–

Coopservice Soc. coop. arl, vertegenwoordigd door P. S. Pugliano, avvocato,

–

Markas Srl, vertegenwoordigd door F. G. Scoca, P. Adami en I. Tranquilli, avvocati,

–

de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door B. Tidore en P. Palmieri, avvocati dello Stato,

–

de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Vláčil en T. Müller als gemachtigden,

–

de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door M. Fruhmann als gemachtigde,

–

de Finse regering, vertegenwoordigd door S. Hartikainen als gemachtigde,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Gattinara en P. Ondrůšek als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 5, en artikel 32 van richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB 2004, L 134, blz. 114, met rectificatie in PB 2004, L 351, blz. 44), alsook van artikel 33 van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van twee beroepen, die door de verwijzende rechter zijn gevoegd, tussen de Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (Italiaanse mededingingsautoriteit; hierna: „AGCM”) respectievelijk Coopservice Soc. coop. Arl en de Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (lokale onderneming in de sociale en gezondheidssector van Valcamonica – Sebino, Italië; hierna: „ASST Valcamonica”) over de beslissing van laatstgenoemde om zich aan te sluiten bij de overeenkomst voor behandeling, inzameling en verwerking van afval (hierna: „oorspronkelijke overeenkomst”), die in 2012 werd gesloten door de Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (lokale onderneming in de sociale en gezondheidssector van Garda, Italië; hierna: „ASST del Garda”) met ATI – Zanetti Arturo & C. Srl (tijdelijk ondernemingsverband van Markas Srl en Zanetti Arturo; hierna „ATE Markas”).

3

In de overwegingen 11 en 15 van richtlijn 2004/18 staat het volgende te lezen:

[…]

4

Artikel 1 van de richtlijn heeft als opschrift „Definities” en bepaalt in lid 5 het volgende:

„Een ‚raamovereenkomst’ is een overeenkomst tussen een of meer aanbestedende diensten en een of meer ondernemers met het doel gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te plaatsen opdrachten vast te leggen, met name wat betreft de prijs en, in voorkomend geval, de beoogde hoeveelheid.”

5

Artikel 2 van die richtlijn, dat betrekking heeft op de „[b]eginselen van het plaatsen van overheidsopdrachten”, luidt:

„Aanbestedende diensten behandelen ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze en betrachten transparantie in hun handelen.”

6

Artikel 9 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Methoden voor de berekening van de geraamde waarde van overheidsopdrachten, raamovereenkomsten en dynamische systemen”, bepaalt:

„1.   De berekening van de geraamde waarde van een overheidsopdracht moet gebaseerd zijn op het totale bedrag, exclusief btw, zoals geraamd door de aanbestedende dienst. Bij deze berekening wordt rekening gehouden met het geraamde totaalbedrag, met inbegrip van de eventuele opties en eventuele verlengingen van het contract.

[…]

3.   Voorgenomen werken en voorgenomen aankopen ter verkrijging van bepaalde hoeveelheden leveringen en/of diensten mogen niet worden gesplitst om ze te onttrekken aan de toepassing van deze richtlijn.

[…]

7.   In het geval van overheidsopdrachten voor leveringen of voor diensten die met een zekere regelmaat worden verleend of die bestemd zijn om gedurende een bepaalde periode te worden hernieuwd, wordt voor de berekening van de geraamde waarde van de opdracht de volgende grondslag genomen:

De wijze waarop de geraamde waarde van een overheidsopdracht wordt berekend mag niet bedoeld zijn om de opdracht aan de toepassing van de richtlijn te onttrekken.

[…]

9.   Bij de berekening van de waarde van een raamovereenkomst of een dynamisch aankoopsysteem moet worden uitgegaan van de geraamde maximale waarde, exclusief btw, van alle voor de totale duur van de overeenkomst of van het dynamisch aankoopsysteem voorgenomen opdrachten.”

7

Artikel 32 van richtlijn 2004/18, dat betrekking heeft op „[r]aamovereenkomsten”, luidt als volgt:

„1.   De lidstaten kunnen voorzien in de mogelijkheid dat de aanbestedende diensten raamovereenkomsten sluiten.

2.   Met het oog op het sluiten van een raamovereenkomst volgen de aanbestedende diensten de in deze richtlijn bedoelde procedureregels in alle fasen tot de gunning van de opdrachten die op deze raamovereenkomst zijn gebaseerd. De partijen bij de raamovereenkomst worden gekozen met toepassing van de overeenkomstig artikel 53 opgestelde gunningscriteria.

Opdrachten die gebaseerd zijn op een raamovereenkomst, worden gegund volgens de in de leden 3 en 4 vermelde procedures. Die procedures zijn slechts van toepassing tussen de aanbestedende diensten en de ondernemers die oorspronkelijk bij de raamovereenkomst partij waren.

Bij de gunning van opdrachten die op een raamovereenkomst zijn gebaseerd, mogen de partijen in geen geval substantiële wijzigingen aanbrengen in de in de raamovereenkomst gestelde voorwaarden, met name in het in lid 3 bedoelde geval.

De looptijd van een raamovereenkomst mag niet langer zijn dan vier jaar, behalve in uitzonderingsgevallen die deugdelijk gemotiveerd zijn, met name op grond van het voorwerp van de raamovereenkomst.

De aanbestedende diensten mogen geen oneigenlijk gebruik van raamovereenkomsten maken en deze evenmin gebruiken om de mededinging te hinderen, te beperken of te vervalsen.

3.   Als er een raamovereenkomst is gesloten met één enkele ondernemer, worden de op die raamovereenkomst gebaseerde opdrachten gegund volgens de in de raamovereenkomst gestelde voorwaarden.

Voor de plaatsing van dergelijke opdrachten kunnen de aanbestedende diensten de ondernemer die partij is bij de raamovereenkomst, schriftelijk raadplegen en hem indien nodig verzoeken zijn inschrijving aan te vullen.

4.   Als er een raamovereenkomst wordt gesloten met meerdere ondernemers, dienen dat er minimaal drie te zijn, voor zover het aantal ondernemers dat aan de selectiecriteria voldoet, en/of het aantal inschrijvingen dat aan de gunningscriteria voldoet, voldoende groot is.

Opdrachten op basis van raamovereenkomsten met meerdere ondernemers kunnen worden gegund:

[…]”

8

Artikel 35 van deze richtlijn heeft als opschrift „Aankondigingen” en bepaalt in lid 4 het volgende:

„Aanbestedende diensten die een overheidsopdracht hebben geplaatst of een raamovereenkomst hebben gesloten, zenden uiterlijk 48 dagen na de gunning van de opdracht of de sluiting van de raamovereenkomst een aankondiging betreffende de resultaten van de procedure toe.

In het geval van overeenkomstig artikel 32 gesloten raamovereenkomsten zijn de aanbestedende diensten niet verplicht een aankondiging betreffende de resultaten van de gunning van elke op de overeenkomst gebaseerde opdracht toe te zenden.

[…]”

9

Bijlage VII A bij deze richtlijn heeft betrekking op de „[i]nlichtingen die in aankondigingen van overheidsopdrachten moeten worden opgenomen” en preciseert het volgende:

„[…]

Aankondiging van overheidsopdrachten

[…]

[…]”

10

Artikel 1, lid 449, laatste volzin, van legge n. 296 (wet nr. 296) van 27 december 2006 (gewoon supplement nr. 244, gepubliceerd in GURI nr. 299 van 27 december 2006) bepaalt:

„De instellingen van de nationale gezondheidsdienst moeten hun aankopen in ieder geval verrichten via de overeenkomsten die zijn gesloten door de bevoegde regionale centrales, of, wanneer er geen regionale overeenkomst van kracht is, via de raamovereenkomsten die zijn gesloten door de aankoopcentrale van de [Italiaanse overheid].”

11

Decreto legislativo n. 163 (wetsbesluit nr. 163), van 12 april 2006 (gewoon supplement nr. 107 bij GURI nr. 100 van 2 mei 2006), dat van kracht was ten tijde van de feiten in het hoofdgeding, strekte er onder meer toe richtlijn 2004/18 in nationaal recht om te zetten.

12

Volgens artikel 3, lid 13, van dat besluit gold het volgende:

„Een ‚raamovereenkomst’ is een overeenkomst tussen een of meer aanbestedende diensten en een of meer ondernemers, die tot doel heeft gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te plaatsen opdrachten vast te leggen, met name wat betreft de prijs en, in voorkomend geval, de beoogde hoeveelheid.”

13

De werking van een raamovereenkomst die werd gesloten met een enkele ondernemer was beschreven in artikel 59 van dat besluit. Die bepaling nam in de leden 2 tot en met 4 de bewoordingen van artikel 32, lid 2, eerste tot en met derde alinea, en lid 3, van richtlijn 2004/18 letterlijk over, maar gaf geen uitvoering aan artikel 32, lid 2, vierde en vijfde alinea, van deze richtlijn, die respectievelijk de looptijd van een raamovereenkomst beperken tot vier jaar, behalve in deugdelijk gemotiveerde uitzonderingsgevallen, en de aanbestedende diensten verbieden oneigenlijk gebruik van raamovereenkomsten te maken of deze te gebruiken om de mededinging te hinderen, te beperken of te vervalsen.

14

Artikel 1, lid 12, van decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 [voorlopig wetsbesluit nr. 95 van 6 juli 2012 (gewoon supplement nr. 141 bij GURI nr. 156 van 6 juli 2012), met wijzigingen in wet omgezet bij wet nr. 135 van 7 augustus 2012 (gewoon supplement nr. 173 bij GURI nr. 189 van 14 augustus 2012)], staat toe dat de contractuele voorwaarden van de oorspronkelijke aanbesteding tijdens de uitvoering ervan in positieve zin worden gewijzigd.

15

Krachtens artikel 15, lid 13, onder b), van dat voorlopig wetsbesluit kan een overeenkomst voor leveringen of diensten die uit het oogpunt van de door de wet vastgestelde voorwaarden buitensporig duur is geworden, worden beëindigd met het oog op de sluiting, zonder dat een nieuwe oproep tot mededinging moet plaatsvinden, van een nieuwe overeenkomst, waarvan de voorwaarden zijn aangepast aan die van een geldende overeenkomst die met andere ondernemingen is gesloten.

16

In Lombardije (Italië) verplicht artikel 3, lid 7, van de legge regionale n. 14 (regionale wet nr. 14) van 19 mei 1997 het hele regionale bestuur om gebruik te maken van gecentraliseerde aankopen, onder meer via de regionale aankoopcentrale.

17

Beslissing nr. 2633 van de regionale raad van 6 december 2011 herhaalt de verplichting voor de ASST’s om gegroepeerde bestellingen te plaatsen en gebruik te maken van aankoopcentrales.

18

Het hoofdgeding vindt zijn oorsprong in het op 30 december 2015 door de directeur-generaal van de ASST Valcamonica genomen besluit nr. 1158/2015 om voor het tijdvak tussen 1 februari 2016 en 15 februari 2021 toe te treden tot de oorspronkelijke overeenkomst zonder een procedure tot plaatsing van een overheidsopdracht te organiseren.

19

Te dien einde heeft de directeur-generaal van de ASST Valcamonica verzocht om uitbreiding van de overheidsopdracht die aanvankelijk aan ATE Markas was gegund bij besluit nr. 828/2011, dat op 4 november 2011 was genomen door de directeur-generaal van de ASST del Garda (hierna: „besluit 828/2011”).

20

Bij dat besluit werd aan ATE Markas een opdracht voor diensten van behandeling, inzameling en verwerking van afval gegund met een looptijd van 108 maanden (negen jaar), vanaf 16 februari 2012 tot en met 15 februari 2021. Punt 5 van het bestek van deze overheidsopdracht bevatte een clausule met het opschrift „Uitbreiding van de overeenkomst” (hierna: „uitbreidingsclausule”), die één of meerdere van de in deze clausule vermelde instellingen de mogelijkheid bood om de gekozen opdrachtnemer te verzoeken de opdracht tot hen uit te breiden, en wel „onder dezelfde voorwaarden als die van de betrokken plaatsing”. Deze clausule, waarin met name de ASST Valcamonica was vermeld, bepaalde dat de opdrachtnemer niet verplicht was om het verzoek tot uitbreiding te aanvaarden. Overigens kwam er op grond van die clausule een „autonome contractuele betrekking” tot stand voor de rest van de in de aanvankelijke overeenkomst bepaalde looptijd van de opdracht.

21

Coopservice, die tot dan toe voor de reiniging van de gebouwen van de ASST Valcamonica zorgde, en AGCM hebben elk afzonderlijk bij de Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (bestuursrechter in eerste aanleg Lombardije, Italië) beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit nr. 1158/2015, besluit nr. 828/2011 en de uitbreidingsclausule, op grond dat die handelingen het mogelijk zouden maken dat een nieuwe overheidsopdracht voor diensten wordt gegund in strijd met de nationale en de Europese mededingingsregels, en met name met de verplichting om een openbare aanbesteding uit te schrijven.

22

Bij vonnis van 7 november 2016 heeft de Tribunale amministrativo regionale della Lombardia deze twee beroepen verworpen op grond dat een raamovereenkomst kan worden gesloten tussen een bepaalde ondernemer en één enkele aanbestedende dienst die handelt voor eigen rekening en voor rekening van andere aanbestedende diensten, die weliswaar in de overeenkomst worden vermeld, maar er niet rechtstreeks partij bij zijn. Voorts heeft hij geoordeeld dat het niet nodig is dat een raamovereenkomst uitdrukkelijk en vanaf het begin melding maakt van de hoeveelheid prestaties die kan worden gevraagd door de aanbestedende diensten die zich op de uitbreidingsclausule kunnen beroepen, aangezien die hoeveelheid impliciet kan zijn bepaald, onder verwijzing naar hun normale behoeften.

23

Coopservice en AGCM hebben tegen dit vonnis vervolgens hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Consiglio di Stato.

24

Voor de verwijzende rechter betoogt Markas, die aan de zijde van de ASST Valcamonica heeft geïntervenieerd, dat de toetreding van deze laatste tot de aanvankelijke overeenkomst in overeenstemming is met artikel 33 van richtlijn 2014/24, en verzoekt zij de verwijzende rechter om het Hof een prejudiciële vraag te stellen over de uitlegging van die bepaling.

25

In verband daarmee doet de verwijzende rechter drie vaststellingen.

26

In de eerste plaats is hij van oordeel dat artikel 32 van richtlijn 2004/18 toepassing vindt in het hoofdgeding. Omdat deze richtlijn echter met ingang van 18 april 2016 is ingetrokken bij richtlijn 2014/24 en de bepalingen van deze laatste richtlijn die relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding, overeenstemmen met die van richtlijn 2004/18, is het volgens de verwijzende rechter nuttig om beide richtlijnen in hun onderlinge samenhang uit te leggen.

27

In de tweede plaats is de verwijzende rechter van mening dat de kwalificatie van de aanvankelijke overeenkomst als een „raamovereenkomst” in de zin van de richtlijnen 2004/18 en 2014/24, in beginsel juist is.

28

In de derde plaats is hij van oordeel dat een „raamovereenkomst” in de zin van artikel 1, lid 5, en artikel 32 van richtlijn 2004/18 twee hoofdkenmerken vertoont. Ten eerste vindt de concurrentiestelling volgens hem voorafgaand plaats, namelijk wanneer de opdrachtnemer wordt gekozen, en is deze dus niet noodzakelijk om iedere opdracht die op de raamovereenkomst is gebaseerd, te plaatsen bij de ondernemer die is gekozen na de openbare aanbesteding die tot de sluiting van die raamovereenkomst heeft geleid (hierna: „volgende opdrachten”). Ten tweede moet, gelet op de bijwoordelijke bepaling „in voorkomend geval” in artikel 1, lid 5, van richtlijn 2004/18, een raamovereenkomst niet noodzakelijkerwijs aangeven op welke hoeveelheden zij betrekking zal hebben.

29

Hoewel het standpunt van de Tribunale amministrativo regionale della Lombardia kan worden gerechtvaardigd uit het oogpunt van het door de Italiaanse wetgever nagestreefde doel groepsaankopen te bevorderen, is een dergelijk standpunt volgens de verwijzende rechter niet in overeenstemming met het Unierecht. Deze rechter stelt verder vast dat er dienaangaande geen relevante rechtspraak van het Hof bestaat.

30

In dat verband is de Consiglio di Stato van oordeel dat de uitlegging die de Tribunale amministrativo regionale della Lombardia geeft aan de bijwoordelijke bepaling „in voorkomend geval”, te ruim is. Volgens de verwijzende rechter moet de uitbreidingsclausule in tweevoudig opzicht worden beperkt. Op subjectief vlak zou de clausule melding moeten maken van de aanbestedende diensten die er gebruik van kunnen maken, en op objectief vlak zou zij een raming moeten bevatten van de economische waarde van de eventuele uitbreiding, met vermelding van een maximumbedrag, zoals hij in een aantal arresten reeds heeft geoordeeld. Een andersluidende uitlegging zou een legitieme basis verschaffen aan een onbeperkte opeenvolging van rechtstreekse gunningen die strijdig zijn met de fundamentele beginselen van het Unierecht, op grond waarvan overheidsopdrachten worden gegund door middel van publieke aanbestedingsprocedures, en aldus de mededinging vervalsen.

31

De verwijzende rechter neigt bijgevolg naar een restrictieve uitlegging van die bijwoordelijke bepaling, op grond waarvan de raamovereenkomst „in voorkomend geval” de hoeveelheid prestaties bepaalt waarop zij betrekking heeft. Deze nadere informatie kan slechts achterwege blijven wanneer de prestaties zelf duidelijk en eenduidig bepaald of bepaalbaar zijn, rekening houdend met de feitelijke of juridische situatie waarvan de partijen bij de betrokken raamovereenkomst op de hoogte zijn, zelfs wanneer zij deze niet hebben vermeld in de inhoud van die overeenkomst.

32

Het Hof heeft de verwijzende rechter krachtens artikel 101 van het Reglement voor de procesvoering verzocht te verduidelijken waarom hij de overeenkomst tussen de oorspronkelijke aanbestedende dienst en ATE Markas als een raamovereenkomst in de zin van artikel 1, lid 5, en artikel 32 van richtlijn 2004/18 aanmerkte hoewel die overheidsopdracht was geplaatst voor een periode van negen jaar. De verwijzende rechter heeft bij beslissing van 20 februari 2018 geantwoord dat hij als bestuursrechter verplicht is het lijdelijkheidsbeginsel in acht te nemen, en dat ambtshalve toetsing slechts is toegestaan wanneer een bestuurshandeling mank gaat aan uitzonderlijk ernstige gebreken op grond waarvan deze handeling nietig kan worden verklaard. Volgens de verwijzende rechter „[…] dient duidelijk te worden geconcludeerd dat een duur die langer is dan de door de wet bepaalde maximumduur, geen gebrek vormt dat zo ernstig is dat het grond oplevert voor de nietigheid van de maatregel en dat de rechter dus in theorie ambtshalve zou kunnen opwerpen”. De verwijzende rechter merkt bovendien op dat de oorspronkelijke overeenkomst, rekening houdende met haar specifieke doel, namelijk de goede werking van een aantal ziekenhuizen garanderen, in aanmerking zou kunnen komen voor de uitzondering bedoeld in artikel 32, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2004/18.

33

In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

34

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de redenering van de verwijzende rechter is gebaseerd op de vooronderstelling dat de oorspronkelijke overeenkomst moet worden aangemerkt als een „raamovereenkomst” in de zin van artikel 1, lid 5, en artikel 32 van richtlijn 2004/18.

35

Coopservice en de Europese Commissie plaatsen echter vraagtekens bij de juistheid van dit uitgangspunt. Zij betogen namelijk dat de oorspronkelijke overeenkomst in strijd is met artikel 32, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2004/18, op grond waarvan de looptijd van een raamovereenkomst niet meer mag zijn dan vier jaar „behalve in uitzonderingsgevallen die deugdelijk gemotiveerd zijn, met name op grond van het voorwerp van de raamovereenkomst”. Er is echter geen enkele rechtvaardiging gegeven voor de overschrijding van de looptijd van vier jaar. Hieruit volgt dat die overeenkomst niet kan worden aangemerkt als een „raamovereenkomst” in de zin van richtlijn 2004/18, en dat het verzoek om een prejudiciële beslissing bijgevolg niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

36

Door niet toe te lichten waarom de oorspronkelijke overeenkomst, die voor een looptijd van negen jaar werd gesloten, in aanmerking kwam voor de in artikel 32, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2004/18 bepaalde uitzondering, heeft de verwijzende rechter immers niet het feitelijke en juridische kader bepaald waarin de vragen moeten worden geplaatst die hij aan het Hof heeft gesteld, en heeft hij evenmin de feiten uiteengezet waarop deze vragen zijn gebaseerd, in strijd met artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.

37

In dat verband zij in herinnering gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de nationale rechter, wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties een omschrijving moet geven van het feitelijke en juridische kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten moet uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd. Het Hof mag zich immers alleen op basis van het feitenrelaas van de nationale rechter uitspreken over de uitlegging van een tekst van de Unie (zie, recent, in het kader van de vrijheid van vestiging, beschikking van 31 mei 2018, Bán, C‑24/18, niet gepubliceerd, EU:C:2018:376, punt 14 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de procedure van artikel 267 VWEU een instrument voor samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, dat het Hof in staat stelt die instanties de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die zij nodig hebben om de voor hen aanhangige gedingen te beslechten (zie in die zin met name de arresten van 16 juli 1992, Meilicke, C‑83/91, EU:C:1992:332, punt 22, en 20 december 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, punt 24).

39

In het kader van die samenwerking rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende het Unierecht zodat het Hof een verzoek van de nationale rechter slechts kan afwijzen wanneer de verlangde uitlegging van het Unierecht duidelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het probleem hypothetisch is of het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die het nodig heeft om een nuttig antwoord op de gestelde vragen te kunnen geven (zie in die zin arresten van 5 december 2006, Cipolla e.a., C‑94/04 en C‑202/04, EU:C:2006:758, punt 25, en 11 mei 2017, Archus en Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, punt 42).

40

Bovendien verplicht het Unierecht de nationale rechter er niet toe ambtshalve een rechtsgrond in het geding te brengen betreffende schending van Uniebepalingen, wanneer hij voor het onderzoek van dat middel de hem passende lijdelijkheid zou moeten verzaken door buiten de rechtsstrijd van partijen te treden en zich te baseren op andere feiten en omstandigheden dan die welke de partij die bij de toepassing belang heeft, aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd (zie in die zin arrest van 14 december 1995, Van Schijndel en Van Veen, C‑430/93 en C‑431/93, EU:C:1995:441, punten 21 en 22).

41

Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 77 van zijn conclusie, staat het evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of hij niet kan beoordelen of de afgesproken looptijd voor de oorspronkelijke overeenkomst verenigbaar is met artikel 32, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2004/18, aangezien de partijen in het hoofdgeding zich lijken te hebben beroepen op punt 6, onder c) („Overheidsopdrachten voor diensten”), dat is opgenomen onder het opschrift „Aankondiging van overheidsopdrachten” van bijlage VII A bij deze richtlijn. Laatstgenoemde bepaling vermeldt onder de informatie die verplicht moet worden vermeld in de aankondigingen van overheidsopdrachten voor diensten de totale geraamde waarde van de diensten voor de gehele looptijd van de raamovereenkomst.

42

Hierbij komt nog dat niet is aangetoond dat een overheidsopdracht, zoals de oorspronkelijke overeenkomst, niet kan worden aangemerkt als een „raamovereenkomst” in de zin van artikel 1, lid 5, en artikel 32, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2004/18, louter en alleen omdat die overeenkomst is gesloten voor een langere looptijd dan vier jaar zonder dat de aanbestedende dienst de overschrijding van deze looptijd naar behoren heeft gerechtvaardigd. In een situatie als die aan de orde in het hoofdgeding kan immers met name niet worden uitgesloten dat een overeenkomst zoals de oorspronkelijke overeenkomst tijdens de eerste vier jaar van uitvoering een rechtsgeldige raamovereenkomst is in de zin van die laatste bepaling, en na afloop van die vier jaar komt te vervallen.

43

Bijgevolg moet het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden verklaard.

44

De verwijzende rechter verwijst in zijn vragen aan het Hof zowel naar richtlijn 2004/18 als naar richtlijn 2014/24.

45

In dat verband moet vooraf eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de toepasselijke richtlijn in beginsel die is welke van kracht is op het tijdstip waarop de aanbestedende dienst kiest welk type procedure hij zal volgen en definitief uitmaakt of er voor de gunning van een overheidsopdracht een verplichting bestaat om een voorafgaande oproep tot mededinging te doen. De bepalingen van een richtlijn waarvan de omzettingstermijn na dat moment is verstreken, zijn daarentegen niet van toepassing (zie in die zin arresten van 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punt 31, en 7 april 2016, Partner Apelski Dariusz, C‑324/14, EU:C:2016:214, punt 83).

46

In de in het hoofdgeding aan de orde zijnde zaak heeft de oorspronkelijke overeenkomst de vorm aangenomen van besluit nr. 828/2011, dat is vastgesteld op 4 november 2011, terwijl richtlijn 2014/24 pas met ingang van 18 april 2016 richtlijn 2004/18 heeft ingetrokken.

47

Bijgevolg was richtlijn 2004/18 op de datum van de feiten van het hoofdgeding nog steeds toepasselijk, zodat het verzoek om een prejudiciële beslissing moet worden geacht betrekking te hebben op de uitlegging van die richtlijn en niet van richtlijn 2014/24 (zie naar analogie beschikking van 10 november 2016, Spinosa Costruzioni Generali en Melfi, C‑162/16, niet gepubliceerd, EU:C:2016:870, punt 21).

48

Bijgevolg wenst de verwijzende rechter met zijn twee vragen, die samen dienen te worden onderzocht, in wezen te vernemen of artikel 1, lid 5, en artikel 32 van richtlijn 2004/18 aldus moeten worden uitgelegd dat op grond daarvan een raamovereenkomst kan worden gesloten waarin een aanbestedende dienst handelt voor zichzelf en voor andere, specifiek vermelde aanbestedende diensten, die deze raamovereenkomst evenwel zelf niet ondertekenen, en waarin de hoeveelheid prestaties die de niet-ondertekenende aanbestedende diensten kunnen vragen bij de plaatsing van de volgende opdrachten waarin de raamovereenkomst voorziet, niet is bepaald of is bepaald onder verwijzing naar hun normale behoeften.

49

Overeenkomstig artikel 32, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/18 worden opdrachten die zijn gebaseerd op een raamovereenkomst gegund volgens procedures die slechts van toepassing zijn tussen de aanbestedende diensten en de ondernemers die oorspronkelijk bij die overeenkomst partij waren.

50

Aangezien louter op basis van de bewoordingen van die bepaling niet kan worden uitgemaakt of het vereiste, oorspronkelijk partij te zijn bij de kaderovereenkomst, zowel geldt voor de aanbestedende diensten als voor de ondernemers of alleen voor deze laatste, dient niet uitsluitend met de aldaar gebezigde bewoordingen te rade te worden gegaan, doch ook met de context en de doelstellingen van de betrokken regeling (zie in die zin arrest van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12).

51

In dat verband dient om te beginnen te worden benadrukt dat artikel 32, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2004/18, gelezen in het licht van overweging 11 ervan, bepaalt dat wanneer een raamovereenkomst wordt gesloten met meerdere opdrachtnemers, de volgende opdrachten worden gegund nadat de partijen bij de raamovereenkomst opnieuw tot mededinging zijn opgeroepen met betrekking tot de nog niet bepaalde voorwaarden. In dezelfde zin verplicht punt 18 onder het opschrift „Aankondiging van overheidsopdrachten” van bijlage VII A bij die richtlijn de aanbestedende dienst die oorspronkelijk partij was bij de raamovereenkomst om het „aantal ondernemers dat zal deelnemen, in voorkomend geval het maximumaantal […]” te vermelden.

52

Uit deze bepalingen volgt dat het vereiste, oorspronkelijk partij te zijn bij de raamovereenkomst, slechts geldt voor de ondernemers, aangezien er geen sprake van kan zijn de aanbestedende diensten zelf tot mededinging op te roepen.

53

Deze uitlegging draagt bij aan het waarborgen van het nuttig effect van artikel 1, lid 5, en artikel 32 van richtlijn 2004/18, die met name beogen ervoor te zorgen dat overheidsbestellingen efficiënter worden geplaatst, door het bevorderen – via het gebruik van raamovereenkomsten – van gezamenlijke overheidsaankopen teneinde schaalvoordelen te realiseren.

54

Zoals de advocaat-generaal in punt 62 van zijn conclusie uiteenzet, wordt deze uitlegging daarenboven bevestigd door de bewoordingen van artikel 33, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2014/24, waarin wordt bepaald dat aanbestedingsprocedures in verband met opdrachten op basis van een raamovereenkomst alleen kunnen worden toegepast tussen de aanbestedende diensten die duidelijk daarvoor zijn aangewezen in de oproep tot mededinging of in de uitnodiging tot bevestiging van belangstelling, en de ondernemers die partij waren bij de gesloten raamovereenkomst.

55

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat artikel 32, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/18 bedoeld is om aan een aanbestedende dienst de mogelijkheid te geven om andere aanbestedende diensten toegang te verlenen tot een raamovereenkomst die hij voornemens is te sluiten met de ondernemers die daarbij oorspronkelijk partij zullen zijn.

56

Artikel 32, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2004/18 vereist dus niet dat een „secundaire” aanbestedende dienst, zoals de ASST Valcamonica in het hoofdgeding, de raamovereenkomst heeft ondertekend om een volgende opdracht te kunnen plaatsen. Het volstaat dat vanaf de datum van ondertekening van de raamovereenkomst blijkt dat een dergelijke aanbestedende dienst eventueel gebruik kan maken van deze overeenkomst, doordat hij in de aanbestedingsdocumenten duidelijk als zodanig is aangewezen middels een uitdrukkelijke vermelding die zowel de „secundaire” aanbestedende dienst zelf als iedere geïnteresseerde ondernemer in kennis stelt van deze mogelijkheid. Deze vermelding kan opgenomen zijn in de raamovereenkomst zelf of in een ander document, zoals een uitbreidingsclausule in het bestek, voor zover is voldaan aan de vereisten van bekendmaking en rechtszekerheid, en dus ook van transparantie.

57

Uit artikel 1, lid 5, van richtlijn 2004/18 blijkt dat een raamovereenkomst tot doel heeft gedurende een bepaalde periode de voorwaarden inzake te plaatsen opdrachten vast te leggen, met name wat betreft de prijs en, in voorkomend geval, de beoogde hoeveelheid.

58

Uit de bijwoordelijke bepaling „in voorkomend geval” zou kunnen worden afgeleid dat de vermelding van de hoeveelheid prestaties waarop de raamovereenkomst betrekking zal hebben, slechts facultatief is.

59

Deze uitlegging is evenwel onjuist.

60

Ten eerste blijkt uit een aantal andere bepalingen van richtlijn 2004/18 dat de raamovereenkomst van bij het begin de maximale hoeveelheid leveringen of diensten moet vaststellen waarop de volgende opdrachten betrekking kunnen hebben. In het bijzonder bepaalt artikel 9, lid 9, van die richtlijn, waarin met name is uiteengezet hoe de geraamde waarde van raamovereenkomsten moet worden berekend, dat moet worden uitgegaan van de geraamde maximale waarde, exclusief btw, van alle voor de totale duur van die overeenkomst voorgenomen opdrachten. Ook punt 6, onder c) („Overheidsopdrachten voor diensten”), dat is opgenomen onder het opschrift „Aankondiging van overheidsopdrachten” van bijlage VII A bij richtlijn 2004/18, vereist dat de aankondiging van de overheidsopdracht die verband houdt met een dergelijke overeenkomst, voor de gehele looptijd van de raamovereenkomst de totale geraamde waarde van de diensten vermeldt alsook, voor zover mogelijk, de waarde en frequentie van de te plaatsen opdrachten. Zoals de Commissie in wezen betoogt, en zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is de aanbestedende dienst die van in het begin partij is bij de raamovereenkomst, bij de bepaling van de waarde en de frequentie van elk van de volgende te plaatsen opdrachten weliswaar slechts gehouden tot een middelenverplichting, maar moet hij absoluut de totale hoeveelheid prestaties preciseren die de volgende opdrachten kunnen omvatten.

61

Ten tweede moeten overeenkomstig artikel 32, lid 3, van richtlijn 2004/18, als er een raamovereenkomst is gesloten met één enkele ondernemer, de op die raamovereenkomst gebaseerde opdrachten worden gegund volgens de in de raamovereenkomst gestelde voorwaarden. Hieruit volgt dat de aanbestedende dienst die oorspronkelijk partij is bij de raamovereenkomst, zich slechts tot een bepaalde hoeveelheid kan verbinden, zowel voor eigen rekening als voor rekening van de potentiële aanbestedende diensten die duidelijk in die overeenkomst zijn aangewezen, en dat, zodra die hoeveelheid is bereikt, die overeenkomst geen effect meer sorteert.

62

Ten derde kan deze uitlegging de naleving van de fundamentele beginselen voor het plaatsen van overheidsopdrachten waarborgen, die van toepassing zijn wanneer overeenkomstig artikel 32, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2004/18 een raamovereenkomst wordt gesloten. De raamovereenkomst valt immers algemeen gesproken onder het begrip „overheidsopdracht” aangezien zij de diverse opdrachten waarop zij betrekking heeft, tot een geheel verenigt (zie in die zin arresten van 4 mei 1995, Commissie/Griekenland, C‑79/94, EU:C:1995:120, punt 15; 29 november 2007, Commissie/Italië, C‑119/06, niet gepubliceerd, EU:C:2007:729, punt 43, en 11 december 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino e.a., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punt 36).

63

Zowel de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie als het daaruit voortvloeiende transparantiebeginsel (zie in die zin arrest van 17 december 2015, UNIS en Beaudout Père et Fils, C‑25/14 en C‑26/14, EU:C:2015:821, punt 38) impliceren dat alle voorwaarden en modaliteiten van de gunningsprocedure in de aankondiging van de opdracht of in het bestek worden geformuleerd op een duidelijke, precieze en ondubbelzinnige wijze zodat, in de eerste plaats, alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juiste draagwijdte ervan kunnen begrijpen en zij deze op dezelfde manier kunnen interpreteren en, in de tweede plaats, de aanbestedende dienst in staat is om metterdaad na te gaan of de offertes van de inschrijvers beantwoorden aan de criteria die op de betrokken opdracht van toepassing zijn (zie in dit verband het arrest van 13 juli 2017, Ingsteel en Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, punt 34).

64

De met name in artikel 2 van richtlijn 2004/18 neergelegde beginselen van transparantie en gelijke behandeling van de ondernemers die interesse hebben in de sluiting van de raamovereenkomst, zouden immers in het gedrang komen indien de aanbestedende dienst die oorspronkelijk partij is bij de raamovereenkomst, de totale hoeveelheid waarop de raamovereenkomst betrekking heeft, niet specificeert.

65

De transparantieverplichting dringt zich des te meer op daar de aanbestedende diensten bij een volgende opdracht ingevolge artikel 35, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2004/18 niet verplicht zijn om een aankondiging betreffende de resultaten van de gunning van elke op de overeenkomst gebaseerde opdracht toe te zenden.

66

Zou de aanbestedende dienst die oorspronkelijk partij is bij de raamovereenkomst niet verplicht zijn om van meet af aan opgave te doen van de maximumhoeveelheid en het maximumbedrag van de diensten waarop de overeenkomst betrekking heeft, dan zou de sluiting van de overeenkomst voorts kunnen worden gebruikt om een opdracht kunstmatig op te splitsen en zo onder de in richtlijn 2004/18 vastgestelde drempels te blijven, hetgeen ingevolge artikel 9, lid 3, van richtlijn 2004/18 verboden is.

67

Zelfs indien een verwijzing naar de normale behoeften van de in de raamovereenkomst duidelijk aangewezen aanbestedende diensten voldoende duidelijk kan zijn voor nationale ondernemers, kan bovendien niet worden aangenomen dat dit noodzakelijkerwijs ook geldt voor een in een andere lidstaat gevestigde ondernemer.

68

Wanneer de totale hoeveelheid van de diensten die deze normale behoeften vertegenwoordigen welbekend is, zou het ten slotte geen enkel probleem mogen vormen om deze in de raamovereenkomst zelf of in een ander openbaar gemaakt document, zoals het bestek, te vermelden en om er zo voor te zorgen dat de beginselen van transparantie en gelijke behandeling volledig in acht worden genomen.

69

In de vierde plaats geeft de verplichting voor de aanbestedende dienst die oorspronkelijk partij is bij de raamovereenkomst om in die overeenkomst de hoeveelheid en het bedrag van de daaronder vallende diensten te specificeren, uitvoering aan het in artikel 32, lid 2, vijfde alinea, van richtlijn 2004/18 neergelegde verbod van oneigenlijk gebruik van raamovereenkomsten en van gebruik ervan om de mededinging te hinderen, te beperken of te vervalsen.

70

Bijgevolg moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 1, lid 5, en artikel 32, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2004/18 aldus moeten worden uitgelegd dat:

71

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 1, lid 5, en artikel 32, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten moeten aldus worden uitgelegd dat: