EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT Mid-term report on the implementation of the Action Plan on Unaccompanied Minors
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Sprawozdanie śródokresowe z realizacji planu działania w zakresie małoletnich bez opieki
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Sprawozdanie śródokresowe z realizacji planu działania w zakresie małoletnich bez opieki
/* COM/2012/0554 final */
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Sprawozdanie śródokresowe z realizacji planu działania w zakresie małoletnich bez opieki /* COM/2012/0554 final */
I. Wprowadzenie W maju 2010 r. Komisja przyjęła Plan działania
w zakresie małoletnich bez opieki (2010-2014)[1],
w następstwie którego w czerwcu 2010 r. Rada przyjęła konkluzje w sprawie
małoletnich bez opieki[2].
W planie działania i w konkluzjach Rady przedstawiono wspólne ogólnounijne
podejście oparte na zasadzie najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka.
Określono główne kierunki działań, takich jak zapobieganie, możliwości
przyjmowania i określanie trwałych rozwiązań, które mają być wprowadzone w
życie poprzez szereg konkretnych środków podjętych przez instytucje i agencje
Unii Europejskiej (UE), państwa członkowskie UE i zainteresowane strony. W planie działania i w konkluzjach Rady
wezwano Komisję do złożenia sprawozdania na temat ich wdrażania w połowie 2012
r. Sprawozdanie śródokresowe koncentruje się na rozwoju sytuacji w okresie od
maja 2010 r. do czerwca 2012 r. i wskazuje obszary, które wymagają więcej uwagi
i ukierunkowanych działań w ciągu najbliższych dwóch lat. Do sprawozdania
dołączono dokument roboczy służb Komisji[3],
w którym przedstawiono bardziej szczegółowy opis działań instytucji i agencji
UE, jak również krajowych organów państw członkowskich UE. Odnosi się on
również, w stosownych przypadkach, do działań innych podmiotów. Sprawozdanie i
dokument roboczy służb Komisji są oparte na badaniach, konsultacjach z
państwami członkowskimi i trwającym dialogu z organizacjami społeczeństwa
obywatelskiego. II. Aktualna sytuacja Zmiany jakie miały miejsce w ciągu ostatnich
dwóch lat pokazują, że przyjazd małoletnich bez opieki[4] nie jest zjawiskiem
przejściowym, lecz trwałą cechą migracji do UE oraz że istnieje potrzeba
przyjęcia wspólnego podejścia UE w stosunku do tej grupy migrantów. Przyczyny przyjazdu dzieci bez opieki są nadal
zróżnicowane i ściśle ze sobą powiązane. Niektóre z nich uciekają z terenów
objętych konfliktami zbrojnymi czy klęskami żywiołowymi, przed dyskryminacją
lub prześladowaniami. W tym kontekście wydarzenia na świecie takie jak konflikt
w Afganistanie i Iraku czy zamieszki dotyczące wydarzeń związanych z arabską
wiosną można postrzegać jako istotny czynnik współdecydujący o takich
przepływach. Głównymi krajami pochodzenia małoletnich bez opieki w UE w
2009 r. były Afganistan i Irak[5].
W 2010 r. w większości państw członkowskich nadal odgrywają one obok krajów
Rogu Afryki ważną rolę jako kraje pochodzenia[6].
Niektóre dzieci nie wyjeżdżają z własnej, nieprzymuszonej woli, ale są wysyłane
przez swoje rodziny, które chcą je w ten sposób chronić przed prześladowaniami
politycznymi, chcą im zapewnić dostęp do edukacji i opieki, jakiego nie mają w
domu, lub po to, by uniknęły ubóstwa i znalazły zatrudnienie w UE[7]. Inne natomiast przyjeżdżają po
to, aby dołączyć do członków rodziny, którzy już są na terytorium UE. Wreszcie
niektórzy małoletni bez opieki przybywają w wyniku handlu ludźmi mającym na
celu ich wykorzystywanie. Jak zaznaczono w planie działania, statystyki
dotyczące tych grup migrantów są ograniczone i, mimo pewnej poprawy w zakresie
gromadzenia danych, nadal tak jest. Najbardziej wiarygodne dane to te dotyczące
małoletnich bez opieki, którzy złożyli wniosek o azyl. W 2011 r., złożono
w całej UE-27 12 225 wniosków o azyl – ilość porównywalną do poprzednich
lat[8] – wskazującą na to, że ten
rodzaj migracji ma nadal duże znaczenie. Mniej jest informacji dostępnych na
temat innych rodzajów przepływów małoletnich bez opieki. Zgłoszona liczba
zezwoleń na pobyt wydawanych małoletnim bez opieki przez państwa członkowskie
wynosiła w 2011 r. 4 406[9].
Ogólnie rzecz biorąc, dowody wskazują na to, że liczba dzieci przybywających do
UE nie zmniejszyła się znacznie i w nadchodzących latach prawdopodobnie także
nie ulegnie zmianie. Zakres i charakter przepływów są nadal różne w
poszczególnych państwach członkowskich. Do niektórych państwach członkowskich
małoletnimi bez opieki przybywają głównie jako osoby ubiegające się o azyl.
Jednym z takich przykładów jest Szwecja, gdzie liczba wniosków składanych przez
małoletnich bez opieki z roku na rok rośnie, z 1 510 w 2008 r. do 2 655 w 2011
r. Podobnie jest w Niemczech: w tym samym okresie liczba wniosków o azyl
w ramach tej grupy imigrantów wzrosła prawie trzykrotnie z 765 do 2 125[10]. W innych państwach członkowskich przepływy
osób ubiegających się o azyl są stosunkowo mniej znaczące w porównaniu do
dzieci przybywających jako nielegalni migranci. Tak jest we Włoszech i w
Hiszpanii, gdzie w 2010 r. wydano pierwsze zezwolenia odpowiednio 2 278 i
819 dzieciom bez opieki nieubiegającym się o azyl[11]. Powodem rosnącego udziału
tych nielegalnych przepływów migracyjnych jest niestabilna sytuacja polityczna
w krajach Afryki Północnej i na innych obszarach. We Włoszech zauważono na
przykład, że w ciągu ostatnich lat zmniejszyły się przepływy małoletnich bez
opieki z tradycyjnych krajów pochodzenia, takich jak Albania. Przepływy te
wzrosły natomiast w przypadku krajów w Afryce i na Bliskim Wschodzie, w których
brak było stabilności społeczno-politycznej. Ostatnią grupę państw członkowskich stanowią
kraje tranzytowe, które otrzymują bardzo niewiele wniosków o azyl od dzieci bez
opieki – zazwyczaj poniżej 60 rocznie[12]
– ale przez które podróżuje pewna liczba dzieci na drodze do kraju
przeznaczenia. Do tej kategorii należy większość krajów z Europy Środkowej i
Wschodniej. III. Gromadzenie danych Gromadzenie danych nadal stanowi jedno z
głównych wyzwań. Fakt, że małoletni bez opieki nie stanowią jednolitej grupy i
że zajmują się nimi różne organy oznacza, że nie wszystkie osoby małoletnie bez
opieki zostają objęte normalnym gromadzenia danych przez państwa członkowskie.
Istnieją wiarygodne dane statystyczne dotyczące małoletnich bez opieki
ubiegających się o azyl. Danych takich jest natomiast znacznie mniej jeśli
chodzi o tych, którzy migrowali nielegalnie lub byli ofiarami handlu. W ciągu ostatnich dwóch lat odnotowano jednak znaczną
poprawę w zakresie gromadzenia i wymiany danych ilościowych i
jakościowych. Przeprowadzenie w 2011 r. przeglądu wytycznych dotyczących
zbierania danych na mocy art. 6 rozporządzenia w sprawie statystyk[13] umożliwiło Eurostatowi
gromadzenie danych dotyczących dodatkowej kategorii zezwoleń, a mianowicie
zezwoleń na pobyt wydawanych małoletnim bez opieki, którzy nie ubiegają się o
azyl lub którym nie przyznano zezwolenia na pobyt jako ofiarom handlu ludźmi,
co daje pojęcie o skali i dynamice rozwoju migracji niezwiązanej z azylem[14]. We wrześniu 2010 r.,
Frontex opublikował ukierunkowaną ocenę ryzyka, w której przeanalizowano
liczby, narodowości, drogi i sposoby ułatwienia migracji tych małoletnich bez
opieki, którzy ubiegają się o azyl[15].
Europejska Sieć Migracji (ESM) w dalszym ciągu odgrywa istotną rolę w wymianie
danych dotyczących dzieci bez opieki. Zrealizowana w pierwszym kwartale 2012 r.
ankieta ad hoc zawiera uaktualnione dane statystyczne i informacje
na temat praktyk dotyczących tych, które ubiegają się o azyl[16]. Nowoutworzony Europejski Urząd Wsparcia w
dziedzinie Azylu (EASO)[17]
jest również zaangażowany w wymianę i monitorowanie danych. W programie prac na
2012 r. przewiduje się ustanowienie w ramach EASO systemu wymiany informacji i
monitorowania dotyczącego dzieci bez opieki oraz gromadzenie danych i
opracowanie informacji o krajach pochodzenia[18]. Przyszłe
działania Państwa członkowskie, instytucje UE, agencje
UE oraz organizacje pozarządowe i międzynarodowe muszą podjąć dodatkowe
wysiłki pod względem ilości i jakości gromadzonych i wymienianych danych w tym
w zakresie statystyk w podziale na płeć. Konieczna jest dalsza poprawa
porównywalności danych zbieranych w całej UE. Zachęca się państwa członkowskie,
aby w dalszym ciągu gromadziły dane na temat małoletnich ubiegających się o
azyl, lecz także na temat tych, którzy są nielegalnymi migrantami lub ofiarami
handlu ludźmi. Należy zwłaszcza prowadzić bardziej szczegółowy podział danych
dotyczących małoletnich będących ofiarami handlu w celu uzyskania informacji na
temat małoletnich bez opieki będących ofiarami handlu. Zbierania danych nie powinno się ograniczać
jedynie do wstępnego gromadzenia, tj. w momencie, gdy dzieci bez opieki
wjeżdżają na teren danego państwa członkowskiego. Niezbędna jest również
poprawa wiedzy na temat tego, co się z nimi dzieje od chwili, kiedy znajdą się
już na terytorium Unii. Tam, gdzie to możliwe, państwa członkowskie powinny
gromadzić dane ilościowe i jakościowe dotyczące liczby małoletnich bez opieki
wychodzących z placówek opieki, rodzajów usług i wsparcia udzielanych na
różnych etapach stosowanych procedur (np. procedur przyspieszonych, procedur
granicznych, oceny wieku, odnajdywaniu rodzin, wyznaczania opiekunów itp.).
Wreszcie należy również zbierać dane statystyczne na temat liczby małoletnich
bez opieki, którzy powrócili do swoich krajów[19]. W latach 2013–2014, w ramach projektu
pilotażowego wspieranego przez Parlament Europejski, Komisja przeprowadzi
badanie mające na celu zebranie ogólnoeuropejskich danych na temat udziału
dzieci w karnych, cywilnych i administracyjnych postępowaniach sądowych. W tym
kontekście Komisja będzie zbierać dane statystyczne w oparciu o odpowiednie
wskaźniki i sporządzać przegląd na temat udziału małoletnich bez opieki w administracyjnych
postępowaniach sądowych prowadzonych w UE. EASO przyczyni się do usprawnienia wymiany
informacji i dzielenia się wiedzą dzięki spotkaniom ekspertów poświęconym
dzieciom bez opieki. Do końca 2012 r., Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie
Azylu sporządzi sprawozdanie dotyczące Afganistanu, jako kraju pochodzenia,
które będzie zawierać szczegółowe istotne kwestie związane z grupami
szczególnie wrażliwymi, w tym małoletnimi bez opieki. IV. Zapobieganie niebezpiecznej
migracji i handlowi W planie działań stwierdzono, że zapobieganie
niebezpiecznej migracji dzieci i handlowi nimi jest pierwszym krokiem, by
skutecznie się rozprawić z kwestią małoletnich bez opieki. W tym celu UE i jej
państwa członkowskie nadal włączały zagadnienie migracji, a w szczególności migracji
dzieci, w dziedzinę współpracy na rzecz rozwoju. Prowadziły one działania w
zakresie podnoszenia świadomości i szkoleń mające na celu poprawę wczesnej
identyfikacji ofiar handlu oraz informowanie dzieci i ich rodzin o zagrożeniach
związanych z nielegalną migracją. Ostatnim obszarem działalności było
opracowanie zintegrowanych systemów ochrony dzieci. W ramach programu tematycznego dotyczącego
współpracy z państwami trzecimi w obszarze migracji i azylu, programu
tematycznego „Inwestowanie w ludzi”, Europejskiego Instrumentu na rzecz
Wspierania Demokracji i Praw Człowieka i instrumentu finansowania współpracy na
rzecz rozwoju[20]
UE finansowała projekty dotyczące zapobiegania niebezpiecznej migracji i handlowi
ludźmi, podnoszenia świadomości w zakresie dzieci zagrożonych i szkoleń
wyspecjalizowanego personelu w celu wykrywania sytuacji stanowiących
zagrożenie. UE udzielała także nadal wsparcia krajom trzecim w celu poprawy ich
potencjału prawnego i administracyjnego w zakresie identyfikowania dzieci
ubiegających się o azyl i dzieci będących ofiarami handlu ludźmi[21]. Krajowe i unijne finansowanie ośrodków
udzielających schronienia i kształcących małoletnich w krajach pochodzenia,
takich jak Senegal, Maroko, Mołdawia, Egipt, Kenia, Gwatemala i Boliwia,
przyniosło zachęcające rezultaty[22].
Obecnie prowadzone są także kampanie informacyjne oraz działania związane z
budowaniem potencjału organów krajowych i straży granicznej[23]. Ważną częścią zapobiegania niebezpiecznej
migracji i handlowi ludźmi była stała współpraca z państwami trzecimi. Kwestia
małoletnich bez opieki była przedmiotem dyskusji w ramach dialogu dotyczącego
praw człowieka[24].
UE kontynuowała wdrażanie Wytycznych UE w sprawie promowania i ochrony praw
dziecka[25].
Oczekuje się, że w ramach przeglądu wytycznych w 2012 r. położy się jeszcze
większy nacisk na kwestię osób najbardziej podatnych na zagrożenia, takich jak
dzieci bez opieki. Problem małoletnich bez opieki jest
rozpatrywany w ramach dialogów w kwestiach migracji i mobilności, takich
jak partnerstwo UE i Afryki w dziedzinie migracji, mobilności i zatrudnienia, i
w ramach „procesu z Rabatu” w sprawie migracji i rozwoju. Był on przedmiotem
dyskusji w marcu 2011 r. na posiedzeniu Grupy Roboczej do spraw Społecznych i
Migracji z Marokiem, jak również w ramach dialogu na temat migracji, mobilności
i bezpieczeństwa z Tunezją i Marokiem zapoczątkowanym w październiku 2011 r.
Poszczególne działania dotyczące małoletnich bez opieki wymienione również w
planie działania w ramach procesu praskiego na lata 2012‑2016[26]. Kraje przyjmujące dzieliły się praktykami i
doświadczeniami w zajmowaniu się tą grupą migrantów na szczytu G8 oraz na forum
platformy na rzecz współpracy w sprawach migracji i uchodźców między UE i USA.
W 2011 r. Hiszpania zorganizowała w ramach platformy między UE i USA seminarium
na temat małoletnich bez opieki, które pozwoliło na wymianę poglądów i praktyk
między państwami członkowskimi UE i Stanami Zjednoczonymi[27]. W celu poprawy informacji dla potencjalnych
migrantów, Komisja umieściła na portalu imigracyjnym UE uruchomionym w
listopadzie 2011 r. specjalne odesłanie do zagadnienia dzieci bez opieki[28]. Planowane
działania UE i państwa członkowskie nadal powinny
zajmować się kwestią migracji małoletnich bez opieki w kontekście współpracy na
rzecz rozwoju. Bardziej intensywna wymiana informacji na temat podejmowanych
inicjatyw oraz planowanych działań jest nieodzowna, aby w możliwie najlepszy
sposób wykorzystać dostępne zasoby. Dyskusje na temat ram budżetowych UE na
lata 2014-2020 powinny doprowadzić do poprawy koordynacji funduszy zewnętrznych[29]. Istnieje również potrzeba stałego
współdziałania z krajami pochodzenia i tranzytu. Stabilna współpraca z krajami
trzecimi pomoże UE i państwom członkowskim lepiej zrozumieć ich potrzeby, co z
kolei ułatwi konstruowanie i realizację przyszłych projektów. Ważne jest, aby
współpraca ta nie ograniczała się do środków zapobiegawczych, lecz dotyczyła
również innych istotnych kwestii, takich jak przywracanie więzi rodzinnych,
zapewnianie bezpiecznego powrotu dzieci, a także zapobieganie ryzyku, że staną
się one ponownie ofiarami handlu ludźmi. Kwestie te należy również uwzględnić w
kontekście partnerstw na rzecz mobilności oraz dialogach z głównymi państwami
pochodzenia. Należy popierać podejmowanie dalszej wymiany z
krajami spoza UE będących krajami przeznaczenia dla małoletnich bez opieki, nie
tylko w celu wymiany doświadczeń i dobrych praktyk, ale także w celu
wypracowania konkretnych rozwiązań w odniesieniu do profilaktyki, poszukiwania
członków rodziny i bezpiecznego powrotu. V. Przyjmowanie i gwarancje
proceduralne w UE W planie działania potwierdzono znaczenie
środków związanych z przyjmowaniem, aby zapewnić odpowiednią opiekę i pomoc
małoletnim bez opieki, którzy znajdują się na terytorium UE. Dlatego UE nadal
wzmacniała środki związane z przyjmowaniem i dostęp do odpowiednich gwarancji
proceduralnych w odniesieniu do tej grupy dzieci. Zmiany zaproponowane do kodeksu granicznego
Schengen i konwencji wykonawczej do układu z Schengen mają podnieść jakość
traktowania małoletnich bez opieki na granicach. Polegają one na wprowadzeniu
modułu szkoleniowego dla funkcjonariuszy straży granicznej w zakresie
małoletnich bez opieki oraz formalnym ustanowieniu listy krajowych punktów
kontaktowych dla celów przeprowadzania konsultacji dotyczących małoletnich;
stosowanie jej będzie obowiązkowe. W wyniku wspólnej operacji „Hammer” pod
przewodnictwem Frontexu opracowano wytyczne operacyjne dotyczące sposobu
traktowania dzieci, w tym dzieci bez opieki, na granicach zewnętrznych. Seminarium
zatytułowane „Małoletni bez opieki: dzieci przekraczające granice zewnętrzne UE
w poszukiwaniu ochrony” zorganizowane przez belgijską prezydencję doprowadziło
do przyjęcia zestawu zaleceń dla organów krajowych i instytucji
międzynarodowych[30]. W odniesieniu do małoletnich bez opieki
ubiegających się o azyl, UE weszła w etap zakończenia negocjacji w sprawie
przeglądu dorobku prawnego w dziedzinie azylu, który ma poprawić ochronę tej
grupy migrantów. W grudniu 2011 r. przyjęto dyrektywę w sprawie norm dla kwalifikacji
i statusu obywateli państw trzecich jako uchodźców[31]. Dyrektywa wzmacnia przepisy w
sprawie poszukiwania członków rodziny oraz, po raz pierwszy, zawiera
przykładowy wykaz okoliczności, które należy uwzględnić przy określaniu
najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka. W kwietniu 2011 r. Parlament Europejski i Rada
przyjęły dyrektywę w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego
procederu oraz ochrony ofiar (dyrektywa w sprawie handlu ludźmi)[32]. Dyrektywa zawiera nowe
przepisy, które przewidują pomoc, wsparcie i ochronę dla dzieci bez opieki,
które są ofiarami handlu ludźmi. Państwa członkowskie są w szczególności
zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, by po dokonaniu
indywidualnej oceny szczególnej sytuacji każdego dziecka będącego ofiarą handlu
ludźmi, przy należytym uwzględnieniu opinii, problemów i potrzeb dziecka,
podjęto konkretne działania, aby udzielić pomocy i wsparcia w celu znalezienia
trwałego rozwiązania dla dziecka. Państwa członkowskie powinny wyznaczyć
ponadto opiekuna lub przedstawiciela dla dziecka od momentu, w którym zostanie
ono zidentyfikowane przez władze. Komisja powołała grupę ekspercką w zakresie
małoletnich bez opieki w procesie migracji w celu wymiany poglądów i praktyk
dotyczących różnych zagadnień w tej dziedzinie[33].
Pierwsze posiedzenie tematyczne, które odbyło się w dniu 21 czerwca 2011 r.,
dotyczyło kwestii opieki. Na spotkaniu potwierdzono, że opieka nad dzieckiem
stanowi jeden z zasadniczych elementów ochrony dzieci oraz że, nawet jeżeli nie
istnieje jeden model kurateli, istnieją wspólne wyzwania w całej UE, takie jak
konieczność szkolenia opiekunów. W celu wsparcia sieci opiekunów Komisja
finansuje projekt europejskiej sieci instytucji opiekunów: opieka w praktyce,
który jest wdrażany przez fundację NIDOS[34].
Finansowała ona także projekt realizowany przez holenderską organizację Defence
for Children ‑ Niderlandy, w ramach którego określono podstawowe standardy dla
opiekunów w przypadku dzieci bez opieki[35],
jak również projekt mający na celu poprawę jakości opieki nad dziećmi i
małoletnimi ubiegającymi się o azyl w Europie Środkowej[36]. W 2012 r. Europejski Urząd Wsparcia w
dziedzinie Azylu jako priorytet potraktował powołanie grupy roboczej do spraw
oszacowania wieku, dostarczając dokumentację techniczną i podręcznik na temat
szacowania wieku[37].
Wiosną 2012 r. urząd ten przesłał do państw członkowskich i organizacji
społeczeństwa obywatelskiego kwestionariusz dotyczący oceny aktualnej polityki
i praktyk w UE. Wyniki pomogą w przyszłych pracach grupy roboczej Europejskiego
Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu i zostaną wykorzystane do opracowania
wytycznych. Grupa ekspertów ds. małoletnich bez opieki
dokładnie zbadała temat poszukiwania rodziny[38].
W swoim wniosku stwierdziła, że bez udziału krajów pochodzenia niemożliwe jest
odnalezienie członków rodziny, opiekunów prawnych ani odpowiednich podmiotów
opieki nad małoletnimi; niemożliwe jest też przywrócenie więzi rodzinnych ani
odesłanie małoletnich do bezpiecznego środowiska. Hiszpania i Francja
przedstawiły, w jaki sposób prowadzą współpracę z krajami pochodzenia, a Włochy
wyjaśniły, w jaki sposób Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji prowadzi
poszukiwania. Mimo rozbieżnych koncepcji państw członkowskich w odniesieniu do
kwestii poszukiwania członków rodziny, niektóre zasady i praktyki opracowane na
poziomie krajowym mogą być z korzyścią przedstawione innym państwom
członkowskim. Zaproponowano w związku z tym sporządzenie kwestionariusza
służącego skatalogowaniu informacji i wymianie najlepszych praktyk w zakresie
poszukiwania członków rodziny. W sprawozdaniu porównawczym Agencji Praw
Podstawowych z 2010 r. dotyczącym dzieci oddzielonych od rodzin i ubiegających
się o azyl w państwach członkowskich UE przeanalizowano perspektywy i
doświadczenia dzieci bez opieki w 12 państwach członkowskich UE. Określono tam
dobre praktyki i braki w istniejących systemach w odniesieniu do takich
zagadnień jak zakwaterowanie, dostępu do opieki zdrowotnej, edukacji i szkoleń,
pomocy prawnej, roli pracowników socjalnych, oszacowania wieku, poszukiwania
członków rodziny i łączenie rodzin[39]. W lutym 2011 r. Komisja przyjęła „Agendę UE na
rzecz praw dziecka”, która dotyczy ochrony dzieci w szczególnie trudnych
sytuacjach, w tym dzieci bez opieki. Rozpatrywane działania obejmują promowanie
stosowania wytycznych Rady Europy z 2010 r. zatytułowanych „Wymiar
sprawiedliwości przyjazny dzieciom”, które zawierają przepisy dotyczące dzieci
bez opieki. Program również wspiera i promuje rozwój szkoleń dla sędziów i
innych osób wykonujących zawody prawnicze na szczeblu europejskim w dziedzinie
organizowania udziału dzieci w postępowaniach sądowych w sposób optymalny. Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
przeprowadził w 2011 r. aktualizację modułu programu szkoleń dla pracowników
służb azylowych dotyczącego przesłuchiwania dzieci. Moduł ten realizuje
potrzeby szkoleniowe urzędników zajmujących się polityką azylową w zakresie
kwestii związanych z płcią, traumatycznymi przeżyciami i wiekiem. Zadbano w nim
również o to, by przesłuchania małoletnich były prowadzone w sposób
uwzględniający potrzeby dzieci[40]. Kwestia finansowania jest pozostaje ważnym
elementem praktycznego opracowania wspólnego unijnego podejścia do zagadnienia
małoletnich bez opieki. W 2011 r. Parlament Europejski zatwierdził projekt
pilotażowy, w ramach którego kwota 1 000 000 EUR ma zostać przeznaczona na
finansowanie projektów dotyczących zapobiegania, przyjmowania, ochrony oraz
integracji dzieci bez opieki[41].
Uznając ograniczenie podejścia „sektorowego”, wniosek z 2011 r. dotyczący
rozporządzenia w sprawie Funduszu Migracji i Azylu[42] łączy w sposób bardziej spójny
i skoordynowany wsparcie finansowe na rzecz integracji, migracji, azylu i
zarządzania powrotami oraz zajmuje się kwestią zaspokajania potrzeb różnych
grup docelowych obywateli państw trzecich, w tym małoletnich bez opieki. Planowane
działania UE zobowiązała się dokonać do końca 2012 r.
przeglądu dorobku w dziedzinie azylu. Komisja zaproponowała wyższe standardy
ochrony dzieci bez opieki. Należy zwrócić uwagę na transpozycję odpowiednich
przepisów dotyczących tej grupy imigrantów. Seminaria organizowane w celu
omówienia transpozycji dyrektywy w sprawie handlu ludźmi i dyrektywy w
sprawie norm kwalifikacji obywateli państw trzecich jako uchodźców, jak również
innych przyszłych dyrektyw w dziedzinie azylu, powinny w miarę możliwości
obejmować dyskusje na temat kwestii dzieci bez opieki. Komisja nadal będzie dokładać starań, aby
przepisy UE dotyczące małoletnich bez opieki były prawidłowo wdrażane, oraz aby
usuwać potencjalne luki w ochronie. Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
we współpracy z agencją FRONTEX rozważy dodatkowe możliwości szkolenia w
zakresie rozpatrywania spraw, w które zaangażowane są dzieci na zewnętrznych
granicach UE, obejmujących również procedury oceny wieku i dowodów. Urząd
będzie on także ułatwiał dalszą wymianę informacji i wiedzy, organizując
szereg spotkań ekspertów na temat dzieci bez opieki. Komisja wspierana przez Europejski Urząd
Wsparcia w dziedzinie Azylu i państwa członkowskie będzie kontynuować prace nad
poszukiwaniem członków rodziny, zarówno w UE jak i w krajach trzecich, w celu
określenia i wspierania najlepszych praktyk. UE i państwa członkowskie powinny
także nadal wspierać współpracę z krajami pochodzenia małoletnich bez opieki. Komisja będzie w dalszym ciągu udostępniać
środki finansowe na projekty dotyczące dzieci bez opieki. Należy jednak
zwiększyć wysiłki w celu lepszego wykorzystania funduszy. Państwa członkowskie
i organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą zgłaszać konkretne propozycje
dotyczące dalszej realizacji wspólnego podejścia UE w zakresie małoletnich bez
opieki. Ważnym wkładem mogłyby być nowe projekty skoncentrowane na najlepszych
praktykach w zakresie zapobiegania wypadaniu dzieci z systemu opieki, poprawy
standardów zakwaterowania i rozwiązywania problemów związanych z sytuacją,
kiedy kończą18 lat. Wreszcie konieczne jest zagwarantowanie dostępności środków
finansowych na okres po 2013 r. Przyszły Funduszu Migracji i Azylu powinien
ułatwić finansowanie projektów w zakresie małoletnich bez opieki. VI. Znalezienie trwałych rozwiązań Większość państw członkowskich UE dokonała
transpozycji dyrektywy w sprawie powrotów nielegalnie przebywających obywateli
państw trzecich[43]
do ustawodawstwa krajowego. Przyczyniło się to do znacznej poprawy ochrony
małoletnich bez opieki w kilku państwach członkowskich. W trakcie transpozycji
dyrektywy kwestia tych dzieci była przedmiotem szczególnej uwagi podczas
spotkań komitetu kontaktowego ds. dyrektywy w sprawie powrotów nielegalnie
przebywających obywateli państw trzecich. W ramach Funduszu Powrotów Imigrantów, Komisja
sfinansowała europejską platformę powrotów małoletnich bez opieki oraz projekt
dotyczący europejskiego instrumentu reintegracji, prowadzony przez niderlandzki
urząd repatriacji i wyjazdów, który zalicza dzieci bez opieki do swoich grup
docelowych. Finansowane przez Komisję badanie dotyczące praktyk w zakresie
powrotów osób małoletnich dostarcza państwom członkowskim listę kontrolną, by
mogły korzystać z dobrych praktyk przy rozważaniu powrotu dzieci do krajów
trzecich[44].
W programie prac Funduszu Powrotów Imigrantów na 2011 r. wezwano do składania
projektów dotyczących odnajdywania członków rodzin, monitorowania powracających
małoletnich i ośrodków przyjmowania powracających małoletnich bez opieki. Ta grupa migrantów korzysta z pierwszeństwa w
ramach Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców i Europejskiego Funduszu na
rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich, o ile odpowiednie działania
kwalifikują się do wyższego współfinansowania[45]. Wprowadzona w marcu 2012 r. zmiana do decyzji
w sprawie Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców[46] dotycząca utworzenia
„wspólnego unijnego programu przesiedleń” zwiększa rolę UE w zakresie
zapewniania ochrony małoletnim bez opieki na skalę międzynarodową. Przy pomocy
zachęt finansowych nowy program zachęca państwa członkowskie do udziału w
przesiedlaniu do UE dzieci bez opieki, które otrzymały status uchodźcy w
państwie trzecim. Planowane
działania Sprawozdanie dotyczące stosowania dyrektywy w
sprawie powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, które
zostanie przygotowywane przez Komisję do grudnia 2013 r. będzie, między innymi,
dokładnie badać wdrażanie przepisów dotyczących małoletnich bez opieki. Z Funduszu Powrotów Imigrantów nadal będą udostępniane
fundusze na działania dotyczące tej grupy migrantów. Państwa członkowskie i
organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą korzystać w pełni z zasobu
środków finansowych dostępnych w ramach funduszu. Komisja nadal będzie popierać ujęcie kwestii dzieci
bez opieki jako priorytetowej w unijnym programie przesiedleń planowanym na
lata 2014-2020 w ramach Funduszu Migracji i Azylu. VII. Wnioski Plan działania UE w zakresie małoletnich bez
opieki oraz konkluzje Rady były ważnymi krokami w kształtowaniu wspólnego,
opartego na prawach, podejścia UE do tej grupy dzieci będących migrantami. Wspólna unijna strategia umożliwiła
skuteczniejsze rozważania w ramach polityki horyzontalnej nad sposobem zajęcia
się sytuacją dzieci bez względu na ich status migracyjny i ułatwiła debatę
z udziałem instytucji UE, władz krajowych, organizacji międzyrządowych i pozarządowych
w różnych obszarach polityki, umożliwiając lepszą wymianę wiedzy i praktyk na
temat małoletnich bez opieki. Wspólne unijne podejście zagwarantowało przypisanie
większego znaczenia środkom finansującym działania dotyczące sytuacji tych
dzieci. Jednoznaczne uznanie najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka jako
zasady przewodniej przyczyniło się do sformułowania przepisów, które w nowych
instrumentów legislacyjnych UE zapewniają większą ochronę tej szczególnie
wrażliwej grupie migrantów. Przybywanie dzieci bez opieki na terytorium UE
nie jest zjawiskiem tymczasowym, ale trwałą cechą migracji do UE. Istnieje i
będzie istnieć potrzeba wspólnego podejścia UE do małoletnich bez opieki, by
nadal reagować, skutecznie i w pełnym poszanowaniu praw dziecka, na szczeblu
krajowym i europejskim, na to skomplikowane i ponadnarodowe wyzwanie. W ciągu ostatnich dwóch lat Komisja zwracała
szczególną uwagę na to, by poprawić koordynację i spójność różnych instrumentów
prawnych, finansowych oraz politycznych dotyczących małoletnich bez opieki.
Zrealizowane działania przyczyniły się do poprawy gromadzenia danych,
zapobiegania niebezpiecznej migracji i handlowi ludźmi, do ochrony dzieci
znajdujących się już na terenie UE i określenie długofalowych rozwiązań. Jednak wypracowywanie wspólnego podejścia UE
do małoletnich bez opieki jest niezakończonym i stopniowym procesem. Wymaga ono
dalszych wysiłków w zakresie dzielenia się wiedzą na temat tego zjawiska oraz
opracowywania i wdrażania działań legislacyjnych i pozalegislacyjnych, by
zapewnić odpowiednią ochronę dzieci, a także w szczególności poprawę metod
poszukiwania trwałych rozwiązań. W tym kontekście konferencja na temat małoletnich
bez opieki, zorganizowana w czerwcu 2012 r. przez duńską prezydencję UE oraz
organizację Save the Children, stanowiła źródło bardzo użytecznych informacji
na drugi okres realizacji planu działania. Komisja będzie w dalszym ciągu traktować
priorytetowo finansowanie projektów dotyczących dzieci bez opieki. Państwa
członkowskie oraz organizacje międzynarodowe i pozarządowe zachęca się do
jak najpełniejszego wykorzystywania dostępnych środków finansowych. Ponadto
przyszły instrument finansowy – Fundusz Migracji i Azylu – powinien, po jego
przyjęciu, zagwarantować spójne finansowanie działań na rzecz tej grupy
migrantów. UE będzie nadal finansować inicjatywy w państwach trzecich i w ich
regionach za pośrednictwem instrumentów pomocy zewnętrznej dotyczących
małoletnich bez opieki. Także inne podmioty instytucjonalne UE zachęca
się do zbadania, jakie zasoby mogą poświęcić, by uczestniczyć w opracowaniu
skuteczniejszego wdrażania. Międzynarodowe organizacje rządowe i pozarządowe,
jako ważne zainteresowane strony i podmioty na tym forum, są zachęcane, by
nadal przyczyniać się do realizacji wspólnego podejścia UE. UE i jej państwa członkowskie muszą zwiększyć
swoje wysiłki w zakresie współpracy z krajami spoza UE będącymi krajami
pochodzenia, tranzytu i docelowymi na rzecz udoskonalania wspólnego podejścia
UE do kwestii dzieci bez opieki. Sytuacja dzieci będzie nadal rozpatrywana w
kontekście zewnętrznej polityki migracyjnej, zgodnie z założeniem
przedstawionym w ramach globalnego podejścia do migracji i mobilności. Postępów
w takich dziedzinach, jak przywrócenie jedności rodziny lub zapewnienie
bezpiecznego powrotu nie można osiągnąć bez udziału krajów pochodzenia.
Współpraca z krajami trzecimi w dziedzinie zapobiegania niebezpiecznej migracji
wymaga ponadto także koordynacji w zakresie polityki na rzecz rozwoju i
współpracy. [1] COM (2010) 213 final. [2] Konkluzje Rady w sprawie małoletnich bez opieki, 3018
posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniu 3
czerwca 2010 r. w Luksemburgu. [3] Dokument roboczy służb Komisji, SWD(2012)281 [4] Definicja „osoby nieletnie pozbawione opieki” została
zaczerpnięta z art. 2 lit. f) dyrektywy Rady 2001/55/WE. [5] W 2009 r. głównymi trzema krajami pochodzenia w
przypadku małoletnich bez opieki w UE były Afganistan, Somalia i Iraku. Frontex
(2010) „Małoletni bez opieki w procesie migracji”. [6] Ad-Hoc query on Unaccompanied Minors – updated facts
and statistics („Ankieta ad hoc na temat małoletnich bez opieki –
aktualizacja faktów i danych statystycznych”), ESM, http://www.emn.europa.eu dostępna w zakładce „EMN Ad-Hoc Queries/Protection” (nr 367). [7] Zwłaszcza we Francji. Frontex (2010) „Małoletni bez
opieki w procesie migracji”. [8] Odpowiednio 10 845 w 2010 r., 12 245 w 2009 r. i 11 715
w 2008 r. Eurostat. [9] Eurostat. [10] Eurostat. [11] Liczba małoletnich bez opieki, którzy wnioskowali o
przyznanie azylu, wynosiła w 2010 r. odpowiednio 15 w Hiszpanii i 305 we
Włoszech. Eurostat. [12] Na przykład w 2011 r. 10 wniosków składanych przez
małoletnich bez opieki wpłynęło w Czechach i na Litwie, 20 na Słowacji, 25
w Bułgarii, 55 w Rumunii, 60 na Węgrzech i w Słowenii. W Estonii i na Łotwie
nie odnotowano wniosków od takich osób. Eurostat. [13] Rozporządzenie (WE) nr 862/2007. [14] Eurostat,
pierwsze zezwolenia wydane z innych powodów, według powodu, okresu ważności
i obywatelstwa http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resoth [15] Frontex (2010) „Małoletni bez opieki w procesie migracji”. [16] „Ad-Hoc Query Unaccompanied Minors - updated facts and
statistics” nr ref. 367. („Ankieta ad hoc na temat małoletnich bez opieki –
aktualizacja faktów i danych statystycznych”), Strona internetowa ESM,
http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html [17] Rozporządzenie (UE) nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w
sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu. [18] Program prac EASO na 2012 r., http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_PL_TRA.pdf [19] Komisja Europejska Dyrekcja Generalna Spraw Wewnętrznych
(HOME) „Comparative Study on Practices in the Field of Return of Minors”
HOME/2009/RFXX/PR/1002; Sprawozdanie końcowe, grudzień 2011 r., dostępne na
stronie http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm
s. 27. [20] Pełen wykaz projektów znajduje się w dokumencie roboczym
służb Komisji, powyżej nr 3. [21] Tamże. [22] Informacje dostarczone przez AT, BE, ES, IT, NL i SE. [23] Informacje dostarczone przez BG, EL, ES, FI, IE, HU, IT,
LT, PO, SI, SK oraz UK. [24] Dialog dotyczący praw człowieka z Unią Afrykańską,
Bangladeszem, Białorusią, Kambodżą, Kanadą, krajami kandydującymi (Chorwacją,
byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii, Turcją), Chinami, Egiptem, Gruzją,
Indiami, Izraelem, Japonią, Jordanią, Kazachstanem, Kirgistanem, Laosem i
Libanem. [25] Wytyczne UE w sprawie promowania i ochrony praw dziecka,
Rada UE, Wytyczne UE dotyczące praw człowieka i międzynarodowego prawa
humanitarnego, 2009 r. [26] Plan działania w ramach procesu praskiego na lata 2012-2016,
załącznik pkt I.3 i II 4. [27] Seminarium pt. „Zrozumienie sytuacji małoletnich bez
opieki w USA i UE oraz wymiana najlepszych praktyk w obu regionach” (ang. Understanding
the situation of unaccompanied minors in the US and the EU and sharing best
practices in both regions), 31 maja 2011 r., Madryt. [28] Zob. http://ec.europa.eu/immigration, sekcja
„Avoiding the risks”, tytuł „Children travelling alone”: http://ec.europa.eu/immigration/tab3.do?subSec=17&language=7$en#anchor3. [29] Budżet z perspektywy „Europy 2020” – komunikat Komisji do
Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
i Komitetu Regionów ‑ COM(2011) 500 final. [30] Seminarium prezydencji belgijskiej na temat „Małoletni bez
opieki: przekraczające granice zewnętrzne UE w poszukiwaniu ochrony”,
które odbyło się w dniach 9–10 grudnia 2010 r. w Brukseli. Konferencja była
współfinansowana przez Komisję (Fundusz Granic Zewnętrznych) i koncentrowała
się w zagadnieniu ochrony dzieci od pierwszego kontaktu; w jej wyniku
sporządzono zestaw zaleceń. [31] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z
dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli
państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej,
jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania
ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (wersja przekształcona).
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 337 z dnia 20 grudnia 2011 r., s. 9, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:PL:PDF [32] Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 101 z dnia 20
grudnia 2011 r., s. 1, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:pl:PDF [33] Grupa ekspertów w zakresie małoletnich bez opieki w
procesie migracji (E02402) http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402
W posiedzeniach uczestniczą eksperci z państw członkowskich UE, organizacje
pozarządowe, organizacje międzynarodowe, instytucje i agencje UE. [34] 2011 r. Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców - działania
wspólnotowe. [35] Projekt „Closing a protection gap: Core Standards
for guardians of separated children in Europe” realizowany przez holenderską
organizację był finansowany w ramach programu Daphne III i został zakończony w
2011 r. Dostępny na stronie http://www.defenceforchildren.nl/images/69/1632.pdf [36] Poprawa jakości opieki nad małoletnimi bez opieki
ubiegającymi się o azyl w krajach Europy Środkowej („Improving the Quality of
Unaccompanied Minor Asylum Seekers' Guardianship and Care in Central European
Countries”), realizowany przez Międzynarodową Organizację ds. Migracji, http://www.iom.hu/PDF/guardianship_brochure.pdf [37] Program prac Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie
Azylu na 2012 r., dostępny na stronie http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_PL_TRA.pdf [38] Posiedzenie z dnia 26 marca 2012 r. http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402 [39] http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/SEPAC-comparative-report_EN.pdf [40] http://www.asylum-curriculum.eu/eacweb/Specialised-learning/61-interviewing-children.html [41] Pozycja w budżecie 18 03 18: „Projekt pilotażowy — Analiza
strategii politycznych w zakresie przyjmowania, ochrony i integracji osób
małoletnich bez opieki w Unii”. [42] Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady w sprawie utworzenia Funduszu Migracji i Azylu, COM(2011) 751 final. [43] Dyrektywa 2008/115/WE, Dziennik Urzędowy Unii
Europejskiej, L 348 z 24 grudnia 2012 r., s. 98, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0098:PL:PDF [44] Komisja Europejska Dyrekcja Generalna Spraw Wewnętrznych
(HOME) „Comparative Study on Practices in the Field of Return of Minors” HOME/2009/RFXX/PR/1002;
Sprawozdanie końcowe, grudzień 2011 r., dostępne na stronie http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm
s. 160. [45] 75 % zamiast 50 %. [46] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 281/2012/UE z
dnia 29 marca 2012 r. zmieniająca decyzję nr 573/2007/WE ustanawiającą
Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 jako część programu
ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”.