52011DC0662

SPIS TREŚCI

1. Wprowadzenie 4

2. Innowacyjne instrumenty finansowe w ramach wydatków z budżetu UE 6

2.1. Zakres i sektory 6

2.2. Zarządzanie ryzykiem dla budżetu UE 7

2.3. Założenia innowacyjnych instrumentów finansowych 7

2.3.1. Realizacja celów polityki UE 7

2.3.2. Zwiększanie efektywności i skuteczności zasobów publicznych 8

2.3.3. Promowanie zwiększonej wydajności i dyscypliny finansowej 9

2.3.4. Efekt mnożnikowy budżetu UE 9

3. Ocena procesu wdrażania innowacyjnych instrumentów finansowych w wieloletnich ramach finansowych na lata 2007-2013 9

3.1. Doświadczenia wynikające ze stosowania istniejących instrumentów 9

3.1.1. Doświadczenia, na których można się oprzeć 9

3.1.2. Innowacyjne instrumenty finansowe zapewniają niezbędny dostęp do finansowania oraz sprzyjają opracowywaniu nowych produktów i stosowaniu najlepszych praktyk 10

3.1.3. Większa spójność i zgodność między instrumentami 11

3.1.4. Kwestie związane z zarządzaniem i kontrolą w odniesieniu do instrumentów na szczeblu UE 11

3.1.5. Można uczynić więcej na rzecz zwiększenia eksponowania i przejrzystości instrumentów 12

3.1.6. Nowe ustalenia w zakresie podziału ryzyka mogą pozwolić na uzyskanie większych kwot finansowania 13

4. Innowacyjne instrumenty finansowe w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020 14

5. Nowe ramy dla innowacyjnych instrumentów finansowych 16

5.1. Wspólne reguły w zakresie usprawniania i racjonalizacji instrumentów 16

5.1.1. Instrumenty UE 16

5.1.2. Instrumenty funduszy strukturalnych 16

5.1.3. Zewnętrzny wymiar instrumentów polityki wewnętrznej 17

5.1.4. Instrumenty polityki zewnętrznej 17

5.2. Zawartość unijnych platform instrumentów kapitałowych i dłużnych 18

5.2.1. Zakres działania platform 18

5.2.2. Szczególne wymogi operacyjne 18

5.2.3. Udostępnienie instrumentów finansowych 19

6. Wnioski i dalsze działania 19

Załącznik: Opis innowacyjnych instrumentów finansowych w wieloletnich ramach finansowych na lata 2007-2013

WPROWADZENIE

Innowacyjne instrumenty finansowe powinny odgrywać coraz ważniejszą rolę w wydatkach z budżetu UE w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020. W niniejszym komunikacie przedstawiono pogląd Komisji odnośnie do struktury innowacyjnych instrumentów finansowych i zarządzania nimi . Celem Komisji jest opracowanie innowacyjnych instrumentów finansowych przyczyniających się do realizacji celów strategii „Europa 2020” w zakresie inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w sposób wysoce efektywny i skuteczny w oparciu o solidne doświadczenie już zdobyte poprzez zarządzanie instrumentami, które funkcjonują w bieżących wieloletnich ramach finansowych .

Istnieje prawdopodobieństwo, że niektóre skutki kryzysu gospodarczego i finansowego będą odczuwalne w pierwszych latach kolejnych wieloletnich ram finansowych i wpłyną na funkcjonowanie rynków finansowych w nadchodzących latach. Działania na rzecz konsolidacji budżetowej będą w dalszym ciągu ograniczać potencjał krajowych inwestycji publicznych, a jednocześnie zmiany strukturalne w uregulowaniach dotyczących instytucji finansowych będą prowadziły do zmian w zainteresowaniu takich instytucji określonymi klasami aktywów i ich gotowości do podejmowania określonych rodzajów ryzyka. Zmiany makroekonomiczne na rynku będą nadal wpływać na dostępność kapitału wysokiego ryzyka dla działalności nastawionej na wysoki wzrost i innowacje wspierającej osiąganie celów strategii „Europa 2020”. Konieczne będzie zmniejszenie przeważającej niechęci do podejmowania ryzyka, aby zapewnić kapitał na działalność generującą wzrost gospodarczy, taką jak rozwój infrastruktury, MŚP i innowacje, w całym okresie objętym wieloletnimi ramami finansowymi, a innowacyjne instrumenty finansowe mogą odegrać ważną rolę w tym zakresie.

Innowacyjne instrumenty finansowe w połączeniu z właściwymi środkami regulacyjnymi mogą również przyczynić się do rozwoju i konsolidacji (kapitałowych i dłużnych) rynków finansowych, jak również do większej integracji unijnych rynków finansowych, otwierając dostęp do alternatywnych źródeł finansowania dla sektorów generujących wzrost gospodarczy. W Akcie o jednolitym rynku[1] podkreśla się kluczową rolę, jaką odegra rozwój rynków finansowych w tworzeniu warunków dla nowych form wzrostu gospodarczego. Reformy podjęte w dziedzinie regulacji usług finansowych będą miały znaczący udział we wspieraniu trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w oparciu o większe zaufanie do rynków finansowych i podmiotów działań finansowych w Europie.

Ponadto dzięki stymulowaniu inwestycji związanych z poprawą efektywności energetycznej, odnawialnymi źródłami energii i związaną z nimi infrastrukturą instrumenty takie mogą przyczynić się do wspierania przejścia na gospodarkę i społeczeństwo niskoemisyjne i odporne na zmianę klimatu.

Innowacyjne instrumenty finansowe są głęboko zakorzenione w dokumentach strategicznych, które mają na celu kształtowanie przyszłości finansowania unijnego. W komunikacie Komisji w sprawie kolejnych wieloletnich ram finansowych[2] oraz w przeglądzie budżetu[3] zauważa się, że innowacyjne instrumenty finansowe mogłyby stanowić nowe, istotne źródło finansowania inwestycji strategicznych, wspierając długoterminowe inwestycje zrównoważone w okresie ograniczeń budżetowych. Aby wykazać wartość dodaną interwencji na szczeblu UE, instrumenty powinny dotyczyć w szczególności zaradzania możliwym do zidentyfikowania niedoskonałościom lub nieprawidłowościom rynku, którym można należycie zaradzić na poziomie UE, uwzględniając stan krajowych rynków finansowych, otoczenie prawne i regulacyjne oraz potrzeby beneficjentów końcowych.

W strategii „Europa 2020” [4] przewiduje się zwiększone wykorzystanie innowacyjnych instrumentów finansowych jako elementu spójnej strategii finansowania łączącej unijne i krajowe finansowanie publiczne i prywatne na rzecz realizacji celów strategii polegających na zapewnieniu inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Jej celem jest wykorzystanie możliwości wynikającej z trwającego obecnie przeglądu rozporządzenia finansowego w celu rozwinięcia potencjału innowacyjnych instrumentów finansowych przy jednoczesnym zapewnieniu należytego zarządzania finansami. W swoim wniosku w sprawie zmiany rozporządzenia finansowego w ramach odbywającego się co trzy lata przeglądu Komisja uwzględniła nowy tytuł poświęcony budżetowemu zarządzaniu instrumentami finansowymi[5].

Strategia „Europa 2020” ma również na celu rozwiązanie problemu obecnego rozdrobnienia unijnych instrumentów finansowania. W tym względzie zastosowanie przekrojowego grupowania instrumentów (np. instrumentów, które się wzajemnie wzmacniają lub uzupełniają) zamiast podejścia „jedna polityka – jeden instrument” wspierałoby realizację celów w ramach inicjatyw przewodnich strategii „Europa 2020”, w szczególności dlatego, że geograficzna i sektorowa dywersyfikacja wynikająca z podejścia obejmującego szereg obszarów polityki pomoże przyciągnąć inwestorów do priorytetowych obszarów strategii „Europa 2020” poprzez zmniejszenie ogólnego ryzyka. Ponadto w strategii „Europa 2020” podkreślono rolę partnerstw publiczno-prywatnych (PPP) w innowacyjnym finansowaniu. Jak zaznaczono w komunikacie w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych[6], PPP mogą oferować skuteczniejsze sposoby realizacji zrównoważonych projektów inwestycyjnych w obszarze infrastruktury oraz oferowania strategicznych dóbr i usług publicznych.

W niniejszym komunikacie przedstawiono podsumowanie prac analitycznych nad nowymi ramami dla innowacyjnych instrumentów finansowych, które przeprowadziły służby Komisji – we współpracy z partnerami finansowymi i innymi zainteresowanymi stronami oraz opierając się na formalnych ewaluacjach i ocenach – na etapie przygotowywania kolejnych wieloletnich ram finansowych. W komunikacie omówiono strukturę innowacyjnych instrumentów finansowych i zarządzanie nimi w różnych sektorach polityki, a także określono kolejne kroki zmierzające do realizacji ambicji Komisji dotyczącej usprawnionego, kompleksowego oraz wysoce efektywnego i skutecznego zestawu innowacyjnych instrumentów finansowych w celu wsparcia realizacji celów strategii „Europa 2020”.

Innowacyjne instrumenty finansowe w ramach wydatków z budżetu UE

Zakres i sektory

Wydatkowanie środków z budżetu UE za pośrednictwem innowacyjnych instrumentów finansowych nie jest nowym rozwiązaniem, ponieważ środki z budżetu UE po raz pierwszy wykorzystano w ramach tego rodzaju instrumentów ponad dziesięć lat temu. Pojęcie „innowacyjny instrument finansowy” stosuje się w niniejszym komunikacie w odniesieniu do interwencji innych niż zwykłe finansowanie za pomocą dotacji. Innowacyjne instrumenty finansowe w takim rozumieniu obejmują szeroki zakres przypadków, w których wsparcie finansowe z budżetu jest udzielane w innych formach niż zwykłe dotacje, z uwzględnieniem przypadków, w których dotacje UE łączy się z pożyczkami udzielonymi przez instytucje finansowe. Celem zwiększonego wykorzystania innowacyjnych instrumentów finansowych nie jest jednak zastąpienie instrumentami finansowymi finansowania za pomocą dotacji, ponieważ dotacje w dalszym ciągu będą niezbędne w wielu obszarach, lecz uzupełnienie finansowania za pomocą dotacji poprzez wsparcie projektów realizujących cele polityki unijnej przy pomocy innych form interwencji.

Innowacyjne instrumenty finansowe, o których mowa w niniejszym komunikacie, obejmują instrumenty zapewniające kapitał wysokiego ryzyka/kapitał własny lub instrumenty dłużne (np. pożyczki lub gwarancje dla pośredników, którzy zapewniają finansowanie licznym beneficjentom końcowym borykającym się z trudnościami w dostępie do finansowania, lub podział ryzyka z instytucjami finansowymi w celu zwiększenia wielkości finansowania, a tym samym wpływu interwencji finansowanych z budżetu UE). W stosownych przypadkach takie wsparcie UE można zapewnić pośrednio poprzez specjalne narzędzia inwestycyjne, zwłaszcza jeśli celem jest udział zarówno inwestorów prywatnych, jak i inwestorów publicznych. Krótki opis najważniejszych stosowanych obecnie instrumentów znajduje się w załączniku.

Instrumenty finansowe są szczególnie odpowiednie w sytuacjach, w których poziom inwestycji jest poniżej poziomu optymalnego, w wielu obszarach polityki, np. w przypadku działalności gospodarczej lub projektów infrastrukturalnych, które są w stanie osiągnąć rentowność finansową (np. pod względem zdolności do generowania dochodów), ale nie przyciągają (jeszcze) wystarczających środków finansowych ze źródeł rynkowych. Są one szczególnie istotne do celów:

- wzmacniania zdolności sektora prywatnego do przyczyniania się do wzrostu gospodarczego, tworzenia nowych miejsc pracy, włączenia społecznego lub innowacji, w szczególności poprzez wspieranie tworzenia nowych przedsiębiorstw, MŚP, mikroprzedsiębiorstw, przedsiębiorstw społecznych, inwestycji w kapitał ludzki, instytutów badawczych, ośrodków przedsiębiorczości/ośrodków naukowych, transferu wiedzy/technologii lub inwestycji w prawa własności intelektualnej;

- budowania infrastruktury z wyznaczonym źródłem dochodów przy zastosowaniu właściwych struktur finansowania, takich jak PPP, w celu zwiększenia konkurencyjności i zrównoważoności UE w takich obszarach jak transport, środowisko, energetyka i infrastruktura cyfrowa;

- wspierania mechanizmów mobilizowania inwestycji prywatnych na potrzeby oferowania dóbr publicznych, takich jak ochrona klimatu i ochrona środowiska.

Powyższe cele powinny zostać osiągnięte bez powodowania zakłóceń w funkcjonowaniu rynku, tworzenia nieefektywnych struktur rynkowych lub utrzymywania nierentownych przedsiębiorstw, zgodnie z zasadami pomocy państwa wyjaśnionymi przez praktykę decyzyjną Komisji dotyczącą obecnie funkcjonujących innowacyjnych instrumentów finansowych.

Zarządzanie ryzykiem dla budżetu UE

Należy podkreślić, że wydatki z budżetu dokonywane za pośrednictwem instrumentów finansowych nie oznaczają większego ryzyka finansowego niż dotacje, ponieważ struktura i umowne ustalenia dotyczące instrumentu finansowego zapewniają we wszystkich przypadkach ograniczenie ryzyka dla budżetu UE do wysokości wkładu budżetowego. W odróżnieniu od dotacji, w przypadku których instrumenty finansowe wiążą się z inwestowaniem objętych zobowiązaniem środków UE, wkład z budżetu może nawet generować dochód, taki jak odsetki lub zwrot z kapitału.

Przeprowadzone niedawno na zlecenie Parlamentu Europejskiego[7] badanie dotyczące instrumentów współfinansowanych wraz z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym (EBI) oraz Europejskim Bankiem Odbudowy i Rozwoju (EBOR) potwierdziło, że „faktycznie istnieje niewiele obaw (jeśli w ogóle istnieją) w rozumieniu formalnym z punktu widzenia odpowiedzialności budżetowej. Wszystkie współfinansowane instrumenty wiążą się z przydziałami środków na programy, których wysokość jest ograniczona, w związku z czym żaden z tych instrumentów nie stwarza większego ryzyka dla budżetu niż wynika to z pierwotnego zobowiązania. Nawet w tych przypadkach, w których instrument finansowy wiąże się z pewnego rodzaju gwarancją, odpowiedzialność nie przekracza poziomu określonego w ramach pierwotnego zobowiązania dokonanego na etapie opracowywania instrumentów”.

Jak określono w przeglądzie budżetu, normą dla projektów o długoterminowym potencjale handlowym powinno być wykorzystanie środków UE we współpracy z sektorem finansowym i bankowym, szczególnie z grupą EBI lub publicznymi instytucjami finansowymi państw członkowskich realizującymi zadania w ramach polityki publicznej, ale również wraz z innymi międzynarodowymi instytucjami finansowymi oraz prywatnym sektorem finansowym. Zapewnia to wyjątkowe połączenie wiedzy fachowej i doświadczenia tych instytucji oraz służb Komisji przy opracowywaniu i wdrażaniu programów na rzecz realizacji celów UE. Ponadto dobrze przemyślana struktura instrumentów finansowych, w szczególności zapewniająca odpowiednie ramy dostosowywania zachęt i zainteresowania (poprzez system wynagrodzeń i właściwe ustalenia dotyczące podziału ryzyka) dla instytucji finansowych współpracujących z Komisją, zmniejsza ryzyko związane z wdrażaniem oraz sprzyja osiągnięciu celów polityki, na które ukierunkowane są dane instrumenty.

Założenia innowacyjnych instrumentów finansowych

Realizacja celów polityki UE

Innowacyjne instrumenty finansowe realizują szczegółowe cele polityki UE poprzez zapewnienie niezbędnego finansowania dla obszarów leżących w interesie UE, takich jak innowacje, trwały wzrost gospodarczy, tworzenie nowych miejsc pracy itd. Mają one na celu skorygowanie niedoskonałości lub nieprawidłowości rynku, które prowadzą do niewystarczającego poziomu finansowania takich obszarów ze źródeł rynkowych, na przykład dlatego, że dany obszar jest postrzegany przez sektor prywatny jako zbyt ryzykowny. Innowacyjne instrumenty finansowe mogą zatem uzupełniać interwencje regulacyjne i wykraczać poza nie, mając na celu stworzenie warunków, w których pożądana działalność może rozkwitać, poprzez zapewnienie w proaktywny sposób konkretnego wsparcia finansowego, zanim jeszcze środowiska przedsiębiorców dostrzegą potencjał związany z daną działalnością.

Poza wpływem finansowym instrumenty finansowe wdrażane na poziomie UE mogą mieć istotne skutki pozafinansowe, takie jak efekt demonstracyjny na rynkach docelowych, prowadzący do ich szerszego zastosowania w innych sektorach. Konsekwentne stosowanie i promowanie najlepszych praktyk za pośrednictwem unijnych instrumentów może przyspieszyć rozwój niektórych rynków, np. rynków kapitału wysokiego ryzyka, pod względem jakościowym oraz z czasem zwiększyć stopień dopracowania etapów pośrednich, przyczyniając się jednocześnie do zmniejszenia rozdrobnienia rynku UE.

Wiedza fachowa UE i instytucji finansowych odpowiedzialnych za wdrażanie innowacyjnych instrumentów finansowych na poziomie UE może zostać przekazana władzom krajowym, regionalnym lub lokalnym. Transfer umiejętności i wiedzy do innych państw mógłby odgrywać istotną rolę w dostosowaniu polityk krajowych do działań ukierunkowanych na wzrost gospodarczy i innowacje, likwidując lukę między europejskimi gospodarkami oraz zwiększając konkurencyjność. Pełny wpływ takich skutków pozafinansowych można osiągnąć wyłącznie, jeżeli opracowywanie struktury instrumentów i zarządzanie nimi odbywa się w spójny sposób.

Zwiększanie efektywności i skuteczności zasobów publicznych

Poprzez łączenie zasobów pochodzących z różnych źródeł instrumenty finansowe mogą stanowić katalizator inwestycji w zidentyfikowanych lukach rynkowych, przyczyniać się do osiągnięcia korzyści skali lub minimalizowania ryzyka niepowodzenia w obszarach, w których państwom członkowskim byłoby trudno uzyskać niezbędną masę krytyczną.

Interwencja UE musi być zgodna z zasadą pomocniczości. Jak wskazał Trybunał Obrachunkowy, wydatki z budżetu UE muszą przynosić oczywiste i widoczne korzyści dla UE i jej obywateli, których nie można by było osiągnąć poprzez wydatkowanie środków wyłącznie na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym[8]. Unijną wartość dodaną instrumentu stosowanego na poziomie UE można wykazać wyłącznie, jeżeli skutków zastosowania takiego instrumentu (pod względem efektywności lub skali) nie można by było osiągnąć poprzez finansowanie w ramach programów krajowych.

Zakładając, że można wykazać unijną wartość dodaną instrumentów na poziomie UE, stosunek korzyści i kosztów w przypadku takiego instrumentu prawdopodobnie będzie bardziej korzystny niż w przypadku szeregu instrumentów na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym ze względu na większe wolumeny objęte zarządzaniem, oszczędność kosztów dzięki zharmonizowanym normom i warunkom wdrażania oraz niższym kosztom wdrażania, jak na przykład opłaty za zarządzanie pobierane przez pośredników finansowych.

Promowanie zwiększonej wydajności i dyscypliny finansowej

Dobrze opracowane innowacyjne instrumenty finansowe mogą sprzyjać zwiększonej wydajności poprzez ustalanie odpowiednich wskaźników powodzenia dostosowanych do osiągania celów polityki publicznej. Dyscyplinie finansowej sprzyja harmonizowanie w jak największym zakresie ram wdrażania i zasad zarządzania zgodnie z najlepszymi praktykami.

Przy opracowywaniu produktów finansowych instytucje krajowe i lokalne mogą korzystać z wiedzy instytucji UE, do której w innych okolicznościach nie miałyby dostępu. Przykładem jest europejski system gwarancji wdrożony w ramach Programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji (CIP). W wielu państwach członkowskich nie istnieją towarzystwa gwarancyjne, a europejski system kontrgwarancji jest ważny również dla nowszych instytucji gwarancyjnych, które nadal tworzą swoje portfele. Obecność gwarancji lub kontrgwarancji europejskiej zapewnia nowym instytucjom gwarancyjnym możliwość zwiększenia ich wolumenów na wczesnym etapie lub ułatwia tworzenie takich programów, wnosząc tym samym istotny wkład w rozwój instytucjonalny.

Efekt mnożnikowy budżetu UE

Innowacyjne instrumenty finansowe tworzą efekt mnożnikowy dla budżetu UE poprzez ułatwianie i zwiększanie atrakcyjności innych rodzajów finansowania publicznego i prywatnego dla projektów leżących w interesie UE na różnych poziomach łańcucha wdrażania (pośrednicy i beneficjenci końcowi). Interwencja UE poprzez pokrycie ryzyka lub udział w ryzyku może zachęcić inwestorów do dokonania inwestycji lub jej zwiększenia w przypadkach, w których nie zainwestowaliby oni w ogóle lub zainwestowaliby mniejsze środki, gdyby nie było wsparcia z budżetu UE. Taką „dźwignię” finansową lub efekt mnożnikowy można osiągnąć za pomocą współfinansowania przez międzynarodowe instytucje finansowe lub poprzez dodatkowe wielkości finansowania dłużnego, o których udostępnienie beneficjentom końcowym wnioskuje się do banków i instytucji gwarancyjnych. Na przykład w ramach mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka (RSFF) na koniec 2010 r. wsparciem objęto projekty o wartości ponad 6 mld EUR, przy czym zobowiązania budżetu UE wyniosły ogółem około 0,5 mld EUR.

Ponadto dodatkowy efekt mnożnikowy osiąga się w trakcie cyklu życia innowacyjnego instrumentu finansowego, jeżeli spłaty kapitału lub odsetki i zyski z inwestycji można ponownie wykorzystać na potrzeby instrumentu. Taki „odnawialny” charakter może znacznie zwiększyć zasięg instrumentów. Po tym okresie spłaty początkowej inwestycji wraz z ewentualnym udziałem w zyskach wpływać będą z powrotem do budżetu ogólnego, co ma również pozytywny wpływ na ogólną opłacalność interwencji.

OCENA PROCESU WDRAżANIA INNOWACYJNYCH INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH W WIELOLETNICH RAMACH FINANSOWYCH NA LATA 2007-2013

Doświadczenia wynikające ze stosowania istniejących instrumentów

Doświadczenia, na których można się oprzeć

W odniesieniu do niektórych istniejących innowacyjnych instrumentów finansowych (głównie tych uwzględnionych w CIP) przeprowadzono oceny w formie audytów, oceny okresowe i oceny ex post oraz badania[9]. Pozostałe instrumenty nie zostały jeszcze poddane ocenie, ponieważ wciąż znajdują się na zbyt wczesnym etapie realizacji. Ponadto służby Komisji zdobyły znaczne doświadczenie praktyczne w zakresie zarządzania takimi instrumentami, w tym również w zakresie zarządzania budżetowego. Głównym wnioskiem na tym etapie jest stwierdzenie, że indywidualny sposób, w jaki opracowano istniejące innowacyjne instrumenty finansowe, spowodował nakładanie się niektórych instrumentów oraz docelowych grup ich beneficjentów, a także zróżnicowanie ich struktury i modeli zarządzania, co może wywoływać zamieszanie wśród zainteresowanych stron i beneficjentów.

Przy opracowywaniu instrumentów finansowych nowej generacji w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020, jeżeli instrumenty te mają zostać rozpowszechnione na szerszą skalę, szczególny nacisk należy położyć na kwestię wykorzystywania doświadczenia zdobytego przy wdrażaniu istniejących instrumentów finansowych, co umożliwi ustanowienie odpowiednich zasad i wytycznych oraz znormalizowanie struktury instrumentów finansowych oraz sposobu zarządzania nimi zgodnie z wymogami rynkowymi i najlepszymi praktykami w celu uniknięcia nakładania się instrumentów oraz uproszczenia warunków ich wdrażania. Przy jednoczesnym zastosowaniu przekrojowego grupowania innowacyjnych instrumentów finansowych zaproponowanych na poziomie UE oraz zwiększeniu spójności z takimi instrumentami wdrożonymi na poziomie krajowym, regionalnym, ponadnarodowym i transgranicznym w ramach programów finansowanych z funduszy strukturalnych przyczyni się to do zapewnienia optymalizacji wpływu wywieranego przez te instrumenty oraz do uzyskania unijnej wartości dodanej w następnych wieloletnich ramach finansowych.

Innowacyjne instrumenty finansowe zapewniają niezbędny dostęp do finansowania oraz sprzyjają opracowywaniu nowych produktów i stosowaniu najlepszych praktyk

W ramach audytów i ocen przeprowadzonych w odniesieniu do istniejących innowacyjnych instrumentów finansowych stwierdzono, że wywierany przez nie wpływ należy uznać za szczególnie pozytywny. Istniejące instrumenty posłużyły do zapewnienia finansowania w przypadkach, w których beneficjenci nie dysponowali żadną inną możliwością pozyskania niezbędnych funduszy, lub nie mogli ich pozyskać w wystarczającej wysokości. Ponadto instrumenty zachęciły pośredników finansowych do opracowania i wprowadzenia do obrotu nowych produktów finansowych na poziomie lokalnym. Międzynarodowe instytucje finansowe, którym przekazano uprawnienia do wdrażania programów UE, umożliwiły UE wprowadzenie instrumentów w wielu różnych krajach poprzez zapewnienie wiedzy fachowej w zakresie sposobu zarządzania takimi instrumentami i bezpośredniego promowania najlepszych praktyk.

Ustalenia dotyczące unijnej wartości dodanej instrumentów nie są jednak jednoznaczne. W ramach oceny RSFF ustalono, że instrument ten pozostawał jednym z niewielu instrumentów finansowych dostępnych dla innowacyjnych przedsiębiorstw i organizacji w okresie, w którym banki i pozostałe instytucje finansowe zmniejszały dostęp do finansowania dla inwestycji wysokiego ryzyka w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji. Jeżeli chodzi o system poręczeń dla MŚP w ramach CIP, Trybunał Obrachunkowy stwierdził, że unijna wartość dodana SMEG nie została uzyskana, ponieważ skutki wynikające z jego stosowania „ można było także osiągnąć dzięki finansowaniu z programów krajowych ”. Natomiast w ramach końcowej oceny EIP stwierdzono, że „ gwarancje dla pożyczek w ramach SMEG oraz dla mikrokredytów […] zaspokajają zapotrzebowanie na finansowanie, które w przeciwnym wypadku nie zostałoby zaspokojone ”. Komisja, podkreślając silne domniemanie unijnej wartości dodanej przedstawione w niezależnej ocenie, przyjęła zalecenie rozważenia sposobu maksymalizacji unijnej wartości dodanej w ramach jakiegokolwiek instrumentu, który zastąpi obecnie istniejący instrument. Kwestię tę uwzględnia się w planach dotyczących instrumentów finansowych nowej generacji w wieloletnich ramach finansowych na lata 2014–2020, w których na zapewnienie unijnej wartości dodanej kładzie się coraz większy nacisk.

Większa spójność i zgodność między instrumentami

W ramach oceny RSFF stwierdzono, że bardzo szeroki zakres działań wspieranych z funduszy UE – „od badań pionierskich w ramach 7PR, po zwiększanie regionalnych zdolności badawczych w ramach funduszy strukturalnych oraz zapewnianie dostępu do innowacyjnych mechanizmów finansowania w ramach CIP” – przyczynia się do ogólnego rozwoju zdolności w zakresie badań i innowacji w UE. Stwierdzono, że RSFF „wspiera pozostałe instrumenty finansowe, a nie konkuruje” z nimi. Z uwagi na doraźny sposób ustanowienia niektórych instrumentów w obowiązujących ramach finansowych, można jednak zaobserwować przypadki niespójności, niezgodności lub nawet niezamierzonego powielenia instrumentów wspieranych z budżetu UE. Obecnie mamy również do czynienia z rozdrobnieniem programów wsparcia finansowego i dużym zróżnicowaniem stosowanych mechanizmów osiągania celów. Na przykład w ramach końcowej oceny EIP stwierdzono wystąpienie przypadków nakładania się instrumentów finansowych w ramach CIP i funduszy strukturalnych lub między CIP a instrumentem mikrofinansowym Progress (zob. opis w załączniku)[10]. Jednym z istotnych celów nowych ram jest unikanie niespójności oraz optymalizacja ogólnej efektywności innowacyjnych instrumentów finansowych.

Kwestie związane z zarządzaniem i kontrolą w odniesieniu do instrumentów na szczeblu UE

Chociaż wdrażanie innowacyjnych instrumentów finansowych powierzono instytucjom finansowym dysponującym możliwością zapewnienia niezbędnych gwarancji w zakresie należytego zarządzania finansami oraz właściwych procedur, Komisja utrzymała kontrolę nad celami polityki i kierunkami strategicznymi w ramach zarządzanych centralnie instrumentów na szczeblu UE oraz wpływ na te cele i kierunki dzięki uczestnictwu w odpowiednich strukturach zarządzania, np. w komitetach sterujących lub organach kontrolnych. Nie oznacza to angażowania się w bieżące zarządzanie innowacyjnymi instrumentami finansowymi, ponieważ kwestia ta wchodzi w zakres wiedzy fachowej i odpowiedzialności należycie powołanych osób lub komitetów zarządzających.

Opracowanie inteligentnej i odpowiednio dostosowanej struktury innowacyjnych instrumentów finansowych na samym początku tego procesu w oparciu o wiedzę fachową w zakresie przeprowadzania oceny i zarządzania ryzykiem zdobytą w ramach obecnie istniejących instrumentów może przynieść wiele korzyści. Ponadto w przypadku instrumentów na szczeblu UE w system wbudowano mechanizmy kontroli umożliwiające Komisji i właściwej władzy budżetowej sprawowanie należytej kontroli budżetowej zgodnie z odpowiednimi przepisami, w tym także w postaci ukierunkowanych na wyniki działań w zakresie monitorowania i ukierunkowanej na wyniki sprawozdawczości podejmowanej przez pośredników finansowych, dopasowanych do celów oraz określonych kluczowych czynników ryzyka w ramach danego instrumentu.

Konieczne jest, aby interwencja UE była uzależniona od uznania przez pośredników finansowych i odbiorców końcowych prawa Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) do przeprowadzania kontroli na miejscu oraz inspekcji w celu ochrony interesów finansowych UE. Pośrednicy są zobowiązani do współpracy z OLAF i przekazywania Komisji informacji dotyczących jakiegokolwiek podejrzenia wskazującego na możliwość wystąpienia nadużyć lub nieprawidłowości mających wpływ na interesy finansowe UE.

Można uczynić więcej na rzecz zwiększenia eksponowania i przejrzystości instrumentów

Poczynione ustalenia wskazują na niski poziom świadomości zainteresowanych stron i odbiorców końcowych w kwestii wkładu UE na rzecz instrumentów finansowych. Stwierdzono również, że takiego stanu rzeczy nie można uznać za zaskakujący, ponieważ instrumenty finansowe są zazwyczaj dostarczane za pośrednictwem łańcucha pośredników, w tym pośredników lokalnych, którzy ostatecznie są odpowiedzialni za wypłatę funduszy odbiorcom końcowym, co skutkuje pewną nieprzejrzystością roli UE w tym procesie. W ten sposób podkreśla się również znaczenie kwestii związanych np. z klauzulami dotyczącymi eksponowania w ustaleniach umownych z pośrednikami w celu zagwarantowania, że unijna wartość dodana, np. w postaci tworzenia nowych miejsc pracy lub budowania potencjału oraz innych wskaźników, zostanie doceniona. Poziom świadomości pozostaje jednak niski, mimo że tego rodzaju klauzule są powszechnie stosowane w istniejących ustaleniach umownych, i w związku z tym należy podejmować dalsze działania na rzecz większego eksponowania instrumentów.

Co ważne, w ustaleniach stwierdzono również, że wielość programów służących zaspokojeniu tych samych potrzeb w zakresie finansowania może w rezultacie doprowadzić do zmniejszenia poziomu politycznego i rynkowego eksponowania instrumentów. W związku z tym w proponowanych nowych ramach dąży się do wspierania racjonalizacji innowacyjnych instrumentów finansowych, co powinno przyczynić się do poprawy ich eksponowania. Oceny i badania w zakresie istniejących instrumentów odnoszą się również do bardziej ogólnych kwestii, takich jak potrzeba zapewnienia bardziej przejrzystych informacji oraz lepszej komunikacji z pośrednikami. Jest to niezbędne do zwiększenia poziomu rozumienia przez rynek adekwatności i dostępności unijnych instrumentów finansowych zapewniających finansowanie dłużne i kapitałowe.

Nowe ustalenia w zakresie podziału ryzyka mogą pozwolić na uzyskanie większych kwot finansowania

Zgodnie z ogólną zasadą proporcjonalności pomocy publicznej należy dążyć do zapewnienia (współ-)inwestycji prywatnych w celu wykazania zaangażowania prywatnego, wspierania podziału ryzyka inwestycyjnego oraz unikania ryzyka związanego z wypieraniem. W zależności od struktury rynków i obecności inwestorów prywatnych, inwestycje prywatne i publiczne spełniające kryteria testu prywatnego inwestora mogą być traktowane na równi lub konieczne może okazać się zastosowanie zachęt w celu stymulowania inwestycji prywatnych w istotnych obszarach polityki, np. poprzez wprowadzenie opisanych poniżej asymetrycznych struktur ryzyka i rentowności; zachęty te nie mogą jednak wykraczać poza minimum niezbędne do zapewnienia komercyjnej rentowności projektów inwestycyjnych realizowanych w oparciu o realistyczne plany operacyjne.

Istniejące obecnie instrumenty oparte na podziale ryzyka funkcjonują na zasadzie oceny ryzyka przeprowadzanej osobno w odniesieniu do każdego projektu lub na zasadzie równorzędnego podziału ryzyka finansowego między budżet UE a instytucje finansowe, takie jak grupa EBI lub inne instytucje finansowe, w tym krajowe banki publiczne wyrażające gotowość dzielenia ryzyka z Komisją. Jak wskazano w ocenie śródokresowej RSFF przeprowadzonej przez grupę niezależnych ekspertów, stosowane obecnie podejście ogranicza możliwość uwzględnienia zapotrzebowania rynkowego na większe kwoty finansowania opartego na ryzyku. Zgodnie z zaleceniami ekspertów Komisja powinna rozważyć możliwość zastosowania innego podejścia do kwestii podziału ryzyka odnośnie do wykorzystania swojego wkładu kapitałowego w celu pokrycia oczekiwanych i nieoczekiwanych strat z tytułu pożyczek. W szczególności należy opracować portfelowe podejście do kwestii podziału ryzyka, tj. zapewnić pokrycie strat dla portfela pożyczek przyznanego określonym grupom docelowym w celu umożliwienia rozłożenia ryzyka i zwiększenia w ten sposób kwoty finansowania, która może zostać wygenerowana z wykorzystaniem pewnej sumy środków budżetowych przeznaczonych na pokrycie rezerw i alokacji kapitału.

Jedna z opcji lub możliwości dalszego rozwoju tego podejścia w obszarze finansowania dłużnego mogłaby polegać na wykorzystaniu wkładu UE do pokrycia potencjalnych pierwszych strat do wysokości określonego progu procentowego ( bufor „pierwszych strat” ), w celu przyciągnięcia wystarczającego zaangażowania prywatnego w finansowanie inwestycji podwyższonego ryzyka (i o wysokiej unijnej wartości dodanej). Zastosowanie podejścia opartego na pierwszych stratach, w ramach którego UE pełni podporządkowaną rolę, przyczyniłoby się do dalszego zwiększenia efektu mnożnikowego funduszy UE, bez przekraczania granic ustalonego wkładu budżetowego UE. Można rozważać możliwość zastosowania tego podejścia do przyszłych instrumentów opartych na podziale ryzyka ustanawianych przy wykorzystaniu funduszy z budżetu UE, ale podejście to powinno zostać uzupełnione poprzez ustanowienie odpowiednich reguł i wytycznych, takich jak ograniczenia wielkości pierwszej straty oraz wymogi dotyczące części ryzyka nieoczekiwanej lub oczekiwanej straty, którą powinni ponieść partnerzy finansowi Komisji.

W dziedzinie finansowania kapitałowego wkład UE mógłby zostać wykorzystany do zapewnienia odpowiednich zachęt dla inwestorów prywatnych, w szczególności w postaci uprzywilejowanych lub priorytetowych zwrotów, których wysokość nie przekracza poziomu uczciwej stopy zwrotu, zapewniającej komercyjną rentowność inwestycji realizowanych przez takich inwestorów. Zyski przekraczające uczciwą stopę zwrotu powinny być dzielone proporcjonalnie pomiędzy inwestorów publicznych i prywatnych, aby nie dopuścić do ich realizacji w nadmiernej wysokości.

Tego rodzaju szczególne wymogi oraz normy minimalne w zakresie ryzyka i dochodów zostałyby opracowane w kontekście platform instrumentów kapitałowych i dłużnych zgodnie z sekcją 5.2.2. Niezależnie od okoliczności należy zagwarantować, aby interesy Komisji i interesy partnerów finansowych były ze sobą zbieżne.

INNOWACYJNE INSTRUMENTY FINANSOWE W WIELOLETNICH RAMACH FINANSOWYCH NA LATA 2014–2020

W części II komunikatu w sprawie wieloletnich ram finansowych przedstawiono szereg wniosków Komisji dotyczących konkretnych sektorów w zakresie innowacyjnych instrumentów finansowych w kolejnych wieloletnich ramach finansowych.

Aby wesprzeć inwestycje w badania, rozwój i innowacje w ramach „Horyzontu 2020”, planowane jest wprowadzenie dwóch instrumentów finansowych: 1) instrumentu dłużnego służącego udzielaniu pożyczek pojedynczym beneficjentom z przeznaczeniem na badania, rozwój i innowacje, gwarancji dla pośredników finansowych udzielających pożyczek beneficjentom, połączeń pożyczek i gwarancji oraz gwarancji lub kontrgwarancji w ramach krajowych lub regionalnych programów finansowania dłużnego, oraz 2) instrumentu kapitałowego , który (i) umożliwiałby inwestowanie w transfer technologii i instrumenty własności intelektualnej oraz fundusze kapitału wysokiego ryzyka zapewniające finansowanie kapitałowe dla znajdujących się na wczesnym etapie rozwoju MŚP przeznaczających duże nakłady na badania, rozwój i innowacje, oraz (ii) wspierałby inwestycje w sektorach prowadzących działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną poprzez koncentrowanie się na ukierunkowanych tematycznie, obejmujących wiele krajów funduszach funduszy z szeroką bazą inwestorów, uwzględniającą prywatnych inwestorów instytucjonalnych oraz inwestorów strategicznych.

Podobnie w celu wspierania konkurencyjności oraz MŚP proponuje się wprowadzenie dwóch instrumentów finansowych:

1) instrumentu kapitałowego dla inwestycji znajdujących się na etapie wzrostu, który zapewni komercyjnie ukierunkowane, zwrotne finansowanie kapitałowe, głównie w postaci kapitału wysokiego ryzyka na rzecz MŚP za pośrednictwem pośredników finansowych. Przewiduje się możliwość wprowadzenia dwóch środków:

- inwestycji bezpośrednich w fundusze kapitału wysokiego ryzyka prowadzące działalność transgraniczną w UE, które koncentrują się na inwestowaniu w przedsiębiorstwa ukierunkowane na wzrost, a nie opierające się głównie na innowacjach i badaniach naukowych;

- „funduszów funduszy” dokonujących inwestycji transgranicznych w fundusze kapitału wysokiego ryzyka, które następnie inwestują w przedsiębiorstwa, w szczególności te znajdujące się na etapie ekspansji międzynarodowej;

2) instrumentu pożyczkowego, który zapewni wprowadzenie bezpośrednich lub innego rodzaju środków w zakresie podziału ryzyka uzgodnionych z pośrednikami finansowymi w celu pokrycia pożyczek udzielanych MŚP oraz zapewnienia możliwości udzielania kredytów transgranicznych lub kredytów obejmujących wiele krajów z większym efektem dźwigni.

Ponadto w ramach wspierania samozatrudnienia, mikroprzedsiębiorstw i przedsiębiorstw społecznych w zaproponowanym przez Komisję programie na rzecz przemian i innowacji społecznych[11] przewidziano podprogram na rzecz mikrofinansowania i przedsiębiorczości społecznej. Stanowi on kontynuację instrumentu mikrofinansowego Progress[12] i poszerza jego zasięg poprzez wspieranie budowania potencjału instytucjonalnego podmiotów udzielających mikrokredytów oraz uzupełnia go o instrument finansowy z wkładem UE umożliwiający oferowanie instrumentów kapitałowych i dłużnych oraz instrumentów opartych na podziale ryzyka społecznym funduszom inwestycyjnym i innym pośrednikom oferującym finansowanie przedsiębiorstw społecznych.

Instrumenty finansowe dla projektów infrastrukturalnych w ramach instrumentu „Łącząc Europę” prawdopodobnie będą uwzględniały 1) instrument oparty na podziale ryzyka obejmujący pożyczki i obligacje (w tym inicjatywę w zakresie obligacji projektowych w ramach strategii „Europa 2020”), pozwalający uwzględnić wymogi związane z różnymi modelami finansowania stosowanymi w UE, wielkość projektów i sektor, którego dotyczą, oraz etap rozwoju finansowania projektów i ogólną sytuację na rynkach kapitałowych, oraz 2) instrument kapitałowy uzupełniający zestaw instrumentów infrastrukturalnych w celu zapewnienia dalszego rozwoju ogólnoeuropejskich rynków kapitału podwyższonego ryzyka.

W obszarze kształcenia i kultury opracowywane są instrumenty gwarancyjne służące realizacji celów wyznaczonych w strategii „Europa 2020”: instrument gwarancji kredytów studenckich , umożliwiający studentom studiów magisterskich podjęcie studiów w innym kraju, co przyczyni się do realizacji celu polegającego na zapewnieniu uczestnictwa 20 % studentów w programach dotyczących transgranicznej mobilności edukacyjnej, oraz instrument gwarancji (potencjalnie w połączeniu z innym instrumentem finansowania MŚP) służący zachęceniu pośredników finansowych do udzielania pożyczek MŚP prowadzącym działalność w branżach kulturalnych i twórczych, w tym producentom, przedsiębiorstwom muzycznym, producentom gier komputerowych, wydawcom i dystrybutorom, których aktywa mają zasadniczo charakter niematerialny (np. prawa własności intelektualnej), co często skutkuje tym, że pośrednicy finansowi postrzegają przedsiębiorstwa z tych branż za obarczone zbyt dużym ryzykiem, aby przyznać im finansowanie.

Coraz większa część wsparcia udzielanego w ramach funduszy strukturalnych będzie udzielana za pośrednictwem instrumentów finansowych – dotyczy to w szczególności wsparcia dla przedsiębiorstw oraz innych projektów lub działań inwestycyjnych generujących dochody, zwłaszcza w dziedzinie zmiany klimatu, innowacji, ICT oraz infrastruktury. Państwa członkowskie i regiony będą również zachęcane do wspierania instrumentów finansowych w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (np. instrumentów na rzecz studentów, tworzenia nowych miejsc pracy, mobilności pracowników, włączenia społecznego oraz przedsiębiorczości społecznej).

NOWE RAMY DLA INNOWACYJNYCH INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH

Wspólne reguły w zakresie usprawniania i racjonalizacji instrumentów

Instrumenty UE

Przewidywane nowe ramy służące usprawnieniu i racjonalizacji struktury instrumentów finansowych nowej generacji oraz zarządzania tymi instrumentami opierają się na tzw. unijnych platformach instrumentów kapitałowych i dłużnych. Platformy ustanawia się jako zestaw wspólnych reguł i wytycznych w zakresie instrumentów kapitałowych i dłużnych (uwzględniając gwarancje oraz mechanizmy podziału ryzyka) w ramach obszarów polityki wewnętrznej, zapewniając jednolite podejście do takich instrumentów w przypadku, w którym są one wspierane z budżetu UE. Wspólne reguły i wytyczne mają również na celu usprawnienie stosunków z partnerami w zakresie finansowania, w szczególności z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, oraz przejrzystość względem rynków w zakresie sposobu przeprowadzania interwencji przez UE przy pomocy instrumentów dłużnych i kapitałowych, zapewniając większe eksponowanie interwencji UE.

Unijne platformy instrumentów kapitałowych i dłużnych stanowiłyby część spójnego systemu stosowanych horyzontalnie zasad, reguł i wytycznych. Rozporządzenie finansowe oraz akt delegowany zastępujący przepisy wykonawcze ustanawiałyby ogólne zasady mające zastosowanie do innowacyjnych instrumentów finansowych w zakresie zarządzania budżetowego i należytego zarządzania finansami, natomiast szczególne wymogi operacyjne w bardziej szczegółowym ujęciu zostałyby opracowane przy zachowaniu pełnej zgodności z tymi ogólnymi zasadami i zawierałyby szczegółowe parametry finansowe odzwierciedlające najlepsze praktyki przy opracowywaniu nowych instrumentów finansowych na rynku wewnętrznym (zob. pkt 5.2.2. poniżej).

Zgodnie z rozporządzeniem finansowym interwencję z wykorzystaniem instrumentów finansowych można przeprowadzić pod warunkiem wystąpienia niedoskonałości lub nieprawidłowości rynku, wykazania wartości dodanej wynikającej z przeprowadzenia interwencji unijnej, wygenerowania dodatkowego finansowania publicznego i prywatnego za pośrednictwem wkładu UE („efekt mnożnikowy”), udowodnienia, że interwencja nie powoduje zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym, oraz wdrożenia środków zapewniających pogodzenie interesów Komisji z interesami instytucji finansowej odpowiedzialnej za wdrażanie instrumentu finansowego. Zasady te będą uwzględnione w akcie delegowanym zastępującym przepisy wykonawcze oraz w szczególnych wymogach operacyjnych, które mają zostać ustanowione w wytycznych Komisji.

Instrumenty funduszy strukturalnych

Chociaż zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego instrumenty na szczeblu UE i instrumenty wdrażane przez państwa członkowskie w ramach programów finansowanych z funduszy strukturalnych podlegają innym zestawom reguł, należy zapewnić najwyższy możliwy poziom spójności między instrumentami w ramach zarządzania dzielonego a instrumentami w ramach zarządzania bezpośredniego oraz należy unikać przypadków nakładania się ich zakresu, aby zapobiec sytuacji, w której szereg instrumentów skierowanych jest do tych samych grup beneficjentów na poziomie UE oraz na poziomie krajowym lub regionalnym, natomiast warunki określone dla tych instrumentów są różne. Należy zachęcać państwa członkowskie do wnoszenia wkładu w instrumenty na szczeblu unijnym przy pomocy ich funduszy strukturalnych lub do stosowania „gotowych rozwiązań” równoważnych z instrumentami UE w połączeniu z wykorzystywaniem silnych bodźców motywujących.

W ramach rozporządzeń dotyczących funduszy strukturalnych zaproponowano podejście opierające się na trzech wariantach:

1) kontynuacja przez państwa członkowskie tworzenia instrumentów „na miarę” zgodnie z zasadami zarządzania dzielonego oraz niektórymi wspólnymi regułami opierającymi się na unijnych platformach instrumentów kapitałowych i dłużnych opracowywanych na potrzeby instrumentów UE;

2) utworzenie „gotowych instrumentów” zgodnie z zasadami zarządzania dzielonego, które ułatwiłyby wprowadzanie instrumentów przez państwa członkowskie i zapewniłyby zgodność z instrumentami na szczeblu UE;

3) zachęcanie państw członkowskich do inwestowania części swoich funduszy strukturalnych w subfundusze instrumentów na szczeblu UE „wyodrębnionych” na potrzeby inwestycji w regionach i obszarach polityki objętych programami operacyjnymi stanowiącymi źródło wkładu zasobów pochodzących z funduszy strukturalnych („wspólne instrumenty”).

Zewnętrzny wymiar instrumentów polityki wewnętrznej

W celu wspierania spójności w trakcie planowania i wdrażania instrumentów, wzmocnienia integracji rynkowej, a także optymalnego wykorzystywania instrumentów po ich wprowadzeniu, przy ustanawianiu nowych instrumentów finansowych należy rozważyć, w jakim stopniu instrumenty polityki posiadające wymiar zewnętrzny mogą zostać rozszerzone aby umożliwić uczestnictwo krajom sąsiednim, unikając jednocześnie zwiększenia liczby programów zaspokajających te same potrzeby w zakresie finansowania.

Instrumenty polityki zewnętrznej

W komunikacie w sprawie wieloletnich ram finansowych zaproponowano dalsze wykorzystywanie innowacyjnego finansowania w ramach wszystkich instrumentów polityki zewnętrznej (w stosownych przypadkach za pośrednictwem instrumentów w zakresie inwestycji regionalnych), aby wygenerować dodatkowe finansowanie – w tym finansowanie pochodzące z sektora prywatnego – w celu wsparcia priorytetów UE i zaspokojenia potrzeb inwestycyjnych krajów partnerskich. Realizację tych założeń ułatwi wejście w życie proponowanych nowych przepisów rozporządzenia finansowego dotyczących instrumentów finansowych, a także ustanowienie wspólnych zasad dotyczących takich instrumentów w stopniu odpowiednim do warunków, w jakich podejmowane są działania zewnętrzne.

Wykorzystanie innowacyjnych instrumentów finansowych w działaniach w ramach polityki zewnętrznej powinno być wspierane przez unijną platformę na rzecz współpracy zewnętrznej i rozwoju i powinno łączyć odpowiednie silne strony Komisji, państw członkowskich oraz dwustronnych i wielostronnych europejskich instytucji finansowych (w szczególności EBI) prowadzących działalność w dziedzinie rozwoju i współpracy zewnętrznej. Platforma przyczyni się do poprawy spójności, skuteczności, efektywności i eksponowania unijnego finansowania zewnętrznego, przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki partnerów zewnętrznych UE.

Zawartość unijnych platform instrumentów kapitałowych i dłużnych

Zakres działania platform

Platformy będą obejmowały parametry finansowe i techniczne (takie jak maksymalne pułapy środków w zakresie podziału ryzyka lub minimalne poziomy udziałów kapitałowych oraz inne kluczowe parametry) służące opracowywaniu i wdrażaniu innowacyjnych instrumentów finansowych z uwzględnieniem ich późniejszego usprawnienia i racjonalizacji. Parametry takie zostały określone w oparciu o doświadczenia zdobyte w ramach opracowywania i wdrażania obecnie istniejących instrumentów finansowych, z należytym uwzględnieniem odpowiednich praktyk branżowych. Będą one obejmowały kwestie natury ogólnej, które nie odnoszą się do konkretnych obszarów polityki, natomiast do kwestii takich jak cele polityczne, populacja docelowa oraz szczegółowe kryteria kwalifikowalności można będzie się odnieść we wnioskach dotyczących konkretnych sektorów.

Szczególne wymogi operacyjne

Wspólny zestaw szczególnych wymogów operacyjnych i wytycznych uzupełniających zasady ustanowione w rozporządzeniu finansowym i w akcie delegowanym zastępującym przepisy wykonawcze będzie odnosił się do następujących kwestii:

- szczególnych wymogów w zakresie przeprowadzania oceny ex ante i oceny skutków instrumentów finansowych (w razie potrzeby i gdy dana kwestia nie została objęta ogólnymi regułami). Wymagania te mogą zostać dostosowane do podobnych wymagań w zakresie przeprowadzania oceny okresowej i oceny ex post;

- norm minimalnych dotyczących efektu mnożnikowego oraz jego zakresu, profilu ryzyka i rentowności oraz dywersyfikacji ryzyka, ustanowionych w celu ochrony zasobów budżetowych UE w całym okresie stosowania instrumentu oraz w celu zapewnienia sprawiedliwego zrównoważenia ryzyka podejmowanego przez różnych pośredników finansowych zaangażowanych w proces, przy jednoczesnym umożliwieniu indywidualnego dostosowania warunków poszczególnych instrumentów, w określonym i uzasadnionym zakresie, z uwzględnieniem charakteru i skali niedoskonałości lub nieprawidłowości rynku, które są przyczyną niewystarczającego finansowania ze źródeł rynkowych;

- wymogów odnoszących się do podmiotów zarządzających narzędziami inwestycyjnymi, takich jak np. fundusze kapitałowe, obejmujących między innymi system motywacyjny służący zapewnieniu dostosowania interesów, programy wynagrodzeń oraz kryteria usunięcia;

- zintegrowanego systemu monitorowania i zarządzania służącego uzyskaniu wystarczającej pewności, że fundusze UE są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem, przy zastosowaniu (minimalnych) wskaźników ukierunkowanych na wydajność lub wyniki, mechanizmów śledzenia (np. wydatków związanych z klimatem[13]) oraz znormalizowanych formatów sprawozdań w celu usprawnienia procesu przeprowadzania analizy porównawczej skuteczności instrumentów;

- ustanowienia, wdrażania i oceny dopasowanych do ryzyka środków zapobiegających nadużyciom i zapewniających wysoki poziom ochrony interesów UE.

Niektóre parametry będą wspólne dla instrumentów dłużnych i kapitałowych, podczas gdy inne będą odnosiły się wyłącznie do jednego z tych rodzajów instrumentów. W przypadku instrumentów łączących kapitał i zadłużenie, zasady i wytyczne będą miały zastosowanie do wyodrębnionych elementów takiego instrumentu „hybrydowego”.

Udostępnienie instrumentów finansowych

Instrumenty finansowe są zazwyczaj udostępnianie za pośrednictwem szeregu podmiotów, poczynając od Komisji, poprzez grupę EBI lub inne instytucje finansowe, a skończywszy na uczestnikach rynku finansowego (takich jak fundusze kapitałowe lub banki).

Instrumenty finansowe mogą być wdrażane bezpośrednio przez Komisję lub pośrednio przez instytucje finansowe dysponujące potencjałem technicznym i finansowym niezbędnym do wdrożenia takich instrumentów. Zasadniczo można wyróżnić dwie główne formy udostępniania instrumentów finansowych: za pośrednictwem instytucji finansowych (np. grupy EBI, EBOR, innych międzynarodowych instytucji finansowych, krajowych publicznych instytucji finansowych) lub za pośrednictwem specjalnych instrumentów inwestycyjnych. Minimalne reguły w zakresie udziału UE w specjalnych instrumentach inwestycyjnych zostaną określone w ramach platform.

Umowy zawarte z podmiotami wdrażającymi, obejmujące reguły i zasady określone w ramach platform, powinny być w jak największym stopniu znormalizowane oraz, w kontekście instytucji finansowych, powinny zostać poprzedzone umowami ramowymi dotyczącymi kwestii takich jak wdrażanie, zarządzanie, rachunki powiernicze, prowadzenie księgowości, śledzenie, sprawozdawczość, monitorowanie i ocena, odpowiednie klauzule zapobiegające nadużyciom itd. Wpłynęłoby to na usprawnienie i przyspieszenie procesu wprowadzania nowych instrumentów finansowych, umożliwiając harmonizację ogólnych warunków współpracy.

WNIOSKI I DALSZE DZIAłANIA

Od uruchomienia strategii „Europa 2020” Komisja oraz jej partnerzy finansowi podjęli istotne działania podstawowe w zakresie innowacyjnych instrumentów finansowych, a także działania przygotowawcze w odniesieniu do kolejnych wieloletnich ram finansowych, w tym również w kontekście rozmów na temat określonych instrumentów finansowych, które miałyby zostać wprowadzone w przyszłości (takich jak CIP lub mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka). Rozpoczęto również rozmowy z Radą i z Parlamentem Europejskim w kontekście zmiany rozporządzenia finansowego. Szczególny nacisk położono na znaczenie i istotność instrumentów finansowych dla realizacji celów polityki UE.

Ponadto osiągnięto szerokie porozumienie w kwestii konieczności usprawnienia i zharmonizowania istniejących instrumentów oraz zmniejszenia liczby i zawężenia zakresu instrumentów na szczeblu UE, a także zwiększenia spójności z instrumentami w ramach funduszy strukturalnych. W tym ostatnim względzie propozycję ustanowienia wspólnych instrumentów należy uznać za szczególnie obiecującą.

Ramy dla instrumentów finansowych w kontekście kolejnych wieloletnich ram finansowych będą opracowywane w tym właśnie duchu. W związku z tym Komisja oczekuje, że w nadchodzących miesiącach prowadzone będą dalsze rozmowy z Radą i Parlamentem na temat ogólnych ram, które mają zostać ustanowione rozporządzeniem finansowym oraz aktem delegowanym zastępującym przepisy wykonawcze do niego, oraz rozmowy na temat konkretnych wniosków ustawodawczych dotyczących kolejnych wieloletnich ram finansowych, które Komisja będzie sukcesywnie przyjmować w czwartym kwartale 2011 r. Platformy instrumentów dłużnych i kapitałowych pomogą zapewnić przełożenie ducha usprawnień i współpracy na skuteczne i efektywne instrumenty opracowane i zarządzane zgodnie z odpowiednimi regułami.

ZAŁĄCZNIK

OPIS INNOWACYJNYCH INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH W WIELOLETNICH RAMACH FINANSOWYCH NA LATA 2007-2013

1. Unijne instrumenty kapitału wysokiego ryzyka i instrumenty kapitałowe: CIP/GIF, fundusz Marguerite

2. CIP – Instrument na rzecz Wysokiego Wzrostu i Innowacji w MŚP (GIF)

Innowacyjne instrumenty finansowe stanowią część programu na rzecz przedsiębiorczości i innowacji (EIP), jednego z trzech programów szczegółowych w ramach CIP. Ich ogólnym celem jest poprawa dostępu do finansowania fazy rozruchu i rozwoju MŚP w celu wspierania inwestycji takich przedsiębiorstw w działalność innowacyjną, w tym w ekoinnowacje.

Instrument na rzecz Wysokiego Wzrostu i Innowacji w MŚP (GIF), dysponujący budżetem w wysokości ponad 600 mln EUR, z którego część jest przeznaczona wyłącznie na wspieranie ekoinnowacji, ma na celu zwiększenie podaży kapitału wysokiego ryzyka i kapitału własnego dla innowacyjnych MŚP znajdujących się na wczesnym etapie rozwoju (GIF1) oraz na etapie ekspansji (GIF2). Za jego funkcjonowanie w imieniu Komisji (reprezentującej UE) odpowiada Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI). EFI zawiera umowy inwestycyjne z funduszami kapitału wysokiego ryzyka, które wspierają takie MŚP. Instrument GIF jest instrumentem długoterminowym, umożliwiającym dokonywanie inwestycji w fundusze kapitału wysokiego ryzyka, których okres realizacji wynosi do 12 lat. Większość kapitału inwestowanego w fundusz kapitału wysokiego ryzyka zapewniają inwestorzy rynkowi, a wszystkie realizowane inwestycje dokonywane są na zasadzie równorzędności z inwestorami prywatnymi(podobne ryzyko, podobne korzyści).

3. Fundusz Marguerite

Europejski fundusz na rzecz energii, zmiany klimatu i infrastruktury 2020 (fundusz Marguerite) jest ogólnoeuropejskim funduszem kapitałowym na rzecz inwestycji infrastrukturalnych w sektorze transportu, energii oraz odnawialnych źródeł energii. W ramach całkowitej kwoty zaangażowanych funduszy w wysokości 710 mln EUR (kwota docelowa: 1,5 mld EUR) UE zainwestowała w fundusz Marguerite 80 mln EUR pochodzących z budżetu TEN-T. Pozostałymi inwestorami są banki publiczne, ale udziały w funduszu mogą posiadać również inwestorzy prywatni. Inwestycje są realizowane zgodnie z zasadą równorzędności. Fundusz zobowiązał się do zainwestowania łącznej kwoty równej wkładowi UE w projekty TEN-T pomnożonemu przez 3,5.

Fundusz został ustanowiony zgodnie z prawem luksemburskim jako regulowany, wyspecjalizowany instrument inwestycyjny. Komisja, reprezentująca UE, ma swojego przedstawiciela w radzie nadzorczej odpowiedzialnej za określanie ogólnej strategii funduszu, ale nie bierze udziału w bieżącym zarządzaniu funduszem ani w procesie podejmowania konkretnych decyzji inwestycyjnych, ponieważ odpowiedzialność za prowadzenie tych działań spoczywa na zarządzie oraz komitecie inwestycyjnym funduszu. Wszystkie decyzje muszą być podejmowane zgodnie z polityką inwestycyjną funduszu, która została ustanowiona wspólnie z Komisją.

4. Instrumenty dłużne na szczeblu UE (gwarancje i instrumenty oparte na podziale ryzyka): CIP – system poręczeń dla MŚP (SMEG), RSFF, LGTT

5. Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka (RSFF)

Mechanizm finansowania oparty na podziale ryzyka ma na celu wspieranie finansowania obarczonych ryzykiem projektów w dziedzinie badań, rozwoju i innowacji przez sponsorów pochodzących z sektora prywatnego i publicznego, którzy nie dysponują łatwym dostępem do rynków kapitałowych. Instrument został opracowany wspólnie przez Komisję oraz EBI w celu dokonania podziału ryzyka w odniesieniu do udzielanych przez Bank bezpośrednich pożyczek lub gwarancji dla pożyczek wspierających nakłady na badania, rozwój i innowacje w priorytetowych obszarach tematycznych siódmego programu ramowego w zakresie badań i rozwoju technologicznego (7PR).

Połączenie wkładu UE w wysokości 1 mld EUR pochodzącego z budżetu 7PR z wkładem EBI w wysokości 1 mld EUR pochodzącym z jego zasobów własnych zapewnia bufor kapitałowy służący pokryciu potencjalnych strat poniesionych przy finansowaniu pożyczek w kwocie szacowanej na 10 mld EUR w latach 2007–2013. EBI w oparciu o swoją ocenę finansową oraz zgodnie ze swoimi wytycznymi dotyczącymi polityki w zakresie ryzyka kredytowego określa – analizując każdy projekt indywidualnie – poziom ryzyka finansowego, na potrzeby którego konieczne będzie utworzenie rezerw i alokacja kapitału (w związku z oczekiwanymi i nieoczekiwanymi stratami), zgodnie ze zwykłymi zasadami bankowymi, i występuje z wnioskiem o dokonanie wkładu z budżetu UE w celu pokrycia kosztów utworzenia rezerw i alokacji kapitału. Komisja ma swojego przedstawiciela w komitecie doradczym RSFF, który sprawuje nadzór nad procesem wdrażania tego instrumentu zgodnie z wyznaczonymi dla niego celami polityki.

6. CIP – system poręczeń dla MŚP (SMEG)

System poręczeń dla MŚP (SMEG), dysponujący budżetem w wysokości 500 mln EUR, służy do udzielania kontrgwarancji krajowym systemom gwarancji, a także gwarancji bezpośrednich pośrednikom finansowym w celu zwiększenia i rozszerzenia podaży finansowania dłużnego dla MŚP. Za funkcjonowanie SMEG w imieniu Komisji (reprezentującej UE) odpowiada Europejski Fundusz Inwestycyjny (EFI).

Pośrednicy finansowi wspierani przez gwarancje UE zapewniają z kolei finansowanie dłużne dla MŚP, przekazując korzyści związane z gwarancją beneficjentom końcowym, np. poprzez uznawanie wyższego profilu ryzyka lub mniejszej kwoty zabezpieczenia, lub poprzez ustanowienie niższych stóp procentowych lub zapewnienie podobnych korzyści w porównaniu z ofertą w ramach zwykłej działalności finansowej tych podmiotów. W ramach SMEG gwarancja obejmuje część – zazwyczaj 50 % – każdej pojedynczej transakcji (stawka gwarancji). Ogólny poziom ekspozycji budżetu UE jest jednak ograniczony uzgodnionym umownie maksymalnym pułapem strat w ramach portfela.

7. Instrument gwarancji kredytowych na potrzeby projektów TEN-T (LGTT)

Instrument gwarancji kredytowych na potrzeby projektów TEN-T (LGTT) ma na celu przyczynienie się do zwiększenia udziału sektora prywatnego w finansowaniu projektów infrastrukturalnych w ramach transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T). Przyciągnięcie finansowania z sektora prywatnego do kluczowych europejskich projektów w dziedzinie transportu bywa trudne z uwagi na stosunkowo wysoki poziom niepewności co do dochodów na wczesnych etapach operacyjnych projektu. LGTT częściowo pokrywa to ryzyko utraty dochodów i w konsekwencji wpływa na poprawę rentowności tego rodzaju projektów TEN-T.

LGTT jest finansowany w ramach pochodzących z budżetu UE wpłat na poczet kapitału w wysokości do 500 mln EUR. Z technicznego punktu widzenia gwarancja LGTT jest udzielana na rzecz banków komercyjnych przyznających na rzecz projektów rezerwowy instrument wsparcia płynności (SBF). Przedsiębiorstwa odpowiedzialne za realizację projektu mogą skorzystać z takiego instrumentu w przypadku nieoczekiwanego zmniejszenia ruchu lub dochodu zależnego od użytkowania w ramach początkowej fazy operacyjnej projektu w celu zabezpieczenia obsługi długu uprzywilejowanego.

Jeżeli chodzi kwestie związane z zarządzaniem, Komisja ma swojego przedstawiciela w komitecie doradczym instrumentu. Zadaniem komitetu doradczego jest dokonywanie przeglądu poczynionych postępów i realizacji celów strategicznych LGTT oraz wydawanie zaleceń przyczyniających się do ich osiągnięcia.

8. Instrumenty łączące wsparcie kapitałowe i dłużne

9. Europejski instrument mikrofinansowy Progress (EPMF)

W ramach najnowszych innowacyjnych instrumentów finansowych wprowadzonych na szczeblu UE utworzono struktury łączące wsparcie kapitałowe i dłużne. Ustanowiony w 2010 r. europejski instrument mikrofinansowy Progress (EPMF) składa się z dwóch części: 1) instrumentu gwarancyjnego dla podmiotów udzielających mikrokredytów (tj. pożyczek w wysokości do 25 000 EUR udzielanych w szczególności słabszym grupom zagrożonym wykluczeniem społecznym w celu umożliwienia im podjęcia działalności zarobkowej na niewielką skalę), oraz 2) instrumentu przeznaczonego do dokonywania strukturyzowanych inwestycji utworzonego zgodnie z prawem luksemburskim – Europejskiego Funduszu Mikrofinansowania Progress – oferującego możliwość skorzystania z pożyczek uprzywilejowanych, pożyczek podporządkowanych (finansowanie podporządkowane wierzycielom uprzywilejowanym), pożyczek na zasadzie podziału ryzyka (pożyczki uprzywilejowane połączone z udziałem w ryzyku dotyczącym portfela mikrokredytów) oraz z udziałów kapitałowych. UE zainwestowała w ten instrument 100 mln EUR.

Na instrument gwarancyjny przyznano budżet w wysokości 25 mln EUR. Maksymalna stawka gwarancji wynosi 75 % danego mikrokredytu lub portfela gwarancji, natomiast wysokość górnego pułapu jest uzgadniana w odniesieniu do każdego gwarantowanego portfela w oparciu o oczekiwane łączne straty w ramach tego portfela. Maksymalne zobowiązanie w ramach EPMF wynosi 20 % dla każdego gwarantowanego portfela.

Inwestorami w ramach Europejskiego Funduszu Mikrofinansowania Progress są UE (reprezentowana przez Komisję) oraz EBI, podczas gdy EFI pełni funkcję podmiotu zarządzającego. UE jest posiadaczem udziałów podporządkowanych, co oznacza, że ponosi pierwsze straty netto, które dotykają aktywów funduszu, do ustalonego górnego pułapu, podczas gdy EBI jako posiadacz udziałów uprzywilejowanych jest chroniony przed stratami ponoszonymi przez udziały podporządkowane.

10. Europejski Fundusz na rzecz Efektywności Energetycznej (EEEF)

Europejski Fundusz na rzecz Efektywności Energetycznej (EEEF) został ustanowiony w bieżącym roku dzięki zastosowaniu niewykorzystanych funduszy pochodzących z Europejskiego programu energetycznego na rzecz naprawy gospodarczej. Fundusz jest strukturyzowanym instrumentem finansowym ustanowionym zgodnie z prawem luksemburskim w celu dokonywania bezpośrednich inwestycji w prowadzone na niewielką skalę projekty w dziedzinie efektywności energetycznej oraz energii odnawialnej realizowane przez władze lokalne lub dokonywania pośrednich inwestycji w takie projekty za pośrednictwem instytucji finansowych. Fundusz będzie wspierał w szczególności rozwój przedsiębiorstw usług energetycznych (ESCO).

Unia Europejska, reprezentowana przez Komisję Europejską, inwestuje 125 mln EUR w transzę podporządkowaną w ramach funduszu, natomiast EBI oraz włoski bank Cassa Depositi e Prestiti (CDP) inwestują odpowiednio 75 mln EUR i 60 mln EUR w transzę typu mezzanine oraz transzę uprzywilejowaną. Rolę podmiotu zarządzającego inwestycjami w ramach funduszu będzie pełnił Deutsche Bank, który zainwestował 5 mln EUR w transzę typu mezzanine. Docelowa wielkość funduszu wynosi 500–600 mln EUR.

11. Fundusze strukturalne

Państwa członkowskie i instytucje zarządzające mają możliwość wykorzystania części zasobów udostępnionych im za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) w celu wsparcia instrumentów inżynierii finansowej. Zasoby EFRR są wykorzystywane głównie do wspierania przedsiębiorstw (w przeważającej mierze MŚP), rozwoju i odnowy terenów miejskich, efektywności energetycznej oraz wykorzystania energii odnawialnej w budynkach, natomiast środki z EFS są wykorzystywane do wspierania samozatrudnienia, zakładania przedsiębiorstw oraz wspierania mikroprzedsiębiorstw. Obecnie prawie wszystkie państwa członkowskie wdrażają szeroki zakres instrumentów kapitałowych lub dłużnych (pożyczki lub gwarancje) w co najmniej jednym z tych obszarów poprzez bezpośrednie przekazywanie środków pochodzących z programów operacyjnych na rzecz funduszu kapitału wysokiego ryzyka, funduszu pożyczkowego lub funduszu gwarancyjnego lub poprzez fundusze holdingowe ustanowione w celu dokonywania inwestycji w szereg funduszy. Instrumenty są wdrażane za pośrednictwem szeregu modeli zarządzania oraz struktur prawnych właściwych dla danego państwa członkowskiego lub regionu.

W wielu przypadkach instrumenty wdrażane są w drodze inwestycji w fundusze holdingowe. W ramach inicjatywy JESSICA (wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich) fundusze holdingowe realizowane są za pośrednictwem EBI. W ramach inicjatywy JEREMIE (wspólne europejskie zasoby dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw) fundusze holdingowe są zazwyczaj realizowane za pośrednictwem EFI lub szeregu instytucji krajowych i regionalnych. Zasadniczo, w zależności od obszaru interwencji, EBI lub EFI może zostać upoważniony do wykonywania zadań funduszu holdingowego w drodze bezpośredniego udzielenia zamówienia przez państwo członkowskie lub instytucje zarządzające. Zadanie wykonywania operacji organizowanych za pośrednictwem funduszu holdingowego może zostać powierzone również innym instytucjom finansowym poprzez udzielenie zamówienia publicznego lub poprzez przyznanie dotacji.

12. Instrumenty polityki zewnętrznej w obszarze przedakcesyjnym

W 2009 r. wprowadzono ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich (WBIF) jako wspólną inicjatywę Komisji Europejskiej, CEB, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju (EBOR) oraz EBI służącą łączeniu zasobów pochodzących z dotacji w celu uzyskania efektu dźwigni finansowej dla pożyczek na potrzeby finansowania priorytetowych projektów infrastrukturalnych na Bałkanach Zachodnich oraz finansowania MŚP i efektywności energetycznej. WBIF dostarcza zasoby pochodzące z dotacji na rzecz projektów, które mają szanse uzyskać wsparcie w postaci pożyczek udzielanych przez banki partnerskie w celu przygotowania projektu, przyspieszania istniejących pożyczek lub umożliwienia realizacji projektów poprzez likwidację niedopasowania poziomu płynności.

Przykładem wykorzystania innowacyjnych instrumentów finansowych w obszarze przedakcesyjnym jest Europejski Fundusz na rzecz Europy Południowo-Wschodniej (EFSE), oferujący długoterminowe finansowanie zakwalifikowanym lokalnym instytucjom finansowym w krajach Europy Południowo-Wschodniej i Południowego Kaukazu. Fundusze są wykorzystywane do zapewnienia zabezpieczenia i dźwigni finansowej dla kapitału inwestorów prywatnych na dużą skalę przeznaczanego na cele rozwojowe (pożyczki na prowadzenie działalności przez mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, pożyczki dla przedsiębiorstw wiejskich oraz kredyty hipoteczne dla gospodarstw domowych o niskich dochodach, dysponujących ograniczonym dostępem do usług finansowych świadczonych przez lokalne instytucje finansowe). EFSE opiera się na modelu partnerstwa publiczno-prywatnego zapoczątkowanego przez KfW Entwicklungsbank. Do inwestorów w ramach funduszu należą Komisja (reprezentująca UE), która zainwestowała 120 mln EUR, inni darczyńcy publiczni oraz międzynarodowe instytucje finansowe, w tym EBI oraz EBOR.

[1] COM(2011) 206.

[2] COM(2011) 500 „Budżet z perspektywy »Europy 2020«”.

[3] COM(2010) 700 „Przegląd budżetu UE”.

[4] COM(2010) 2020 „EUROPA 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”.

[5] COM(2010) 260. Wniosek opiera się na przesłance, że rozporządzenie finansowe powinno zawierać najważniejsze zasady oraz podstawowe reguły zarządzania budżetem i finansami, podczas gdy szczegóły powinny zostać określone w przepisach wykonawczych (a raczej – zgodnie z przepisami nowego Traktatu – w akcie delegowanym zastępującym obecne przepisy wykonawcze, choć nie przedstawiono jeszcze wniosku w sprawie takiego aktu) oraz prawie miękkim, np. w wewnętrznych wytycznych.

[6] COM(2009) 615. „Wspieranie inwestycji publiczno-prywatnych krokiem w kierunku naprawy gospodarki i długoterminowej zmiany strukturalnej: zwiększanie znaczenia partnerstw publiczno-prywatnych”.

[7] The implications of EIB and EBRD co-financing for the EU budget , badanie zamówione przez Komisję Budżetową Parlamentu Europejskiego, maj 2011 r.

[8] „ Odpowiedź Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na komunikat Komisji »Reformowanie budżetu, zmienianie Europy«, Opinia 1/2010 : Poprawa finansowego zarządzania budżetem Unii Europejskiej: Zagrożenia i wyzwania”, oraz Kontrola systemu poręczeń dla MŚP .

[9] Kontrola systemu poręczeń dla MŚP , sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 4/2011, Final Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme (kwiecień 2011 r.), Centre for Strategy & Evaluation Services oraz EIM Business and Policy Research; Combined ex-ante evaluation and impact assessment of the successor to the Entrepreneurship and Innovation Programme under the Competitiveness and Innovation Framework Programme 2007-2013 (maj 2011 r.), Economisti Associati we współpracy z EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services oraz Centrum Studiów nad Polityką Europejską; Public consultation on the future EU support to competitiveness and innovation (2011 r.); Mid-Term Evaluation of the Risk-Sharing Financial Facility (RSFF), sprawozdanie grupy niezależnych ekspertów (lipiec 2010 r.); a także badanie Komisji Budżetowej , o którym mowa w przypisie 6.

[10] W dziedzinie mikrofinansowania podjęto pierwsze kroki w zakresie ustanowienia bardziej spójnego podejścia poprzez uzgodnienie wytycznych w sprawie alokacji w odniesieniu do transakcji zawieranych między EFI a podmiotami udzielającymi mikrokredytów. W kolejnych wieloletnich ramach finansowych wsparcie dla mikroprzedsiębiorstw mających swoją siedzibę w UE mogłoby być skoncentrowane i uwzględniać rozwój instytucjonalny oraz budowanie potencjału w ramach jednego instrumentu w ramach nowego unijnego programu na rzecz przemian i innowacji społecznych.

[11] COM(2011) 609.

[12] Szczegółowe informacje w pkt 3.1 załącznika.

[13] Komisja zamierza zwiększyć udział tych wydatków do co najmniej 20 % dzięki udziałowi środków z różnych obszarów polityki, na podstawie wyników oceny skutków. Ramy dla innowacyjnych instrumentów finansowych powinny przyczynić się do budowy Europy niskoemisyjnej i odpornej na klimat oraz do śledzenia istotności wydatków z budżetu UE dokonywanych za pośrednictwem tych instrumentów dla klimatu, zgodnie z dokumentem COM(2011) 500.