącego mu
dorosłego lub ich odmienny wygląd; - zachowanie dziecka, a także
interakcja między dzieckiem a towarzyszącym mu dorosłym; - kraj
wyjazdu lub przeznaczenia, np. państwa leżące na znanych
szlakach przemytu ludzi. Badanie wykazało, że w decyzjach straży
granicznej bezpieczeństwo dzieci zwykle przeważało nad
potrzebą ich podróżowania, ponieważ w przypadkach rodzących
najmniejsze wątpliwości zazwyczaj przeprowadzano tzw. „kontrolę
drugiej linii”. Dostępne są jednak tylko nieliczne statystyki na
temat zidentyfikowanych przypadków dzieci należących do grupy ryzyka
(lub na temat przekraczania granic przez dzieci w ogóle). Praktyki stosowane przez straż
graniczną wydają się opierać na kombinacji szkolenia
zawodowego, wytycznych, doświadczenia i zdrowego rozsądku. Mimo,
że w niektórych państwach członkowskich istnieją specjalne
programy szkoleniowe[29], a w wielu innych funkcjonariusze straży granicznej odbywają
szkolenia w zakresie ochrony dzieci, z badania wynika, że często
stosunkowo mało uwagi poświęca się tej kwestii. Istnieją również konkretne wpisy,
które mogą zwrócić uwagę funkcjonariuszy straży granicznej
i prowadzić do podjęcia dalszych działań. Oprócz krajowych
baz danych, wszystkie kraje strefy Schengen wykorzystują system
informacyjny Schengen drugiej generacji (SIS II), który jest ich głównym
źródłem informacji na temat dzieci zgłoszonych jako zaginione, a
także na temat konkretnych wpisów dotyczących towarzyszącej
dziecku osoby dorosłej. W takich przypadkach funkcjonariusze straży
granicznej mogą kontaktować się z tzw. biurami SIRENE w kraju
pochodzenia dziecka. Ponadto mogą również skontaktować się
z krajowym punktem kontaktowym ds. małoletnich (załącznik 37
podręcznika dla straży granicznej) oraz bazami danych Europolu i
Interpolu, które zawierają informacje dotyczące m.in.
przestępców, osób zaginionych oraz ofiar wykorzystywania dzieci. W następstwie
zidentyfikowania przez straż graniczną „sytuacji zagrożenia”,
stosowane procedury krajowych mechanizmów koordynacji (odsyłania)
różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. W
kilku państwach członkowskich[30] takie
mechanizmy odsyłania są bardzo jasno określone i przestrzegane,
podczas gdy w innych są one raczej oparte na decyzjach ad hoc.
Funkcjonariusze straży granicznej zwykle wiedzą, do których
służb socjalnych mogą się zwrócić, jednak nie zawsze
posiadają dokładną wiedzę na temat momentu, kiedy
należy się do nich zwrócić, oraz mającej zastosowanie procedury,
zwłaszcza w szczególnych okolicznościach (np. wykrycia sytuacji
zagrożenia podczas wczesnych godzin porannych lub późnych godzin
wieczornych). 4. Dobre praktyki Określono szereg dobrych praktyk
mających na celu zapewnienie dzieciom lepszej ochrony: ·
zapewnienie specjalistycznych szkoleń dla
funkcjonariuszy straży granicznej dotyczących ochrony dzieci; w kilku
państwach członkowskich personel naziemny i pokładowy linii
lotniczych również przechodzi takie szkolenia; ·
na głównych przejściach granicznych funkcjonariusz
straży granicznej odpowiednio przeszkolony w zakresie postępowania z
dziećmi dyżurujący na każdej zmianie; ·
ugruntowana współpraca pomiędzy
strażą graniczną i personelem odpowiedzialnym za odprawę
pasażerów na głównych lotniskach; ·
w podejrzanych przypadkach, gdy wymagane jest
zezwolenie rodziców – weryfikacja autentyczności dokumentów poprzez
skontaktowanie się z rodzicami lub z drugim rodzicem oraz zadawanie
pytań kontrolnych w celu ustalenia, czy podróżujący faktycznie
są osobami, za które się podają; ·
dla dzieci poniżej pewnego wieku uznaje
się za bezpieczniejsze przeprowadzenie kontroli granicznej przez
funkcjonariuszy straży granicznej niż przeprowadzenie automatycznej
kontroli granicznej; ·
bezpośredni dostęp funkcjonariuszy
straży granicznej do krajowych rejestrów ludności; ·
ustanowienie jasnych mechanizmów odsyłania
spraw (określenie właściwych organów oraz sytuacji alarmowych, w
których należy się z nimi kontaktować). 5. Wnioski 5.1. Zasada „jedna osoba — jeden
paszport” Wdrożenie zasady „jedna osoba – jeden
paszport” nie wydaje się stwarzać trudności. Osoby
pracujące w tej dziedzinie i zainteresowane strony uważają,
że pozwoliło ono na bezpieczniejsze podróżowanie dzieci i na
szybsze przekraczanie przejść granicznych, jako że obecnie
funkcjonariusze straży granicznej mają możliwość
zidentyfikowania dziecka jako posiadacza paszportu, co było trudne, gdy
dziecko podróżowało z paszportem rodzinnym. Już podczas dyskusji na temat
rozporządzenia dotyczącego norm i zabezpieczeń paszportów
rozważano, czy umieszczenie nazwisk(a) opiekuna lub opiekunów prawnych
w paszportach dzieci stanowiłoby wartość dodaną.
Potencjalnie mogłoby to ułatwiać przekraczanie przejść
granicznych (zarówno dla podróżnych, jak i dla straży granicznej) w
przypadkach, gdy wspólnie podróżujący rodzic i dziecko mają
różne nazwiska. Z drugiej strony wprowadzenie takiej inicjatywy
mogłoby wiązać się z potrzebą dodatkowej dokumentacji
w przypadkach, gdy z dzieckiem podróżują dorośli inni niż
rodzice/opiekunowie prawni wpisani do paszportu. Stanowiłoby to dodatkowe
obciążenie administracyjne związane z faktem, że paszport
dziecka musiałby być odnawiany w przypadku zmian sytuacji
dotyczącej opieki lub zmian nazwisk rodziców (np. w przypadku zawarcia
ponownego małżeństwa). Obecnie Komisja nie posiada
wystarczających podstaw do stwierdzenia, że taka inicjatywa
byłaby pomocna w identyfikacji ofiar handlu dziećmi lub
uprowadzeń i że w związku z tym konieczne są działania
na szczeblu UE w tym zakresie. Komisja jest gotowa do podjęcia dalszych rozmów
na temat zalet i wad takiego rozwiązania z państwami
członkowskimi i z zainteresowanymi stronami. W każdym razie nie ma przeciwwskazań,
aby państwa członkowskie wprowadziły zasadę wpisywania
rodziców/opiekunów prawnych do paszportów dzieci. Ze względu na zakres rozporządzenia zasada „jedna osoba –
jeden paszport” ma zastosowanie do obywateli państw należących
do strefy Schengen. Kodeks graniczny Schengen nie zobowiązuje dzieci
będących obywatelami państw trzecich do posiadania
własnego, indywidualnego paszportu przy wjeździe do strefy Schengen
lub wyjeździe z niej. Jeśli chodzi o dzieci będące
obywatelami kraju trzeciego objęte obowiązkiem wizowym, wiza Schengen
wydaje się zapewniać podobną „ochronę” co zasada „jedna
osoba – jeden paszport”, ponieważ zawiera ona aktualne zdjęcie
dziecka, nawet jeżeli jest ono wpisane do paszportu rodzica, tj. nawet w
przypadku paszportu rodzinnego oddzielne wizy z osobnym zdjęciem wydawane
są dla (każdego) rodzica/rodziców i dla (każdego) dziecka/dzieci.
Ponadto podczas procedury rozpatrywania wniosków wizowych do obowiązków
konsulatów należy sprawdzenie, czy osoba lub osoby ubiegające
się o wizę w imieniu dziecka są jego rodzicami lub opiekunami
prawnymi. Tego rodzaju „ochrona” nie obejmuje jednak dzieci będących
obywatelami państwa trzeciego, które nie potrzebują wizy. Niemniej
jednak zalecana przez normę ICAO zasada „jedna osoba – jeden paszport”
jest już stosowana w większości państw zwolnionych z
obowiązku wizowego. W związku z tym Komisja nie widzi potrzeby
wprowadzenia wymogu posiadania własnego paszportu w przypadku dzieci
będących obywatelami państwa trzeciego. 5.2. Ustawodawstwo i praktyki na
poziomie UE Niektóre zainteresowane strony
uważają, że bardziej szczegółowe wytyczne i
przykłady dobrych praktyk mogłyby ułatwić pracę na
przejściach granicznych. Z drugiej strony trudne byłoby
uwzględnienie w formalnych zasadach i procedurach szerokiego wachlarza
sytuacji, z jakimi ma do czynienia straż graniczna. Komisja zaproponowała zmiany do kodeksu
granicznego Schengen[31]
polegające na włączeniu do wspólnego podstawowego programu
szkoleń dla funkcjonariuszy straży granicznej specjalnych
szkoleń w zakresie wykrywania przypadków osób wymagających
szczególnej troski, takich jak małoletni bez opieki czy ofiary handlu
ludźmi, oraz sposobu postępowania w takich sytuacjach. Zmiany te
przewidują również formalne ustanowienie wykazu krajowych punktów
kontaktowych do celów przeprowadzania konsultacji dotyczących
małoletnich (obecnie ustanowionego na zasadzie dobrowolności) oraz
obowiązku korzystania z tego wykazu w przypadku wątpliwości
dotyczących jakichkolwiek okoliczności związanych z
małoletnimi, niezależnie od tego, czy podróżują oni pod
opieką, czy samotnie. Ze względu na dużą
różnorodność przypadków związanych z kontrolami granicznymi
dzieci Komisja nie dostrzega potrzeby bardziej szczegółowych regulacji na
poziomie unijnego prawodawstwa. Jednocześnie Komisja wyraża
gotowość zbadania alternatywnych sposobów udzielenia dodatkowych
wskazówek funkcjonariuszom straży granicznej, za pośrednictwem
wytycznych, szkoleń lub innych środków. W oparciu o dotychczasowe
osiągnięcia, doświadczenie zdobyte w ramach wspólnych
działań oraz w synergii z obecnie prowadzonymi przez Komisję
pracami na rzecz opracowania specjalnych wytycznych dla służb
konsularnych i funkcjonariuszy straży granicznej dotyczących
identyfikacji ofiar handlu ludźmi, zachęca się Frontex do
dalszego podnoszenia świadomości w zakresie kwestii związanych z
przekraczaniem granic przez dzieci poprzez poprawę wspólnego podstawowego
programu szkoleń[32] i/lub opracowanie specjalistycznych szkoleń, wytycznych lub
warsztatów. Zachęca się również państwa członkowskie
do położenia większego nacisku na to zagadnienie w krajowych
szkoleniach dla funkcjonariuszy straży granicznej. Bezpieczeństwo dzieci wydaje się
być sprawą o zasadniczym znaczeniu dla funkcjonariuszy straży
granicznej, ponieważ w przypadkach wzbudzających jakiekolwiek
wątpliwości przeprowadzają oni bardziej szczegółowe
kontrole. Komisja rozważy jednak dostosowanie praktycznego
podręcznika dla straży granicznej oraz podręcznika wizowego,
wyraźnie zaznaczając, że dobro dziecka jest kwestią
nadrzędnej wagi. 5.3. Ustawodawstwo i praktyki na
poziomie krajowym Przepisy i praktyki krajowe dotyczące zezwoleń
rodziców są dość zróżnicowane w państwach
członkowskich. Jednocześnie, pomimo ograniczonej harmonizacji w tej
dziedzinie, praktyki stosowane przez straż graniczną w odniesieniu do
kontroli dzieci są stosunkowo podobne. Nie jest możliwe stwierdzenie, czy
lepszą ochronę zapewniają dzieciom państwa
członkowskie, w których – co do zasady – wymagane jest przedstawienie na
granicy zezwolenia rodziców. Niektóre osoby pracujące w tej dziedzinie
podkreśliły, że formularze zezwolenia rodziców są
łatwe do podrobienia, inne uznają, że zezwolenia stanowią
dodatkową zbędną komplikację, w szczególności w
przypadkach, w których zgoda rodziców jest wymagana również dla uzyskania
paszportu. Jednakże wiele zainteresowanych stron opowiedziało
się za opracowaniem znormalizowanego formularza zezwolenia rodziców dla
dzieci podróżujących do i z strefy Schengen (Frontex), a także
na innych trasach międzynarodowych (ICAO). W istocie harmonizacja
spowodowałaby, że podróżującym łatwiej byłoby
zorientować się, jakie dokumenty są wymagane na granicy w
zakresie zezwolenia/zgody od towarzyszącej dziecku osoby dorosłej
oraz od dziecka podróżującego samotnie. W związku z tym Komisja
i państwa członkowskie powinny śledzić dyskusje na temat
możliwego opracowania wzoru formularza „zgody na podróż”, które
zostało zaproponowane przez Stałe Biuro Haskiej Konferencji Prawa
Prywatnego Międzynarodowego[33]
i może być rozważone na forum ICAO. Z uwagi na zróżnicowanie przepisów
państw członkowskich, zwłaszcza w odniesieniu do wymogu okazania
zezwolenia rodziców na granicy, zasadnicze znaczenie ma dostarczenie
społeczeństwu rzetelnych informacji. O ile informacje
dotyczące wymogów paszportowych i wizowych są łatwo
dostępne dla podróżnych w kilku językach, to bardzo trudne
wydaje się znalezienie konkretnych informacji dotyczących wymaganych
dokumentów uzupełniających, takich jak zezwolenie rodziców.
Informacje te są często dostępne wyłącznie w
języku urzędowym danego państwa członkowskiego, trudno je
zlokalizować lub nawet bywają sprzeczne z innymi źródłami
informacji. Oficjalny portal internetowy UE „Europa” również nie zawiera
żadnych konkretnych informacji na ten temat. Europejska sieć
sądowa w sprawach cywilnych i handlowych zdecydowała się
przygotować arkusz informacyjny dotyczący cywilnych aspektów zgodnego
z prawem przeprowadzenia się dziecka do innego państwa. Arkusz ten
opracowany zostanie w oparciu o informacje przekazane przez państwa
członkowskie i zostanie udostępniony na europejskim portalu e-Justice[34]. Ponadto Komisja jest gotowa
przeprowadzić aktualizację swojej strony internetowej
europa.eu/travel w oparciu o informacje przekazane przez państwa
członkowskie. Również państwa członkowskie powinny w
znacznym stopniu poprawić jakość informacji przekazywanych
społeczeństwu w sprawie wymogów dotyczących przekraczania granic
przez dzieci. W następstwie
zidentyfikowania przez straż graniczną potencjalnej sytuacji
zagrożenia, dostępne procedury i wiedza w zakresie krajowych
mechanizmów koordynacji zdają się różnić w
poszczególnych państwach członkowskich. Wydaje się, że
tylko w kilku państwach członkowskich istnieją wyraźnie
określone krajowe mechanizmy koordynacji. W związku z tym
zachęca się państwa członkowskie do opracowania
odpowiednich krajowych mechanizmów koordynacji i informowania o nich
służb granicznych, tak aby funkcjonariusze tych służb
wiedzieli, do kogo się zwrócić w poszczególnych przypadkach, oraz
jaki jest podział kompetencji między poszczególnymi podmiotami.
Należy zwrócić szczególną uwagę na trudności napotykane
przez funkcjonariuszy straży granicznej w osiągnięciu równowagi
między ochroną interesów dziecka oraz potencjalnymi utrudnieniami ich
podróży. Doświadczenie zebrane w dziedzinie handlu ludźmi
mogłoby posłużyć jako inspiracja dla opracowania podobnych
mechanizmów odsyłania do właściwych organów. Ponadto istnieje niewiele danych
statystycznych na temat zidentyfikowanych przypadków dzieci
znajdujących się w sytuacji zagrożenia na granicy (oraz na temat
przekraczania granic przez dzieci w ogóle), jak również na temat handlu
dziećmi oraz uprowadzeń. Dążąc do opracowania
strategii politycznych w większym stopniu opartych na faktach,
zachęca się państwa członkowskie i Frontex do poprawy
gromadzenia danych i statystyk dotyczących przekraczania granic przez
dzieci. [1] Dz.U. L 142 z 6.6.2009, s. 1. [2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm [3] Badanie to zostało przeprowadzone przez konsorcjum
Ramboll-EurAsylum w ramach Funduszu Granic Zewnętrznych. Sprawozdanie
końcowe można znaleźć na stronie internetowej Dyrekcji
Generalnej do Spraw Wewnętrznych Komisji Europejskiej pod adresem:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm.
Obejmuje ono szereg zagadnień odnoszących się do kwestii
przekraczania granic przez dzieci. Sprawozdanie to skoncentrowało się
jednak na podstawowych zagadnieniach, takich jak zasada „jedna osoba – jeden
paszport”. [4] Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria. [5] W związku z brakiem kontroli na granicach
wewnętrznych oraz zgodnie z art. 1 rozporządzenia, w niniejszym sprawozdaniu
nie porusza się kwestii związanych z przemieszczaniem się dzieci
wewnątrz terytorium strefy Schengen; niemniej jednak Komisja świadoma
jest faktu, że przypadki handlu dziećmi oraz porwań
zdarzają się również tam. [6] Zgodnie z art. 1 Konwencji ONZ o prawach dziecka, do
celów niniejszego sprawozdania, za „dzieci” uważa się wszystkie osoby
poniżej 18 roku życia. [7] C(2012) 9330 final [8] C(2006) 5186 final [9] Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77. [10] „Jeżeli obywatel Unii lub członek rodziny, który
nie jest obywatelem jednego z Państw Członkowskich, nie posiada
niezbędnych dokumentów podróży lub, jeżeli jest to wymagane,
niezbędnych wiz, dane Państwo Członkowskie, przed
odesłaniem ich z powrotem, zapewnia takim osobom wszelkie racjonalne
możliwości uzyskania niezbędnych dokumentów lub przekazania ich
w racjonalnym okresie czasu, albo potwierdzenia lub udowodnienia w inny sposób,
że są objęci prawem swobodnego przemieszczania się i
pobytu.”. [11] Koncepcja ta została również przedstawiona
podczas negocjacji dotyczących rozporządzenia. Zrezygnowano jednak z
niej z różnych powodów, m.in. w związku z podstawą prawną
dla takiego przepisu (patrz również pkt 5.1). [12] Dz.U. L 105 z 13.4.2006, s. 1. [13] W szczególności załącznik VII: Szczególne
zasady dotyczące określonych kategorii osób [14] Zalecenie Komisji ustanawiające wspólny „praktyczny
podręcznik dla straży granicznej (podręcznik Schengen)”
przeznaczony dla właściwych organów państw członkowskich
prowadzących kontrolę osób na granicach (C (2006) 5186 final),
zalecenie zmienione zaleceniem Komisji C (2008) 2976 final. [15] Krajowe punkty kontaktowe dla celów przeprowadzania
konsultacji dotyczących małoletnich zostały wymienione w
załączniku 37 do podręcznika. [16] Dz.U. L 243 z 15.9.2009, s. 1. [17] Decyzja Komisji nr C (2010) 1620 final z dnia 19 marca 2010
r. ustanawiająca podręcznik do rozpatrywania wniosków wizowych i
zmieniania wydanych wiz. [18] M.in. Republika Czeska, Estonia, Łotwa, Austria,
Portugalia, Rumunia, Słowenia, Zjednoczone Królestwo. [19] M.in. Dania, Grecja, Irlandia, Malta, Niderlandy, Polska,
Finlandia, Szwecja. [20] M.in. Belgia, Niemcy, Hiszpania, Litwa, Słowacja. [21] M.in. Bułgaria, Francja, Włochy. [22] M.in. Włochy, Polska, Portugalia. [23] M.in. Bułgaria, Litwa, Rumunia. [24] M.in. Belgia, Hiszpania, Francja, Cypr, Łotwa, Malta,
Portugalia. [25] M.in.: Niemcy, Estonia, Łotwa, Niderlandy, Finlandia,
Szwecja. [26] M.in.: Republika Czeska, Malta. [27] Dz.U. L 187 z 10.7.2001, s. 45. [28] Zalecane najlepsze praktyki w przypadku osób
małoletnich, IATA/CAWG 41. posiedzenie, 16-17 maja 2007 r., Tokio [29] M.in.: Wielka Brytania wyróżnia się
organizacją specjalnych szkoleń dotyczących dzieci, wspieranych
przez „Kodeks praktyk w celu zapewnienia dzieciom ochrony” opracowany przez
Urząd ds. emigracji Zjednoczonego Królestwa. [30] M.in.: Bułgaria, Zjednoczone Królestwo [31] COM(2011) 118 final. [32] Art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 2007/2004 z dnia 26
października 2004 r. ustanawiającego Europejską Agencję
Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych
Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej. [33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf [34] https://e-justice.europa.eu/home.do