52009DC0205

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 29.4.2009

KOM(2009) 205 wersja ostateczna

SPRAWOZDANIE

Z PRAKTYCZNEGO STOSOWANIA METODOLOGII ZAPEWNIAJĄCEJ SYSTEMATYCZNĄ I ŚCISŁĄ KONTROLĘ PRZESTRZEGANIA KARTY PRAW PODSTAWOWYCH

SPRAWOZDANIE

Z PRAKTYCZNEGO STOSOWANIA METODOLOGII ZAPEWNIAJĄCEJ SYSTEMATYCZNĄ I ŚCISŁĄ KONTROLĘ PRZESTRZEGANIA KARTY PRAW PODSTAWOWYCH

1. WPROWADZENIE

Przedkładając komunikat z 2005 r. w sprawie metodologii zapewniającej systematyczną i ścisłą kontrolę przestrzegania Karty Praw Podstawowych[1], Przewodniczący Komisji podkreślił, że Komisja zdecydowanie dąży do „ przypieczętowania kultury praw podstawowych w prawodawstwie UE”. Opracowanie tej metodologii, jak również ustanowienie w grudniu 2004 r. grupy komisarzy ds. praw podstawowych, zwalczania dyskryminacji oraz równości szans, w widoczny sposób ukazało, że Komisja poważnie i z dużym zaangażowaniem traktuje kwestię praw podstawowych. Komunikat z 2005 r. wprowadził metodologię, mającą na celu umożliwienie służbom Komisji przeprowadzenia systematycznej i gruntownej oceny, czy we wnioskach legislacyjnych przestrzega się wszystkich odnośnych praw podstawowych[2]; tym samym określone zostały konkretne środki, pozwalające na wprowadzenie zamiarów w życie.

Komisja zobowiązała się do opracowania oceny tej kontroli wewnętrznej w 2007 r. Przedstawienie takiej oceny jest celem niniejszego sprawozdania, które zostało przygotowane później niż planowano, aby umożliwić uwzględnienie w jego treści dwóch nowych kwestii: powstania Europejskiej Agencji Praw Podstawowych oraz wprowadzenia w 2009 r. zmian do komisyjnych wytycznych w sprawie oceny wpływu.

2. KONTROLA PRZESTRZEGANIA PRAW PODSTAWOWYCH W PRAKTYCE

2.1. Przegląd ogólny

Doświadczenie nabyte od przyjęcia komunikatu z 2005 r. wykazuje, że kwestie związane z prawami podstawowymi mogą pojawić się w wielu bardzo różnych dziedzinach. Aby zobrazować różnorodność tematów, można podać kilka przykładów.

W przypadku rozporządzenia REACH (w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów)[3] obowiązek przekazywania informacji innym rejestrującym zrodził pytania dotyczące prawa własności. Uznano, że obowiązek ten można zaakceptować, ponieważ był on nieodzowny w kontekście ochrony środowiska oraz, w szczególności, aby ograniczyć liczbę badań na zwierzętach. Te względy zostały ujęte w motywach rozporządzenia.

W dziedzinie polityki rolnej zbadano kwestię nałożenia na państwa członkowskie obowiązku publikowania zestawienia beneficjentów środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. W tym kontekście pojawiły się pytania związane z ochroną danych. Po zbadaniu, czy obowiązek ten jest konieczny, stwierdzono, że ewentualna ingerencja w ochronę danych jest uzasadniona ze względu na konieczność zwiększenia przejrzystości działań Wspólnoty w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich, poprawy należytego zarządzania odpowiednimi środkami publicznymi oraz niedopuszczenia do zakłócenia konkurencji między beneficjentami środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Te względy zostały ujęte w motywach aktu prawnego Komisji[4].

Ostatni przykład pochodzi z dziedziny prawa celnego. W ramach reformy kodeksu celnego[5] powstało pytanie, czy w procedurach dotyczących stosowania przepisów prawa celnego należy zapewnić przedsiębiorcom prawo do złożenia wyjaśnień wobec organów celnych. Uznano, że karta zobowiązuje do przyznania prawa do przedstawienia swojego stanowiska, i prawo to można obecnie znaleźć w art. 16 kodeksu celnego.

To jednak przede wszystkim rosnące – pod względem działań legislacyjnych – znaczenie przestrzeni sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa w nieunikniony sposób uwidocznia fakt, że Wspólnota i Unia coraz częściej zajmują się dziedzinami, które bardzo bezpośrednio dotykają kwestii związanych z prawami podstawowymi. To właśnie w obszarze sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa Komisja najczęściej zmuszona jest do mierzenia się z drażliwymi i kontrowersyjnymi zagadnieniami, wymagającymi rozważenia konieczności i proporcjonalności możliwych ograniczeń praw podstawowych.

Biorąc pod uwagę rodzaje spraw wchodzących w zakres przestrzeni sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa – między innymi zwalczanie przestępczości, w szczególności terroryzmu, kwestie imigracji i azylu, kontrola granic – nie jest niczym nadzwyczajnym, że ta właśnie dziedzina ma szczególne znaczenie pod względem kontroli przestrzegania praw podstawowych we wnioskach legislacyjnych Komisji. Wymieniając, jedynie jako przykład, politykę azylową i imigracyjną, można stwierdzić, że wiele trudnych kwestii związanych z przestrzeganiem praw podstawowych powraca wielokrotnie – do najczęściej spotykanych należą zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (art. 4 karty), prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego (art. 6 karty), prawo do poszanowania życia rodzinnego (art. 7 karty), ochrona danych (art. 8 karty), prawo do azylu (art. 18 karty), ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji (art. 19 karty), niedyskryminacja (art. 21 karty), prawa dziecka (art. 24 karty), prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (art. 47 karty).

2.2. Studium przypadku – pakiet azylowy

Wiele z powyższych kwestii znalazło odzwierciedlenie w „pakiecie azylowym”[6], przyjętym przez Komisję w grudniu 2008 r. Pakiet ten szczególnie nadaje się do przeprowadzenia „studium przypadku”, na przykładzie którego można przedstawić, w jaki sposób wewnętrzna kontrola Komisji dotycząca przestrzegania praw podstawowych jest stosowana w praktyce.

W kontekście wniosku zmieniającego dyrektywę ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania), z perspektywy przestrzegania praw podstawowych najtrudniejsze były kwestie związane z zatrzymaniem osób ubiegających się o azyl, prawem do skutecznego środka prawnego oraz prawami dziecka. Przy badaniu tych kwestii dążono do zapewnienia zgodności nie tylko z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, lecz również z odpowiednimi standardami międzynarodowymi, wyznaczonymi w szczególności przez Europejską Konwencję Praw Człowieka, Konwencję genewską oraz Konwencję o prawach dziecka Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Jeśli chodzi o zatrzymanie, uznano, że w odniesieniu do przestrzegania praw podstawowych niezwykle istotne jest, aby wniosek przyczynił się do ugruntowania zasady[7], że nikt nie powinien zostać zatrzymany wyłącznie ze względu na fakt ubiegania się o przyznanie ochrony międzynarodowej. W efekcie wniosek określa jasne warunki stosowania zatrzymania w drodze odstępstwa od tej zasady; pod tym względem wniosek wzoruje się na Wytycznych Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) w sprawie właściwych kryteriów i standardów dotyczących zatrzymywania osób ubiegających się o azyl oraz zaleceniu (2003) 5 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie „środków polegających na zatrzymaniu osób ubiegających się o azyl”. Oparty na tych tekstach wniosek przewiduje, że z zatrzymania będzie można korzystać jedynie w wyjątkowych sytuacjach oraz z ograniczonej liczby przyczyn, co określono w wytycznych. Ponadto, zgodnie z wytycznymi UNHCR oraz zaleceniem Rady Europy, we wniosku ustanowiono również warunki przetrzymywania, aby zapewnić poszanowanie godności ludzkiej w traktowaniu zatrzymanych osób ubiegających się o azyl, przede wszystkim osób o szczególnych potrzebach. W tym zakresie we wniosku określono przede wszystkim, że osób ubiegających się o azyl nie należy umieszczać w zakładach karnych, lecz w specjalnych ośrodkach strzeżonych, w których należy brać pod uwagę względy płci.

W celu zapewnienia poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego, we wniosku wprowadzono szereg gwarancji proceduralnych w odniesieniu do zatrzymania. I tak nakaz zatrzymania może zostać wydany jedynie przez organy sądowe; gdy w pilnych przypadkach nakaz zatrzymania zostaje wydany przez organy administracyjne, musi on zostać potwierdzony przez władze sądowe w ciągu 72 godzin od zatrzymania. Ponadto zatrzymanie zarządza się na możliwie najkrótszy okres czasu oraz, w szczególności, na okres nie dłuższy niż okres konieczny do przeprowadzenia procedur administracyjnych. Potrzeba dalszego przetrzymywania badana jest w rozsądnych odstępach czasu przez organ sądowy. Zatrzymanej osobie ubiegającej się o azyl należy również zapewnić dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej lub bezpłatnej reprezentacji w przypadkach, gdy taka osoba nie jest w stanie pokryć związanych z tym kosztów. Przepisy te odgrywają zasadniczą rolę, jeśli chodzi o zapewnianie skutecznego środka prawnego w przypadkach zatrzymania.

Jeśli chodzi o prawa dziecka, jednym z priorytetów było, aby za wiodącą zasadę uznać najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Jeśli chodzi o możliwe zatrzymanie małoletnich, we wniosku wyraźnie nawiązuje się do czynników wymaganych jako podstawa oceny, co najlepiej służy zabezpieczeniu interesów dziecka. Ponadto, w celu spełnienia wymogów art. 37 Konwencji o prawach dziecka, we wniosku przewidziano, że zatrzymanie małoletnich powinno być stosowane jedynie jako środek ostateczny oraz na możliwie najkrótszy okres czasu. Ponadto zabronione jest zatrzymywanie małoletnich bez opieki.

Wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia dublińskiego również poruszył kwestie związane z zatrzymaniem, prawem do skutecznego środka prawnego oraz prawami dziecka. Zastosowano rozwiązania podobne do rozwiązań przyjętych we wniosku dotyczącym dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania. Jeśli chodzi o zatrzymanie, na uwagę zasługuje kwestia odzwierciedlająca specyfikę systemu dublińskiego, mianowicie zatrzymanie osoby ubiegającej się o azyl przed przeprowadzeniem przekazania do innego państwa członkowskiego w ramach procedury dublińskiej. We wniosku przewidziano, że zatrzymanie może mieć miejsce w przypadku, gdy istnieje ryzyko ucieczki osoby ubiegającej się o azyl i po powiadomieniu o decyzji o przekazaniu. Kwestia ta wymagała oceny pod kątem konieczności i proporcjonalności. Jasno określono kryteria wskazujące, w jakich przypadkach zastosowanie tej możliwości jest krokiem odpowiednim. I tak wymaga się, aby decyzja o zatrzymaniu opierała się na indywidualnej ocenie każdego przypadku, jak również wymaga się zbadania możliwości zastosowania innych, mniej przymusowych środków, takich jak obowiązek regularnego zgłaszania się do organów, złożenia poręczenia majątkowego lub obowiązek przebywania w określonym miejscu. Ponadto, w odniesieniu do decyzji o zatrzymaniu, zapewniono gwarancje proceduralne w formie uzasadnionej decyzji oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem.

Wzmocniono również prawo do jedności rodziny. I tak wniosek zobowiązuje do ponownego połączenia zależnych krewnych oraz rozszerza definicję „członków rodziny” w odniesieniu do małoletnich w celu zapewnienia „jak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka”. Ponadto osoby ubiegające się o azyl będą mogły dołączać do członków rodziny, którym przyznano ochronę uzupełniającą.

Jeśli chodzi o wniosek dotyczący zmiany rozporządzenia Eurodac, główne trudności, jakie wyniknęły w kontekście przestrzegania praw podstawowych, związane były z ochroną danych. W tym zakresie wniosek ma na celu zapewnienie lepszego zarządzania usuwaniem danych z systemu oraz skuteczniejszego monitorowania przez Komisję i Europejskiego Inspektora Ochrony Danych dostępu do danych w systemie Eurodac przez krajowe organy.

Doświadczenia związane z pakietem azylowym wykazują, że metodologia umożliwiająca kontrolowanie przestrzegania praw podstawowych zawiera nie tylko element prawa proceduralnego, lecz również prawa materialnego. Metodologia ta nie jest celem samym w sobie. Przestrzeganie praw podstawowych jest czymś więcej niż mechanizmem lub obowiązkiem proceduralnym; jest ono obowiązkiem o istotnej treści. Angażując się w przestrzeganie praw podstawowych, Komisja zobowiązała się do ścisłego przestrzegania istotnych zasad. Oznacza to, że w swoich działaniach legislacyjnych Unia musi wykazywać się nienagannym postępowaniem, jeśli chodzi o respektowanie praw podstawowych. W ramach pakietu azylowego Komisja dążyła do tego, aby pod względem merytorycznym skonkretyzować przestrzeganie praw podstawowych; celem było zapewnienie, że punktem wyjścia jest potwierdzenie odpowiedniego prawa podstawowego pod względem treści, a następnie zapewnienie, że wszelkie możliwe ograniczenia nie tylko badane są pod kątem konieczności i proporcjonalności, lecz również opatrzone gwarancjami, w szczególności, jeśli chodzi o prawa proceduralne i środki odwoławcze.

2.3. Przegląd

Doświadczenia nabyte od przyjęcia komunikatu z 2005 r. wykazują, że Komisja musi dokonywać trudnych wyborów przy ocenie konieczności i proporcjonalności, a przy stosowaniu metodologii konieczne jest mierzenie się z trudnymi dylematami, np. czy wypracowane rozwiązania spełniają wymagane standardy, określone przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka („trybunał w Strasburgu”) oraz Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich („Trybunał Sprawiedliwości”). Komisja uważa, że jej wnioski spełniają wymogi konieczności i proporcjonalności, a jej zaangażowanie w kulturę respektowania praw podstawowych jest autentyczne i nie pozostało pustym hasłem.

Na koniec należy podkreślić, w związku z ilościową oraz jakościową analizą kontroli przestrzegania praw podstawowych, że często pozytywne efekty takiej kontroli pozostają niewidoczne dla ogółu społeczeństwa, właśnie dlatego, że już w trakcie kontroli usunięto wszelkie możliwe problemy w tym zakresie. Można tutaj podać przykład z dziedziny prawa azylowego. W dyrektywie w sprawie procedur azylowych stworzono podstawę prawną do ustanowienia wykazu krajów trzecich uznanych za kraje bezpieczne na potrzeby rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu. W świetle przeprowadzonej zgodnie z metodologią kontroli przestrzegania praw podstawowych stwierdzono jednak, że taki wykaz mógłby budzić poważne wątpliwości w świetle zasady „ non-refoulement ”, określonej zarówno w Konwencji genewskiej, jak i art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Komisja uznała zatem, że byłoby rzeczą niewłaściwą przedstawienie wniosku w takiej formie[8].

3. USPRAWNIENIE MECHANIZMU KONTROLI

3.1. Ocena skutków

Wytyczne Komisji w sprawie oceny wpływu zostały w ostatnim czasie zmienione[9], co zostało poprzedzone procesem konsultacji społecznej. Jednym z zagadnień, które pojawiło się w licznych uwagach zebranych w procesie konsultacji i które zostało poruszone w sprawozdaniu Voggenhubera[10], była kwestia większej widoczności praw podstawowych w procesie oceny wpływu. W związku z tym w zmienionej wersji wytycznych w sprawie oceny wpływu dążono do tego, aby z jednej strony bardziej wyraźnie niż w wersji z 2005 r. podkreślić, że przestrzeganie praw podstawowych, określonych w karcie, jest nadrzędnym celem Unii oraz, z drugiej strony, że prawa podstawowe nakładają ograniczenia na działania Unii. Ponadto w wytycznych szczególnie zwraca się uwagę na fakt, że pewne prawa podstawowe są prawami bezwzględnymi, które nie mogą zostać ograniczone, a inne prawa mogą zostać ograniczone jedynie w przypadku wykazania, że takie ograniczenie jest konieczne i proporcjonalne. To w jasny sposób wytycza granice, jakim podlega w tym zakresie Unia przy opracowywaniu swoich opcji politycznych. Wytyczne zawierają również wykaz wszystkich praw podstawowych ustanowionych w karcie. Umożliwia to ustanowienie bezpośredniej korelacji między kartą a kwestiami należącymi do trzech kategorii skutków – gospodarczych, społecznych i skutków dla środowiska. Ta korelacja ma uwidocznić, że kwestie te mają konkretną podstawę i są powiązane z konkretnymi prawami.

W sprawozdaniu Voggenhubera poproszono Komisję, aby w wytycznych w sprawie oceny wpływu wprowadziła, dodatkowo do trzech istniejących obecnie kategorii, oddzielny rozdział uwzględniający skutki z perspektywy praw podstawowych. W komunikacie z 2005 r. Komisja wyjaśniła swoje stanowisko w sprawie utrzymania trzech kategorii. W pkt 12-15 komunikatu zaleca się ostrożność, jeśli chodzi o rozpatrywanie kwestii praw podstawowych w procesie oceny wpływu, głównie z tej przyczyny, że ocena wpływu nie może funkcjonować i nie funkcjonuje jako kontrola praw podstawowych. Ocena wpływu nie może zastąpić kontroli prawnej. Reasumując, kontrola pod kątem praw podstawowych może zostać przeprowadzona jedynie w ramach oceny prawnej, na podstawie jasno sformułowanego tekstu projektu legislacyjnego. Chociaż ocena wpływu jako taka nie może zastąpić kontroli w zakresie praw podstawowych, Komisja uznaje, że w jej ramach można przeprowadzić pewne działania wstępne, przygotowujące grunt do kontroli wniosków legislacyjnych pod kątem przestrzegania praw podstawowych. Ocena wpływu powinna służyć do określenia, których praw podstawowych ustanowionych w karcie dana inicjatywa może dotyczyć i na które może mieć wpływ; następnie, przy przedstawianiu opcji działań, w ocenie wpływu należy opisać, w jakim stopniu dana opcja ingeruje w dane prawo [11] jak również zbadać konieczność takiej ingerencji z perspektywy opcji działań oraz celów, do których się dąży. W ten sposób ocena wpływu będzie służyć jako podstawa późniejszej kontroli prawnej, w ramach której na podstawie konkretnego tekstu zostanie zbadane, czy ingerencja jest dopuszczalna (czy spełnia warunki proporcjonalności i konieczności) oraz czy ograniczenia praw podstawowych odpowiadają pod względem prawnym standardom określonym w orzecznictwie trybunału w Strasburgu i Trybunału Sprawiedliwości.

Chociaż Komisja, wbrew zaleceniom zawartym w sprawozdaniu Voggenhubera, nie wprowadza w wytycznych w sprawie oceny wpływu oddzielnej kategorii dla oceny skutków pod kątem poszanowania praw podstawowych, zadbała jednak o to, aby w zmienionych wytycznych kwestie związane z prawami podstawowymi i ingerencją w nie uzyskały większą widoczność. Większa widoczność tych kwestii sprawi, że już na wczesnym etapie opracowywania inicjatyw politycznych w Komisji powstanie i utrwali się odruch uwzględniania praw podstawowych.

Innym aspektem, na który zwrócono uwagę w sprawozdaniu Voggenhubera, są środki przyjmowane w ramach procedury komitetowej. Jak dowodzi treść pkt 16 komunikatu z 2005 r., Komisja miała świadomość, że akty, które przyjmuje w ramach procedury komitetowej również mogą wpływać na prawa podstawowe; należy zauważyć, że jeden z podanych powyżej przykładów kontroli praw podstawowych w praktyce dotyczył aktu przyjętego w ramach procedury komitetowej[12]. Jednak Komisja jest również świadoma, że jest to dziedzina, w której należy dążyć do poświęcania prawom podstawowym większej uwagi. W przeciwieństwie do wcześniejszej wersji, w zmienionych wytycznych wyraźnie zwraca się uwagę na akty przyjmowane w ramach procedury komitetowej i podkreśla się konieczność przeprowadzenia dokładnej oceny skutków. Umożliwi to zapewnienie, że środki przyjmowane w ramach procedury komitetowej, które wpływają w istotny sposób m.in. na prawa podstawowe, będą od teraz skrupulatnie badane już na wczesnym etapie i nie unikną kontroli pod kątem praw podstawowych w ramach stosowanej metodologii.

3.2. Uzasadnienie i motywy

Pakiet azylowy stanowi przykład, w jaki sposób można trafnie sformułować motywy, aby uwzględnić konkretnie te prawa, na które wniosek bezpośrednio wpływa. Ten przykład stanie się normą wzorcową[13]– motywy muszą być formułowane w bardziej konkretny sposób, aby jasno wyrazić, na które prawa dany wniosek ma wpływ i w jaki sposób proponowane rozwiązania przyczyniają się do przestrzegania zobowiązań w zakresie praw podstawowych. Bardziej konkretnie sformułowane uzasadnienie ukazywałoby wyraźniej, że prawa podstawowe są przestrzegane. W praktyce będzie to oznaczać, że Komisja, przy wprowadzaniu do swoich wniosków legislacyjnych motywów dotyczących praw podstawowych zawartych w karcie, będzie wykazywać szczególną staranność. Motywy takie będą wprowadzane się w przypadkach, gdy dany wniosek pociąga za sobą istotne skutki w zakresie praw podstawowych. W takich przypadkach Komisja nie będzie ograniczać się jedynie do „standardowego” motywu, potwierdzającego zgodność z kartą, lecz wprowadzi odrębne motywy, dotyczące konkretnie poszczególnych praw.

Również w uzasadnieniach do wniosków wchodzących w skład pakietu azylowego w konkretny sposób objaśnia się, jakie skutki wnioski będą miały w odniesieniu do praw podstawowych i tym samym ukazuje się, w jaki sposób udało się zapewnić poszanowanie praw podstawowych. W komunikacie z 2005 r. przewidziano, że w przypadkach, gdy we wniosku legislacyjnym przyjmuje się motyw zawierający odniesienia do Karty Praw Podstawowych, w oddzielnej sekcji uzasadnienia dotyczącej tego motywu należy wyjaśnić, na jakiej podstawie uznano, że wniosek przestrzega praw podstawowych. Wyjaśnienia co do zgodności wniosku z prawami podstawowymi w oddzielnej sekcji uzasadnienia nie były być może przedstawiane tak systematycznie, jak zostało to przewidziane w komunikacie z 2005 r. [14]. Jednak od teraz stanie się to normą – w przypadkach, gdy wniosek legislacyjny, jak wynika z jego motywów, ma wpływ na prawa podstawowe, uzasadnienie będzie musiało zawierać sekcję ze zwięzłym wyjaśnieniem, w jaki sposób przestrzegane są zobowiązania w zakresie praw podstawowych.

3.3. Agencja Praw Podstawowych

W dniu 1 marca 2007 r. oficjalnie rozpoczęła działalność Agencja Praw Podstawowych. Komisja jest zdecydowana wykorzystać fachową wiedzę, jaką dysponuje agencja, aby rozwinąć i ugruntować metodologię w zakresie kontroli przestrzegania praw podstawowych. Cel ten można osiągnąć na kilka sposobów.

Sprawozdania i ankiety agencji mogłyby być wykorzystywane jako wkład przy przygotowywaniu inicjatyw i działań Komisji. Jest to praktykowane już obecnie. Na przykład teraz agencja pracuje nad analizą praktycznych skutków dyrektywy w sprawie równości szans[15], która zostanie wykorzystana na potrzeby sprawozdania Komisji dotyczącego stosowania tej dyrektywy. W 2009 r. analiza dotycząca praw nielegalnych imigrantów uczestniczących w procedurach dobrowolnego powrotu lub wydalania przyczyni się do sprawnego wdrożenia dyrektywy w sprawie powrotów[16]. Agencja powinna uczestniczyć również w procesie konsultacji, który przeprowadza się zazwyczaj w związku z ewentualnymi nowymi inicjatywami (zielone księgi, komunikaty, kwestionariusze, itd.). Na przykład w ostatnim czasie Komisja konsultowała się z agencją w kwestii przyszłych priorytetów w przestrzeni sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa, w związku z przygotowywaniem nowego programu wieloletniego w tej dziedzinie.

Komisja[17] może zlecić agencji przeprowadzenie analiz naukowych, badań wyjaśniających oraz opracowanie stanowiska w odniesieniu do konkretnych zagadnień tematycznych. Komisja korzystała już z tej możliwości i zleciła agencji przeprowadzenie badania dotyczącego wskaźników wdrażania praw dziecka. Badanie to zostanie wykorzystane jako wkład przy opracowywaniu strategii UE w zakresie praw dziecka, którą Komisja planuje przedstawić w 2010 r.

Komisja może zatem korzystać z wiedzy fachowej agencji w różny sposób, nie naruszając jednocześnie szczególnego charakteru relacji, jaki łączy ją z agencją. Tutaj należy przypomnieć, że kontrolowanie, czy wnioski legislacyjne respektują prawa podstawowe, nie leży w gestii agencji.

3.4. Kontrola w trakcie procesu legislacyjnego

W komunikacie z 2005 r. podkreślono, że Komisja powinna strzec stopnia ochrony praw podstawowych ustanowionego w swoich wnioskach legislacyjnych. Na potrzeby tego celu Komisja zaznaczyła, że jako środek ostateczny zastrzega sobie prawo wniesienia skargi o unieważnienie aktu prawnego z powodu naruszenia praw podstawowych. W sprawozdaniu Voggenhubera wyrażono silne poparcie dla możliwości wniesienia skargi o unieważnienie aktu prawnego w przypadku naruszenia praw podstawowych; ponadto zwrócono uwagę na prawo Komisji do wycofania swojego wniosku w przypadku, gdy w trakcie procedury ustawodawczej zostaną wprowadzone zmiany stanowiące naruszenie praw podstawowych.

Komisja jest świadoma swoich obowiązków w tym zakresie, podkreśla jednak także, że również i inni współustawodawcy ponoszą podobną odpowiedzialność. Oni także zobowiązani są do przestrzegania praw podstawowych.

W trakcie procesu legislacyjnego Komisja będzie zdecydowanie bronić swojego stanowiska, jeśli chodzi o ochronę standardów praw podstawowych w swoich wnioskach, i równie zdecydowanie wyrazi swój sprzeciw, jeśli inni współustawodawcy będą próbowali obniżać te standardy. Komisja zastosuje wszelkie dostępne środki do osiągnięcia tego celu, w tym nie zawaha się zażądać, aby akt prawny został przyjęty jednomyślnie.

Jako środek ostateczny – co zostało już stwierdzone w komunikacie z 2005 r. – Komisja jest gotowa rozważać możliwość wniesienia skargi o unieważnienie akty prawnego; ze strategicznego punktu widzenia, skarga o unieważnienie byłaby właściwym krokiem w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził do wniosku Komisji zmiany, które Komisja uznaje za widoczne naruszenia praw podstawowych. Skarga o unieważnienie jest najlepszą opcją w przypadku, gdy takie konkretne zmiany można oddzielić od reszty instrumentu prawnego. Pozwala to na wyłonienie przepisów naruszających prawa podstawowe, bez kwestionowania jednocześnie innych przepisów aktu prawnego, mogących stanowić istotny krok do przodu, którego Komisja nie chciałaby hamować.

Z drugiej strony, w przypadku gdy ustawodawca znacznie odszedł od wniosku Komisji pod względem ochrony praw podstawowych w taki sposób, że prowadzi to do przesunięcia punktu ciężkości wniosku w tym zakresie, wycofanie wniosku może stanowić lepsze wyjście. Komisja od dawna stoi na stanowisku, że prawo inicjatywy prawodawczej wiąże się również z prawem do wycofania swojego wniosku w przypadkach gdy, na skutek zmian wprowadzonych przez innego ustawodawcę, stanie się on jawnie sprzeczny z prawem lub gdy takie zmiany prowadzą do poważnego wypaczenia treści wniosku Komisji.

4. WNIOSEK

Na podstawie doświadczeń zdobytych od 2005 r. można stwierdzić, że w koncepcja metodologii jest dobra i ukierunkowana na właściwe cele, jakie jednak nadal istnieje pole do poprawy, jeśli chodzi o jej praktyczne zastosowanie. Aspekty przedstawione w niniejszym sprawozdaniu, wprowadzenie zmian do wytycznych w sprawie oceny wpływu, lepsze formułowanie motywów oraz wykorzystanie wiedzy fachowej agencji – wszystkie te czynniki odgrywają istotną rolę i mogą przyczynić się do skuteczniejszego stosowania metodologii. Być może jednak najważniejszym czynnikiem, nad którym należy pracować, jest czynnik ludzki. Należy pracować nad wyrabianiem odruchu uwzględniania praw podstawowych w służbach Komisji, gdzie powstają wnioski i inicjatywy, jak również nad promowaniem „kultury praw podstawowych” już na początkowych etapach opracowywania wniosku Komisji.

Na koniec należy dodać, że zaangażowanie w przestrzeganie praw podstawowych musi być wspólnym celem wszystkich instytucji, uczestniczących w procesie legislacyjnym.

[1] COM(2005) 172 wersja ostateczna z 27.4.2005 r.

[2] Przedmiotem komunikatu z 2005 r. oraz niniejszego sprawozdania jest przestrzeganie karty; Komisja musi jednak dodatkowo zapewnić, że w jej wnioskach przestrzega się nie tylko praw zawartych w karcie oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, lecz również praw zawartych w konwencjach praw człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych ratyfikowanych przez wszystkie państwa członkowskie.

[3] Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE.

[4] Motyw 42 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

[5] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 450/2008 z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks celny.

[6] Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl, COM(2008) 815 wersja ostateczna 2 („dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania”).

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca, COM (2008) 820 wersja ostateczna 2 – („rozporządzenie dublińskie”)

Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania rozporządzenia (WE) nr […/…] [ustanawiającego kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca], COM(2008) 0825 wersja ostateczna („rozporządzenie Eurodac”).

[7] Zasada już ustanowiona w dyrektywie Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich („dyrektywa w sprawie procedur azylowych”).

[8] Trybunał Sprawiedliwości następnie uznał podstawę prawną ustanowioną w dyrektywie za niezgodną z Traktatem, zob. wyrok z dnia 6 maja 2008 r., sprawa C-133/06 Parlament przeciwko Radzie.

[9] Nowe wytyczne zostały przyjęte w dniu 28 stycznia 2009 r. i są dostępne na stronie internetowej: (http://ec.europa.eu/governance/impact/docs_en.htm).

[10] Sprawozdanie Voggenhubera, wydane przez Parlament Europejski w dniu 12 lutego 2007 r. w sprawie przestrzegania Karty Praw Podstawowych we wnioskach legislacyjnych Komisji.

[11] Należy przypomnieć, że pewne prawa, np. zakaz tortur, są prawami bezwzględnymi i nie mogą zostać ograniczone.

[12] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., wspomniane wcześniej w przypisie 3.

[13] Kwestia ta została poruszona również konkretnie w sprawozdaniu Voggenhubera.

[14] Pkt 23.

[15] Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne.

[16] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.

[17] Również Parlament Europejski i Rada.