52008DC0639

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 3.10.2008

KOM(2008) 639 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie zalecenia Komisji dotyczącego aktywnej integracji osób wykluczonych z rynku pracy {SEC(2008)2589}{SEC(2008)2590}

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie zalecenia Komisji dotyczącego aktywnej integracji osób wykluczonych z rynku pracy

1. walka z wykluczeniem i ubóstwem: priorytet UE

Walka z wykluczeniem społecznym i ubóstwem znajduje się wśród priorytetów Unii Europejskiej. Podstawą działań UE w tej dziedzinie jest art. 137 Traktatu WE. W kontekście podstawowych praw socjalnych przepis ten stanowi, że „Wspólnota wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich skierowane na […] integrację osób wyłączonych z rynku pracy”. Dwa zalecenia Rady[1] pochodzące z 1992 r. odzwierciedlają dążenie państw członkowskich do promowania prawa wszystkich ludzi do podstawowych zasobów oraz do utrzymania jakości ich systemów ochrony socjalnej. Państwa członkowskie stopniowo wykonały te zalecenia, ostatnio także przy wykorzystaniu otwartej metody koordynacji (OMK w polityce społecznej) w ramach ochrony socjalnej i integracji społecznej, powiązanej ze strategią lizbońską na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz europejską strategią zatrudnienia (ESZ).

Wytyczne w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich (np. zintegrowana wytyczna nr 19) podkreślają konieczność wzajemnego przenikania się polityki zatrudnienia, usług socjalnych, ochrony socjalnej i systemów podatkowych, zmierzając do zmobilizowania osób najbardziej oddalonych od rynku pracy, lecz posiadających potencjał zawodowy. Nie odnotowano jednak znacznego spadku wskaźników ubóstwa oraz długoterminowego bezrobocia. Inne negatywne wskaźniki (np. liczba osób, które przedwcześnie przerwały edukację oraz osób żyjących w gospodarstwach domowych, których członkowie są bezrobotni) potwierdzają występowanie nowych zagrożeń socjalnych powiązanych ze zmianami w naszych społeczeństwach. Zostało to podkreślone w ocenie realiów społecznych, przeprowadzonej przez Komisję w 2007 r.[2] Pomimo poczynionych postępów, polityka krajowa nie zawsze potrafiła właściwie zareagować na rosnącą złożoność niekorzystnych czynników oddziałujących na osoby szczególnie podatne na zagrożenia i najbardziej oddalone od rynku pracy.

Na poziomie Wspólnoty więcej uwagi poświęcono formom i skuteczności systemów istniejących w państwach członkowskich. Wskazują na to przede wszystkim wspólne sprawozdania na temat ochrony socjalnej i integracji społecznej, agenda społeczna Komisji na lata 2005-2010, dwie konsultacje publiczne zainicjowane przez Komisję w 2006 r. i 2007 r.[3], wspólne cele w zakresie integracji społecznej w ramach OMK, przyjęte przez Radę Europejską w 2005 r. (oraz potwierdzone w 2008 r.), wnioski z odbytego w grudniu 2007 r. posiedzenia Rady EPSCO oraz prace prowadzone w Komitecie ds. Ochrony Socjalnej[4]. Na uwagę zasługuje także ostatnio przyjęte zobowiązanie partnerów społecznych do wynegocjowania niezależnego porozumienia promującego integrację osób najbardziej oddalonych od rynku pracy w ramy przedsiębiorstw.

Wszystkie te działania spotkały się z powszechną zgodą, potwierdzając tym samym, że Unia Europejska może i musi wskazywać nowe impulsy do walki z wykluczeniem i ubóstwem, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady pomocniczości. Zalecenie Rady z 1992 r. w sprawie wystarczających zasobów i pomocy społecznej w systemach ochrony socjalnej jest wciąż uważane za instrument odniesienia, pod warunkiem lepszego wdrożenia zasad w nim ustalonych i włączenia ich w spójniejszą strategię, łącznie ze wspólnymi zasadami dotyczącymi integracyjnych rynków pracy i dostępu do usług wysokiej jakości, uwzględniających szczególną sytuację osób wykluczonych ze społeczeństwa i z rynku pracy. Podejście całościowe, uwzględniające wszystkie zainteresowane podmioty, lepsze wskaźniki, monitorowanie i procedury oceny zapewni, że synergia pomiędzy tymi trzema filarami umożliwi osiągnięcie najlepszych wyników, poprzez integrację w zatrudnienie większej liczby osób obecnie wykluczonych.

Zalecenie i towarzyszący mu niniejszy komunikat Komisji wydano w następstwie zapowiedzi Komisji dokonanych w fazie początkowej drugich konsultacji w 2007 r., w komunikacie z lipca 2008 r. dotyczącym odnowionej agendy społecznej oraz w komunikacie w sprawie wzmocnienia OMK. Prezentowana w niniejszym komunikacie przez Komisję koncepcja aktywnej integracji jest całkowicie zgodna ze strategią lizbońską oraz zintegrowanym podejściem, zalecanym w odniesieniu do odnowionej agendy społecznej, opartej na trzech zasadach: możliwościach, dostępie i solidarności. Komunikat uzupełnia także prace Komisji w zakresie promocji modelu elastycznego rynku pracy i bezpieczeństwa socjalnego oraz reagowania na rozwój demograficzny i wyzwania związane z globalizacją, łagodząc dla wszystkich skutki faz przejściowych oraz mobilizując moce produkcyjne.

2. aktywna integracja: potrzeba dalszych działań

2.1. Kontekst społeczno-gospodarczy: utrzymywanie się ubóstwa i bezrobocia oraz nasilanie się niekorzystnych czynników

Dla ludzi mogących pracować znalezienie pracy jest najbezpieczniejszym sposobem wyjścia z ubóstwa. Wzrost gospodarczy i rosnąca liczba miejsc pracy nie usunęły jednak trudności napotykanych przy korzystaniu z tej możliwości. Długoterminowe bezrobocie w dalszym ciągu wynosi 3 %. 16 % ludności narażone jest na ubóstwo (zob. rysunek 1 w załączniku), jedna osoba na pięć mieszka w warunkach poniżej standardu. Powodem do zmartwień w przyszłości jest fakt, że 19 % dzieci narażonych jest na ubóstwo, a wskaźnik osób przedwcześnie kończących edukację wynosi 15 %. Odsetek osób żyjących w gospodarstwach domowych, których członkowie są bezrobotni pozostał stały i w latach 2000-2005 wynosił około 10 %, zanim spadł o jeden punkt procentowy. Prawie nie uległa zmianie liczba gospodarstw domowych, w których żyją dzieci, a których członkowie są bezrobotni (spadek o 0,3 punkta procentowego).

Osoby narażone na ubóstwo napotykają liczne trudności i przeszkody: w ostatnich latach zaobserwowano nowe wyzwania społeczne związane z przejściem do gospodarki postindustrialnej, globalizacją, przemianami demograficznymi i trendami społecznymi, takimi jak większa indywidualizacja. Faktyczne ubóstwo i wykluczenie społeczne stało się bardziej złożone: wielorakie zagrożenia i niezaspokojone potrzeby, na które składają się brak podstawowych zasobów, problemy rodzinne, brak zdolności do pobierania nauki i umiejętności informatycznych, zły stan zdrowia, nieodpowiednie warunki mieszkalne i zamieszkiwanie poza dużymi ośrodkami, wykluczenie ze społeczeństwa informacyjnego, brak wsparcia społecznego, w niektórych przypadkach zaostrzany przez dyskryminację etniczną.

2.2. Adekwatność i zasięg systemów zapewnienia dochodu minimalnego wciąż wymagają poprawy

Systemy zapewnienia dochodu minimalnego (DM) miały bez wątpienia pozytywny wpływ na zredukowanie ubóstwa, jednak nie we wszystkich państwach członkowskich. Dane wskazują, że ogólnie transfery socjalne mają istotne znaczenie z punktu widzenia redukcji wskaźnika ubóstwa, ze średnim wskaźnikiem ryzyka przed dokonaniem transferu w wysokości 26 %, w porównaniu ze wskaźnikiem po transferze wynoszącym 16 % (zob. rysunek 2 w załączniku).

Z danych wynika też, że w krajach bez ustalonego systemu DM, przykładowo w Grecji i Włoszech, ochrona socjalna ma mniejszy wpływ na redukcję ubóstwa. Podane fakty potwierdzają ciągłą aktualność zalecenia Rady z 1992 r. oraz konieczność poprawy jego realizacji.

W przypadku większości państw członkowskich oraz większości modeli rodzin pomoc społeczna jest niewystarczająca dla wyjścia beneficjentów z ubóstwa. Jak wykazano w rysunku 3 w załączniku, Zjednoczone Królestwo jest jedynym państwem członkowskim, w którym, z chwilą rozpoczęcia pobierania świadczeń na gospodarstwo domowe, dochód netto osób korzystających z pomocy społecznej we wszystkich typach gospodarstw domowych wzrasta powyżej ustalonego na poziomie UE progu narażenia na ubóstwo, tj. 60 % średniego dochodu gospodarstwa domowego. Jedynie w Danii, Niderlandach, Szwecji i Irlandii jednoosobowe gospodarstwa domowe korzystające z pomocy społecznej znajdują się powyżej progu ubóstwa; we wszystkich pozostałych państwach członkowskich znajdują się one poniżej tego progu.

Skuteczność systemów DM zależy nie tylko od zakresu świadczeń, lecz także od ich szczególnej formy oraz przepisów wykonawczych. Znaczny procent osób, do których skierowane są takie systemy, faktycznie z nich nie korzysta, nie składając wniosków o świadczenia lub z innych przyczyn (niespełnienie warunków, błędne naliczenie kwoty, terminy płatności, sankcje i zawieszenie płatności, zaliczanie sum na poczet istniejących długów).

Dane szacunkowe korzystania z pomocy społecznej w Zjednoczonym Królestwie, Francji, Niemczech i Niderlandach mieszczą się w granicach 40% - 80%[5]. Średnia w UE prezentuje odmienny obraz: tylko 18% niepracującej populacji narażonej na ubóstwo korzysta z pomocy społecznej (nawet ten wynik musi zostać zrelatywizowany, gdyż nie uwzględnia innych rodzajów świadczeń[6]).

2.3. Potrzeba większej spójności z aktywną polityką w zakresie rynku pracy oraz dostępem do usług wysokiej jakości

Z zalecenia Rady z 1992 r. wynika wyraźnie, że systemy DM powinny współgrać z motywacją do poszukiwania pracy. Dodatkowo, aby walka z ubóstwem była skuteczna, należy włączyć je w ramy obszernej strategii, zapewniając w ten sposób dostęp beneficjentów do szkoleń i wspierania pracy oraz umożliwiając korzystanie ze wsparcia socjalnego. Pomimo zaangażowania kilku państw członkowskich w gruntowne reformy strukturalne, nadal istnieją dowody na znaczne niedociągnięcia w tych trzech dziedzinach.

Praca wciąż nie zawsze się opłaca

Kształt systemów podatkowych i systemów świadczeń stale obniża motywację do podjęcia pracy w niektórych segmentach rynku pracy – dotyczy to osób posiadających niskie kwalifikacje i niewielkie perspektywy poprawy zarobków. Niektóre państwa członkowskie wdrażają reformy mające uczynić pracę bardziej atrakcyjną w porównaniu z pobieraniem pomocy społecznej. Wiele należy jednak jeszcze w tej kwestii uczynić.

Ostatnie ustalenia OECD wskazują, że dodatkowy dochód (w porównaniu ze świadczeniami dla bezrobotnych), który osoba bezrobotna może uzyskać w związku z podjęciem nowej pracy jest w dużym stopniu obniżany przez średnią obowiązującą stawkę podatku (ŚOSP) wynosząca ponad 60 % w prawie wszystkich krajach i we wszystkich badanych typach gospodarstw domowych (zob. tabela 1 w załączniku). Dzieje się tak na skutek faktu, że osoby rozpoczynające pracę zobowiązane są nie tylko do zapłaty podatków, lecz także tracą przysługujące im wcześniej świadczenia. Ta okoliczność zniechęcająca do poszukiwania pracy jest przedmiotem ostatnich zmian w polityce dotyczących systemów DM, np. polegających na połączeniu wsparcia w okresie bezrobocia ze wsparciem w ramach zatrudnienia, jak ulgi podatkowe dla rodzin pracujących ( working families' tax credit - WFTC) w Zjednoczonym Królestwie oraz planowane przyjęcie regulacji dotyczącej dodatku do dochodów ( revenu de solidarité active - RSA) we Francji.

Osoby najbardziej wykluczone z rynku pracy potrzebują indywidualnych strategii zatrudnienia

Osoby nieposiadające podstawowych zdolności do uczenia się lub pozostające długi czas bez pracy mają trudności z korzystaniem z podstawowych szkoleń czy świadczeń przewidzianych w ramach polityki przywracania do rynku pracy. Ponadto, z chwilą podjęcia przez te osoby zatrudnienia, lecz w braku wspierającego otoczenia, nadal należą one do szczególnie zagrożonych. Badania dotyczące przejścia z fazy bezrobocia do fazy zatrudnienia, także z uwzględnieniem umów zawartych na czas określony, wskazują na dużą liczbę osób w wieku produkcyjnym, pozostających na bezrobociu, w przypadku których ryzyko pozostania bez pracy zwiększa się wraz z wiekiem[7].

Aby zaradzić temu problemowi niektóre państwa członkowskie (np. Niderlandy) rozpoczęły całkowitą reorganizację własnej polityki w zakresie ponownej integracji i przywracania do rynku pracy. Pozostałe państwa członkowskie rozwijają politykę oddziałującą na siłę roboczą, aby za pośrednictwem instrumentów, takich jak mikrokredyty czy zachęty dla gospodarki społecznej dotrzeć do osób najbardziej wyłączonych z rynku pracy. Takie wartościowe innowacje zasadniczo wymagają zintegrowanego świadczenia usług.

Możliwość wsparcia socjalnego: element brakujący

Brak dostępu do opieki nad dziećmi po przystępnych cenach jest wyraźnym przykładem przeszkody, jaką napotykają niektóre osoby wyłączone z rynku pracy, w szczególności rodzice samotnie wychowujący dzieci. Dane szacunkowe OECD wskazują, że wydatek netto na opiekę nad dziećmi wynosi 12 % dochodu netto rodzica samotnie wychowującego dzieci, w połowie uwzględnionych w badaniach państw członkowskich. Kwota ta odpowiada kwocie korzyści netto wynikającej z przejścia z fazy bezrobocia do fazy zatrudnienia, przy uwzględnieniu skutecznej marginalnej stawki podatkowej (marginal effective tax rate - METR) dla rodziców samotnie wychowujących dzieci; zniechęca to wyraźnie do podjęcia pracy i grozi wpadnięciem w pułapkę ubóstwa.

Zdrowie jest istotnym warunkiem uczestnictwa w rynku pracy. Osoby cierpiące na chroniczne problemy zdrowotne nie mogą pozostawać w trwałym zatrudnieniu[8] lub uczestniczyć w szkoleniu przygotowującym do zatrudnienia. Sprawdza się to szczególnie w przypadku osób narażonych na ubóstwo, które w większym niż przeciętny stopniu borykają się z problemami zdrowotnymi i mają niewystarczający dostęp do opieki zdrowotnej (zob. tabela 2 w załączniku).

Pozostanie w zatrudnieniu może być także w dużym stopniu warunkowane posiadaniem odpowiedniego, stałego i niezależnego miejsca zamieszkania. Chociaż trudno jest zgromadzić dane dotyczące bezdomności i nieodpowiedniego mieszkania, istnieją dowody wskazujące na wzrost tego zjawiska, w szczególności wśród osób rozpoczynających dorosłe życie, które w stopniu większym niż przeciętny dotknięte są bezrobociem albo osób posiadających możliwość zatrudnienia tylko na czas określony. Niektóre organizacje pozarządowe w UE podejmują wysiłki skierowane na zaspokojenie potrzeb osób bezdomnych, łącznie ze wsparciem stałego zatrudnienia. Donoszą one jednak o istnieniu tzw. błędnego koła - wsparcie takie często nie przynosi efektów na skutek braku dostępu do odpowiedniego, korzystnego pod względem cenowym mieszkania[9].

3. Dążenie do zintegrowanego podejścia do aktywnej integracji, opartego na wspólnych zasadach

3.1. Zintegrowane podejści e dotyczące aktywnej integracji

Opracowanie zintegrowanego podejścia

Badania przeprowadzone wcześniej wskazują, że aktywna integracja osób wyłączonych z rynku pracy wymaga opracowania i realizacji kompleksowej strategii, w zintegrowany sposób łączącej wspieranie odpowiedniego dochodu, integracyjne rynki pracy oraz dostęp do usług wysokiej jakości. Kierunki polityki powinny określać właściwe połączenie tych trzech filarów strategii aktywnej integracji; uwzględniać ich łączny wpływ na integrację społeczną i ekonomiczną osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji i ich możliwe relacje, łącznie z efektami synergii i możliwymi kompromisami.

Polityka w zakresie aktywnej integracji powinna zapewniać spójność z następującymi celami: 1) wsparcie urzeczywistnienia praw podstawowych; 2) promowanie równości płci i równych szans; 3) reakcja na złożoność różnych elementów niekorzystnych oraz szczególnej sytuacji i potrzeb różnych grup podatnych na zagrożenia; 4) poprawa spójności terytorialnej biorąc pod uwagę sytuację lokalną i regionalną; oraz 5) spójność z uwzględniającym cały cykl życiowy podejściem do polityki w dziedzinie socjalnej i zatrudnienia, aby mogła ona wspierać międzypokoleniową solidarność oraz przerwać międzypokoleniowe przekazywanie ubóstwa.

Skuteczność zintegrowanego podejścia wymaga zacieśnienia współpracy między agencjami i służbami publicznymi. Zacieśnienie współpracy powinno także nastąpić pomiędzy władzami lokalnymi, regionalnymi, krajowymi oraz władzami UE, uwzględniając ich szczególne role, kompetencje i priorytety. Ponadto inni ważni uczestnicy procesu, łącznie z tymi dotkniętymi ubóstwem i wykluczeniem społecznym, partnerzy społeczni, organizacje pozarządowe i usługodawcy powinni aktywnie uczestniczyć w rozwoju, realizacji i ocenie strategii.

3.2. Wspólne zasady dotyczące aktywnej int egracji

Chociaż polityka aktywnej integracji powinna odzwierciedlać różne sytuacje krajowe, państwa członkowskie UE stoją przed podobnymi wyzwaniami, jak wyjaśniono w sekcji 2. Właściwe jest zatem osiągnięcie konsensusu na poziomie UE w sprawie katalogu wspólnych zasad dotyczących aktywnej integracji. Podstawą tych zasad będą wyniki konsultacji publicznych przeprowadzonych przez Komisję i intensywnych dyskusji prowadzonych z i pomiędzy państwami członkowskimi w ramach Komitetu ds. Ochrony Socjalnej oraz z aktywnym wsparciem Komitetu ds. Zatrudnienia. Zasady charakterystyczne dla każdego z trzech filarów mogłyby pomóc państwom członkowskim w opracowaniu i realizacji strategii aktywnej integracji w celu podniesienia ich skuteczności i wydajności. Jak wskazano w lipcu w odnowionej agendzie społecznej, Komisja uważa, że zalecenie w sprawie aktywnej integracji mogłoby towarzyszyć państwom członkowskim w opracowaniu i realizacji ich zintegrowanych strategii aktywnej integracji.

3.3. Wykonanie i monitorowanie wspó lnych zasad na poziomie UE

Zwieńczona sukcesem realizacja strategii aktywnej integracji wymaga właściwej koordynacji oraz monitorowania na poziomie krajowym i UE. W tym celu Komisja z zadowoleniem przyjmuje prace prowadzone w ramach Komitetu ds. Ochrony Socjalnej. Komisja proponuje, by do końca roku państwa członkowskie przyjęły wnioski Rady, których podstawą jest załączone zalecenie określające katalog wspólnych zasad. Mogą one stanowić podstawę wspólnych prac w zakresie koordynowania i monitorowania przez Komisję i państwa członkowskie w ramach otwartej metody koordynacji, w ścisłej współpracy pomiędzy Komitetem ds. Ochrony Socjalnej a Komitetem ds. Zatrudnienia.

Postęp poczyniony w zakresie realizacji strategii aktywnej integracji należy następnie przedstawić we wspólnych sprawozdaniach dotyczących ochrony socjalnej i integracji społecznej, jak i w ramach strategii lizbońskiej. Dodatkowo Komisja gotowa jest podjąć środki konieczne dla poprawy lub ustanowienia wskaźników monitorowania ilościowego. Siatka punktów obserwacyjnych władz lokalnych, finansowana przez program w zakresie postępu, także dostarczy analiz dotyczących rozwoju i realizacji strategii aktywnej integracji na poziomie lokalnym, promując jednocześnie wzajemne uczenie się.

[1] Zalecenie Rady 92/441/EWG (Dz.U. L 245 z 26.8.1992, s. 46) oraz zalecenie Rady 92/442/EWG (Dz.U. L 245 z 26.8.1992, s. 49).

[2] SEC(2008)1896.

[3] COM(2006) 44; COM(2007) 620.

[4] Wnioski Rady 16139/07 i nota orientacyjna Komitetu ds. Ochrony Socjalnej w sprawie aktywnej integracji z dnia 3 lipca 2008 r.

[5] Hernanz et al. (2004) Take-up of welfare benefits in OECD Countries: a review of the evidence; OECD Social, employment and migration WP nr 17.

[6] Przeprowadzone na zlecenie Komisji badania dotyczące aktywnej integracji: Ecorys (2008) i Immervoll et al. (2004) Benefit coverage rates and household typologies: scope and limitations of tax-benefit indicators , OECD Social, employment and migration WP, nr 20.

[7] Zatrudnienie w Europie w 2004 r. , rozdział 4.

[8] Zatrudnienie w Europie w 2005 r. , rozdział 5.

[9] Sprawozdanie FEANTSA do Parlamentu Europejskiego z 2008 r. i 'Manifesto for social inclusion' przygotowany przez FNARS w 2007r.