52007SC0870

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 10.7.2007

SEK(2007) 870

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej

SOLVENCY II STRESZCZENIA OCENY WPłYWU

{KOM(2007) 361 wersja ostateczna}{SEK(2007) 871}

SPRAWOZDANIE Z OCENY WPŁYWU PROJEKTU SOLVENCY II

STRESZCZENIE

Projekt Solvency II był realizowany z zachowaniem pełnej przejrzystości i we współpracy ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Następujące instytucje przygotowały szereg sprawozdań, które posłużyły do oceny wpływu projektu: Komitet Europejskich Inspektorów ds. Ubezpieczeń i Emerytur Pracowniczych (CEIOPS), europejska federacja krajowych stowarzyszeń przedsiębiorstw ubezpieczeniowych (CEA), międzynarodowe stowarzyszenie towarzystw ubezpieczeń wzajemnych (AISAM) i stowarzyszenie europejskich towarzystw ubezpieczeń spółdzielczych i wzajemnych (ACME)[1], Europejski Bank Centralny, forum użytkowników usług finansowych FIN-USE[2] oraz, ze strony Komisji Europejskiej, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych. Ponadto komitet CEIOPS przeprowadził dwa ilościowe badania wpływu (QIS), a w 2006 r. Komisja zorganizowała publiczną debatę.

1. ZDEFINIOWANIE PROBLEMU

Gospodarcza i społeczna rola ubezpieczeń jest na tyle istotna, że powszechnie uznaje się konieczność interwencji ze strony władz publicznych w formie nadzoru ostrożnościowego. Ubezpieczyciele nie tylko zapewniają ochronę przed stratami, które mogą nastąpić w wyniku przyszłych zdarzeń, ale stanowią również jeden z kanałów kierowania oszczędności gospodarstw domowych na rynki finansowe i do obiegu gospodarczego. Interwencja władz publicznych skupia się głównie na wprowadzaniu środków służących zagwarantowaniu wypłacalności zakładów ubezpieczeń lub zminimalizowaniu zakłóceń i strat powodowanych niewypłacalnością.

1.1. Obowiązujące przepisy unijne

Przesłanką wprowadzenia unijnych przepisów z zakresu ubezpieczeń jest ułatwienie rozwoju wspólnego rynku usług ubezpieczeniowych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu właściwego poziomu ochrony konsumentów. Opracowywanie niezbędnych ram legislacyjnych rozpoczęto w latach siedemdziesiątych w postaci pierwszej generacji dyrektyw w zakresie ubezpieczeń[3], zakończono zaś dopiero we wczesnych latach dziewięćdziesiątych wraz z przyjęciem trzeciej ich generacji. Dyrektywy ubezpieczeniowe trzeciej generacji wprowadziły system „paszportu unijnego” dla ubezpieczycieli (jednego zezwolenia), oparty na koncepcji minimalnej harmonizacji i wzajemnego uznawania.

1.2. Słabe strony obowiązujących przepisów

Dyrektywy nałożyły na Komisję obowiązek przeprowadzenia przeglądu wymogów dotyczących wypłacalności. W jego następstwie w roku 2002 uzgodniono ograniczone, ale szybko wprowadzone reformy[4], określane mianem Solvency I. W trakcie realizacji projektu Solvency I stało się jednak jasne, że nie doprowadzi on do usunięcia niektórych słabych stron, takich jak:

- Brak wrażliwości na ryzyko: Obowiązujące przepisy unijne nie uwzględniają właściwie wielu kluczowych rodzajów ryzyka, w tym ryzyka rynkowego, kredytowego i operacyjnego. Ponadto umożliwiają one jedynie ocenę bieżącej sytuacji, zawierają niewiele wymogów jakościowych dotyczących zarządzania zakładami ubezpieczeń i ryzykiem, jak również nie nakładają na organy nadzoru obowiązku przeprowadzania okresowych przeglądów aspektów jakościowych. Brak wrażliwości na ryzyko powoduje, iż ubezpieczycielom brakuje motywacji do właściwego zarządzania ryzykiem oraz do ulepszania systemów zarządzania ryzykiem i inwestowania w nie. Obecny system nie zapewnia właściwej i szybkiej interwencji organów nadzoru, ani nie przyczynia się do optymalnej alokacji kapitału, przez co ubezpieczający chronieni są w mniejszym stopniu niż byłoby to możliwe.

- Ograniczenia właściwego funkcjonowania wspólnego rynku: Obowiązujące unijne ramy prawne określają minimalne standardy, które mogą być uzupełnione dodatkowymi przepisami na szczeblu krajowym. Te dodatkowe przepisy zakłócają i utrudniają właściwe funkcjonowanie wspólnego rynku ubezpieczeń. Zwiększa to koszty ponoszone przez ubezpieczyli (i ubezpieczających) oraz zakłóca konkurencję w UE. Nadal utrzymują się również znaczne różnice w sposobie prowadzenia nadzoru ubezpieczeniowego, co dodatkowo osłabia wspólny rynek.

- Niedoskonałe rozwiązania w zakresie nadzoru nad grupami ubezpieczeniowymi: Obecne podejście do nadzoru nad grupami w coraz większym stopniu rozmija się z rzeczywistymi strukturami i warunkami organizacji tychże, gdyż skupia się na poszczególnych osobach prawnych. Grupy stają się organizacyjnie coraz bardziej scentralizowane, co wynika z wprowadzenia systemów zarządzania ryzykiem obejmujących całe grupy oraz ze skonsolidowania podstawowych funkcji. Rozdźwięk między sposobem zarządzania grupami a sprawowanym nad nimi nadzorem nie tylko zwiększa koszty działalności grup ubezpieczeniowych, ale również zwiększa niebezpieczeństwo przeoczenia pewnych istotnych rodzajów ryzyka, właściwych dla całych grup.

- Brak międzynarodowej i międzysektorowej spójności: Międzynarodowe Stowarzyszenie Organów Nadzoru Ubezpieczeniowego oraz Rada Międzynarodowych Standardów Rachunkowości prowadzą prace nad nowymi standardami dotyczącymi wypłacalności oraz prace w zakresie oceny przepisów technicznych, podczas których przewagę zyskuje podejście oparte na ryzyku ekonomicznym – zupełnie odmienne od koncepcji leżących u podstaw obecnych przepisów UE. Oparty na ryzyku system wypłacalności wprowadzono już w odniesieniu do banków w postaci dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych[5]. Brak międzynarodowej i międzysektorowej spójności osłabia konkurencyjność ubezpieczyli z UE. Brak spójności międzysektorowej zwiększa również możliwość wykorzystywania różnic między zasadami obowiązującymi w obrębie poszczególnych sektorów rynku.

1.3. Czy konieczne są działania na szczeblu UE?

Wprawdzie teoretycznie państwa członkowskie mogą wprowadzić podobne rozwiązania prawne służące zlikwidowaniu słabych stron obecnego systemu, zaś organy nadzoru mogą polepszyć koordynację prowadzonych przez siebie działań, co w sumie pozwoliłoby usunąć przeszkody utrudniające właściwe funkcjonowanie wspólnego rynku, w praktyce jednak działania w tym kierunku nie są podejmowane. Dotychczasowe doświadczenia pozwalają nawet sądzić, że jest odwrotnie. Konieczne jest podjęcie działań ułatwiających dokonanie zmian, a celem zwiększenia harmonizacji muszą one nastąpić na szczeblu UE.

2. CELE PROJEKTU SOLVENCY II

Uwzględniając słabe strony obowiązującego w UE systemu, uzgodniono następujące ogólne cele projektu Solvency II:

- pogłębienie integracji rynku ubezpieczeń w UE;

- polepszenie ochrony ubezpieczających i beneficjentów;

- zwiększenie międzynarodowej konkurencyjności zakładów ubezpieczeń i reasekuracji z UE;

- poprawa jakości uregulowań prawnych.

Celem oceny skuteczności i opłacalności różnych wariantów polityki służących realizacji powyższych celów ogólnych określono szereg celów szczegółowych i operacyjnych.

3. WARIANTY POLITYKI, ANALIZA I PORÓWNANIE WPłYWU

Do celów projektu warianty polityki zostały podzielone na warianty rozwiązań ogólnych i warianty rozwiązań szczegółowych.

- Warianty rozwiązań ogólnych dotyczą ogólnego kształtu projektu Solvency II, w tym kwestii, czy zmiany są konieczne, a jeśli tak, to jaką procedurę legislacyjną należy wybrać. Pozostałe kluczowe problemy, które były przedmiotem analizy, to: w jakim stopniu można skorzystać z doświadczeń związanych z projektem Basel II oraz dyrektywą w sprawie wymogów kapitałowych; w jaki sposób powinien być prowadzony nadzór nad grupami ubezpieczeniowymi; jak należy traktować małych i średnich ubezpieczyli; czy należy zharmonizować zasady obliczania rezerw techniczno-ubezpieczeniowych; a także jakie należy zastosować podejście w odniesieniu do obliczania wymogów kapitałowych (por. Tabela nr 1).

- Warianty rozwiązań szczegółowych obejmowały: metody obliczania rezerw techniczno-ubezpieczeniowych; poziom kalibracji wymogów kapitałowych; oraz konstrukcję wymogów kapitałowych. Zanalizowano również szereg wariantów dotyczących traktowania lokat (por. Tabela nr 2).

4. OGÓLNY OCZEKIWANY WPłYW PROJEKTU SOLVENCY II

Przeprowadzone analizy oraz otrzymane od zainteresowanych stron uwagi dotyczące różnych wariantów polityki wskazują, że wprowadzenie nowego, opartego na ryzyku ekonomicznym systemu wypłacalności, przy pełnym wykorzystaniu architektury Lamfalussy’ego , stanowi najbardziej skuteczną i opłacalną możliwość realizacji ogólnych celów projektu Solvency II.

4.1. Podejście wybrane dla projektu Solvency II: podejście oparte na ryzyku ekonomicznym

System oparty na zasadach solidnej oceny ekonomicznej pozwoli ujawnić rzeczywistą sytuację finansową ubezpieczycieli, zwiększając przejrzystość oraz zaufanie do całego sektora. Wprowadzenie opartych na pomiarze ryzyka wymogów regulacyjnych zagwarantuje właściwą równowagę między wysokim poziomem ochrony ubezpieczających a rozsądnym poziomem kosztów ponoszonych przez ubezpieczycieli.

W szczególności wymogi kapitałowe będą odzwierciedlać specyficzny profil ryzyka każdego zakładu ubezpieczeń. Ubezpieczyciele, którzy skutecznie zarządzają ryzykiem – stosując surowe zasady, odpowiednie techniki ograniczania ryzyka lub poprzez dywersyfikację działalności – odniosą korzyści, gdyż będą mogli zmniejszyć posiadany kapitał. Na drugim biegunie, ubezpieczyciele źle zarządzani lub podejmujący większe ryzyko będą zmuszeni do posiadania wyższego kapitału celem zagwarantowania, że w chwili gdy roszczenia ubezpieczających staną się należne, będą mogły zostać zaspokojone.

Wprowadzenie systemu Solvency II sprawi, że dużo większy nacisk położony zostanie na solidne zarządzanie ryzykiem i odpowiednie kontrole wewnętrzne. Odpowiedzialność za solidną sytuację finansową ubezpieczyciela zostanie w dużej mierze przypisana zarządzającym, czyli osobom, które powinny ją ponosić. Ubezpieczyciele zyskają większą swobodę, gdyż będą musieli przestrzegać logicznych zasad, a nie arbitralnych przepisów. Nastąpi zbliżenie wymogów regulacyjnych do praktyk stosowanych w branży, a ubezpieczyciele zostaną wynagrodzeni za wprowadzenie systemów zarządzania ryzykiem i kapitałami, które najlepiej odpowiadają im potrzebom i ogólnemu profilowi ryzyka. Z drugiej strony podlegać będą wzmocnionemu nadzorowi.

Nowy system zwiększy również przejrzystość i zakres publicznie ujawnianych informacji. Ubezpieczyciele stosujący najlepsze rozwiązania zostaną także wynagrodzeni przez inwestorów, uczestników rynku i konsumentów.

Nowa architektura Lamfalussy’ego umożliwi nowemu systemowi dotrzymanie kroku przyszłym zmianom rynkowym i technologicznym, a także ewolucji międzynarodowych regulacji z zakresu rachunkowości i ubezpieczeń. Ponadto, mimo iż te same zasady ogólne będą miały zastosowanie do wszystkich ubezpieczycieli, środki wykonawcze umożliwią dostosowanie przepisów tak, aby mogły być stosowane proporcjonalnie do charakteru, skali i kompleksowości każdego podmiotu. Dzięki pogłębionej konwergencji i współpracy w zakresie nadzoru nowa architektura Lamfalussy’ego przyniesie również bardziej jednolite traktowanie ubezpieczycieli w całej Europie.

Kodyfikacja wspólnotowego dorobku prawnego w jednym dokumencie oraz włączenie do niego nowych zasad sprawią, że prawo europejskie stanie się bardziej jasne i łatwiej dostępne dla wszystkich zainteresowanych stron, zgodnie z wymogami programu działań w zakresie lepszych uregulowań prawnych.

4.2. Korzyści dla zainteresowanych stron

Generalnie w wyniku realizacji projektu Solvency II oczekiwać można znacznych korzyści, a zakładany wpływ jest pozytywny w przypadku wszystkich zainteresowanych stron.

- Branża ubezpieczeń : Bezpośrednie korzyści z systemu Solvency II odniosą ubezpieczyciele. Oprócz wsparcia dla solidnego zarządzania ryzykiem, zbliżenia wymogów w zakresie nadzoru do praktyk rynkowych oraz korzyści dla dobrze zarządzanych przedsiębiorstw, nowy system stworzy również rzeczywiście równe warunki konkurencji i przyczyni się do dalszej integracji rynku ubezpieczeń w UE. Dzięki zbliżeniu ilościowych wymogów regulacyjnych i rzeczywistych kosztów gospodarczych przejętych ryzyk, w skali międzynarodowej nastąpi polepszenie pozycji konkurencyjnej unijnych ubezpieczycieli i reasekuratorów.

- Organy nadzoru ubezpieczeniowego : Organy nadzoru będą dysponować lepszymi instrumentami, umożliwiającymi szybkie podjęcie skuteczniejszych działań, a także uprawnieniami do przeprowadzania kompleksowych przeglądów wszystkich ryzyk, z jakimi mają do czynienia ubezpieczyciele. Podział obowiązków między organy nadzoru indywidualnego i grupowego oznacza lepszą wiedzę na temat podmiotów będących częścią grupy ubezpieczeniowej oraz zwiększenie współpracy i konwergencji w zakresie nadzoru.

- Ubezpieczający : Pośrednio największe korzyści z systemu Solvency II odniosą ubezpieczający. Po pierwsze, nowy system zagwarantuje jednolity i zwiększony poziom ochrony ubezpieczających w całej UE, zmniejszając prawdopodobieństwo poniesienia przez nich strat w wyniku trudności finansowych ubezpieczyciela. Po drugie, wprowadzenie podejścia opartego na ryzyku ekonomicznym zwiększy zaufanie ubezpieczających do usług oferowanych przez ubezpieczycieli, gdyż system Solvency II przyczyni się do poprawy zarządzania ryzykiem, solidnej kalkulacji i wzmocnienia nadzoru. Po trzecie, wprowadzenie tego systemu doprowadzi do zwiększenia konkurencji, zwłaszcza w przypadku masowych, detalicznych gałęzi działalności, takich jak ubezpieczenia mieszkania i pojazdów, w przypadku których będzie on wywierać presję na obniżenie cen wielu rodzajów polis, a także do poszerzenia oferty poprzez ułatwienie przygotowywania nowatorskich produktów.

- Całość gospodarki : Zbliżenie wymogów regulacyjnych do rzeczywistości gospodarczej nie tylko polepszy międzynarodową pozycję konkurencyjną ubezpieczycieli, ale przyczyni się również do lepszej alokacji kapitału na poziomie poszczególnych zakładów, na poziomie całego sektora, a także całej gospodarki UE. Doprowadzi to do spadku kosztów pozyskania kapitału przez sektor ubezpieczeniowy, a prawdopodobnie również przez całą unijną gospodarkę, w związku z rolą, jaką pełni w niej branża ubezpieczeń jako inwestor instytucjonalny. Bardziej efektywna alokacja ryzyka i kapitału w obrębie gospodarki będzie również wspierać stabilność finansową w średnim i długim okresie.

4.3. Skutki uboczne, które mogą wystąpić w krótkim okresie

Ogólny wpływ systemu Solvency II w przypadku wszystkich zainteresowanych stron będzie wprawdzie pozytywny, jednak z przeprowadzonych analiz wynika, że należy również pamiętać o kilku problemach, które mogą być istotne w krótkiej perspektywie. Są one związane głównie z obecnymi właściwościami rynku ubezpieczeń, które zostaną uwydatnione w momencie wprowadzenia systemu wypłacalności opartego na ryzyku ekonomicznym. W zależności od reakcji zainteresowanych stron pojawić się mogą krótkotrwałe efekty negatywne. Ogólnie można stwierdzić, że w im większym stopniu ubezpieczyciele przygotują się na wprowadzenie systemu Solvency II, tym mniejsze jest prawdopodobieństwo wystąpienia tych problemów.

- Początkowe koszty wdrożenia: Wdrożenie systemu Solvency II oznacza wysokie koszty wstępne dla zakładów ubezpieczeń i organów nadzoru, o ile nie wprowadziły one jeszcze nowoczesnych systemów zarządzania ryzykiem lub systemów nadzoru w oparciu o ryzyko. W analizach przeprowadzonych celem przygotowania niniejszego sprawozdania przewiduje się, że początkowe koszty netto wdrożenia systemu Solvency II w całej branży ubezpieczeń w UE wyniosą 2-3 mld EUR. W dłuższej perspektywie koszty te zostaną jednak zrekompensowane przez oczekiwane korzyści.

- Możliwość zapewnienia ochrony ubezpieczeniowej: Ponieważ poszczególne rodzaje ryzyka będą zgodnie z regulacjami rozpatrywane w powiązaniu z ich rzeczywistymi kosztami ekonomicznymi, w przypadku kategorii ubezpieczeń długoterminowych lub obejmujących szczególnie dotkliwe szkody wymogi ilościowe będą wyższe. W krótkiej perspektywie może to spowodować ograniczenie dostępności ochrony ubezpieczeniowej dla niektórych rodzajów ubezpieczeń, aczkolwiek w przypadkach, w których działalność ubezpieczeniowa jest generalnie opłacalna ekonomicznie, w dłuższej perspektywie ubezpieczyciele będą w stanie nadal oferować taką ochronę, dzięki wykorzystaniu technik ograniczania ryzyka, wprowadzeniu nowatorskich produktów oraz dostosowaniu cen.

- Subwencjonowanie wewnętrzne: Przejrzysta kalkulacja uwydatni istniejące ewentualnie subwencjonowanie wewnętrzne między grupami ubezpieczeń zawieranych często i o małej dotkliwości strat (np. ubezpieczenia pojazdów silnikowych) a grupami ubezpieczeń zawieranych rzadko i o dużej dotkliwości strat. Nie można wykluczyć, że ubezpieczyciele postanowią ograniczyć wewnętrzne subwencjonowanie, co może doprowadzić do wzrostu cen niektórych rodzajów ubezpieczeń.

- Lokaty w akcje: W odróżnieniu od obecnych regulacji, w ramach systemu Solvency II przy określeniu wymogów kapitałowych będzie musiało być uwzględnione ryzyko rynkowe, w związku z czym nowy system może mieć wpływ na strategie inwestycyjne ubezpieczycieli. W szczególności w ramach systemu Solvency II aktywa przynoszące stałe dochody będą obciążone niższym narzutem kapitałowym niż akcje, ponieważ ich wartość ulega mniejszym wahaniom. W rezultacie jeśli ubezpieczyciele stwierdzą, że potencjalnie wyższa rentowność inwestycji w akcje nie równoważy kosztów posiadania wyższego kapitału, mogą zdecydować o zmianie składu posiadanych portfeli aktywów, tak by lepiej dopasować je do zobowiązań, i w tym celu będą dokonywać większych inwestycji w obligacje kosztem akcji. W krótkiej perspektywie może to wywrzeć wpływ na rynki akcji w UE.

- Konsolidacja sektora: Uwzględnienie efektów dywersyfikacji oznacza, że podmioty właściwie zdywersyfikowane lub wchodzące w skład grupy ubezpieczeniowej będą w praktyce obowiązywać niższe wymogi kapitałowe niż pojedyncze, słabiej zdywersyfikowane zakłady. Jest to wprawdzie w pełni zgodne z zasadami ekonomicznymi leżącymi u podstaw wniosku i nie pociąga za sobą słabszej ochrony ubezpieczających, może jednak przyspieszyć widoczny już trend konsolidacji rynku ubezpieczeń w UE i zwiększyć zauważalną już presję konkurencyjną na małe i średnie zakłady. Jednakże wiele z nich to wyspecjalizowani ubezpieczyciele, którzy starannie monitorują swoje ryzyka i zarządzają nimi, a także odnoszą znaczne korzyści z bliskiego kontaktu z swoimi klientami. W takich przypadkach te naturalne przewagi konkurencyjne zostaną w pełni uwzględnione i będą prowadziły do niższych wymogów kapitałowych dla tychże ubezpieczycieli. Ubezpieczyciele o bardzo małej skali działalności będą ponadto nadal wyłączeni z podlegania wymogom Solvency II.

4.4. Zagrożenia związane z odrzuceniem podejścia opartego na ryzyku ekonomicznym

Jeśli system Solvency II nie nałoży na ubezpieczycieli wymogu posiadania kapitału odpowiadającego ekonomicznym kosztom przejętego ryzyka, mogłoby to podważyć efektywność systemu i opłacalność jego wprowadzenia. Mogłoby to zwłaszcza zwiększyć prawdopodobieństwo wystąpienia i stopień dotkliwości niektórych z opisanych wyżej możliwych efektów ubocznych.

5. OPRACOWANIE śRODKÓW WYKONAWCZYCH, MONITOROWANIE I OCENA

Dyrektywa dotycząca systemu Solvency II będzie określać podstawowe zasady leżące u podstaw nowego systemu wypłacalności. Zasadniczą część dyrektywy stanowić będzie przedstawienie ogólnej struktury systemu, w tym ogólnego kształtu wymogów kapitałowych. Po przyjęciu dyrektywy przy zastosowaniu procedury komitetu zostaną opracowane i wprowadzone środki wykonawcze.

Komisja zwróci się do CEIOPS z prośbą o przeprowadzenie kolejnych ilościowych analiz wpływu obejmujących wszystkie aspekty nowego systemu. Wyniki trzeciego ilościowego badania wpływu (QIS3) są oczekiwane w drugiej połowie 2007 r., czyli w okresie negocjacji w Parlamencie i Radzie. W zależności od wyników mogą one prowadzić do dokonania zmian w ogólnym kształcie wymogów kapitałowych określonych w przedstawionym projekcie dyrektywy Solvency II.

Wyniki czwartego ilościowego badania wpływu (QIS4) stanowić będą główny wkład w ramach porad, których CEIOPS udzieli w przyszłości w zakresie środków wykonawczych. Komisja nie wyklucza jednak możliwości, że po badaniu QIS4 konieczne będzie kolejne badanie ilościowe wpływu, tak by doprecyzować elementy nowego systemu wypłacalności przed jego wejściem w życie.

[pic]

[pic]

[1] Comité européen des assurances (CEA), Association Internationale des Sociétés d'Assurance Mutuelle (AISAM) oraz Association of European Cooperative and Mutual Insurers (ACME).

[2] FIN-USE to forum ekspertów z zakresu usług finansowych powołane przez Komisję w 2004 r.

[3] Dyrektywa 79/267/EWG, Dyrektywa 73/239/EWG oraz dyrektywa 73/240/EWG.

[4] Dyrektywy 2002/12/WE i 2002/13/WE.

[5] Dyrektywa 2006/48/WE oraz dyrektywa 2006/49/WE.