Mededeling van de Commissie

Richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn

Richtsnoeren inzake de strikte bescherming

van diersoorten van communautair belang uit hoofde van

de habitatrichtlijn

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD     4

1. ACHTERGROND     6

2. ARTIKEL 12     8

2.1 Algemene juridische overwegingen    9

2.2 Noodzakelijke maatregelen voor een systeem van strikte bescherming    12

2.2.1    Maatregelen voor de instelling en doeltreffende uitvoering van een systeem van strikte bescherming    12

2.2.2    Maatregelen om een gunstige staat van instandhouding te waarborgen    14

2.2.3    Maatregelen met betrekking tot de in artikel 12 beschreven situaties    16

2.2.4    Bepalingen van artikel 12, lid 1, punten a) tot en met d), in verband met

   lopende activiteiten    19

2.3 De specifieke bepalingen inzake bescherming van artikel 12    26

2.3.1    Het opzettelijk vangen of doden van specimens van

   de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten    26

2.3.2    Het opzettelijk verstoren van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek    28

2.3.3    Het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur    32

2.3.4    De beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of

   rustplaatsen    32

2.3.5    Het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het

   te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens    44

2.3.6    Systeem van toezicht op het bij toeval vangen en

   doden van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten    44

3. ARTIKEL 16    49    

3.1 Algemene juridische overwegingen    50

3.1.1    Verplichting om te zorgen voor een volledige, duidelijke en nauwkeurige omzetting van artikel 16    50

3.1.2    Correcte algemene toepassing van afwijkingen    52

3.2 Een zorgvuldig gecontroleerd systeem voor het toestaan van afwijkingen: de drie criteria    53

3.2.1    Aantonen van een van de redenen van

   artikel 16, lid 1, punten a) tot en met e) (criterium 1)    56

3.2.2    Het ontbreken van een andere bevredigende oplossing (criterium 2)    68

3.2.3    Het effect van een afwijking op de staat van instandhouding (criterium 3)    72

3.3 Aanvullende punten    76

3.3.1    De rol van soortenactieplannen    76

3.3.2    Effectbeoordeling van plannen/projecten en de bescherming van soorten    77

3.3.3    De rol van compenserende maatregelen    79

3.3.4    Afwijkingen voor meerdere soorten    79

3.3.5    “Tijdelijke aard”: omgaan met de kolonisatie van gebieden

   in ontwikkeling door in bijlage IV vermelde soorten    80

3.4 Monitoring en rapportage van afwijkingen    82

3.4.1    Monitoring van de effecten van afwijkingen    82

3.4.2    Rapportageverplichtingen uit hoofde van artikel 16, leden 2 en 3     83

Bijlage I. Verwijzingen naar rechtszaken    86

Bijlage II. Lijst van diersoorten die onder de bijlagen II, IV en V vallen    88

Bijlage III. Uitvoering van artikel 12 van de habitatrichtlijn —

   Het voorbeeld van de wolf    101

VOORWOORD

Waarom bijgewerkte richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten?

De eerste richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn 1 werden in 2007 gepubliceerd. Het doel ervan was te zorgen voor een beter begrip van de bepalingen inzake de bescherming van soorten en van de specifieke termen die worden gebruikt.

Na de geschiktheidscontrole van de natuurrichtlijnen van de Europese Unie (EU) (2014-2016) heeft de Europese Commissie het actieplan voor de natuur, de mensen en de economie 2 aangenomen om een betere, slimmere en kosteneffectievere uitvoering van de richtlijnen te bevorderen. In actie 1 van dit actieplan werd ertoe opgeroepen deze richtsnoeren bij te werken. Dit werd noodzakelijk geacht in het licht van de meest recente arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) en om te zorgen voor een betere samenhang met bredere sociaal-economische doelstellingen.

De onderhavige richtsnoeren zijn het resultaat van dit herzieningsproces. In deze richtsnoeren is rekening gehouden met de praktische ervaring die met de uitvoering van de bepalingen inzake de bescherming van soorten van de habitatrichtlijn is opgedaan in de jaren na de publicatie van de eerste versie van de richtsnoeren.

Doel van de richtsnoeren

In deze richtsnoeren wordt vooral aandacht besteed aan de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 12 en 16 van de habitatrichtlijn. Die voorzien in de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in punt a) van bijlage IV bij de richtlijn vermelde diersoorten, waarbij onder bepaalde voorwaarden van deze bepalingen kan worden afgeweken. De richtsnoeren zijn voornamelijk gebaseerd op relevante arresten van het Hof en voorbeelden van soortenbeschermingssystemen in een aantal lidstaten.

De richtsnoeren zijn bestemd voor nationale, regionale en lokale autoriteiten, natuurbeschermingsinstanties en andere organisaties die verantwoordelijk zijn voor of betrokken zijn bij de uitvoering van de habitatrichtlijn, en belanghebbenden. Zij moeten hen helpen bij het bedenken van doeltreffende en pragmatische manieren om de bepalingen toe te passen, met volledige inachtneming van het rechtskader. De lidstaten en de belangrijkste belanghebbenden zijn geraadpleegd over de verschillende ontwerpen van de richtsnoeren en hun opmerkingen zijn in aanmerking genomen.

Beperkingen van de richtsnoeren

In dit document wordt aangegeven hoe de Commissie de relevante bepalingen van de richtlijn interpreteert, maar het is op zichzelf niet wetgevend van aard; er worden geen nieuwe regels in vastgesteld, maar het biedt hulp bij de toepassing van de bestaande regels. Alleen het Hof heeft de bevoegdheid om een bindende interpretatie van het recht van de EU te geven.

De richtsnoeren, die regelmatig verder zullen worden bijgewerkt, moeten worden gelezen in het licht van nieuwe jurisprudentie ter zake en ook in het licht van de ervaringen met de toepassing van de artikelen 12 en 16 in de lidstaten.

Structuur van het document

Het document wordt gepresenteerd in drie hoofdstukken. In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op de plaats van de bescherming van soorten binnen de algemene regeling van de habitatrichtlijn. In hoofdstuk 2 wordt dieper ingegaan op de relevante wettelijke bepalingen van artikel 12 van de richtlijn. In hoofdstuk 3 worden de afwijkingsmogelijkheden krachtens artikel 16 onderzocht.

Elk punt begint met een samenvatting van de hoofdpunten uit de analysen (cursief weergegeven). De volledige verwijzingen naar de in de tekst aangehaalde zaken van het Hof zijn opgenomen in bijlage I. Bijlage II bevat de lijst van diersoorten die onder de bepalingen inzake de bescherming van soorten vallen. Bijlage III bevat een voorbeeld, met betrekking tot de wolf, van de wijze waarop de richtsnoeren kunnen worden toegepast.

1.ACHTERGROND

1.1. De instandhouding van soorten ingevolge Richtlijn 92/43/EEG

(1-1)    In artikel 2, lid 1, wordt het algemene doel van de richtlijn beschreven, namelijk “bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is”.

Overeenkomstig artikel 2, lid 2, wordt met de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beoogd “de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen”. In deze maatregelen wordt overeenkomstig artikel 2, lid 3, “rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden” 3 .

Het primaire doel van de habitatrichtlijn is derhalve alle natuurlijke habitats en soorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. In artikel 1, punt i), van de richtlijn wordt gedefinieerd wat wordt verstaan onder “gunstige staat van instandhouding” voor soorten 4 .

(1-2)    Om dit doel te bereiken, bevat de richtlijn twee hoofdgroepen bepalingen. De eerste groep heeft betrekking op de instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten (de artikelen 3 tot en met 11) en de tweede op de bescherming van de soorten (de artikelen 12 tot en met 16).

(1-3)    De bepalingen inzake de bescherming van de soorten (de artikelen 12 tot en met 16) zijn van toepassing op het gehele natuurlijke verspreidingsgebied van de soorten in de lidstaten, zowel binnen als buiten de Natura 2000-gebieden. Deze bepalingen vormen een aanvulling op de bepalingen betreffende Natura 2000-gebieden, die gericht zijn op de bescherming van natuurlijke habitats en kerngebieden van habitats van de in bijlage II bij de richtlijn vermelde beschermde soorten.

(1-4)    Een richtlijn is bindend wat betreft het te bereiken resultaat, maar laat de lidstaten de keuze wat betreft de vorm en methoden voor het bereiken van dat resultaat. In vaste rechtspraak wordt verduidelijkt dat de omzetting in nationaal recht duidelijk en nauwkeurig, getrouw en met onbetwistbare bindende kracht moet geschieden (zie zaak C-363/85, zaak C-361/88, zaak C-159/99, punt 32, zaak C-415/01, punt 21, zaak C-58/02, zaak C-6/04, punten 21, 25 en 26, en zaak C-508/04, punt 80, van het Hof).

(1-5) Bij de interpretatie en toepassing van de bepalingen van de richtlijn moet ook rekening worden gehouden met het voorzorgsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat tot doel heeft een hoger niveau van milieubescherming te waarborgen door preventieve besluitvorming in geval van risico’s.

(1-6)    Het is ook belangrijk te onderstrepen dat voor de uitvoering van de soortbeschermingsbepalingen van de richtlijn een soortspecifieke aanpak vereist is. De lidstaten moeten hun uitvoeringsmaatregelen daarom altijd overwegen in het licht van de beoogde doelstelling, de betrokken soorten en de omstandigheden van elk geval.

(1-7)    De begrippen flexibiliteit en evenredigheid mogen niet verkeerd worden begrepen. Zij doen geen afbreuk aan de verplichtingen van de lidstaten om doeltreffend op te treden, maar bieden de autoriteiten juist voldoende speelruimte om hun uitvoeringswijze aan te passen aan specifieke omstandigheden (wat betreft de staat van instandhouding, maar ook in sociaal, economisch en cultureel opzicht).

(1-8) Volgens het Hof “vormen de artikelen 12, 13 en 16 van de habitatrichtlijn bovendien een coherent geheel van normen die strekken tot bescherming van de populaties van de betrokken soorten, zodat elke afwijking die onverenigbaar is met de richtlijn zowel de verbodsbepalingen van de artikelen 12 of 13 daarvan schendt, als de regel dat afwijkingen kunnen worden toegestaan overeenkomstig artikel 16 van de richtlijn” 5 . Het Hof heeft voorts verduidelijkt dat “de artikelen 12 tot en met 14 en 15, sub a en b, van de richtlijn een coherent geheel van normen [vormen] die de lidstaten ertoe verplichten, strikte beschermingsregimes voor de betrokken dier- en plantensoorten in te voeren” 6 . Welke aanpak ook wordt gekozen voor de uitvoering van deze bepalingen, de algemene doelstelling van de richtlijn moet erdoor in acht worden genomen, namelijk het waarborgen van de biodiversiteit en het in een gunstige toestand handhaven of herstellen van natuurlijke habitats en soorten van communautair belang.

Het natuurlijke verspreidingsgebied van soorten en habitats — een dynamisch concept

(1-9) Het natuurlijke verspreidingsgebied geeft grofweg aan binnen welke ruimtelijke grenzen de habitat of soort voorkomt. Het is niet gelijk aan de exacte plaatsen (de werkelijk ingenomen oppervlakte) of het gebied waar een habitat, soort of ondersoort voorkomt. Dergelijke feitelijke plaatsen of gebieden kunnen fragmentarisch of niet aan elkaar aangesloten zijn (d.w.z. habitats en soorten kunnen ongelijkmatig verspreid zijn) binnen hun natuurlijke verspreidingsgebied. Als de fragmentatie een natuurlijke oorzaak heeft, bv. ecologische factoren, mogen de afzonderlijke plaatsen niet als een samenhangend verspreidingsgebied worden opgevat. Zo kan het verspreidingsgebied van een alpiene soort bestaan uit de Alpen en de Pyreneeën, maar zonder het tussenliggende laagland. Tot het natuurlijke verspreidingsgebied behoren echter wel gebieden die niet permanent worden gebruikt: het verspreidingsgebied van trekkende soorten omvat bijvoorbeeld alle land- of wateroppervlakken waar een trekkende soort op enig moment tijdens de normale trek woont, tijdelijk verblijft, doorheen reist of overheen vliegt 7 .

(1-10) Een natuurlijk verspreidingsgebied is niet statisch, maar dynamisch: het kan kleiner en groter worden. Het natuurlijke verspreidingsgebied kan een aspect vormen bij de beoordeling van de omstandigheden van een habitat of soort. Als het natuurlijke verspreidingsgebied niet groot genoeg is om het voortbestaan van die habitat of soort op lange termijn mogelijk te maken, wordt aan de lidstaten gevraagd een referentiewaarde voor een verspreidingsgebied vast te stellen die gunstige omstandigheden mogelijk maakt, en daarnaartoe te werken, bijvoorbeeld door uitbreiding van het huidige verspreidingsgebied te bevorderen.

(1-11) Wanneer een soort of habitat zich op eigen kracht naar een nieuw gebied of grondgebied verspreidt of wanneer een soort opnieuw in zijn vroegere natuurlijke verspreidingsgebied is geïntroduceerd (overeenkomstig de regels van artikel 22 van de habitatrichtlijn), moet dit gebied als deel van het natuurlijke verspreidingsgebied worden beschouwd. Evenzo kunnen het herstellen, het opnieuw creëren of het beheren van habitatgebieden, en bepaalde land- en bosbouwpraktijken, bijdragen tot de uitbreiding van het natuurlijke verspreidingsgebied van een habitat of soort. Exemplaren of wilde populaties van een diersoort die opzettelijk of per ongeluk door de mens zijn geïntroduceerd op plaatsen waar zij niet eerder in de natuur zijn voorgekomen of waar zij zich niet in de nabije toekomst op natuurlijke wijze zouden hebben verspreid, worden echter geacht zich buiten hun natuurlijke verspreidingsgebied te bevinden en vallen derhalve niet onder de richtlijn.

2. ARTIKEL 12

Tekst van artikel 12

Artikel 12 1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op: a) het opzettelijk vangen of doden van in het wild levende specimens van die soorten; b) het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek; c) het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur; d) de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen. 2. Met betrekking tot deze soorten verbieden de lidstaten het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens, uitgezonderd die welke reeds legaal waren onttrokken vóór de toepassing van deze richtlijn. 3. De in lid 1, letters a) en b), en in lid 2 opgenomen verbodsbepalingen gelden ongeacht de levensfase waarin de in dit artikel bedoelde dieren zich bevinden. 4. De lidstaten stellen een systeem in van toezicht op het bij toeval vangen en doden van de diersoorten, genoemd in bijlage IV, letter a). In het licht van de verkregen gegevens verrichten de lidstaten de verdere onderzoekwerkzaamheden of treffen zij de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om te verzekeren dat het bij toeval vangen en doden geen significante negatieve weerslag heeft op de betrokken soorten.

(2-1)    Artikel 12 heeft betrekking op de bescherming van de in punt a) van bijlage IV vermelde soorten. Dit artikel is van toepassing op het gehele natuurlijke verspreidingsgebied van de soorten in de EU en heeft tot doel de directe bedreigingen ervan aan te pakken in plaats van die van hun habitats, met uitzondering van artikel 12, lid 1, punt d).

(2-2)    Punt a) van bijlage IV omvat een grote verscheidenheid aan soorten, van grote gewervelde dieren met een grotere actieradius tot kleine ongewervelde dieren met een zeer klein activiteitsgebied. Sommige soorten zijn ook opgenomen in bijlage II en profiteren dus ook van maatregelen die gericht zijn op de instandhouding van hun habitats in speciale beschermingszones (de artikelen 3 tot en met 10). Andere zijn echter alleen opgenomen in punt a) van bijlage IV, wat betekent dat voor die soorten artikel 12 (voor diersoorten) en artikel 13 (voor plantensoorten) de belangrijkste bepalingen bevatten voor het bereiken van de in artikel 2 genoemde instandhoudingsdoelstelling van de richtlijn.

(2-3)    Alvorens nader in te gaan op de bepalingen van artikel 12, is het goed om te herinneren aan een aantal algemene juridische overwegingen die door het Hof zijn ontwikkeld.

2.1. Algemene juridische overwegingen

(2-4)    De doeltreffende uitvoering van artikel 12 van de habitatrichtlijn vereist een volledige, duidelijke en nauwkeurige omzetting door de lidstaten. Volgens vaste rechtspraak “[moeten] de bepalingen van een richtlijn […] worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid” 8 .

(2-5) Volgens het Hof “[vereist] de omzetting in nationaal recht van een richtlijn niet noodzakelijkerwijze […] dat de inhoud ervan formeel en letterlijk wordt overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling, doch dat, afhankelijk van de inhoud ervan, een algemene juridische context kan volstaan, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert” 9 . Volgens de vaste rechtspraak van het Hof is het met het oog op het vereiste van rechtszekerheid van bijzonder belang dat de rechtspositie van particulieren duidelijk en nauwkeurig is vastgelegd, zodat dezen al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen verdedigen 10 .

Verschillende soorten beperkingen kunnen in verschillende vormen in wetgeving worden vastgelegd. Ongeacht de vorm moeten zij echter voldoende duidelijk, nauwkeurig en strikt zijn. Zo is bijvoorbeeld geoordeeld dat in een verbod op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen indien dit ernstige schadelijke gevolgen voor het ecosysteem kan hebben, niet voldoende duidelijk, nauwkeurig en strikt het verbod op de beschadiging van de voortplantings- en rustplaatsen van de beschermde dieren als bedoeld in artikel 12, lid 1, punt d), tot uitdrukking komt 11 .

(2-6)    Bepalingen tot vaststelling van een strikt beschermingskader moeten specifiek betrekking hebben op de soorten van bijlage IV en moeten aan alle eisen van artikel 12 voldoen. Het Hof 12 heeft het belang hiervan benadrukt in de zaak van de Caretta caretta (onechte karetschildpad). Op een verzoek van het Hof de geldende bepalingen van nationaal recht mee te delen die volgens de Griekse regering aan de eisen van artikel 12 voldoen, “heeft de Griekse regering […] enkel een reeks wettelijke en bestuursrechtelijke handelingen opgesomd, zonder enige specifieke bepaling te noemen die aan deze vereisten kan voldoen”.

Gezien het specifieke karakter van artikel 12 oordeelde het Hof dat wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van algemene aard, bv. niet meer dan een herhaling van de tekst van artikel 12 in de nationale wetgeving, niet altijd aan de eisen van soortbescherming voldoen of een doeltreffende uitvoering van artikel 12 waarborgen. De formele omzetting van artikel 12 in nationale wetgeving volstaat op zichzelf niet om de doeltreffendheid ervan te waarborgen. Deze moet met nadere uitvoeringsbepalingen worden aangevuld om te zorgen voor een strikte bescherming op basis van de bijzonderheden en de specifieke problemen en bedreigingen van de in bijlage IV vermelde soorten of groepen soorten.

(2-7)    Bij de omzetting van de richtlijn moeten de lidstaten de betekenis van de in de richtlijn gebruikte termen en begrippen in acht nemen om een uniforme interpretatie en toepassing ervan te waarborgen 13 . Dit houdt ook in dat nationale omzettingsmaatregelen de volledige toepassing van de richtlijn moeten waarborgen zonder de voorwaarden ervan te wijzigen, de bepalingen ervan selectief toe te passen of aanvullende voorwaarden of afwijkingen toe te voegen waarin de richtlijn niet voorziet 14 .

Zoals het Hof heeft opgemerkt “is de nauwkeurigheid van de omzetting van bijzonder belang in een geval als het onderhavige, waarin het beheer van het gemeenschappelijk erfgoed aan de lidstaten voor hun respectieve grondgebied is toevertrouwd […]. Daaruit volgt dat de lidstaten in het kader van de habitatrichtlijn, die ingewikkelde en technische regels vaststelt op het gebied van het milieurecht, er in het bijzonder op moeten toezien dat hun wetgeving ter omzetting van de richtlijn duidelijk en nauwkeurig is” 15 .

Zo wordt de omzetting van artikel 12, lid 1, punt d), waarbij enkel de beschadiging of vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen die “duidelijk waarneembaar” of “volledig bekend en als zodanig herkenbaar” zijn, wordt verboden, of waarbij enkel de opzettelijke beschadiging of vernieling van voortplantings- of rustplaatsen wordt verboden 16 , beschouwd als een wijziging van de inhoud van artikel 12, lid 1, punt d), en een beperking van de werkingssfeer ervan. Overeenkomstig die bepaling moeten de lidstaten de al dan niet opzettelijke vernieling van alle voortplantings- en rustplaatsen verbieden, en niet alleen van die welke bekend zijn. Ook wordt de vrijstelling van rechtmatige handelingen van het verbod van artikel 12, lid 1, punt d), erdoor uitgesloten. Een dergelijke omzetting is derhalve onverenigbaar met artikel 12, lid 1, punt d), aangezien zij geen verbod inhoudt op het — al dan niet opzettelijk — vernielen van alle voortplantings- en rustplaatsen.

(2-8)    Daarnaast “zijn eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd, niet te beschouwen als een geldige uitvoering van de verplichting die krachtens artikel 189 EEG-Verdrag rust op de lidstaten tot wie een richtlijn gericht is” 17 . In een andere zaak van het Hof werd deze beslissing kracht bijgezet 18 . Het bestaan van nationale jurisprudentie alleen kan, zonder specifieke wettelijke bepaling, niet als de correcte naleving van de verplichting tot volledige omzetting van een richtlijn worden beschouwd. Omgekeerd geldt dat “niet-nakoming kan resulteren uit het bestaan van een met het gemeenschapsrecht strijdige administratieve praktijk, ook al is de toepasselijke nationale regeling op zich met het gemeenschapsrecht verenigbaar” 19 .

2.2. Noodzakelijke maatregelen voor een systeem van strikte bescherming

(2-9)    Volgens artikel 12, lid 1, van de habitatrichtlijn moeten de lidstaten de nodige maatregelen treffen voor de instelling van een doeltreffend systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV vermelde soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied. Dit roept verschillende vragen op over de definitie van bepaalde gebruikte termen. In de richtlijn worden de verbodsbepalingen duidelijk beschreven, maar wordt bijvoorbeeld niet in detail gedefinieerd wat wordt bedoeld met “nodige” maatregelen of een “systeem” van strikte bescherming.

(2-10) Het is daarom belangrijk eraan te herinneren dat bij de uitlegging en uitvoering van artikel 12, lid 1, punten a) tot en met d), rekening moet worden gehouden met het doel van de richtlijn zoals vastgelegd in artikel 2. Zo biedt de richtlijn de lidstaten een zekere speelruimte bij de invoering van een “systeem” van strikte bescherming van de in bijlage IV vermelde soorten. Deze discretionaire bevoegdheid is echter aan beperkingen onderhevig en moet aan een aantal minimumeisen voldoen, zoals hieronder nader wordt beschreven.

2.2.1.Maatregelen voor de instelling en doeltreffende uitvoering van een systeem van strikte bescherming

(2-11)    De volledige en doeltreffende toepassing van artikel 12 vereist enerzijds de totstandbrenging van een samenhangend rechtskader, dat wil zeggen de vaststelling van specifieke wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen om de in artikel 12 genoemde activiteiten daadwerkelijk te verbieden, en anderzijds de toepassing van concrete maatregelen voor de handhaving van deze bepalingen ter bescherming van de in bijlage IV vermelde soorten in de praktijk. Deze dubbele waarborg is van fundamenteel belang voor de toepassing van artikel 12.

Het Hof heeft deze aanpak bevestigd in de zaken C-103/00 (betreffende de bescherming van de Caretta caretta op Zakynthos (Griekenland) 20 ), C-518/04 (betreffende de bescherming van de Vipera schweizeri op Milos (Griekenland) 21 ), C-183/05 (betreffende de bescherming van verschillende soorten van bijlage IV in Ierland 22 ), C-383/09 (betreffende de bescherming van de Cricetus cricetus in Frankrijk 23 ) en C-504/14 (betreffende de bescherming van de Caretta caretta in de regio Kyparissia (Griekenland) 24 ).

(2-12) Artikel 12, lid 1, schrijft dus de instelling en de uitvoering voor van een systeem van strikte bescherming dat de daarin vermelde activiteiten daadwerkelijk verbiedt. Een adequaat systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV vermelde soorten vereist derhalve ook een pakket coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen. Dit moet in voorkomend geval ook van toepassing zijn op grensoverschrijdende coördinatie tussen naburige lidstaten, met name wanneer daar dezelfde populatie van een beschermde soort voorkomt.

In de zaak van de Cricetus cricetus (C-383/09) heeft het Hof verklaard dat de omzetting van de bepaling van artikel 12, lid 1, punt d), niet alleen verplicht tot het vaststellen van een volledig rechtskader, maar ook tot het treffen van concrete en specifieke beschermingsmaatregelen en het vaststellen van coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen 25 (zie ook zaak C-518/04 26 en zaak C-183/05 27 ). Een dergelijk systeem van strikte bescherming moet het dus mogelijk maken daadwerkelijk de beschadiging of vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen van de in punt a) van bijlage IV bij de habitatrichtlijn opgenomen diersoorten te voorkomen (zie zaak C-103/00 28 ).

In de zaak-Skydda Skogen (C‑473/19 en C‑474/19) heeft het Hof bevestigd dat het, om de doelstellingen van de habitatrichtlijn te bereiken, belangrijk is dat de bevoegde instanties kunnen anticiperen op activiteiten die mogelijkerwijs schadelijk zijn voor de door deze richtlijn beschermde soorten, ongeacht of de activiteit in kwestie al dan niet tot doel heeft die soorten te doden of te verstoren 29 .

(2-13) Dit vloeit rechtstreeks voort uit het begrip “systeem van strikte bescherming”, waarbij ook rekening wordt gehouden met de noodzaak om een verband te leggen tussen de vastgestelde maatregelen en de doelstellingen van artikel 12 en de richtlijn in het algemeen. Deze maatregelen moeten bijdragen tot de instandhouding van de soort op lange termijn of het herstel van de populatie in de habitat van de soort, en moeten doeltreffend worden gehandhaafd.

Deze uitlegging wordt bevestigd door de overwegingen 3 30 en 15 31 van de richtlijn, waarin wordt gesteld dat het voor het behoud of herstel van soorten in een gunstige staat van instandhouding noodzakelijk kan zijn om menselijke activiteiten aan te moedigen en beheersmaatregelen te nemen. De overwegingen zelf hebben geen bindende rechtsgevolgen en kunnen in geen geval voorrang hebben boven de materiële bepalingen van de richtlijn, maar geven duidelijk de bedoeling aan. Dus hoewel het Hof de preambule niet gebruikt om een arrest rechtstreeks te motiveren, wordt deze vaak gebruikt als hulpmiddel bij de uitlegging van de materiële bepalingen van afgeleid recht 32 .

(2-14) De noodzaak van concrete, coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen om uitvoering te geven aan de eis van strikte bescherming van soorten van bijlage IV betekent niet noodzakelijkerwijs dat er op nationaal niveau nieuwe structuren of vergunningsprocedures moeten worden ingevoerd. Zo kunnen de lidstaten voor projecten die gevolgen kunnen hebben voor een soort van bijlage IV, de bestaande planningsprocedures aanpassen om aan de eisen van artikel 12 te voldoen. Dit houdt in dat de beoordeling van de gevolgen voor soorten en hun voortplantings- en rustplaatsen kan worden geïntegreerd in de bestaande besluitvormingsprocessen op verschillende niveaus in een lidstaat, met inbegrip van bijvoorbeeld besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening of milieueffectbeoordelingsprocedures voor plannen en projecten.

Met betrekking tot lopende activiteiten kunnen de lidstaten planningsprocedures, voorschriften of codes van beste praktijken (die voldoende gedetailleerd en duidelijk moeten zijn) gebruiken als instrumenten om de bepalingen van artikel 12 uit te voeren. Zoals uiteengezet in punt 2.3.4 vormen dergelijke benaderingen en instrumenten echter een aanvulling op en geen vervanging van de formele rechtsbescherming.

2.2.2. Maatregelen om een gunstige staat van instandhouding te waarborgen

(2-15)    Bij de interpretatie van artikel 12 moet rekening worden gehouden met de in artikel 2 omschreven doelstelling van de habitatrichtlijn, die zonder onderscheid van toepassing is op de in alle bijlagen vermelde habitats en soorten. Bijgevolg moeten de krachtens artikel 12 vastgestelde strikte beschermingsmaatregelen zorgen voor of bijdragen tot het behoud of herstel in een gunstige staat van instandhouding van de soorten van communautair belang in bijlage IV.

(2-16)    Voorts moet artikel 12 worden geïnterpreteerd in het licht van artikel 1, punt i), waarin de gunstige staat van instandhouding van een soort wordt gedefinieerd. Dit betekent dat de te nemen maatregelen moeten worden vastgesteld op basis van de specifieke omstandigheden van elke situatie en rekening houdend met de specifieke kenmerken van elke soort. Zo kunnen de kenmerken van een soort, zoals de staat van instandhouding ervan, specifiekere of intensievere beschermingsmaatregelen rechtvaardigen.

In de zaak van de Cricetus cricetus (C-383/09, punten 37 en 25) heeft het Hof verklaard dat de getroffen maatregelen “ontoereikend waren om de verslechtering of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen van de hamster daadwerkelijk tegen te gaan”. Het Hof oordeelde dat “ondanks de toepassing van de maatregelen die zijn vervat in het herstelplan ten gunste van de [hamster] (2007‑2011) en de respectievelijke verbintenissen van de bij de bescherming van de soort betrokken partijen, de tot op heden bereikte biologische resultaten ontoereikend zijn voor de bescherming van deze soort in Frankrijk”. Dientengevolge “[moet] de bescherming van de hamster aanzienlijk en spoedig […] worden verbeterd om op korte termijn biologische resultaten te verkrijgen die getuigen van een herstel van de soort”. Dit betekent dat het systeem van strikte bescherming moet worden aangepast aan de behoeften en de staat van instandhouding van de soort.

2.2.3. Maatregelen met betrekking tot de in artikel 12 beschreven situaties

(2-17)    De reikwijdte en de aard van de maatregelen die worden genomen om een systeem van strikte bescherming tot stand te brengen, worden afgebakend door de lijst van verbodsbepalingen en andere verplichtingen in artikel 12 (zie ook punt 2.3 hieronder). Bijgevolg moeten de genomen maatregelen betrekking hebben op acties die een bedreiging vormen voor de soort zelf (artikel 12, lid 1, punten a) tot en met c), en artikel 12, leden 2, 3 en 4) of bepaalde elementen van hun habitats (artikel 12, lid 1, punt d)). Noch op zichzelf beschouwd, noch in samenhang met artikel 2, verplicht artikel 12, lid 1, de lidstaten tot het nemen van proactieve maatregelen voor het beheer van habitats 34 ; er wordt alleen in bepaald dat er maatregelen moeten worden genomen om alle in artikel 12, lid 1, genoemde activiteiten daadwerkelijk te verbieden. Daarnaast, ingevolge artikel 12, lid 4, “verrichten de lidstaten de verdere onderzoekwerkzaamheden of treffen zij de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om te verzekeren dat het bij toeval vangen en doden geen significante negatieve weerslag heeft op de betrokken soorten”.

(2-18) Er kunnen verschillende soorten maatregelen nodig zijn voor de verschillende soorten van bijlage IV en voor verschillende situaties. Dit kan variëren afhankelijk van de verschillende ecologische vereisten van de soorten en van de specifieke problemen en bedreigingen van de soorten of groepen soorten. Het is de verantwoordelijkheid van de nationale instanties om de maatregelen vast te stellen die noodzakelijk zijn voor de doeltreffende uitvoering van de verbodsbepalingen van artikel 12, lid 1, en de strikte bescherming van soorten. 

(2-19) Bijgevolg zijn de lidstaten ertoe verplicht een verbod in de wetgeving op te nemen (overeenkomstig artikel 12, lid 1) en dat verbod doeltreffend te handhaven en uit te voeren, hetgeen onder meer preventieve maatregelen behelst (zoals bewustmaking van de geldende verbodsbepalingen, toezicht enz.). Voorts blijkt uit de bewoordingen van artikel 12 en artikel 1, punt i), en uit de doelstelling om een gunstige staat van instandhouding te “behouden”, dat de lidstaten gebonden zijn aan hun verplichtingen krachtens artikel 12, ook voordat een vermindering van het aantal soorten is bevestigd of het risico op het uitsterven van een beschermde soort werkelijkheid is geworden 35 . Zelfs als een soort zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt en dit in de nabije toekomst waarschijnlijk zo zal blijven, moeten de lidstaten ook preventieve maatregelen nemen om de soort te beschermen tegen de in artikel 12 genoemde activiteiten.

Het Hof heeft immers verduidelijkt dat “de uitvoering van het bij artikel 12, lid 1, onder a) tot en met c), van de habitatrichtlijn voorgeschreven beschermingssysteem niet afhankelijk [is] van de voorwaarde dat bepaalde activiteiten negatieve gevolgen dreigen te hebben voor de staat van instandhouding van de betrokken diersoort” 36 en dat “de door deze bepaling geboden bescherming ook blijft gelden voor soorten die een gunstige staat van instandhouding hebben bereikt” 37 . Voorts geldt “dat de uitvoering van de bij artikel 12, lid 1, onder d), van deze richtlijn voorgeschreven beschermingsregeling, aangezien die niet afhankelijk is van het aantal specimens van de betrokken soort, niet kan afhangen van het gevaar van een ongunstige impact op de staat van instandhouding van die soort” 38 .

(2-20)    Dit standpunt wordt ondersteund door de zaken C-103/00, C-518/04, C-183/05 en C-383/09, waarin het Hof het belang van het preventieve karakter van de genomen maatregelen benadrukt 39 . Het Hof verwierp het argument van de Griekse regering dat een vermindering van het aantal nesten moest worden vastgesteld om het ontbreken van een strikte bescherming van de Caretta caretta aan te tonen. Volgens het Hof “[kan] de omstandigheid dat niet blijkt dat het aantal nesten van deze soort gedurende de laatste vijftien jaren is verminderd, […] op zich niet afdoen aan deze vaststelling”, dat wil zeggen het ontbreken van een systeem van strikte bescherming van de Caretta caretta.

Het Hof heeft geoordeeld dat de omzetting van artikel 12 de lidstaten niet alleen verplicht tot het vaststellen van een volledig rechtskader, maar ook tot het in dat verband uitvoeren van concrete en specifieke beschermingsmaatregelen, en dat het systeem van strikte bescherming het vaststellen van coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen vooronderstelt 40 . Een dergelijk systeem van strikte bescherming moet het dus mogelijk maken daadwerkelijk de beschadiging of vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen van de in punt a) van bijlage IV bij de habitatrichtlijn opgenomen diersoorten te voorkomen (zie in dat verband zaak C-103/00, Commissie/Griekenland, Jurisprudentie 2002, I-1147, punt 39).

(2-21)    Een dergelijke aanpak is ook gebaseerd op artikel 191 VWEU, waarin staat dat “de Unie […] in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming [streeft]”, en berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Preventieve maatregelen zijn bedoeld om te anticiperen op en het hoofd te bieden aan de gevaren en risico’s waarmee een soort kan worden geconfronteerd. Voor sommige soorten moeten preventieve maatregelen dus ook deel uitmaken van de “nodige maatregelen” om het systeem van strikte bescherming tot stand te brengen.

2.2.4. Bepalingen van artikel 12, lid 1, punten a) tot en met d), en artikel 12, lid 4, in verband met lopende activiteiten

(2-22) Hoewel de toepassing van beschermende regelgeving duidelijk kan worden gekoppeld aan procedures voor de goedkeuring van projecten (bv. voor bouw- en infrastructuurprojecten), kan de toepassing ervan in het geval van terugkerende en grootschalige activiteiten, zoals landbouw, bosbouw of visserij 43 , een complexere kwestie zijn.

Toch is de richtlijn ook op deze activiteiten van toepassing. Het Hof heeft immers verduidelijkt dat de in artikel 12, lid 1, punten a) tot en met c), van de habitatrichtlijn opgenomen verbodsbepalingen toepassing vinden op activiteiten, zoals bosbouwactiviteiten of bodemexploitatie, waarmee duidelijk een ander doel wordt nagestreefd dan het opzettelijk vangen, doden of storen van diersoorten of vernielen of rapen van hun eieren 44 . Naar analogie geldt hetzelfde voor het verbod in artikel 12, lid 1, punt d), van de habitatrichtlijn.

De lidstaten moeten er daarom voor zorgen dat zij ook in het geval van lopende activiteiten voldoen aan hun verplichtingen om de in bijlage IV vermelde soorten te beschermen. Dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat er op nationaal niveau nieuwe structuren of vergunningsprocedures moeten worden ingevoerd. De lidstaten beschikken hoogstwaarschijnlijk over planningsprocedures, voorschriften of codes van beste praktijken die kunnen worden aangepast om de bepalingen van artikel 12 op te nemen. Los van de aanpak die is gekozen om de eisen van artikel 12 toe te passen op lopende activiteiten (invoering van een nieuw mechanisme of aanpassing van bestaande mechanismen), moeten de lidstaten er evenwel voor zorgen dat naar behoren aan de eisen van strikte bescherming wordt voldaan. Aangezien er op dit punt grote verschillen bestaan tussen landbouw, bosbouw en visserij, worden deze activiteiten hieronder afzonderlijk besproken.

(2-23)    Wat de landbouw 45 betreft, heeft een aantal lidstaten gekozen voor preventieve maatregelen om de naleving van artikel 12 te waarborgen. Het kan hierbij gaan om de ontwikkeling van richtsnoeren en gedragscodes (ook al zijn deze niet wettelijk bindend) die voldoende gedetailleerd en duidelijk zijn. Het is zinvol om op te merken dat basisregels inzake landbouwpraktijken vaak de bescherming omvatten van bepaalde landschapselementen, zoals heggen, vijvers enz., die ook habitats kunnen vormen voor de in bijlage IV vermelde soorten. Het betrokken aantal soorten is echter zeer groot en in sommige gevallen vonden de lidstaten het passend om gedetailleerdere soortspecifieke richtsnoeren op te stellen.

De richtlijn schrijft echter voor dat dergelijke benaderingen en instrumenten een aanvulling vormen op en niet in de plaats komen van formele rechtsbescherming, d.w.z. dat als deze instrumenten (bv. gedragscodes, beste praktijken) worden genegeerd of niet correct worden toegepast, er wettelijke procedures moeten zijn om het systeem van strikte bescherming van soorten uit hoofde van artikel 12 doeltreffend te handhaven.

(2-24)    In dit verband moet worden benadrukt dat de aanwezigheid van beschermde soorten op landbouwgrond vaak het gevolg is van traditionele manieren van landgebruik en landbouwmethoden, meestal van extensieve aard. Wanneer de manier waarop het land wordt gebruikt duidelijk gunstig is voor de staat van instandhouding van een betrokken soort, spreekt het voor zich dat de voortzetting daarvan moet worden aangemoedigd. Naast de voorschriften van artikel 12, lid 1, moet toezicht worden gehouden op en een evaluatie worden uitgevoerd van het bij toeval vangen of doden van beschermde diersoorten in verband met dergelijke lopende activiteiten overeenkomstig artikel 12, lid 4.

(2-25)    De toepassing van artikel 12 op de bosbouw is in sommige opzichten complexer, aangezien de kans groter is dat de te kappen bomen zelf ook de habitat (voortplantings- of rustplaats) van de betrokken soorten van bijlage IV zijn. De specifieke kenmerken van de sector, te weten de lange productiecycli en bijgevolg de noodzaak om op lange termijn te plannen, maken de speciale uitdagingen in verband met de instandhouding van soorten in bossen nog groter.

Bij het zoeken naar duurzame bosbeheerpraktijken die in overeenstemming zijn met de instandhoudingseisen, hebben de verschillende lidstaten uiteenlopende benaderingen ontwikkeld om dit probleem aan te pakken. De bestaande benaderingen variëren van gedetailleerde bosbouwplannen en voorafgaande goedkeuring van bosbeheerplannen of algemene praktijkcodes tot de voorafgaande kennisgeving van kapvoorstellen om milieu-instanties in staat te stellen in te grijpen wanneer daarbij bekende populaties van beschermde soorten betrokken zijn.

Net als bij landbouwpraktijken kunnen deze preventieve benaderingen ervoor zorgen dat de betrokken soorten worden beschermd, mits zij doeltreffend onder de aandacht worden gebracht en met goede wil en voldoende middelen worden uitgevoerd. Economische prikkels kunnen bijdragen tot de aanvaarding van een dergelijke benadering, zoals in het geval van boscertificeringsregelingen, waarvoor wellicht bepaalde bepalingen inzake milieubescherming, met inbegrip van de bescherming van de biodiversiteit en soorten, moeten worden nageleefd. Uiteraard zullen de benaderingen mogelijk moeten worden aangepast om te voldoen aan de eisen inzake de bescherming van de soorten van bijlage IV. Dergelijke benaderingen bieden echter geen absolute garantie, tenzij volledige voorafgaande goedkeuring van bosbeheerplannen verplicht is, en moeten daarom (zoals hierboven aangegeven) worden ondersteund door een afdwingbare wettelijke beschermingsregeling.

 (2-26) Bosbouwmaatregelen zijn ook in overeenstemming met artikel 12 als zij zodanig worden gepland dat zich in de eerste plaats geen van de situaties als bedoeld in artikel 12 voordoen. Een passende preventieve aanpak kan tegenstrijdigheden met de verbodsbepalingen van artikel 12 voorkomen indien schadelijke bosbouwpraktijken niet worden toegelaten wanneer de soort het kwetsbaarst is, bijvoorbeeld tijdens de voortplantingsperiode. Buiten het voortplantingsseizoen moeten de krachtens artikel 12 vereiste maatregelen per geval worden vastgesteld, op basis van de ecologische behoeften van de soort, idealiter in het kader van bosbeheerplannen 46 en gericht op het voorkomen van de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.

Het Hof heeft verduidelijkt dat bosbouwactiviteiten gebaseerd moeten zijn op een preventieve aanpak die inspeelt op de instandhoudingsbehoeften van de betrokken soorten en op een zodanige wijze moeten worden gepland en worden uitgevoerd dat geen inbreuk wordt gemaakt op de uit artikel 12, lid 1, punten a) tot en met c), van de habitatrichtlijn voortvloeiende verbodsbepalingen, waarbij rekening wordt gehouden met de eisen op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden, zoals artikel 2, lid 3, van deze richtlijn voorschrijft 47 . Naar analogie geldt hetzelfde voor het verbod in artikel 12, lid 1, punt d), van de habitatrichtlijn.

(2-27) Een ander voorbeeld van terugkerende activiteiten is het onderhoud van openbare infrastructuur. Onderhoudsmaatregelen kunnen zodanig worden opgezet dat ze bijdragen tot de instandhouding en verbinding van habitats voor strikt beschermde soorten, zoals de zandhagedis (Lacerta agilis) bij spoorlijnen (bv. zorgvuldig onderhoud van groene bermen, spoorwegballast en oeverbegroeiing). De lidstaten kunnen voor dergelijke onderhoudsmaatregelen richtsnoeren voor goede praktijken opstellen om ervoor te zorgen dat aan de eisen van de habitatrichtlijn wordt voldaan.

(2-28) De lidstaten kunnen ook vrijwillige maatregelen nemen, zoals contracten voor bosmilieu- en klimaatdiensten en bosinstandhouding in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, om bij te dragen tot de uitvoering van de bepalingen van artikel 12. Dergelijke maatregelen bieden de mogelijkheid om met succes de preventieve aanpak met (vrijwillig) proactief habitatbeheer te combineren. Deze maatregelen kunnen echter slechts een aanvulling en geen vervanging vormen van de formele rechtsbescherming.

(2-29) Voor de toepassing van artikel 12 op de visserij moeten visserijactiviteiten worden gereguleerd om negatieve gevolgen voor strikt beschermde soorten te voorkomen, zoals de aantasting van hun voortplantings- of rustplaatsen, het opzettelijk vangen of doden van die soorten, of de bijvangst ervan in vistuig. Voor de toepassing van de nodige preventieve maatregelen kan gebruik worden gemaakt van planningsinstrumenten zoals visserijbeheersplannen of visvergunningen met specifieke eisen. Om een adequate en doeltreffende bescherming te waarborgen, moeten zij gebaseerd zijn op goede kennis van de risico’s van bepaalde soorten vistuig. Daarnaast moet bijzondere aandacht worden besteed aan gebieden waar een risico bestaat op interactie met bijvangsten tot gevolg.

Aangezien de instandhouding van mariene biologische rijkdommen de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie is in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid, moeten de nodige maatregelen via dit beleidskader worden uitgevoerd. De geldende basisregels zijn vastgelegd in Verordening (EU) nr. 1380/2013, waarin een ecosysteemgerichte benadering van het visserijbeheer wordt toegepast die erop gericht is de milieueffecten te beperken en te zorgen voor samenhang met de milieuwetgeving. Er kunnen verschillende instrumenten voor visserijbeheer worden gebruikt om de nodige preventieve maatregelen uit te voeren, zoals die in het kader van de “verordening inzake technische maatregelen” (Verordening (EU) 2019/1241 49 ).

In het kader van het regionaliseringsproces op grond van die verordening moeten de lidstaten bij de Commissie gezamenlijke aanbevelingen indienen ten behoeve van de vaststelling van gedelegeerde handelingen met de nodige maatregelen. In het algemeen kunnen de lidstaten de nodige regels en preventieve maatregelen toepassen op de vissersvloten die hun vlag voeren. Voor andere vloten die in de wateren van de lidstaten vissen, moeten de maatregelen worden uitgevoerd door middel van gedelegeerde handelingen van de Commissie. Op grond van Verordening (EG) nr. 1380/2013 kunnen de lidstaten noodmaatregelen vaststellen om een ernstige bedreiging voor soorten tegen te gaan, die onder bepaalde voorwaarden voor alle vaartuigen gelden. Daarnaast kunnen zij met betrekking tot de zone van twaalf zeemijl gerekend vanaf hun basislijnen niet-discriminerende maatregelen nemen die onder bepaalde voorwaarden voor alle vaartuigen gelden.

Aangezien bijvangst volgens de huidige kennis een van de belangrijkste drukfactoren voor beschermde mariene soorten is, met name voor walvisachtigen, schildpadden en zeevogels, is het van groot belang om met betrekking tot de relevante visserijactiviteiten doeltreffende preventieve maatregelen vast te stellen en uit te voeren. Daartoe moet gebruik worden gemaakt van de mechanismen die in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid beschikbaar zijn, en meer bepaald van de verordening inzake technische maatregelen (Verordening (EU) 2019/1241). Bij preventieve maatregelen kan het bijvoorbeeld gaan om wijzigingen van of beperkingen op bepaalde soorten vistuig, regulering wat tijd of ruimte betreft van visserijactiviteiten (bv. een totaal verbod op het gebruik van bepaald vistuig in een gebied waar dergelijk vistuig een bedreiging vormt voor de staat van instandhouding van soorten in dat gebied of voor hun habitats) of de ontwikkeling van alternatieve soorten vistuig.

 

(2-30)    Hieruit kan de algemene conclusie worden getrokken dat lopende activiteiten idealiter zodanig moeten worden uitgevoerd dat conflicten met de bepalingen inzake de bescherming van soorten worden vermeden. Een dergelijke benadering heeft ook het voordeel dat de persoon die een activiteit uitoefent, kan worden beschermd (d.w.z. tegen vervolging) zolang hij of zij zich aan deze maatregelen houdt. Mogelijke hulpmiddelen daartoe zijn onder meer planningsinstrumenten, systemen van voorafgaande toestemming, gedragscodes en praktische informatie of richtsnoeren. Dergelijke maatregelen moeten:

a)deel uitmaken van de krachtens artikel 12 vereiste “nodige maatregelen” voor de instelling en uitvoering van een doeltreffend systeem van strikte bescherming;

b)de eisen van strikte bescherming omvatten;

c)garanderen dat bij elke schadelijke actie ten volle rekening wordt gehouden met de instandhoudingsbehoeften van de betrokken soort of populatie, en vergezeld gaan van een wettelijk kader voor strikte bescherming dat een adequate handhaving door de regelgevende instanties in geval van niet-naleving waarborgt (er wordt voldaan aan de rechtszekerheidsaspecten); en

d)helpen bij het vaststellen van een passend niveau van toezicht (vereist op grond van artikel 11 van de richtlijn) en de financiering daarvan.

2.3.De specifieke bepalingen inzake bescherming van artikel 12

2.3.1. Het opzettelijk vangen of doden van specimens van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten

(2-31)    Artikel 12, lid 1, punt a), verbiedt het opzettelijk vangen of doden 50 van in het wild levende specimens van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten. Overeenkomstig artikel 12, lid 3, geldt dit verbod ongeacht de levensfase waarin de dieren zich bevinden. Overeenkomstig artikel 1, punt m), wordt onder een specimen verstaan “elk dier of elke plant, levend of dood, van de in de bijlagen IV en V genoemde soorten, elk deel van een dier of plant van deze soorten of elk daaruit verkregen product, alsmede alle andere goederen, voor zover uit een begeleidend document, de verpakking, een merk of etiket, of uit andere omstandigheden blijkt dat het gaat om delen van dieren of planten van deze soorten of daaruit verkregen producten”.

(2-32)    In de zaak van de Caretta caretta (zaak C-103/00, punt 37) verwees het Hof naar het element “opzet” door op te merken dat: “het verkeer van bromfietsen op de legstranden verboden [was] en […] borden [waren] geplaatst waarmee op de aanwezigheid van schildpadnesten op deze stranden werd gewezen. Wat de maritieme zone van Gerakas en Daphni betreft, deze was aangewezen als absolute beschermingszone en was voorzien van speciale borden.” Volgens het Hof vormde het feit dat, ondanks de publiek toegankelijke informatie over de noodzaak om deze gebieden te beschermen, mensen bromfietsen gebruikten op het strand en waterfietsen en bootjes in het omringende zeegebied 51 , een opzettelijke verstoring van de schildpadden tijdens de voortplantingsperiode in de zin van artikel 12, lid 1, punt b). Derhalve lijkt het Hof het begrip “opzettelijk” in de zin van een bewuste aanvaarding van de gevolgen uit te leggen 52 .

(2-33)    In zaak C-221/04 53 was de redenering van het Hof specifieker. In die zaak heeft de Commissie beroep ingesteld bij het Hof omdat Spanje, door de toestemming van de autoriteiten van Castilië en León voor het plaatsen van vallen in verschillende privé-jachtzones, artikel 12, lid 1, punt a), inzake de bescherming van de otter (Lutra lutra) niet had nageleefd. Het Hof herinnerde aan de bevindingen in de zaak van de Caretta caretta en oordeelde dat “[a]an de in artikel 12, lid 1, sub a, van de richtlijn voorkomende voorwaarde inzake opzet […] slechts [is] voldaan indien degene die de handeling heeft verricht de vangst of de dood van een specimen van een beschermde diersoort heeft gewild, althans de mogelijkheid van die vangst of dood heeft aanvaard” 54 .

Dit werd als “vereist element” gebruikt door het Hof, die in dat geval vaststelde dat de betwiste vergunning voor de vossenjacht gold en bijgevolg als zodanig niet beoogde de ottervangst toe te staan. Bovendien benadrukte het Hof dat de aanwezigheid van de otter in de betrokken zone niet formeel was vastgesteld, zodat evenmin was aangetoond dat de Spaanse autoriteiten wisten dat zij mogelijkerwijs de otter in gevaar zouden brengen door de betwiste vergunning voor de vossenjacht af te geven. Derhalve concludeerde het Hof dat de vereiste elementen — om te kunnen vaststellen of sprake was van het opzettelijk vangen of doden van een specimen van een beschermde diersoort — niet waren komen vast te staan 55 .

In zaak C-340/10 heeft het Hof verklaard dat Cyprus de op haar rustende verplichtingen krachtens artikel 12, lid 1, niet is nagekomen door activiteiten toe te laten die de ecologische kenmerken van het meer van Paralimni ernstig in gevaar brengen en door niet de nodige beschermingsmaatregelen te treffen voor het behoud van de populatie van de Natrix natrix cypriaca (Cypriotische ringslang), en door niet de nodige maatregelen te treffen om voor die soort een systeem van strikte bescherming in te stellen en toe te passen.

(2-34)    Op basis van de benadering van het Hof in de zaken C-103/00 en C-221/04 moeten “opzettelijke” handelingen worden geïnterpreteerd als handelingen van een persoon die zich ervan bewust is dat deze handelingen zullen leiden tot het vangen of doden van een in bijlage IV vermelde soort, of die bewust de mogelijkheid van een dergelijk strafbaar feit aanvaardt.

Met andere woorden, de bepaling is niet alleen van toepassing op een persoon die vast van plan is een specimen van een beschermde soort te vangen of te doden, maar ook op een persoon die voldoende op de hoogte is van en zich voldoende bewust is van de gevolgen die zijn of haar handeling zeer waarschijnlijk zal hebben, en deze desondanks uitvoert, hetgeen leidt tot het vangen of doden van specimens (bv. als ongewenst maar aanvaard neveneffect) (voorwaardelijke opzet).

De nationale instanties moeten met alle passende middelen proactief informatie verspreiden over de aanwezigheid van beschermde soorten en over de bestaande regels voor de bescherming ervan. Een voorbeeld hiervan zijn de borden op de stranden in de zaak van de Caretta caretta, waarop staat dat zich op de stranden nesten van schildpadden bevinden.

(2-35)    Deze behoefte aan informatie is ook van groot belang voor soorten die bij toeval worden gevangen tijdens visserijactiviteiten die in strijd zijn met de visserijvoorschriften. De EU heeft bepaalde regels vastgesteld om te vermijden dat walvisachtigen gevangen raken in vistuig en hierdoor gedood worden. Bij Verordening (EU) 2019/1241 is het voor bepaalde vaartuigen verboden om in specifieke gebieden bepaalde soorten vistuig te gebruiken indien niet tegelijkertijd gebruik wordt gemaakt van akoestische afschrikmiddelen, waarmee kan worden voorkomen dat bruinvissen verstrikt raken in visnetten (zie ook punt 2.3.6). In dergelijke gevallen moeten de lidstaten er niet alleen voor zorgen dat het gebruik van akoestische afschrikmiddelen doeltreffend wordt gecontroleerd en gehandhaafd, maar ook dat de vissers volledig op de hoogte worden gesteld van deze verplichting.

2.3.2. Het opzettelijk verstoren van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek

(2-36)    In artikel 12, lid 1, punt b), is het verbod neergelegd op het opzettelijk verstoren van de soorten van bijlage IV, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek, wanneer de soorten kwetsbaarder zijn 57 . Overeenkomstig artikel 12, lid 3, geldt dit verbod ongeacht de levensfase waarin de betrokken soorten zich bevinden.

2.3.2.a) Opzettelijk verstoren

(2-37)    Noch artikel 12, noch artikel 1 van de habitatrichtlijn bevat een definitie van het begrip “verstoren” 58 . De bepaling is niet uitdrukkelijk beperkt tot “significante” verstoringen, zoals in artikel 6, lid 2, van de richtlijn het geval is, maar de werkingssfeer van de bepaling moet worden geïnterpreteerd in het licht van de overkoepelende doelstelling van de richtlijn.

Zoals hierboven reeds vermeld is de uitvoering van het bij artikel 12, lid 1, punten a) tot en met d), van de habitatrichtlijn voorgeschreven beschermingssysteem “niet afhankelijk van de voorwaarde dat bepaalde activiteiten negatieve gevolgen dreigen te hebben voor de staat van instandhouding van de betrokken diersoort” 59 en dat “de door deze bepaling geboden bescherming ook blijft gelden voor soorten die een gunstige staat van instandhouding hebben bereikt” 60 .

Het is duidelijk dat elke activiteit die een opzettelijke verstoring van een soort inhoudt die van invloed kan zijn op de overlevingskansen, het voortplantingssucces of het voortplantingsvermogen ervan, of die leidt tot een verkleining van het leefgebied of tot verplaatsing of verdringing van de soort, moet worden beschouwd als “verstoren” in de zin van artikel 12.

(2-38) Gezien de specifieke levensgeschiedenis (met name de voortplantingsstrategie of mobiliteit) en de vaak complexe sociale interacties van sommige dieren, kan de verstoring van individuele exemplaren vaak gevolgen hebben voor de populatiegrootte. Dit is bijvoorbeeld het geval als een drachtig dier wordt verstoord of als bij grote, langlevende en zeer mobiele dieren met een lage vruchtbaarheid, zoals zeezoogdieren, een moederdier wordt gescheiden van het jong.

(2-39) Over het algemeen zijn de intensiteit en de duur van verstoringen en de frequentie waarmee verstoringen worden herhaald, belangrijke parameters bij de beoordeling van het effect ervan op een soort. Verschillende soorten hebben verschillende gevoeligheden of reacties op hetzelfde type verstoring, waarmee rekening moet worden gehouden. Factoren die de ene soort verstoren, veroorzaken wellicht geen verstoring voor een andere soort. Ook kan de gevoeligheid van één exemplaar van een bepaalde soort verschillen afhankelijk van het seizoen of van bepaalde perioden in de levenscyclus ervan (bv. voortplantingsperiode).

In artikel 12, lid 1, punt b), wordt met deze mogelijkheid rekening gehouden door te benadrukken dat opzettelijk verstoren moeten worden verboden, vooral tijdens de gevoelige perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek. Ook moet worden bedacht dat verstoring (bv. door geluid, lichtbron) niet altijd rechtstreeks van invloed is op de fysieke integriteit van een soort. Verder kan verstoring een indirect negatief effect op de soort hebben (bv. doordat ze veel energie moeten gebruiken om te vluchten: als vleermuizen bijvoorbeeld tijdens de overwintering worden verstoord, stijgt hun temperatuur en vluchten ze, waardoor ze minder kans hebben om de winter te overleven als gevolg van een groot verlies aan energie).

(2-40) Daarom is een benadering per geval nodig. De bevoegde instanties moeten zorgvuldig nadenken over de mate van verstoring die schadelijk moet worden geacht, rekening houdend met de specifieke kenmerken van de betrokken soort en de situatie, zoals hierboven uiteengezet. Zo kan de herhaalde verstoring van walvisachtigen door boten voor walvissafari’s aanzienlijke gevolgen hebben voor individuele exemplaren, met negatieve gevolgen voor de lokale populatie. Anderzijds mogen sporadische verstoringen zonder mogelijke negatieve gevolgen voor het individuele dier of de lokale populatie, zoals het wegjagen van een wolf bij een omheinde schapenweide om schade te voorkomen, niet als een verstoring in de zin van artikel 12 worden beschouwd.

(2-41) De verstoring moet ook “opzettelijk” zijn om binnen de werkingssfeer van artikel 12, lid 1, punt b), te vallen (zie punt 2.3.1 voor de definitie van “opzettelijk”). Ook in de zaak van de Caretta caretta (zaak C-103/00) heeft het Hof elk van de verschillende activiteiten op de legstranden onderzocht om een causaal verband tussen deze activiteiten en de verstoring van de soort te leggen. Het heeft om te beginnen vastgesteld dat het verkeer van bromfietsen op een legstrand van de Caretta caretta deze soort, met name als gevolg van geluidsoverlast, vooral kan storen tijdens het leggen, het uitbroeden en het uitkomen van de eieren en tijdens het zich naar zee begeven van de jonge schildpadjes. Voorts vormde de aanwezigheid van bootjes in de nabijheid van de legstranden een gevaar voor het leven en welzijn van de schildpadden. Volgens het Hof volstond dit om een opzettelijke verstoring van de betrokken soort tijdens de voortplantingsperiode ervan te vormen in de zin van artikel 12, lid 1, punt b).

   

2.3.2.b)    Perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek

(2-42)    De perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek worden beschouwd als bijzonder gevoelige perioden voor soorten in verband met de verstoring ervan. De habitatrichtlijn bevat echter geen definitie van deze begrippen. Aangezien punt a) van bijlage IV bij de richtlijn een zeer breed scala aan soorten omvat, die in ecologisch, biologisch en gedragsmatig opzicht zeer verschillend zijn, is het noodzakelijk wederom een “soortspecifieke” aanpak te hanteren bij het definiëren van de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek (voor zover deze perioden überhaupt van toepassing zijn).

(2-43)    Voor de toepassing van artikel 12 zijn de volgende definities van toepassing:

— periode van voortplanting en afhankelijkheid van de jongen: deze periode kan (indien van toepassing) de periode omvatten van het baltsgedrag, de paring, de bouw van het nest of de selectie van de plaats om eieren te leggen of te werpen, het werpen of het leggen van eieren, of de ontwikkeling van nakomelingen in het geval van ongeslachtelijke voortplanting, de ontwikkeling en het uitbroeden van eieren en het grootbrengen van de jongen;

— periode van overwintering: de overwintering is een periode waarin een dier inactief raakt en in een slaaptoestand, inactieve of rusttoestand verkeert, doorgaans in de winter. Een dergelijke toestand gaat gewoonlijk gepaard met een lagere lichaamstemperatuur en een vertraagde hartslag en ademhaling. De overwintering zorgt ervoor dat een dier zware omstandigheden kan overleven door minder energie te gebruiken dan wanneer het actief zou zijn (bijvoorbeeld sommige vleermuizen, knaagdieren, amfibieën of reptielen);

— periode van trek: de trek is de periodieke verplaatsing van specimens van het ene gebied naar het andere als een natuurlijk onderdeel van hun levenscyclus, gewoonlijk als reactie op seizoensgebonden veranderingen of veranderingen in de voedselvoorziening.

2.3.3. Het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur

(2-44)    Op grond van artikel 12, lid 1, punt c), is het opzettelijk vernielen of rapen van eieren in de natuur verboden.

2.3.4. Het beschadigen of vernielen van de voortplantings- of rustplaatsen

(2-45)    Artikel 12, lid 1, punt d), is een op zichzelf staande bepaling. Anders dan de andere verbodsbepalingen van artikel 12 heeft het niet rechtstreeks betrekking op de specimens, maar beoogt het de bescherming van belangrijke elementen van hun leefgebied, aangezien het de beschadiging of vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen verbiedt. Daarnaast wordt in de punten a), b) en c) van artikel 12, lid 1, het begrip “opzettelijk” gebruikt, wat in punt d) niet het geval is.

2.3.4.a)    De gevolgen van het feit dat het woord “opzettelijk” niet in artikel 12, lid 1, punt d), wordt gebruikt

(2-46)    Krachtens artikel 12, lid 1, punten a tot en met c), geldt dat enkel opzettelijke handelingen verboden zijn en moeten worden voorkomen, terwijl krachtens punt d) een opzettelijke handeling geen noodzakelijke voorwaarde is 65 . Artikel 12, lid 1, punt d), houdt een verbod in op alle handelingen die leiden tot de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen, ongeacht of zij opzettelijk zijn of niet 66 .

Voorts heeft het Hof bevestigd dat “[d]oor het in artikel 12, lid 1, sub d, van de richtlijn gestelde verbod niet te beperken tot opzettelijke handelingen, anders dan hij heeft gedaan voor de sub a tot en met c van deze bepaling bedoelde handelingen, […] de communautaire wetgever zijn wil te kennen [heeft] gegeven, de voortplantings‑ of rustplaatsen een verhoogde bescherming te bieden tegen handelingen die beschadiging of vernieling ervan veroorzaken. Gelet op het belang van de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen van bescherming van de biologische diversiteit is het niet onevenredig dat het in artikel 12, lid 1, sub d, gestelde verbod niet beperkt is tot opzettelijke handelingen” 67 .

(2-47)    In het strafrecht wordt onderscheid gemaakt tussen doelbewuste of opzettelijke handelingen en onopzettelijke handelingen. “Opzettelijk” heeft ook betrekking op situaties waarin het resultaat niet rechtstreeks bedoeld is, maar de betrokkene rekening had moeten houden met de gevolgen die uit de handeling zouden kunnen voortvloeien. Hieruit blijkt duidelijk dat het woord “opzettelijk” in punt d) is weggelaten zodat ook niet-opzettelijke handelingen die leiden tot verslechtering of vernietiging, onder de werkingssfeer van deze bepaling vallen. Hiermee krijgt deze bepaling een bijzondere eigenschap: elke beschadiging of vernieling van voortplantings- of rustplaatsen moet daadwerkelijk worden verboden, d.w.z. voorkomen.

(2-48)    Dit betekent echter niet dat op grond van artikel 12, lid 1, punt d), van de richtlijn proactieve maatregelen voor het beheer van habitats vereist zijn (bv. actief beheer van een weide voor vlinders). Om de voortplantings- of rustplaatsen te beschermen tegen beschadiging of vernieling volstaat een eenvoudig verbod in een wettekst echter niet; dit moet worden ondersteund door een adequaat handhavingsmechanisme, met inbegrip van preventieve maatregelen. In het kader van een systeem van strikte bescherming moeten de lidstaten anticiperen op de mogelijke bedreigingen voor gebieden door menselijk handelen en maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat personen die een overtreding kunnen begaan (al dan niet opzettelijk) op de hoogte zijn van het geldende verbod en dienovereenkomstig handelen.

(2-49) In de eerste zaak van de Caretta caretta 68 heeft het Hof verklaard dat de aanwezigheid van bouwwerken op een strand dat door de soort als legstrand wordt gebruikt, leidt tot beschadiging of vernieling van de voortplantingsplaats in de zin van artikel 12, lid 1, punt d), van de richtlijn 69 . Opmerkelijk is dat deze bouwwerken volgens het Hof niet “illegaal” hoefden te zijn. Het enkele feit dat daar bouwwerken waren gebouwd die tot beschadiging en vernieling konden leiden, was voor het Hof het doorslaggevende argument. Derhalve is de bouw van bouwwerken op een strand dat is aangewezen als “absolute beschermingszone” en in het bijzonder “was voorzien van speciale borden”, voldoende om een inbreuk op artikel 12, lid 1, punt d), te vormen.

(2-50) Het Hof heeft in zaak C-441/17 (betreffende de bescherming van bepaalde soorten saproxyle kevers van bijlage IV — Buprestis splendens, Cucujus cinnaberinus, Phryganophilus ruficollis en Pytho kolwensis — in het oerbos van Białowieża, Polen) 70  ook verduidelijkt dat de verbodsbepalingen van artikel 12 van de habitatrichtlijn van toepassing zijn, ongeacht het aantal specimens van de soorten die onder de strikte bescherming vallen. Recenter heeft het Hof herhaald dat “de uitvoering van de bij artikel 12, lid 1, onder d), van deze richtlijn voorgeschreven beschermingsregeling, […] niet afhankelijk is van het aantal specimens van de betrokken soort” 71 . Met andere woorden, het feit dat een soort sterk aanwezig is in een gebied en dat het voortbestaan ervan in dat gebied niet wordt bedreigd, doet geen afbreuk aan de verplichtingen inzake de strikte bescherming van soorten. Dergelijke feiten moeten in plaats daarvan in aanmerking worden genomen in de afwijkingsprocedure. Het omgekeerde geldt ook: het feit dat een gebied slechts voor een of enkele exemplaren van een in punt a) van bijlage IV genoemde soort een voortplantingsplaats of rustplaats is, doet geen afbreuk aan de verplichting om dit gebied te beschermen tegen handelingen die het gebied kunnen beschadigen of vernielen.

(2-51)    Anderzijds zullen zich gevallen voordoen waarin de verslechtering van natuurlijke habitats op natuurlijke wijze plaatsvindt (onder meer door natuurlijke successie na de beëindiging van een bepaald grondgebruik zoals landbouw) of het gevolg is van onvoorziene gebeurtenissen, zodat de habitat niet langer een geschikt voortplantings- of rustgebied voor bepaalde soorten is. In dit geval, waarin geen handeling is verricht om de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen te veroorzaken, maar dit te wijten is aan natuurlijke oorzaken, is artikel 12, lid 1, punt d), niet van toepassing 72 .

2.3.4.b)    Vaststelling van “voortplantingsplaatsen en rustplaatsen”

(2-52)    In het licht van de doelstellingen van de richtlijn moeten voortplantings- en rustplaatsen strikt worden beschermd omdat zij van cruciaal belang zijn voor de levenscyclus van de dieren en zeer belangrijke elementen zijn van de volledige habitat 74 die nodig is om het voortbestaan van een soort te garanderen. De bescherming van deze plaatsen houdt direct verband met de staat van instandhouding van een soort. Het doel van de bepaling in artikel 12, lid 1, punt d), moet daarom worden begrepen als het veiligstellen van de ecologische functionaliteit van voortplantings- en rustplaatsen. Zo bepaalt artikel 12, lid 1, punt d), dat dergelijke plaatsen niet mogen worden beschadigd of vernield door menselijke activiteiten, zodat zij kunnen blijven voorzien in alles wat een specifiek dier nodig heeft om te rusten of zich met succes voort te planten.

(2-53) In zaak C-383/09 heeft advocaat-generaal Kokott “voortplantings- en rustplaatsen” aldus uitgelegd dat deze niet alleen de holen omvatten, maar ook de habitats daaromheen. Het Hof oordeelde dat niet alleen de directe vernieling van de holen, maar ook de stedenbouwkundige processen en veranderingen in de vegetatiestructuur in het ruimere gebied niet voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van artikel 12, lid 1, punt d) 75 .

(2-54) Uit artikel 12, lid 1, punt d), volgt dus dat dergelijke voortplantings- en rustplaatsen ook moeten worden beschermd wanneer zij slechts incidenteel worden gebruikt of zelfs verlaten zijn 76 , maar er redelijkerwijs een grote kans bestaat dat de betrokken soort terugkeert naar deze plaatsen. Als bijvoorbeeld een bepaalde grot elk jaar door een aantal vleermuizen wordt gebruikt om te overwinteren (omdat de soort de gewoonte heeft elke winter naar dezelfde roestplaats terug te keren), moet de functionaliteit van deze grot als overwinteringsplaats ook in de zomer worden beschermd, zodat de vleermuizen de grot in de winter opnieuw kunnen gebruiken.

(2-55)    Het is moeilijk om algemene criteria voor voortplantings- en rustplaatsen vast te leggen, omdat in punt a) van bijlage IV soorten uit vele taxa met vele verschillende levensgeschiedenisstrategieën zijn opgenomen. Het is onmogelijk een strikte definitie van “voortplantingsplaats” en “rustplaats” te geven die voor alle taxa geldt. Bij de interpretatie van de termen “voortplantingsplaats” en “rustplaats” moet daarom rekening worden gehouden met deze verscheidenheid en met de verschillende heersende omstandigheden. De volgende algemene definities zijn bedoeld als richtsnoer in dit verband en gaan uit van de veronderstelling dat de betrokken gebieden vastgesteld en redelijkerwijs afgebakend kunnen worden. Zij zijn bedoeld als een controlelijst met elementen die in overweging kunnen worden genomen, aangezien niet al deze elementen op alle soorten van toepassing zullen zijn. Hier kunnen ook leemten in de kennis over een soort worden vastgesteld. De twee onderstaande definities worden in afzonderlijke hoofdstukken uiteengezet, hoewel zij in de praktijk vaak met elkaar verband houden en elkaar overlappen en dus samen in overweging kunnen worden genomen.

(2-56)    Voor de toepassing van artikel 12 zijn de volgende definities van toepassing.

·Voortplantingsplaatsen

Onder voortplanting wordt hier verstaan de paring, de geboorte (met inbegrip van het leggen van eieren) of het produceren van nageslacht wanneer de voortplanting ongeslachtelijk is. Een voortplantingsplaats wordt hier gedefinieerd als de gebieden die nodig zijn om te paren en te jongen, en omvat ook de directe omgeving van de nest- of werpplaats wanneer het nageslacht afhankelijk is van die plaats. Voor sommige soorten omvat een voortplantingsplaats ook de bijbehorende structuren die nodig zijn om hun territorium te bepalen en te verdedigen. Voor soorten die zich aseksueel voortplanten, wordt een voortplantingsplaats gedefinieerd als het gebied dat nodig is om nageslacht te produceren. Voortplantingsplaatsen die regelmatig worden gebruikt, zowel tijdens als om het jaar, moeten worden beschermd, zelfs wanneer zij niet bezet zijn.

De voortplantingsplaats kan dus gebieden omvatten die nodig zijn voor:

1.baltsgedrag;

2.paring;

3.de bouw van het nest of de keuze van de plaats om eieren te leggen of jongen te werpen;

4.het werpen van jongen, het leggen van eieren of het produceren van nageslacht wanneer de voortplanting ongeslachtelijk is;

5.de eierontwikkeling en het uitkomen van eieren;

6.nest- of werpplaatsen, wanneer zij bezet worden door jongen die van die plaats afhankelijk zijn; en

7.ruimere habitats die de voortplanting succesvol maken, met inbegrip van voedselgebieden.

·Rustplaatsen

Rustplaatsen worden gedefinieerd als voor het bestaan van een dier of groep van dieren essentiële zones wanneer ze niet-actief zijn. Voor soorten met een sessiele fase wordt een rustplaats gedefinieerd als de vasthechtingsplaats. Rustplaatsen omvatten structuren die door dieren zijn aangelegd om als rustplaats te dienen, zoals roestplaatsen, holen of schuilplaatsen. Rustplaatsen die regelmatig worden gebruikt, zowel tijdens als om het jaar, moeten worden beschermd, zelfs wanneer zij niet bezet zijn.

Rustplaatsen die essentieel zijn voor de overleving kunnen een of meer structuren en habitatkenmerken omvatten die nodig zijn:

1.voor thermoregulerend gedrag, bv. Lacerta agilis (zandhagedis);

2.om te rusten, te slapen of te recupereren, bv. roestplaats van Nyctalus leisleri (bosvleermuis);

3.om te schuilen, voor bescherming of als toevluchtsoord, bv. holen van Macrothele calpeiana; en

4.voor de winterslaap, bv. slaapzalen van vleermuizen en schuilplaatsen van Muscardinus avellanarius (hazelmuis).

(2-57)    Een goede uitvoering van artikel 12, lid 1, punt d), vereist een goede kennis van de ecologie (biologie en habitats, maar ook de omvang, verspreiding en dynamiek van de populatie) en het gedrag van de soorten (levenscyclus, organisatie, interactie binnen en tussen soorten).

Voorbeelden van voortplantings- en rustplaatsen

	Voortplantingsplaats	Rustplaats
Triturus cristatus (kamsalamander)	In de poel die voor de paring wordt gebruikt, hebben de mannetjes elk hun territorium waarin baltsgedrag en paring plaatsvinden. De eitjes worden afzonderlijk gelegd op emergente planten en rijpen over een periode van 12-18 dagen. De jonge larven komen uit en zwemmen vrij rond. De poel is dus de voortplantingsplaats.	Tijdens de terrestrische fase van zijn leven maakt T. cristatus gebruik van schuilplaatsen zoals stenen, boomstammen en roestplaatsen in bomen om zich overdag onder te verschuilen. Vergelijkbare schuilplaatsen worden gebruikt tijdens perioden van winterslaap (in koude streken) of zomerslaap (in warme streken). Tijdens de aquatische fase van hun leven maken de volwassenen en larven gebruik van ondergedompelde en emergente vegetatie als schuilplaats. T. cristatus verspreidt zich naar aangrenzende poelen. Gezonde populaties van T. cristatus maken gebruik van een reeks poelen en verplaatsen zich tussen deze poelen, waarbij zij zich verspreiden over een geschikte, onderling verbonden terrestrische habitat. Individuen kunnen zich ongeveer 1 km van hun geboorteplaats verplaatsen. De rustplaatsen van T. cristatus zijn dus de poelen die zij bewonen en de aangrenzende terrestrische habitat die hen ondersteunt tijdens de terrestrische fase van hun levenscyclus.
Nyctalus Leisleri (bosvleermuis)	De mannetjes leven gescheiden van de wijfjes tijdens de broedtijd. De mannetjes bakenen in de herfst hun paringsterritoria af in boomholtes. De paring vindt plaats in de late herfst en de vrouwtjes stellen de bevruchting uit tot de lente. De jongen worden in een kraamkamer geboren en zijn afhankelijk van hun moeder tot ze in de zomer worden gespeend. Paarterritoria en kraamkamers zijn dus voortplantingsplaatsen. Bij deze strikte toepassing van de definitie blijven winterroestplaatsen, die onder “rustplaatsen” vallen overeenkomstig artikel 12, lid 1, punt d), buiten beschouwing.	Voor de winterslaap N. leisleri is hoofdzakelijk een boombewonende vleermuis die ‘s winters een winterslaap houdt. In de winter slapen deze dieren in boomholten, gebouwen en soms in grotten en tunnels die een geschikt microklimaat bieden. Zij maken ook gebruik van kunstmatige roestplaatsen. Er zijn roestplaatsen gevonden in parken en stedelijke gebieden en in loof- en naaldbossen. Deze roestplaatsen moeten zich op een relatief ongestoorde locatie bevinden, aangezien vleermuizen die uit hun winterslaap worden gewekt waardevolle energiereserves verbruiken die ze tijdens de winter niet kunnen vervangen. Dagroestplaatsen tijdens hun actieve periode (in het voorjaar) zijn eveneens van essentieel belang voor alle vleermuissoorten, die overdag een relatief ongestoorde plaats nodig hebben, ook hier weer in de spleten en holten van oude bomen en gebouwen. Afhankelijk van de locatie kan een kolonie verschillende zomerroestplaatsen gebruiken, waarvan de grootste als kraamkamers kunnen dienen, terwijl de mannetjes solitair worden of in kleine groepen leven. Tijdens de migratie Van N. leisleri is bekend dat hij in sommige delen van zijn Europese verspreidingsgebied migreert: in Duitsland geringde exemplaren bleken te overwinteren in Frankrijk en Zwitserland (nationaal verslag, 2003 77 ). De exacte migratiepatronen zijn niet bekend. Andere populaties lijken echter meer sedentair met zowel kraamkamers als winterroestplaatsen op dezelfde locatie. De roestplaatsen die door N. leisleri worden gebruikt om overdag te rusten en om te overwinteren, zijn rustplaatsen.

	Voortplantingsplaats	Rustplaats
Maculinea arion (tijmblauwtje)	M. arion heeft een plaats nodig waar de waardplant (Thymus-soorten), gastheer en voedselbron (Myrmica-mierennesten) voor zijn larven aanwezig zijn om zijn ontwikkeling te voltooien. De eitjes worden in de knop van een tijmbloem (Thymus) gelegd, die als voedingsbodem dient en waar de larven zich ontwikkelen. In een bepaald stadium valt de larve van de plant en trekt ze een mier aan die haar oppakt en meeneemt naar het mierennest. De larve zet haar ontwikkeling in het nest voort en jaagt op mierenlarven. De verpopping gebeurt in het nest en de volwassen dieren vliegen in de vroege zomer uit. De voortplantingsplaats van M. arion is een locatie met planten van de soort Thymus in de nabijheid van de plaats waar de volwassen dieren tevoorschijn komen en het nest van de Myrmica-mier waar de larven en poppen zich ontwikkelen.	Deze soort heeft geen duidelijk afgebakende rustplaatsen, behalve die welke nodig zijn voor de ontwikkeling van de larven en de verpopping. Deze levensfasen vallen onder de definitie van voortplantingsplaats hiernaast.
Osmoderma eremita (juchtleerkever)	De rustplaatsen en voortplantingsplaatsen van O. eremita zijn in feite dezelfde. Deze saproxylische soort leeft het grootste deel van zijn leven in met rot gevulde holten van volwassen loofbomen, meestal van de soort Quercus. Een groot deel van de individuen verlaat de geboorteboom niet. De paring vindt plaats in het substraat, en de eitjes worden diep in het substraat afgezet. De ontwikkeling van ei tot kever duurt meerdere jaren. De poppen ontwikkelen zich in de herfst; de volwassen dieren verschijnen in de late lente of vroege zomer. De rustplaats van O. eremita bestaat uit een reeks volwassen en in wezen holle loofbomen, meestal van de soort Quercus, met hartrot.

(2-58)    Uit het voorbeeld van Triturus cristatus (zie kader hierboven) blijkt dat de voortplantings- en rustplaatsen van sommige soorten met een klein verspreidingsgebied elkaar kunnen overlappen. In dergelijke gevallen is het van belang een functioneel levensvatbaar en samenhangend gebied voor de soort te beschermen, dat zowel de rust- als de voortplantingsplaatsen omvat, alsook andere gebieden die noodzakelijk worden geacht om de ecologische functionaliteit van de voortplantings- en/of rustplaats in stand te houden. Het definiëren van de “lokale” populatie van een dergelijke soort kan een nuttige rol spelen bij de afbakening van een dergelijk gebied.

(2-59)    Ook moet worden nagegaan hoe in het kader van artikel 12 moet worden omgegaan met soorten met een grotere actieradius. Het specifieke probleem van soorten met een grotere actieradius wordt reeds erkend in artikel 4, lid 1, van de richtlijn. In dit geval kan het raadzaam zijn om de definitie van voortplantings- en rustplaats te beperken tot een locatie die duidelijk kan worden afgebakend: bv. de roestplaatsen van vleermuizen, de winterholen van beren of het hol van een otter, of andere gebieden waarvan duidelijk kan worden vastgesteld dat zij belangrijk zijn als voortplantings- of rustplaats.

(2-60)    In de zaak Caretta caretta gaf het Hof geen definitie voor voortplantingsplaatsen en rustplaatsen en volgde het een aanpak per geval/soort. In deze zaak heeft het Hof erop gewezen dat de golf van Laganas “een zeer belangrijk voortplantingsgebied is van de beschermde soort Caretta caretta” 78 . In dit gebied waren de fysische en biologische factoren aanwezig die van essentieel belang zijn voor de voortplanting van de soort (zeegebied en broedstranden). Het is moeilijk om een algemene definitie van “voortplantingsplaatsen” en “rustplaatsen” vast te stellen, omdat de ecologische kenmerken van de soorten sterk uiteenlopen. Er moet rekening worden gehouden met de meest recente kennis over de ecologie en het gedrag van de soorten.

2.3.4.c) Het concept “beschadiging”

(2-61)    Noch artikel 12, lid 1, punt d), noch artikel 1 van de habitatrichtlijn bevat een definitie van het begrip “beschadiging”, hoewel deze term of een synoniem ervan ook in andere bepalingen van de richtlijn voorkomt (bv. artikel 6, lid 2).

(2-62)    In het algemeen kan beschadiging worden omschreven als de fysische achteruitgang die een habitat (in dit geval een voortplantings- of rustplaats) aantast. In tegenstelling tot vernieling kan beschadiging zich langzaam voltrekken en geleidelijk de functionaliteit van de plaats verminderen. Beschadiging hoeft dus niet onmiddellijk te leiden tot een verlies van functionaliteit van een plaats. Ze kan echter de functionaliteit, uitgedrukt in kwaliteit of kwantiteit van de aanwezige ecologische elementen, nadelig beïnvloeden en na verloop van tijd tot een volledig verlies ervan leiden. Gezien de grote verscheidenheid van de in punt a) van bijlage IV vermelde soorten, moet de beschadiging van een bepaalde voortplantings- of rustplaats per geval worden beoordeeld.

(2-63)    Bij het opsporen en vermijden van de oorzaken die leiden tot de beschadiging of zelfs het verlies van de voortplantings- of rustfunctionaliteit, is het van belang een duidelijk oorzakelijk verband te leggen tussen een of meer door de mens veroorzaakte activiteiten en de beschadiging of vernieling van een voortplantings- of rustplaats. Het is duidelijk dat de oorzaken van de beschadiging zowel binnen als buiten, en mogelijk zelfs op enige afstand van de voortplantings- of rustplaats in kwestie kunnen liggen. Dergelijke oorzaken en activiteiten moeten dan zodanig worden beheerst dat beschadiging en vernieling kunnen worden voorkomen. Alleen met een duidelijk beeld van de oorzaken kunnen de instanties dienovereenkomstig handelen en verdere of toekomstige beschadiging of vernieling voorkomen.

(2-64) Het gedogen van activiteiten die de habitat van beschermde soorten direct of indirect aantasten of beschadigen, kan derhalve een inbreuk op artikel 12, lid 1, vormen, zoals door het Hof in zaak C-340/10 is erkend. In deze zaak concludeerde het Hof dat het bovenmatig wegpompen van water en andere schadelijke activiteiten in de nabijheid van het meer van Paralimni een aanzienlijke negatieve invloed konden hebben op de habitat van de Cypriotische ringslang en op de instandhouding van deze soort, met name in jaren van droogte. Door dit soort activiteiten te gedogen, is Cyprus de krachtens artikel 12, lid 1, op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

(2-65)    Om de grenzen te bepalen van wat als “beschadiging” kan worden beschouwd, is een analyse van artikel 12, lid 1, punt d), in zijn geheel onontbeerlijk. Artikel 12 heeft als doel een systeem van strikte bescherming in te voeren voor de soorten in punt a) van bijlage IV. De uitdrukkelijke bescherming van voortplantings- en rustplaatsen naast de bescherming van de soort als zodanig, zonder de kwalificatie “opzettelijk”, toont het belang aan dat door de richtlijn aan deze gebieden wordt toegekend. Deze specifieke bescherming tegen de beschadiging of vernieling van voortplantings- en rustplaatsen houdt vanzelfsprekend verband met de essentiële functie van deze plaatsen, die alle elementen moeten blijven bieden die een bepaald dier (of een bepaalde groep dieren) nodig heeft om zich voort te planten of te rusten.

(2-66)    Voorbeelden van activiteiten die kunnen leiden tot beschadiging in de zin van artikel 12, lid 1, punt d):

-opvulling van delen van paaiplaatsen van de kamsalamander (Triturus cristatus) of andere strikt beschermde amfibieën, waardoor hun functie als voortplantingsplaats (als geheel) wordt verminderd;

-beschadiging van de functie van delen van een hamsterhol als voortplantings- en rustplaats, veroorzaakt door diepploegen;

-werkzaamheden langs een deel van de rivier dat een rust- en voortplantingsplaats is voor de Atlantische steur (Acipenser sturio) of voor andere strikt beschermde vissen;

-drainage van gronden of andere activiteiten die veranderingen in de hydrologie veroorzaken waardoor de ecologische kenmerken van de habitat ernstig in het gedrang komen en de populatie van de Natrix natrix cypriaca (Cypriotische ringslang, zie punt 2.33) wordt beïnvloed;

-kappen/verwijderen van dode of stervende bomen die belangrijke habitats vormen voor bepaalde in bijlage IV strikt beschermde saproxylische keversoorten 79  (Buprestis splendens, Cucujus cinnaberinus, Phryganophilus ruficollis en Pytho kolwensis);

-de bouw van huizen, resorts, wegen en andere infrastructuur, alsook lichtvervuiling of visserijactiviteiten in of dicht bij de broedgebieden van de onechte karetschildpad (Caretta caretta) 80 .

2.3.4.d) Maatregelen om de ecologische functionaliteit van voortplantings- of rustplaatsen in stand te houden

(2-67) Maatregelen om de ecologische functionaliteit in stand te houden (hierna “CEF-maatregelen” genoemd) zijn preventieve maatregelen die erop gericht zijn de negatieve gevolgen van een activiteit op voortplantings- of rustplaatsen van beschermde soorten tot een minimum te beperken of zelfs volledig te voorkomen. Die maatregelen kunnen echter ook verder gaan en acties omvatten die een bepaalde voortplantings- of rustplaats actief verbeteren, zodat dat deze niet te lijden heeft onder een vermindering of verlies van ecologische functionaliteit, op geen enkel moment. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat het gebied wordt uitgebreid of dat nieuwe habitats worden gecreëerd in of met een directe functionele band met een voortplantings- of rustplaats, teneinde de functionaliteit ervan in stand te houden. De instandhouding of verbetering van de ecologische functionaliteit dankzij dergelijke maatregelen voor de betrokken soorten, zou uiteraard duidelijk moeten worden aangetoond.

(2-68)    Dergelijke maatregelen kunnen alleen worden toegepast als er sprake is van een vergunnings- of planningsregeling met formele procedures, waarbij de bevoegde instanties kunnen beoordelen of de maatregelen voor de instandhouding van de “voortplantings”- of “rust”-functie van een gebied toereikend zijn. CEF-maatregelen kunnen een optie zijn wanneer een activiteit mogelijk alleen gevolgen heeft voor delen van een voortplantings- of rustplaats. Als de voortplantings- of rustplaats als gevolg van de CEF-maatregelen nog steeds ten minste dezelfde (of grotere) omvang en dezelfde (of betere) kwaliteit behoudt voor de betrokken soort, is er geen sprake van beschadiging van de functie, de kwaliteit of de integriteit van het gebied. Het is van cruciaal belang dat de ecologische functionaliteit van het gebied behouden blijft of verbeterd wordt. Toezicht op de doeltreffendheid van de CEF-maatregelen is dan ook belangrijk.

(2-69)    Als de ecologische functionaliteit van een gebied via de voorgestelde maatregelen (bv. door de projectontwikkelaar in het kader van een project) niet kan worden gewaarborgd, mogen deze maatregelen overeenkomstig het voorzorgsbeginsel niet worden beschouwd als in overeenstemming met artikel 12, lid 1, punt d). Om aan artikel 12, lid 1, punt d), te voldoen, moet er een hoge mate van zekerheid zijn dat de maatregelen volstaan om beschadiging of vernieling te voorkomen en moeten zij daadwerkelijk op het juiste moment en in de juiste vorm worden getroffen om beschadiging of vernieling te voorkomen. De kans op succes moet worden beoordeeld op basis van objectieve informatie en in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betrokken gebied.

(2-70) Passende CEF-maatregelen die ervoor zorgen dat de functie, kwaliteit en integriteit van het gebied niet achteruitgaan, zullen over het geheel genomen een positief effect hebben op de bescherming van de betrokken soorten.

(2-71)    CEF-maatregelen kunnen integraal deel uitmaken van de specificaties van een activiteit of project; zij kunnen ook deel uitmaken van de preventieve maatregelen in het kader van een systeem voor strikte bescherming om te voldoen aan artikel 12, lid 1, punt d).

(2-72)    Op basis van de definitie van voortplantings- en rustplaatsen (zie punt 2.3.4.b) blijkt de hierboven geschetste aanpak vooral relevant wanneer het gaat om dieren met kleine territoria, waarbij voortplantings- of rustplaatsen worden afgebakend als “functionele eenheden” (d.w.z. dat de bredere aanpak wordt gevolgd). In dit verband moet worden beklemtoond dat een lidstaat consequent moet zijn wat betreft de omschrijving van de voortplantings- en rustplaatsen van een bepaalde soort en dus ook wat betreft de bescherming van die plaatsen op zijn volledige grondgebied.

(2-73)    CEF-maatregelen verschillen in strikte zin van compenserende maatregelen (met inbegrip van compenserende maatregelen uit hoofde van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn). Compenserende maatregelen hebben als doel om specifieke negatieve effecten op een soort te compenseren en impliceren dus dat er een beschadiging of vernieling van een voortplantings- of rustplaats is of is geweest. Dit is niet het geval bij CEF-maatregelen, die ervoor zorgen dat de ecologische functionaliteit van de voortplantings- of rustplaats ook na de activiteit volledig intact blijft (in kwantitatieve en kwalitatieve zin). In geval van beschadiging of vernieling van een voortplantings- of rustplaats is een afwijking uit hoofde van artikel 16 altijd noodzakelijk wanneer aan de daarbij gestelde voorwaarden is voldaan. Punt 3.2.3.b heeft betrekking op het gebruik van compenserende maatregelen uit hoofde van artikel 16.

2.3.5.Het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens

(2-74)    Voor de soorten in punt a) van bijlage IV is in artikel 12, lid 2, het volgende bepaald: “Met betrekking tot deze soorten verbieden de lidstaten het in bezit hebben, vervoeren, verhandelen of ruilen en het te koop of in ruil aanbieden van aan de natuur onttrokken specimens, uitgezonderd die welke reeds legaal waren onttrokken vóór de toepassing van deze richtlijn.” Artikel 12, lid 3, bepaalt dat de verbodsbepalingen van artikel 12, lid 1, punten a) en b), en artikel 12, lid 2, gelden voor alle levensfasen van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten.

2.3.6.Systeem van toezicht op het bij toeval vangen en doden van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten

(2-75) Overeenkomstig artikel 12, lid 4, zijn de lidstaten verantwoordelijk voor het instellen van een systeem van toezicht op het bij toeval vangen en doden van de diersoorten genoemd in punt a) van bijlage IV. Het systeem van toezicht moet robuust genoeg zijn om betrouwbare gegevens te kunnen verzamelen over het effect van alle activiteiten die voor de betrokken soorten een risico op het bij toeval vangen en doden met zich mee kunnen brengen. De verzamelde informatie moet een betrouwbare raming van het bij toeval vangen en doden opleveren die, in combinatie met de resultaten van het toezicht op de staat van instandhouding, kan leiden tot een gefundeerde beslissing over de vraag of instandhoudingsmaatregelen nodig zijn om te garanderen dat er geen significante negatieve weerslag is op de betrokken soorten.

Voorbeelden hiervan zijn het toezicht op de bijvangst van walvisachtigen of zeeschildpadden in vistuig of op het doden van deze dieren door botsingen met schepen, het toezicht op de vleermuissterfte rond windturbines, of het toezicht op aangereden dieren (bv. amfibieën tijdens de voorjaarstrek). In zaak C-308/08 heeft het Hof zich gebogen over de toepassing van artikel 12, lid 4, met betrekking tot de Iberische lynx (Lynx pardinus) in Andalusië en gewezen op het bestaan van een systeem voor toezicht op het bij toeval doden van Iberische lynxen in het wegverkeer (zie kader hieronder).

(2-76) Het systematisch toezien op en verzamelen van betrouwbare gegevens over het bij toeval vangen en doden is een essentiële voorwaarde voor de uitvoering van doeltreffende instandhoudingsmaatregelen. Wat bijvoorbeeld de bijvangst in vistuig betreft, kan een systeem van toezicht steunen op de gegevens die de lidstaten verzamelen binnen het kader voor de verzameling van visserijgegevens 82 . Verordening (EU) 2017/1004 bevat voorschriften inzake de verzameling, het beheer en het gebruik van biologische, ecologische, technische en socio-economische gegevens betreffende de visserijsector, om bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid en de milieuwetgeving. Moderne controletechnologieën, zoals instrumenten voor elektronische monitoring op afstand (Remote Electronic Monitoring — REM) met een gesloten televisiecircuit en sensoren, bieden veel potentieel. Recente ontwikkelingen op het gebied van kunstmatige intelligentie kunnen de automatische beoordeling van grote hoeveelheden REM-gegevens vergemakkelijken. Met dergelijke controle-instrumenten beschikken de autoriteiten over een kosteneffectief en haalbaar hulpmiddel om toe te zien op en verantwoording af te leggen over incidentele vangsten van kwetsbare soorten. Dergelijke REM-instrumenten worden over de hele wereld steeds vaker gebruikt om diverse problemen op het gebied van visserijcontrole op te lossen, in scenario’s waarbij een kosteneffectief en continu toezicht vereist is om gegevens te verzamelen en voor controle- en handhavingsdoeleinden.

De lidstaten zijn verplicht om nationale werkprogramma’s op te stellen in overeenstemming met het meerjarenprogramma van de EU voor gegevensverzameling. Een dergelijk programma voor 2020-2021 werd vastgesteld bij Gedelegeerd Besluit (EU) 2019/910 van de Commissie en Uitvoeringsbesluit (EU) 2019/909 van de Commissie. Het programma omvat de verplichting om gegevens te verzamelen over de bijvangsten van alle vogels, zoogdieren, reptielen en vissen die krachtens de wetgeving van de Europese Unie en internationale overeenkomsten beschermd zijn. De gegevens moeten worden verzameld voor alle soorten visserijen en vaartuigen, tijdens wetenschappelijke waarnemingsopdrachten op vissersvaartuigen, of door de vissers zelf via logboeken.

Wanneer met de gegevens die worden verzameld tijdens waarnemingsopdrachten onvoldoende inzicht wordt verkregen in de bijvangsten om te voldoen aan de behoeften van de eindgebruikers, moeten de lidstaten andere methodologieën toepassen, bijvoorbeeld het gebruik van elektronische monitoring op afstand (REM) met camera’s op vaartuigen om het ophalen van vistuig en de vangst te registreren. De methoden en de kwaliteit van de gegevensverzameling moeten geschikt zijn voor de beoogde doeleinden en moeten de beste praktijken en relevante methodologieën volgen die door de bevoegde wetenschappelijke instanties worden aanbevolen. Zij moeten een voldoende groot deel van de vloot bestrijken om een betrouwbare raming van de bijvangst op te leveren. Voor het verzamelen van gegevens over incidentele vangsten van beschermde en kwetsbare soorten in het kader van de desbetreffende verordeningen en richtlijnen, en de uitvoering van passende instandhoudingsmaatregelen moet nauw worden samengewerkt op intersectoraal en interinstitutioneel vlak, moeten de regels worden gehandhaafd en moet er voldoende steun zijn voor en door de vissers.

(2-77) Voor soorten met een grotere actieradius, zoals walvisachtigen die door de wateren van de lidstaten trekken, is samenwerking met andere landen in het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort van essentieel belang omdat het toezicht en de maatregelen betrekking hebben op vissersvaartuigen uit verschillende landen. Het is dan ook verstandig om te benadrukken dat de verplichtingen uit hoofde van artikel 12 een gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaten zijn. Dit standpunt wordt ondersteund door de formulering van bovengenoemde bepalingen en door de supranationale doelstelling van de richtlijn, die erin bestaat soorten en habitats van communautair belang in hun volledige natuurlijke verspreidingsgebied te beschermen, alsook door de uit het Verdrag voortvloeiende verplichting tot loyale samenwerking. Hoewel de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van artikel 12 dus in de eerste plaats berust bij de lidstaat waar de soort voorkomt, moeten andere lidstaten hun medewerking verlenen indien die samenwerking noodzakelijk is om aan hun wettelijke verplichtingen te voldoen. Dit geldt zowel voor het toezicht op als de uitvoering van instandhoudingsmaatregelen.

(2-78) In het licht van de gegevens die zijn verkregen via het systeem van toezicht moeten de lidstaten verdere onderzoekwerkzaamheden verrichten of de instandhoudingsmaatregelen treffen die nodig zijn om te verzekeren dat het bij toeval vangen en doden geen significante negatieve weerslag heeft op de betrokken soorten. Daarom is het ook van essentieel belang om te beschikken over betrouwbare gegevens over de populatie, het verspreidingsgebied en de staat van instandhouding van de soort, hetgeen een volledige uitvoering van het toezicht vereist, zoals voorgeschreven door artikel 11 van de richtlijn.

(2-79) Hoewel in artikel 12, lid 4, geen definitie wordt gegeven van “significante negatieve weerslag” 83 , kan worden begrepen dat dit een gedetailleerd onderzoek inhoudt naar het effect dat het bij toeval vangen en doden heeft op de toestand van deelpopulaties en populaties van soorten, en uiteindelijk op het bereiken of behouden van de gunstige staat van instandhouding. De ernst van de gevolgen zal per geval moeten worden beoordeeld, rekening houdend met de levensfasen van de soort, de omvang en de duur van de negatieve weerslag, en de staat van instandhouding en de evolutie van de betrokken soort. De weerslag kan bijvoorbeeld significant worden geacht als een soort zich in een ongunstige staat van instandhouding bevindt en de aantallen verder afnemen als gevolg van het bij toeval vangen en doden, met name als dit gevolgen heeft voor de vooruitzichten op toekomstig herstel. De weerslag moet ook als significant worden beoordeeld als er regelmatig een groot aantal dieren incidenteel wordt gevangen en gedood, wat gevolgen kan hebben voor een subpopulatie of lokale populatie van de betrokken soort. Bij gebrek aan gegevens over de staat van instandhouding en/of het werkelijke niveau van het bij toeval vangen en doden, moet het voorzorgsbeginsel worden toegepast.

(2-80) Een andere activiteit die kan leiden tot het bij toeval doden van strikt beschermde mariene soorten is het zeeverkeer, met name door aanvaringen van dieren met schepen. De lidstaten kunnen een brede waaier aan preventieve maatregelen overwegen, waaronder het verlagen van de snelheid van de schepen of het wijzigen van de vaarroutes. Deze maatregelen zullen doorgaans moeten worden uitgevoerd volgens de regels van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO). Afhankelijk van de reikwijdte van de voorgestelde maatregelen en hun gevolgen voor het normale zeeverkeer, en overeenkomstig Richtlijn 2002/59/EG, moet dit wellicht gebeuren via een EU-indiening bij de IMO.

(2-81) Sommige militaire activiteiten, in het bijzonder het gebruik van actieve sonars in het mariene milieu of het dumpen of vernietigen van niet-ontplofte munitie, kunnen leiden tot het doden van gevoelige soorten zoals walvisachtigen. Militaire activiteiten zijn niet vrijgesteld van de bepalingen van artikel 12, en daarom hebben diverse marines van lidstaten beleidsinitiatieven ontwikkeld voor het gebruik van militaire sonar, rekening houdend met de noodzaak om de mogelijke milieueffecten tot een minimum te beperken. Zo kunnen bijvoorbeeld voorzorgsgebieden worden omschreven waar het gebruik van deze sonaractiviteiten wordt beperkt. Dit moet gebeuren met inachtneming van de bestaande internationale wetgeving, voornamelijk geregeld in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, met inbegrip van de specifieke bepalingen in verband met bijzondere rechten en verplichtingen van oorlogsschepen.

3. ARTIKEL 16

Tekst van artikel 16

1. Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de lidstaten afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a) en b): a) in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats; b) ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom; c) in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten; d) ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten; e) teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben. 2. De lidstaten zenden de Commissie om de twee jaar een verslag toe conform het door het comité opgestelde model over de op grond van lid 1 toegestane afwijkingen. De Commissie geeft uiterlijk binnen twaalf maanden na ontvangst van het verslag haar mening over die afwijkingen en stelt het comité daarvan op de hoogte. 3. In het verslag moet het volgende worden vermeld: a) voor welke soorten en om welke reden de afwijking is toegestaan, met inbegrip van de aard van het risico, met in voorkomend geval een opgave van de alternatieve oplossingen die niet zijn gekozen en van de gebruikte wetenschappelijke gegevens; b) welke middelen, inrichtingen of methoden mogen worden gebruikt voor het vangen of doden en om welke redenen; c) waar en wanneer dergelijke afwijkingen worden toegestaan; d) welke autoriteit de bevoegdheid heeft om te verklaren en te controleren dat aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan en om te beslissen welke middelen, inrichtingen of methoden mogen worden gebruikt, door welke diensten en binnen welke grenzen, en wie met de uitvoering belast zijn; e) welke controlemaatregelen er zijn genomen en welke resultaten er zijn verkregen.

(3-1)    Artikel 16 van de richtlijn voorziet in de mogelijkheid tot afwijkingen, ook van het systeem van strikte bescherming van diersoorten dat bij artikel 12 is ingesteld.

(3-2)    Artikel 16 biedt slechts beperkte mogelijkheden om af te wijken van de beperkingen en verbodsbepalingen van artikel 12. Afwijkingen moeten niet alleen gerechtvaardigd zijn in het licht van het algemene doel van de richtlijn, maar ook voldoen aan drie specifieke voorwaarden (zie 3.2).

(3-3)    Als aan een van deze voorwaarden niet is voldaan, is de afwijking ongeldig. De autoriteiten van de lidstaten moeten bijgevolg alle algemene en specifieke eisen zorgvuldig onderzoeken alvorens een afwijking toe te staan.

3.1. Algemene juridische overwegingen

3.1.1. Verplichting om te zorgen voor een volledige, duidelijke en nauwkeurige omzetting van artikel 16

(3-4)    Via de omzetting van artikel 16 in nationaal recht moet de toepassing van de afwijkingsbepalingen door de bevoegde autoriteiten worden gewaarborgd. Merk op dat een richtlijn bindend is wat betreft het te bereiken resultaat, maar een lidstaat de keuze laat wat betreft de manier om dat resultaat te bereiken. Het Hof heeft echter grenzen gesteld aan deze manoeuvreerruimte. De nationale omzetting van de afwijkingsregeling van artikel 16 moet daarom voldoen aan alle fundamentele rechtsbeginselen van de EU-wetgeving en aan een aantal vereisten, zoals hieronder uiteengezet.

(3-5)    Volgens de jurisprudentie van het Hof 84  “vereist de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs dat de bepalingen ervan formeel en woordelijk in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke bepaling worden opgenomen, en kan naar gelang van de inhoud van de richtlijn worden volstaan met een algemene juridische context, wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert.” Administratieve bepalingen alleen, die naar hun aard door de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, kunnen niet worden beschouwd als een correcte uitvoering van de verplichtingen uit hoofde van het VWEU en de richtlijn door de lidstaten 85 .

(3-6) De praktische toepassing van de vereisten van artikel 16 kan een formele omzetting dan ook niet vervangen. In zaak C-46/11 heeft het Hof bevestigd dat de correcte uitvoering van de bepalingen van een richtlijn op zich niet de duidelijkheid en nauwkeurigheid kan verschaffen die nodig zijn om aan het rechtszekerheidsbeginsel te voldoen. Bovendien kunnen administratieve praktijken alleen niet worden beschouwd als de uitvoering van de verplichting voor de lidstaten om de richtlijn 86 in nationaal recht om te zetten.

(3-7)    Bovendien moeten de bepalingen van de richtlijn worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid 87 . Het Hof was explicieter in zaak C-339/87 en verklaarde dat “de criteria op basis waarvan de lidstaten mogen afwijken van de door de richtlijn voorgeschreven verboden, moeten worden overgenomen in duidelijke nationale bepalingen, daar de nauwkeurigheid van de omzetting van bijzonder belang is in een geval waarin het beheer van het gemeenschappelijk erfgoed voor hun respectieve grondgebied aan de lidstaten is toevertrouwd.” In zijn arrest van 20 oktober 2005 heeft het Hof deze jurisprudentie toegepast op de habitatrichtlijn en opgemerkt dat “de lidstaten in het kader van de habitatrichtlijn, die ingewikkelde en technische regels vaststelt op het gebied van het milieurecht, er in het bijzonder op moeten toezien dat hun wetgeving ter omzetting van de richtlijn duidelijk en nauwkeurig is” 88 .

(3-8)    Zoals het Hof met betrekking tot artikel 16 van de habitatrichtlijn heeft geoordeeld, moeten de criteria op grond waarvan de lidstaten van de bij de richtlijn opgelegde verbodsbepalingen kunnen afwijken, ondubbelzinnig in de bepalingen van het nationaal recht worden overgenomen. Daarbij moet artikel 16 van de habitatrichtlijn restrictief worden uitgelegd, aangezien het nauwkeurig omschrijft onder welke omstandigheden de lidstaten van de artikelen 12 tot en met 15 van de richtlijn mogen afwijken 89 . Het Hof heeft dit standpunt herhaald in zaak C-46/11 90 .

(3-9) Bij de omzetting van artikel 16 moeten de lidstaten de betekenis van de in de richtlijn gebruikte termen en begrippen volgen, teneinde uniformiteit bij de interpretatie en de toepassing te waarborgen 91 . Dit houdt ook in dat de nationale omzettingsmaatregelen de volledige toepassing van de richtlijn moeten waarborgen, zonder de voorwaarden ervan te wijzigen en zonder aanvullende voorwaarden of afwijkingen toe te voegen waarin de richtlijn niet voorziet 92 . Zo oordeelde het Hof in zaak C-6/04 93 dat een afwijking waarbij handelingen worden toegestaan die leiden tot het doden van beschermde soorten en tot de beschadiging of vernieling van hun voortplantings- en rustplaatsen, mits deze handelingen rechtmatig zijn en redelijkerwijs niet kunnen worden vermeden, “indruist zowel tegen de geest en het doel van de habitatrichtlijn als tegen de letter van artikel 16 ervan”.

In zaak C-183/05 94 oordeelde het Hof dat de regeling van afwijkingen in de Ierse wetgeving (artikel 23, lid 7, punt b), van de Wildlife Act) in strijd was met de artikelen 12 en 16 van de richtlijn. Volgens de Ierse wetgeving vormen handelingen die de voortplantings- of rustplaatsen van in het wild levende soorten onopzettelijk verstoren of vernielen, geen strafbaar feit. Volgens het Hof voldoet deze bepaling niet aan de vereisten van artikel 12, lid 1, punt d), van de richtlijn, dat dergelijke al dan niet opzettelijke handelingen verbiedt, en gaat zij bovendien ook verder dan hetgeen in artikel 16 van de richtlijn is bepaald, aangezien de richtlijn een uitputtende regeling bevat van de voorwaarden waaronder afwijkingen kunnen worden toegestaan.

(3-10)    De nationale bepalingen moeten ervoor zorgen dat alle in artikel 16 vastgestelde voorwaarden strikt en grondig worden omgezet, zonder dat slechts enkele bepalingen selectief worden toegepast. In zaak C-98/03 95 oordeelde het Hof dat de Duitse wet (artikel 43, lid 4, van de federale wet op het natuurbehoud) niet verenigbaar was met artikel 16, aangezien zij afwijkingen niet afhankelijk stelt van alle in dat artikel gestelde voorwaarden.

Bijgevolg kunnen, zo verduidelijkte het Hof in zaak C-508/04 96 “nationale bepalingen die afwijkingen van de in de artikelen 12 tot en met 14 en 15, sub a en b, van de richtlijn gestelde verboden niet doen afhangen van alle in artikel 16 van deze richtlijn opgesomde criteria en voorwaarden, maar, op onvolledige wijze, van bepaalde bestanddelen van die criteria en voorwaarden, geen regime vormen dat aan laatstgenoemd artikel beantwoordt”. In zaak C-46/11 oordeelde het Hof dat de Poolse wetgeving niet verenigbaar was met artikel 16, aangezien zij afwijkingen niet afhankelijk stelt van alle in dat artikel gestelde criteria en voorwaarden.

3.1.2. Correcte algemene toepassing van afwijkingen

(3-11) Afwijkingen van artikel 16 moeten een laatste redmiddel zijn 97 . De nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het toestaan van afwijkingen moeten er rekening mee houden dat afwijkingen restrictief moeten worden geïnterpreteerd en uitgevoerd om te voorkomen dat de algemene doelstelling en de belangrijkste bepalingen van de richtlijn worden ondermijnd 98 . In zaak C-6/04 heeft het Hof duidelijk gemaakt dat dit beginsel ook geldt in de context van artikel 16 99 . In zaak C-674/17 oordeelde het Hof: “Een afwijking op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn moet namelijk een concrete en gerichte toepassing vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties” 100 .

(3-12)    Wat betreft de maatregelen die uit hoofde van artikel 12 van de habitatrichtlijn moeten worden genomen, is benadrukt dat passende en doeltreffende maatregelen op toereikende en controleerbare wijze moeten worden uitgevoerd. Dezelfde aanpak kan worden gevolgd voor de afwijkingsregeling. Indien correct gebruikt, zorgt dit ervoor dat het toestaan van afwijkingen niet indruist tegen de doelstelling van de richtlijn 101 . Zoals door het Hof opgemerkt in zaak C-6/04 “vormen de artikelen 12, 13 en 16 van de habitatrichtlijn bovendien een coherent geheel van normen die strekken tot bescherming van de populaties van de betrokken soorten, zodat elke afwijking die onverenigbaar is met de richtlijn zowel de verbodsbepalingen van de artikelen 12 of 13 daarvan schendt, als de regel dat afwijkingen kunnen worden toegestaan overeenkomstig artikel 16 van de richtlijn”.

In het algemeen zullen de voorwaarden of “criteria” strenger worden met de ernst van het mogelijke effect van een afwijking op een soort of populatie.

(3-13)    Het toestaan van een afwijking veronderstelt dat de bevoegde nationale instanties zich ervan hebben vergewist dat aan alle in artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan. De lidstaten moeten er ook voor zorgen dat het cumulatieve effect van de afwijkingen geen gevolgen heeft die indruisen tegen de doelstellingen van artikel 12 en de richtlijn in haar geheel 102 .

(3-14) Bijgevolg wordt het gebruik van afwijkingen vaak het best beheerd binnen een nationaal instandhoudingskader zodat de cumulatieve gevolgen van afwijkingen voor een bepaalde soort over het geheel genomen niet nadelig zijn voor het behoud van de soort in een gunstige staat van instandhouding op nationaal en/of biogeografisch niveau binnen een lidstaat. In elk geval moeten de lidstaten een overzicht hebben van en toezicht houden op het gebruik van afwijkingen op nationaal niveau (en, indien nodig, ook een overzicht van afwijkingen voorbij hun grenzen voor grensoverschrijdende populaties). Dit kan, afhankelijk van de organisatiestructuur in een lidstaat, inhouden dat regionale of lokale autoriteiten de gevolgen van afwijkingen buiten hun eigen grondgebied moeten bestuderen.

Een voorbeeld van de wijze waarop de nationale autoriteit het gebruik van de op haar grondgebied verleende afwijkingen in de juiste context kan plaatsen, is te vinden in zaak C-342/05. In deze zaak verduidelijkt het Hof: “Verder kan de omstandigheid dat de besluiten waarbij vergunningen voor het jagen op wolven worden verleend, ook een regionaal quotum in acht moeten nemen van dieren die per wildbeschermingsgebied mogen worden gedood, niet worden geacht in strijd te zijn met artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn. Dit quotum, dat wordt vastgesteld op basis van de hoeveelheid dieren die kunnen worden gedood zonder dat de betrokken soort in gevaar komt, vormt immers […] slechts het kader waarbinnen de wildbeschermingsgebieden jachtvergunningen mogen verlenen wanneer bovendien aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van habitatrichtlijn is voldaan.” 103 Met andere woorden, het is mogelijk een maximumgrens vast te stellen voor het aantal specimens dat mag worden gedood (om de negatieve weerslag voor de staat van instandhouding te voorkomen), maar dit neemt niet weg dat elke afwijking aan alle voorwaarden van artikel 16, lid 1, moet voldoen.

3.2. Een zorgvuldig gecontroleerd systeem voor het toestaan van afwijkingen: de drie criteria

(3-15) Artikel 16 bevat drie criteria die allemaal moeten zijn vervuld voordat een afwijking kan worden toegestaan:

1) aantonen van één of meer van de redenen van artikel 16, lid 1, punten a) tot en met d), of teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben (punt e));

2) het ontbreken van een andere bevredigende oplossing; en

3) de zekerheid dat een afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

Het derde criterium weerspiegelt de overkoepelende doelstelling van de habitatrichtlijn, namelijk bijdragen tot de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (artikel 2, lid 1). De genomen maatregelen moeten beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Zij moeten ook rekening houden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden (artikel 2, leden 2 en 3).

Voordat het tweede en derde criterium kunnen worden onderzocht, moet de aanvraag voldoen aan het eerste criterium. Praktisch gezien heeft het weinig zin de kwestie van bevredigende alternatieven en het effect op de staat van instandhouding te onderzoeken als de actie niet voldoet aan artikel 16, lid 1, punten a) tot en met e).

(3-16)    De lidstaten moeten er evenwel op toezien dat aan alle drie de criteria is voldaan. Zoals het Hof in zaak C-342/05 heeft uiteengezet, rust de bewijslast op de bevoegde autoriteiten om aan te tonen dat elke afwijking aan alle voorwaarden voldoet: “Aangezien artikel 16, lid 1, voorziet in een uitzonderingsregeling, die strikt moet worden uitgelegd en volgens welke voor elke afwijking de autoriteit die daartoe het besluit neemt moet bewijzen dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan, moeten de lidstaten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering die verwijst naar de in artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten” 104 .

Stroomschema voor afwijking conform artikel 16, lid 1

3.2.1.CRITERIUM 1: Aantonen van een van de redenen van artikel 16, lid 1, punten a) tot en met d), of ten einde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben (artikel 16, lid 1, punt e))

(3-17) Afwijkingen worden toegestaan omdat er een specifiek probleem of een specifieke situatie is die moet worden aangepakt. Afwijkingen moeten gebaseerd zijn op ten minste één van de in artikel 16, lid 1, punten a), b), c), d) en e), genoemde mogelijkheden. Specifieke afwijkingen die niet door een van deze redenen/mogelijkheden worden gerechtvaardigd, druisen dus zowel in tegen de geest en het doel van de habitatrichtlijn als tegen de letter van artikel 16 105 .

In zaak C-508/04 106 oordeelde het Hof dat de Oostenrijkse wetgeving niet in overeenstemming was met artikel 16, lid 1, van de richtlijn, onder meer omdat de redenen voor de afwijking uit hoofde van de Oostenrijkse wetgeving (d.w.z. commerciële land‑ of bosbouwexploitatie, drankenproductie en bouw van installaties) onder geen van de in artikel 16, lid 1, van de richtlijn limitatief opgesomde redenen/mogelijkheden vielen.

(3-18)    Wanneer een afwijking wordt toegestaan, moet het nagestreefde doel duidelijk en nauwkeurig worden aangegeven en moet de nationale autoriteit op grond van nauwkeurige wetenschappelijke gegevens aantonen dat de afwijkingen geschikt zijn om die doelstelling te bereiken, maar moet zij ook de keuze van een reden/mogelijkheid uit hoofde van artikel 16, lid 1, punten a) tot en met e), motiveren, en moet zij nagaan of de specifieke voorwaarden zijn vervuld 107 .

a) In het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats

(3-19) De eerste reden voor het toestaan van een afwijking is de bescherming van de wilde flora en fauna en de instandhouding van de natuurlijke habitats. In artikel 16, lid 1, punt a), wordt niet gespecificeerd op welke soort fauna, flora of natuurlijke habitats de richtlijn betrekking heeft, noch welk om soort bedreigingen het gaat. Gezien de algemene doelstelling van de richtlijn is het waarschijnlijker dat kwetsbare, zeldzame, bedreigde of endemische soorten en natuurlijke habitats (bijvoorbeeld die welke zijn opgenomen in de bijlagen bij de habitatrichtlijn) onder deze reden vallen, die er in feite op gericht zou zijn de negatieve gevolgen van een bepaalde andere soort te verminderen. Het zou ongebruikelijk zijn om de belangen van een algemene en bloeiende soort voorrang te geven op de belangen van een soort die voldoet aan de criteria van artikel 1, punt g), van de richtlijn.

(3-20)    De bevoegde instantie moet per geval grondig onderzoeken of het belang van de bescherming van een habitat of een soort van communautair belang kan rechtvaardigen dat een andere soort van communautair belang wordt geschaad, bijvoorbeeld wanneer een prooisoort plaatselijk bedreigd zou kunnen worden door een carnivoorsoort 108 . Alvorens te overwegen een afwijking toe te staan om een prooisoort te beschermen, moet zij alle andere mogelijke bedreigingen evalueren en aanpakken (bv. beschadiging van habitats, overbejaging, verstoring, concurrentie van gedomesticeerde soorten). De beoordeling moet betrekking hebben op de staat van instandhouding van de soorten waarop de mogelijke afwijking betrekking heeft, vergeleken met de staat van instandhouding van de “fauna, flora en habitats” in kwestie, de gevolgen op lange termijn voor de getroffen populatie(s), de doeltreffendheid op lange termijn om de bedreiging te verminderen enz. Bij de beoordeling moet het evenredigheidsbeginsel worden gevolgd: de teweeggebrachte nadelen moeten in verhouding staan tot de nagestreefde doelen.

 b) Ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom

(3-21) De tweede reden om een afwijking toe te kennen is ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren en andere vormen van eigendom. Bij deze afwijking wordt rekening gehouden met economische belangen en, zoals opgemerkt, moet de te voorkomen schade ernstig zijn. De lijst is echter niet uitputtend; ze kan ook andere soorten eigendom dekken. Ernstige schade heeft betrekking op specifieke belangen, d.w.z. zij leidt, of kan leiden, tot onder meer een direct of indirect economisch en/of financieel verlies, verlies van eigendomswaarde, of tot het verlies van productiemateriaal.

(3-22)    Zoals het Hof in zijn arrest in zaak C-46/11 heeft beklemtoond, staat artikel 16, lid 1, punt b), de autoriteiten evenwel niet toe van de verbodsbepalingen van artikel 12 af te wijken louter omdat de naleving van die verbodsbepalingen een wijziging van de activiteiten op het gebied van land- en bosbouw of visteelt noodzakelijk maakt. In zaak C-46/11 verklaarde het Hof dat artikel 16, lid 1, punt b), niet toestaat dat van de verbodsbepalingen van artikel 12 wordt afgeweken omdat de naleving van die verbodsbepalingen het gebruik van technologieën die doorgaans in de land- en bosbouw of in de visteelt worden gebruikt, onmogelijk zou maken 109 .

(3-23)    In zijn uitspraak over de vergelijkbare afwijkingsprocedure van artikel 9 van de Vogelrichtlijn 2009/147/EG merkte het Hof op dat de richtlijn niet is bedoeld om schade van geringe omvang te voorkomen, maar alleen ernstige schade, d.w.z. schade die een bepaalde grens overschrijdt 110 . Hieruit volgt dat loutere overlast en normale bedrijfsrisico’s geen legitieme redenen kunnen zijn om afwijkingen toe te staan. Wat als ernstige schade wordt beschouwd, moet per geval worden beoordeeld wanneer de kwestie zich voordoet.

(3-24)    Het Hof preciseerde dat “artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn […] niet vereist dat vóór de vaststelling van de afwijkende maatregelen ernstige schade is veroorzaakt” 111 . Aangezien deze bepaling is bedoeld om ernstige schade te voorkomen, is het niet noodzakelijk dat de ernstige schade zelf zich reeds heeft voorgedaan; de waarschijnlijkheid op ernstige schade is voldoende. Alleen het feit dat de kans bestaat dat zich schade voordoet, is echter niet voldoende; de waarschijnlijkheid dat zich schade zal voordoen moet groot zijn, evenals de omvang van de schade. De grote waarschijnlijkheid dat zich ernstige schade zal voordoen, moet met voldoende bewijsmateriaal worden aangetoond. Er moet ook voldoende bewijs zijn dat het risico van ernstige schade grotendeels toe te schrijven is aan de soorten waarop de afwijking betrekking heeft en dat er een grote waarschijnlijkheid is dat zich ernstige schade zal voordoen indien er geen actie wordt ondernomen. Ervaringen uit het verleden moeten aantonen dat er een grote kans bestaat dat zich schade voordoet.

(3-25)    Bij het toestaan van afwijkingen moeten de lidstaten kunnen aantonen dat elke controlemethode die in het kader van de afwijking wordt gebruikt, doeltreffend en duurzaam is om ernstige schade te voorkomen of te beperken, bv. specifiek gericht op de plaats en het tijdstip waarop de schade optreedt of dreigt op te treden en gericht op de individuen die de schade veroorzaken enz. In zaak C-342/05 112 oordeelde het Hof dat Finland, door de wolvenjacht preventief toe te staan, zonder dat is aangetoond dat hierdoor ernstige schade in de zin van artikel 16, lid 1, punt b), kan worden voorkomen, de krachtens artikel 12, lid 1, en artikel 16, lid 1, punt b), van de habitatrichtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Hieruit volgt dat afwijkingen moeten worden aangepast aan de noodzakelijke schaal, zelfs als het om een individueel specimen gaat (bv. één probleembeer).

(3-26)    Afwijkingen ter voorkoming van ernstige schade worden voornamelijk toegestaan voor soorten die een aanzienlijke impact hebben op verschillende sectoren, zoals grote carnivoren, Castor fiber en, in mindere mate, Lutra lutra. Dit zijn actuele voorbeelden van soorten die door hun aanwezigheid en uitbreiding in conflict kunnen raken met menselijke belangen in verschillende lidstaten. Om deze conflicten te verzachten, kan het nodig zijn uitgebreide instandhoudingsstrategieën uit te rollen en, waar mogelijk, de menselijke praktijken die aanleiding geven tot conflicten aan te passen om een cultuur van co-existentie te verwezenlijken. Ook kan het nodig zijn plannen te ontwikkelen die plaatselijk zijn aangepast aan de specifieke kenmerken van de soorten en van de beïnvloedende activiteiten, wat afwijkingen overeenkomstig artikel 16, lid 1, punt b), kan inhouden.

(3.27) De Europese Commissie heeft verscheidene LIFE-projecten en -initiatieven gesteund waarmee richtsnoeren voor goede praktijken zijn ontwikkeld voor het beheer van conflicten waarbij beschermde soorten betrokken zijn (bv. het EU-platform inzake de co-existentie van mensen en grote carnivoren (EU Platform on coexistence between people and large carnivores) 113 dat in het onderstaande kader wordt beschreven). In verschillende lidstaten zijn op nationaal of regionaal niveau soortspecifieke richtsnoeren opgesteld 114 . Wanneer het de bedoeling is om een afwijking aan te vragen, is het raadzaam de maatregelen, praktijken en instrumenten die in deze richtsnoeren worden gesuggereerd of waarmee elders ervaring is opgedaan, te onderzoeken, teneinde de beste lokaal aangepaste oplossingen te vinden om schade en conflicten te beperken, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.

c) In het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten

(3-28) De derde mogelijke reden voor het toestaan van een afwijking is vanwege “dwingende redenen van groot openbaar belang”. Dit begrip wordt niet gedefinieerd in de richtlijn, maar in het lid worden redenen van openbaar belang genoemd, zoals de volksgezondheid en de openbare veiligheid. Onder dit begrip vallen ook andere, niet nader genoemde redenen, zoals redenen van sociale of economische aard, redenen met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten enz. (de lijst is niet uitputtend).

(3-29) Op andere gebieden van het EU-recht waar vergelijkbare begrippen voorkomen, zoals het vrije verkeer van goederen, heeft het Europees Hof van Justitie geoordeeld dat dwingende redenen of het openbaar belang nationale maatregelen rechtvaardigen die het beginsel van vrij verkeer beperken. In dit verband heeft het de volksgezondheid, milieubescherming en het nastreven van legitieme doelstellingen van economisch en sociaal beleid als dergelijke dwingende redenen erkend.

(3-30)    Hetzelfde begrip komt ook voor in artikel 6, lid 4, van de richtlijn. Tot dusver heeft het Hof geen jurisprudentie uitgevaardigd over de wijze waarop dit specifieke begrip moet worden geïnterpreteerd, maar er kan worden gesteld dat het aantonen van de doorslaggevende argumenten voor een plan of project ook op afwijkingen van toepassing moet zijn. De analyse van de Commissie in haar richtsnoeren 116 inzake artikel 6 is nuttig om dit begrip nader toe te lichten.

(3-31)    In de eerste plaats blijkt uit de formulering dat alleen het door openbare instanties of particuliere organisaties behartigde openbaar belang tegen de instandhoudingsdoelstellingen van de richtlijn kan opwegen. Projecten die volledig in het belang van ondernemingen of personen zijn, worden derhalve doorgaans niet als van openbaar belang beschouwd.

(3-32)    Ten tweede moet het “dwingende” karakter van dit openbaar belang worden benadrukt. Dit houdt in dat niet elke vorm van openbaar belang van sociale of economische aard volstaat, met name wanneer deze wordt afgezet tegen de belangen die door de richtlijn worden beschermd. In dit verband moeten belangen zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Ook mag redelijkerwijs worden aangenomen dat het openbaar belang in de meeste gevallen alleen dwingend kan zijn als het een langetermijnbelang is: kortetermijnbelangen die alleen voordelen op korte termijn opleveren zouden niet volstaan om op te wegen tegen het langetermijnbelang van de instandhouding van soorten.

(3-33)    De bevoegde autoriteit moet het “dwingende” karakter van het openbaar belang per geval grondig onderzoeken en een passend evenwicht vinden met het algemeen openbaar belang van het verwezenlijken van de doelstellingen van de richtlijn. Het lijkt redelijk om, net als voor artikel 16, lid 1, punt b), te oordelen dat het gebruik van afwijkingen op grond van artikel 16, lid 1, punt c), niet vereist dat de gezondheid of veiligheid van de mens schade ondervindt voordat afwijkende maatregelen worden genomen. Bij het gebruik van deze afwijking moeten de lidstaten echter met voldoende bewijs kunnen aantonen dat er een verband bestaat tussen de afwijking en de genoemde doelstellingen van groot openbaar belang.

(3-34) Afwijkingen voor soorten om dwingende redenen van openbaar belang kunnen nodig zijn voor plannen of projecten die gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden, met inachtneming van de vereisten van artikel 6, leden 3 en 4. Bij de in artikel 6 bedoelde preventieve, mitigatie- en compenserende maatregelen moet derhalve ook rekening worden gehouden met de soorten waarop de afwijkingen betrekking hebben. Met het oog op de samenhang en om de procedures van artikel 16 op één lijn te brengen met de beoordelingen van artikel 6, is het raadzaam in voorkomend geval ook de verificatie van de voorwaarden van de afwijking (ontbreken van bevredigende alternatieve oplossingen en van schadelijke gevolgen voor de soort) indien van toepassing te stroomlijnen in de context van de passende beoordeling.

d) Ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten

(3-35)    Dergelijke afwijkingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op het markeren van bepaalde exemplaren van een soort voor onderzoeksdoeleinden (bv. halsbanden met radiozender) om meer inzicht in hun gedrag te krijgen, of voor instandhoudingsprojecten die gericht zijn op de herintroductie van soorten. Voor onderzoeksprojecten moeten uiteraard ook alternatieve methoden in overweging worden genomen. Wanneer het onderzoek betrekking heeft op het doden van een specimen, moet bijvoorbeeld het gebruik van karkassen en monsters van om andere redenen gedode specimens worden aangemoedigd 117 . Ook moet worden aangetoond dat het doel van dergelijk onderzoek zwaarder weegt dan het belang van strikte bescherming van de soort.

(3-36) Het rapen van eieren, vangen en fokken in gevangenschap, translocatie enz. kunnen allemaal worden toegestaan met het oog op het uitzetten van verzwakte populaties, het vergroten van hun genetische diversiteit of het herintroduceren van een soort. Hoewel deze afwijkingen gericht zijn op de instandhouding van de soort, kunnen zij verschillende potentiële negatieve effecten hebben, met inbegrip van ecologische, sociale en economische aspecten en overwegingen in verband met dierenwelzijn. Het is derhalve raadzaam om bij het toestaan van dergelijke afwijkingen gebruik te maken van de beste beschikbare gegevens, mechanismen, instrumenten (Guidelines for Reintroductions and Other Conservation Translocations van de IUCN 118 ) en relevante soortspecifieke ervaringen, om de kans op succes te vergroten en mogelijke risico’s voor de geherintroduceerde soorten of andere soorten te voorkomen.

Wanneer de uit te zetten of te herintroduceren soorten zowel in bijlage IV als in bijlage II bij de habitatrichtlijn zijn opgenomen en de bestemmingsgebieden buiten Natura 2000 vallen, moeten de autoriteiten ook nagaan of het mogelijk/nodig is de belangrijkste voortplantings- en voedselgebieden van de uitgezette of geherintroduceerde populatie van een soort aan te wijzen als Natura 2000, met name voor prioritaire soorten. Bovendien moeten mogelijke alternatieven voor herintroductie of translocatie eerder als minder doeltreffend zijn beoordeeld of moeten zij niet haalbaar zijn gebleken als een middel om de specifieke en duidelijk omschreven instandhoudingsdoelstellingen van de herintroductie of translocatie te halen.

e) Teneinde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben

(3-37) De vijfde en laatste reden om een afwijking toe te staan is het onder strikt gecontroleerde omstandigheden, op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen vangen, plukken of in bezit hebben van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten.

(3-38) In strijd met artikel 16, lid 1, punten a) tot en met d), wordt in artikel 16, lid 1, punt e), geen doelstelling vastgesteld die moet worden nagestreefd wanneer van deze afwijking gebruik wordt gemaakt. Niettemin moet bij het gebruik van artikel 16, lid 1, punt e), nog steeds een doelstelling worden vermeld en moet deze volledig worden gerechtvaardigd. De doelstelling moet ook in overeenstemming zijn met de algemene doelstellingen van de richtlijn. Het Hof heeft in zaak C-674/17 verduidelijkt dat “de doelstellingen die ter ondersteuning van een afwijking worden aangevoerd duidelijk, precies en onderbouwd in de beslissing tot afwijking moeten worden genoemd”. Het Hof is ook van oordeel dat een uitzondering op grond van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn “namelijk een concrete en gerichte toepassing [moet] vinden, teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige vereisten en specifieke situaties” 119 . Het is dus duidelijk dat er een specifieke doelstelling moet zijn om een afwijking toe te staan.

(3-39) In zaak C-674/17 120 oordeelde het Hof dat “de doelstelling van een afwijking op grond van artikel 16, lid 1, onder e), van de habitatrichtlijn in beginsel niet [mag] worden verward met de doelstellingen van de afwijkingen op grond van artikel 16, lid 1, onder a) tot en met d), van die richtlijn, zodat de eerste bepaling alleen kan dienen als grondslag voor de vaststelling van een afwijking in gevallen waarin laatstgenoemde bepalingen niet relevant zijn”, en dat “artikel 16, lid 1, onder e), van de habitatrichtlijn geen algemene rechtsgrondslag [kan] vormen om toe te staan dat wordt afgeweken van artikel 12, lid 1, van die richtlijn, omdat de andere in artikel 16, lid 1, van die richtlijn bedoelde gevallen en voornoemd stelsel van strikte bescherming anders hun nuttige werking verliezen”.

Artikel 16, lid 1, punt e), is derhalve geen algemene rechtsgrondslag om in afwijkingen te voorzien, maar mag alleen worden toegepast indien de met de afwijking nagestreefde doelstellingen niet onder artikel 16, lid 1, punten a) tot en met d), vallen. Anders zouden de bepalingen van artikel 16, lid 1, punten a) tot en met d), en het stelsel van strikte bescherming hun nuttige werking verliezen. In deze specifieke zaak heeft het Hof zich uitdrukkelijk gebogen over het probleem van de illegale jacht op een beschermde soort, dat volgens het Hof een grote uitdaging vormt voor de instandhouding van bedreigde soorten. Het Hof heeft erkend dat de strijd tegen de illegale jacht in beginsel kan worden aangevoerd als een manier om bij te dragen tot het behouden of herstellen van de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort en dus als een doelstelling die valt onder artikel 16, lid 1, punt e), van de habitatrichtlijn 121 .

(3-40) Uit het arrest in zaak C-674/17 volgt dat artikel 16, lid 1, punt e), de legitieme doelstellingen die met een afwijking kunnen worden nagestreefd niet beperkt. Naast de strijd tegen de illegale jacht kunnen andere redenen het gebruik van artikel 16, lid 1, punt e), rechtvaardigen, mits het doel van de afwijking overeenstemt met de algemene doelstelling van de richtlijn om de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort te behouden en te herstellen.

Het Hof heeft in zaak C-674/17 echter ook geoordeeld dat “de nationale autoriteit op grond van nauwkeurige wetenschappelijke gegevens, waaronder in voorkomend geval vergelijkende gegevens betreffende de gevolgen van de beheersjacht voor de staat van instandhouding van de wolf, de aanname [moet] onderbouwen dat het toestaan van de beheersjacht de illegale jacht daadwerkelijk kan doen dalen, en wel in die mate dat deze een positief netto-effect op de staat van instandhouding van de wolvenpopulatie heeft. Daarbij moet zij rekening houden met het aantal beoogde afwijkingen en met de meest recente ramingen van het aantal illegale vangsten” 122 .

Het Hof benadrukte ook dat “moet worden aangenomen dat het loutere bestaan van een illegale activiteit zoals de illegale jacht of de problemen die zich bij de uitvoering van het toezicht erop voordoen, niet kunnen volstaan om een lidstaat vrij te stellen van zijn verplichting om de bescherming van beschermde soorten uit hoofde van bijlage IV bij de habitatrichtlijn te waarborgen. In een dergelijke situatie is het daarentegen de plicht van de lidstaat bij voorrang te zorgen voor een strikt en doeltreffend toezicht op deze illegale activiteit en alle middelen in te zetten waarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de in de artikelen 12 tot en met 14 en artikel 15, punten a) en b), van die richtlijn opgenomen verbodsbepalingen 123 ”.

(3-41) Zelfs wanneer is aangetoond dat een afwijking is gebaseerd op een legitiem doel dat aan bovengenoemde voorwaarden voldoet, kan zij alleen worden toegestaan indien ook aan een reeks andere criteria wordt voldaan, namelijk dat de afwijking slechts betrekking mag hebben op een beperkt aantal specimens van de soort, op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen moet worden toegepast en onder strikt gecontroleerde omstandigheden moet worden uitgevoerd 124 . Elk van deze criteria wordt hieronder onderzocht.

·Beperkt aantal

(3-42)    Dit is een relatief criterium dat moet worden vergeleken met het populatieniveau en de jaarlijkse voortplanting en sterfte van een soort en dat rechtstreeks verband houdt met de staat van instandhouding van de soort 125 . Het is derhalve van essentieel belang een drempel vast te stellen voor het aantal exemplaren dat mag worden gevangen, geplukt of bezeten. In zaak C-674/17 heeft het Hof verduidelijkt dat dit aantal afhangt van het populatieniveau (aantal exemplaren), de staat van instandhouding en de biologische kenmerken van de soort. Het “beperkt aantal” moet onder verantwoordelijkheid van de bevoegde nationale autoriteit worden vastgesteld op basis van nauwkeurige wetenschappelijke informatie over gegevens op het gebied van geografie, klimaat, milieu en biologie en in het licht van de voortplantingssnelheid en de totale jaarlijkse natuurlijke sterfte, maar ook van verliezen als gevolg van andere oorzaken, zoals ongevallen, andere afwijkingen (bv. artikel 16, lid 1, punt b)) en specimens die zijn “verdwenen”.

Het aantal vangsten moet er ook voor zorgen dat het risico van aanzienlijke negatieve effecten op de structuur van de betrokken populatie wordt vermeden, ook al is het op zich niet nadelig voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied 126 . Het “beperkt aantal” moet duidelijk worden vermeld in de afwijkingsbesluiten 127 . Deze grens moet op het niveau van de populatie worden vastgesteld; daarvoor moeten alle beheerseenheden die de betrokken populatie delen worden gecoördineerd. Voor gewervelde dieren met een grotere actieradius en grensoverschrijdende populaties, zoals grote carnivoren, moeten de lidstaten die een populatie delen, samenwerken om met een gemeenschappelijk standpunt te komen over wat als een beperkt aantal kan worden beschouwd met het oog op het toestaan van afwijkingen.

(3-43) Er mogen geen afwijkingen worden toegestaan wanneer het risico bestaat dat de afwijking uit kwantitatief of kwalitatief oogpunt een aanzienlijk negatief effect zou hebben op de instandhouding van de betrokken lokale populatie (bv. wat de structuur van de populatie betreft) (zie ook hoofdstuk 3.2.3). Aangezien alle afwijkingen in elk geval moeten voldoen aan de precieze voorwaarde van artikel 16, lid 1, dat zij “geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan”, wijst de uitdrukkelijke verwijzing in artikel 16, lid 1, punt e), naar “beperkt aantal” erop dat de wetgever een grotere beperking heeft beoogd.

(3-44)    Het begrip “beperkt aantal” voor strikt beschermde soorten is veel beperkender dan het “maximale duurzame quotum” of de “optimale duurzame opbrengst” voor soorten die onder het jachtbeheer vallen en die zijn opgenomen in bijlage V bij de richtlijn. De voorwaarde van “beperkt aantal” is in overeenstemming met de door de richtlijn beoogde mate van bescherming van niet-exploiteerbare soorten. De voorwaarde is beperkender dan de algemene voorwaarde voor de afwijking om ervoor te zorgen dat de populaties van de betrokken soort in een gunstige staat van instandhouding worden behouden. Hij is derhalve beperkender dan het “duurzame” gebruik dat vereist is voor de soorten van bijlage V die worden genoemd in artikel 14, dat ervoor zorgt dat de exploitatie van die soorten verenigbaar is met het behoud van die soorten in een gunstige staat van instandhouding 128 .

(3-45)    De drempel voor “beperkt aantal” moet worden vastgesteld op basis van specifieke criteria voor elke soort, aangezien deze afhangt van de ecologische vereisten van elke soort. Het kan daarbij gaan om de mate van ruimtelijke spreiding, habitatversnippering en landschapsfragmentatie, de beschikbaarheid van prooidieren, de sociale organisatie van de soort, dreigingspatronen en -niveaus, met inbegrip van ziekten, verontreiniging en verontreinigende stoffen, illegale en incidentele sterfte en klimaatverandering. In alle gevallen moet het maximum voor het “beperkt aantal” “worden bepaald aan de hand van uiterst nauwkeurige wetenschappelijke gegevens” 129 .

·Onder strikt gecontroleerde omstandigheden, op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen

(3-46) Uit deze kwalificatie blijkt duidelijk dat de wetgever van de Europese Unie aanzienlijke beperkingen wilde vaststellen. Het beginsel van strikt gecontroleerde omstandigheden impliceert bovendien dat elk gebruik van dit type afwijking machtigingen moet omvatten die verband moeten houden met bepaalde personen of groepen personen, plaatsen, tijden en hoeveelheden. De term “binnen bepaalde grenzen” ondersteunt deze interpretatie. Dit houdt ook in dat er strikte territoriale, temporele en persoonlijke controles nodig zijn om de afwijkingen uit te voeren en de naleving ervan te waarborgen.

(3-47)    Op zijn beurt houdt het beginsel van selectiviteit in dat de betrokken activiteit zeer specifiek moet zijn wat het effect ervan betreft, en gericht moet zijn op bepaalde exemplaren van één soort, of zelfs op één geslacht of leeftijdsklasse van die soort (bv. alleen volwassen mannetjes), met uitsluiting van alle andere soorten. Deze benadering wordt ondersteund door de precisering in artikel 16, lid 1, punt e), dat het vangen, plukken of in bezit hebben tot “bepaalde specimens” moet worden beperkt. Het impliceert ook dat bepaalde technische aspecten van de gebruikte methode verifieerbaar moeten kunnen aantonen dat ze selectief is.

In zaak C-674/17 heeft het Hof dit aspect benadrukt door het volgende te oordelen: “Wat vervolgens de voorwaarden betreffende de selectie bij en de begrenzing aan de vangst of het houden van bepaalde specimens van een soort betreft, moet worden overwogen dat die voorwaarden vereisen dat de afwijking betrekking heeft op een aantal specimens dat op een zo eng, specifiek en passend mogelijke wijze is vastgesteld, gelet op de doelstelling die met de betrokken afwijking wordt nagestreefd. Daarom kan het, gelet op het populatieniveau van de betrokken soort, de staat van instandhouding en de biologische kenmerken ervan, noodzakelijk zijn de afwijking niet alleen te beperken tot de betrokken soort of tot de soorten of groepen van specimens ervan, maar ook tot individueel geïdentificeerde specimens” 130 .

In hetzelfde arrest werd de term “onder strikt gecontroleerde omstandigheden” als volgt verduidelijkt: “…, met name dat het dankzij deze omstandigheden, alsook de wijze van toezicht op de naleving daarvan, mogelijk is het selectieve en beperkte karakter van de vangsten of van het in bezit hebben van specimens van de betrokken soort te waarborgen. Zo moet de nationale bevoegde autoriteit, voor iedere afwijking op grond van die bepaling, zich ervan vergewissen dat de daarin gestelde voorwaarden zijn vervuld voordat de afwijking wordt vastgesteld en moet zij toezicht uitoefenen op de gevolgen a posteriori. De nationale wettelijke regeling moet immers waarborgen dat de rechtmatigheid van de besluiten waarbij afwijkingen uit hoofde van deze bepaling worden toegestaan en de wijze waarop die besluiten worden toegepast, met inbegrip van de naleving van de daaraan verbonden voorwaarden betreffende met name de beoogde plaatsen, data, hoeveelheden en soorten specimens, doeltreffend en tijdig worden gecontroleerd” 131 .

(3-48)    De voorwaarde van “op selectieve wijze” sluit aan bij het verbod van artikel 15, punt a), op het gebruik van in punt a) van bijlage VI genoemde niet-selectieve middelen voor het aan de natuur onttrekken, het vangen of het doden van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten, op grond van uitzonderingen. De methode voor het vangen of het zetten van vallen moet selectief zijn wanneer afwijkingen uit hoofde van artikel 16, lid 1, punt e), worden toegepast.

3.2.2. CRITERIUM 2: Het ontbreken van een andere bevredigende oplossing

(3-49)    Volgens artikel 16, lid 1, moeten de lidstaten er zeker van zijn dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat alvorens van een afwijking gebruik te maken. Dit is een overkoepelende voorwaarde die op alle afwijkingen van toepassing is. Het is aan de bevoegde nationale autoriteiten om de nodige vergelijkingen te maken en alternatieve oplossingen te beoordelen. Deze discretionaire bevoegdheid is echter afhankelijk van een aantal beperkende factoren.

(3-50) Op basis van de jurisprudentie van het Hof betreffende de vergelijkbare bepaling van artikel 9 van de vogelrichtlijn (79/409/EEG) 132 , met name in zaak C-10/96, kan worden geoordeeld dat de analyse van de vraag of er geen “andere bevredigende oplossing” is uit drie delen bestaat: wat is het probleem of de specifieke situatie die moet worden behandeld? Bestaan er andere oplossingen? Zo ja, zullen deze het probleem of de specifieke situatie waarvoor de afwijking wordt gezocht oplossen? De volgende opmerkingen zijn gebaseerd op de jurisprudentie van het Hof inzake de vergelijkbare afwijkende bepaling van artikel 9 van de vogelrichtlijn en kunnen naar analogie worden toegepast op artikel 16.

(3-51)    Bij de analyse van de vraag of “er geen andere bevredigende oplossing bestaat”, wordt ervan uitgegaan dat er een specifiek probleem of een specifieke situatie is dat of die moet worden aangepakt. De bevoegde nationale autoriteiten wordt verzocht dit probleem of deze situatie op te lossen door uit de andere mogelijke oplossingen de meest geschikte te kiezen waarmee de beste bescherming van de soort zal worden gewaarborgd en tegelijkertijd het probleem/de situatie zal worden opgelost. Om een strikte bescherming van de soort te waarborgen, moeten de andere oplossingen worden getoetst aan de verbodsbepalingen van artikel 12. Het kan bijvoorbeeld gaan om alternatieve locaties van projecten, verschillen in de schaal en opzet van het project, of alternatieve activiteiten, processen of methoden.

Bij het beoordelen van het bestaan van “andere bevredigende oplossingen” voor de maatregelen uit hoofde van artikel 16, lid 1, punt b), ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren of andere vormen van eigendom, moeten bijvoorbeeld eerst met artikel 12 verenigbare preventieve, niet-dodelijke middelen worden uitgevoerd of ten minste grondig worden onderzocht. In de meeste gevallen kunnen maatregelen ter voorkoming van schade aan gewassen of veehouderijen (zoals het gebruik van geschikte omheiningen, afschrikmiddelen voor wilde dieren, honden die het vee bewaken, het hoeden van schapen of het veranderen van de praktijken voor het beheer van de veestapel, alsmede de bevordering van betere omstandigheden in habitats of van de prooidierpopulaties van de betrokken soort) een andere bevredigende oplossing zijn voor het gebruik van afwijkingen op grond van artikel 16, lid 1, punt b). Andere preventieve maatregelen, zoals het verspreiden van wetenschappelijk onderbouwde informatie om conflicten te verminderen (bijvoorbeeld dierhouderijmethoden of menselijk gedrag), kunnen deel uitmaken van de andere bevredigende oplossingen voor de toepassing van dodelijke controle in het kader van de afwijkingen van zowel artikel 16, lid 1, punt b), als artikel 16, lid 1, punt c).

(3-52)    Om na te gaan of er voor een specifieke situatie een andere bevredigende oplossing bestaat, moeten alle ecologische, economische en sociale voor- en nadelen in aanmerking worden genomen om het optimale alternatief voor het specifieke geval te vinden. Bij deze analyse van voor- en nadelen moet worden gekeken naar de mogelijke negatieve effecten van de mogelijke oplossingen, alsook naar opties en instrumenten om eventuele negatieve effecten ongedaan te maken of tot een minimum te beperken. Het nettoresultaat, wat betreft het oplossen van het probleem en tegelijkertijd het vermijden of minimaliseren van secundaire effecten, moet dan worden afgewogen tegen de effecten van een afwijking, rekening houdend met de algemene doelstelling van de richtlijn.

(3-53) Ook bij het toestaan van afwijkingen moeten de bevoegde nationale autoriteiten nagaan of er geen andere bevredigende oplossingen bestaan waarmee het nagestreefde doel kan worden bereikt, in het bijzonder rekening houdend met de beste relevante wetenschappelijke en technische gegevens, in het licht van de omstandigheden van de specifieke situatie en met inachtneming van de verbodsbepalingen van de habitatrichtlijn 133 .

(3-54) In zaak C-674/17 oordeelde het Hof bijvoorbeeld dat het louter bestaan van een illegale activiteit, zoals de illegale jacht of moeilijkheden met het toezicht op deze activiteit, niet volstaat om een lidstaat te ontslaan van zijn verplichting om de soort te beschermen overeenkomstig bijlage IV bij de habitatrichtlijn. In een dergelijke situatie is het daarentegen de plicht van de lidstaat bij voorrang te zorgen voor een strikte en doeltreffende controle op deze illegale activiteit en maatregelen vast te stellen die in overeenstemming zijn met de verbodsbepalingen in de artikelen 12 tot en met 14 en artikel 15, punten a) en b), van die richtlijn 134 .

(3-55) Alleen wanneer afdoende is aangetoond dat andere potentiële oplossingen niet bevredigend zijn, hetzij omdat het specifieke probleem daarmee niet kan worden opgelost, hetzij omdat zij technisch niet haalbaar zijn, en wanneer ook aan de andere voorwaarden is voldaan, kan het gebruik van de afwijking worden gerechtvaardigd.

Indien een maatregel gedeeltelijk bevredigend is, zelfs als het probleem daarmee niet voldoende wordt aangepakt, maar wel kan worden verminderd of beperkt, moet die maatregel echter eerst worden uitgevoerd. Afwijkingen voor dodelijke interventie kunnen alleen voor het resterende probleem worden gerechtvaardigd als er geen andere methoden mogelijk zijn, maar moeten in verhouding staan tot het probleem dat overblijft nadat er niet-dodelijke maatregelen zijn genomen.

(3-56)    Het proces om na te gaan of een andere oplossing onbevredigend is, moet gebaseerd zijn op een goed gedocumenteerde beoordeling van alle mogelijke beschikbare opties, onder meer wat betreft de doeltreffendheid ervan, op basis van de beste beschikbare feiten en gegevens. De beoordeling van andere oplossingen moet worden afgewogen tegen de algemene doelstelling om de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soorten van communautair belang te behouden of te herstellen (derhalve moet rekening worden gehouden met de staat van instandhouding, het effect van bijkomende incidentele of illegale verwijdering van specimens en de vooruitzichten van de betrokken populatie). Bij de beoordeling kan ook rekening worden gehouden met de evenredigheid in termen van kosten. Economische kosten kunnen echter niet de enige bepalende factor zijn bij het analyseren van andere oplossingen. In het bijzonder kunnen andere bevredigende oplossingen niet van meet af aan worden afgewezen omdat zij te duur zouden zijn 135 .

(3-57)    In elk geval moet het toestaan van een afwijking uit hoofde van artikel 16 een laatste redmiddel zijn 136 . Het belangrijkste gemeenschappelijke kenmerk van alle afwijkingsregelingen is dat deze ondergeschikt moeten zijn aan andere voorschriften van de richtlijn in het belang van de instandhouding.

(3-58)    Dezelfde benadering geldt voor de interpretatie van de term “bevredigend”. Gezien het uitzonderlijke karakter van de afwijkingsregeling en de verplichting van de lidstaten op grond van artikel 4, lid 3, VEU om de EU te helpen haar taken te vervullen, zou een afwijking alleen gerechtvaardigd zijn als objectief wordt aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat 137 .

(3-59)    De advocaat-generaal in zaak C-342/05 heeft het evenredigheidsbeginsel verduidelijkt, volgens hetwelk 138 een “maatregel niet [kan] worden uitgevoerd wanneer het doel ervan kan worden bereikt met minder ingrijpende middelen, dus via een andere bevredigende oplossing in de zin van artikel 16, lid 1, van [de habitatrichtlijn]”. “Een andere oplossing is [evenwel] niet alleen bevredigend wanneer hierdoor de doelstellingen van de uitzondering even goed zouden kunnen worden bereikt, maar ook wanneer de nadelen van de uitzondering buiten verhouding staan tot de nagestreefde doelstellingen en de andere oplossing wel evenredig is”.

(3-60)    De beoordeling of een andere oplossing in een bepaalde feitelijke situatie bevredigend is, moet berusten op objectief controleerbare factoren, zoals wetenschappelijke en technische overwegingen. Gezien het uitzonderlijke karakter van de afwijkingsregeling zou een afwijking alleen gerechtvaardigd zijn indien op objectieve wijze kan worden aangetoond waarom niet voor andere, op het eerste gezicht bevredigende oplossingen kan worden gekozen 139 . Het is uiteraard van het grootste belang dat andere oplossingen serieus in overweging worden genomen. De lidstaten hebben beperkte discretionaire bevoegdheid en indien er een andere oplossing bestaat, moeten alle argumenten dat deze niet bevredigend is overtuigend zijn. Het arrest in zaak C-182/02 illustreert de strikte benadering die het Hof hanteert voor afwijkingen in het kader van de vogelrichtlijn. Om vast te stellen of er een bevredigende oplossing bestond, heeft het Hof zowel de “noodzaak” als het “doel” van de afwijking beoordeeld 140 .

Met dit arrest wordt bevestigd dat het belangrijk is aan te tonen dat er dwingende redenen zijn om een afwijking te rechtvaardigen 141 . Een andere oplossing kan niet als onbevredigend worden beschouwd alleen omdat die meer ongemak zou veroorzaken of een gedragsverandering bij de begunstigden van de afwijking zou afdwingen. In dit verband zijn de argumenten op basis van de “diep gewortelde traditie” of de “historische en culturele traditie” van jachtpraktijken ontoereikend gebleken om de noodzaak van een afwijking van de vogelrichtlijn te rechtvaardigen 142 . Dezelfde logica geldt voor afwijkingen uit hoofde van de habitatrichtlijn.

(3-61)    Bovendien moet de uiteindelijk gekozen oplossing, ook indien deze een afwijking omvat, objectief worden beperkt tot de mate die nodig is om het specifieke probleem of de specifieke situatie op te lossen 143 . Dit houdt in dat afwijkingen beperkt moeten zijn in tijd, plaats, aantallen betrokken specimens, specifieke betrokken specimens, gemachtigde personen enz. De noodzaak om een afwijking te beperken tot de mate die nodig is om het probleem op te lossen werd opnieuw bevestigd in zaak C-10/96 over de vergelijkbare bepaling van artikel 9 van de vogelrichtlijn 144 . Volgens het Hof moet het aantal specimens waarop de afwijking betrekking heeft “worden vastgesteld op een aantal dat objectief nodig blijkt te zijn om deze nadelen te verhelpen”. Deze limiet verschilt van het “beperkt aantal” in artikel 16, lid 1, punt e), dat een algemeen “plafond” is bij het toepassen van deze specifieke afwijking 145 .

3.2.3.CRITERIUM 3: Het effect van een afwijking op de staat van instandhouding

(3-62)    Volgens artikel 16, lid 1, mogen afwijkingen “geen afbreuk [doen] aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan”. De uitvoering van deze bepaling moet een beoordeling in twee stappen omvatten: allereerst moet de staat van instandhouding van de specifieke populaties van een soort in zijn natuurlijke verspreidingsgebied binnen de betrokken lidstaat (en mogelijk ook buiten de landsgrenzen indien de populaties worden gedeeld met buurlanden) worden beoordeeld en ten tweede moet het effect van de afwijking op de staat van instandhouding van de specifieke populatie of de betrokken populaties worden geëvalueerd. Duidelijkheidshalve wordt “populatie” hier gedefinieerd als een groep exemplaren van dezelfde soort die tegelijkertijd in een afgebakend geografisch gebied leven en (mogelijk) met elkaar kruisen (d.w.z. met een gemeenschappelijke genenpool) 146 .

3.2.3.a) Schaal voor de beoordeling

(3-63)    Vervolgens rijst de vraag op welk niveau moet worden beoordeeld of het effect van een afwijking nadelig of neutraal is of positief kan zijn voor de staat van instandhouding van een soort. Overeenkomstig artikel 1, punt i), moet de staat van instandhouding van een soort uiteindelijk in zijn natuurlijke verspreidingsgebied worden gezien. Tijdens de besprekingen met het Comité Habitats is overeengekomen dat, met het oog op de rapportage uit hoofde van artikel 17 (in samenhang met artikel 11), de staat van instandhouding in elke lidstaat op biogeografisch niveau moet worden beoordeeld. Op die manier zou het uiteindelijk mogelijk zijn om informatie voor hele biogeografische regio’s in de gehele EU samen te voegen. De staat van instandhouding van een soort binnen de vastgestelde biogeografische regio in een lidstaat is daarom zeer relevante informatie bij het overwegen van een afwijking.

(3-64)    Het effect van een specifieke afwijking zal in de meeste gevallen echter op een lager niveau dan de biogeografische regio moeten worden beoordeeld om in ecologisch opzicht zinvol te zijn. Een nuttig niveau zou de (lokale) populatie kunnen zijn. De formulering van artikel 16, waarin “populaties van de betrokken soort” worden genoemd, bevestigt deze interpretatie.

Uiteraard moet de aanpak aan de betrokken soort worden aangepast: de cumulatieve effecten van het doden van exemplaren van een grote carnivoor met een grotere actieradius moeten worden beoordeeld op het niveau van de populatie (in voorkomend geval over de grenzen 147 ), terwijl het effect van de vernietiging van een voortplantingsplaats in een nogal versnipperde amfibieënhabitat beter in een afzonderlijk gebied of op het niveau van de metapopulatie kan worden beoordeeld 148 .

Volgens vaste rechtspraak moeten afwijkingen op passende wijze worden toegepast om te voldoen aan precieze vereisten en voor specifieke situaties 149 . Hieruit volgt dat beoordelingen op lagere niveaus doorgaans onmisbaar zijn, aangezien de afwijkingen bedoeld zijn om specifieke problemen aan te pakken en passende oplossingen moeten bieden. Afwijkingen moeten derhalve voor een specifieke plaats worden toegestaan, aangezien het primaire effect ervan zich op lokaal niveau voordoet. Om een volledig beeld van de situatie te krijgen, zou de beoordeling op een lager niveau vervolgens moeten worden afgezet tegen de situatie op grotere schaal (bv. biogeografisch, grensoverschrijdend of nationaal).

In zijn arrest in zaak C-674/17 inzake afwijkingen voor wolven volgt het Hof deze redenering door te stellen dat de nationale autoriteiten, alvorens afwijkingen toe te staan, de staat van instandhouding van de betrokken populatie en het effect van de voorgenomen afwijkingen op zowel lokaal niveau als op het niveau van het grondgebied van de lidstaat of, in voorkomend geval, op het niveau van de betrokken biogeografische regio moeten beoordelen wanneer de grenzen van de lidstaat meerdere biogeografische regio’s afbakenen of indien het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort dit vereist en, voor zover mogelijk, op grensoverschrijdend niveau. Het Hof verduidelijkte het volgende: “is [het] bovendien over het algemeen noodzakelijk de impact van een afwijking te beoordelen op het niveau van het grondgebied van een plaatselijke populatie om vast te stellen wat het effect ervan is op de staat van instandhouding van de betrokken populatie op grotere schaal. (…) zullen de gevolgen van een dergelijke afwijking immers over het algemeen het meest rechtstreeks merkbaar zijn in het lokale gebied waarop die afwijking betrekking heeft. (…) hangt de staat van instandhouding van een populatie op nationaal of biogeografisch niveau ook af van het cumulatieve effect van de verschillende afwijkingen die van invloed zijn op lokale gebieden” 150 . “Daarom kan een dergelijke afwijking niet worden vastgesteld zonder een beoordeling van de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort en van de mogelijke gevolgen van de beoogde afwijking voor die soort op lokaal niveau en op het niveau van het grondgebied van die lidstaat of, in voorkomend geval, op het niveau van de beoogde biogeografische regio wanneer de grenzen van deze lidstaat meerdere biogeografische regio’s bestrijken, of ook wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort dat vereist en, voor zover als mogelijk, op grensoverschrijdend niveau” 151 . Daarentegen “[mag] bij die beoordeling geen rekening worden gehouden met het deel van het natuurlijke verspreidingsgebied van de betrokken populatie dat zich uitstrekt tot bepaalde delen van het grondgebied van een derde land, dat niet gebonden is aan de verplichtingen inzake strikte bescherming van soorten die voor de Unie van belang zijn” 152 .

(3-65) Wanneer de bevoegdheid om afwijkingen toe te staan op subnationaal niveau wordt verleend (bv. door de regionale overheid), moet het toestaan van afwijkingen op het niveau van de lidstaten (en ook buiten de landsgrenzen in het geval van grensoverschrijdende populaties) worden gecoördineerd en gemonitord en moet er toezicht op worden gehouden, om te vermijden dat de som van de afwijkingen nadelige gevolgen heeft voor de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort in hun (nationale) natuurlijke verspreidingsgebied (zie ook punt 3.1.2).

3.2.3.b)    Afwijkingen en het effect op de staat van instandhouding

(3-66) Zoals in de toepasselijke jurisprudentie van het Hof wordt vermeld 153 , “is de gunstige staat van instandhouding van die populaties in hun natuurlijke verspreidingsgebied [volgens artikel 16, lid 1, van de richtlijn] een noodzakelijke en voorafgaande voorwaarde voor de toekenning van de afwijkingen waarin het voorziet”. De richtlijn voorziet niet uitdrukkelijk in het toestaan van afwijkingen voor soorten die zich in een ongunstige staat van instandhouding bevinden, noch in het gebruik van compenserende maatregelen. Door de bepaling in artikel 16, lid 1, zodanig uit te leggen en uit te voeren dat de nadruk wordt gelegd op het verwezenlijken van de algemene doelstelling van een gunstige staat van instandhouding, kunnen beide begrippen in de interpretatie worden opgenomen, mits de verwezenlijking van deze doelstelling op geen enkele wijze in gevaar komt.

(3-67)    De gunstige staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied is in beginsel een noodzakelijke voorwaarde om een afwijking toe te staan 154 . Niettemin heeft het Hof in zaak C-342/05, na te hebben vastgesteld dat de staat van instandhouding van de wolf in Finland niet gunstig was, geoordeeld 155 dat afwijkingen voor het doden van specimens van de wolf “bij wijze van uitzondering” en “wanneer naar behoren is vastgesteld dat zij de ongunstige staat van instandhouding van deze populaties niet kunnen verslechteren of niet kunnen verhinderen dat deze in een gunstige staat van instandhouding worden hersteld” mogelijk blijven. Het doden van een beperkt aantal specimens kan een verwaarloosbaar effect hebben op het doel van artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn, namelijk de wolvenpopulatie in haar natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan of te herstellen. Een dergelijke afwijking zou voor de betrokken soort dus neutraal kunnen zijn. Indien de staat van instandhouding van de betrokken soort niet gunstig is, kan een afwijking daarom alleen worden toegestaan indien zij gerechtvaardigd is op grond van uitzonderlijke omstandigheden en alleen als de staat van instandhouding niet verslechtert en het herstel ervan in een gunstige staat niet wordt verhinderd (neutraal effect), en mits ook aan alle andere voorwaarden van artikel 16 is voldaan. In zaak C-342/05 stelde het Hof vast dat de betrokken nationale autoriteiten afwijkingen hebben toegestaan “zonder zich te baseren op een evaluatie van de staat van instandhouding van de soort, zonder een nauwkeurige en treffende motivering te geven voor de veronderstelling dat er geen andere bevredigende oplossing was, en zonder de wolven die ernstige schade veroorzaakten en konden worden gedood, nauwkeurig aan te wijzen”. Voorts heeft het Hof verklaard dat dergelijke afwijkingen “die niet gebaseerd zijn op een evaluatie van de gevolgen die het doden van de wolven waarvoor zij toestemming verlenen heeft voor het behoud van de gunstige staat van instandhouding van de populatie van deze soort in haar natuurlijke verspreidingsgebied en die verder geen nauwkeurige en treffende motivering bevatten voor de veronderstelling dat er geen andere bevredigende oplossing is, in strijd [zijn] met artikel 16, lid 1, van de habitatrichtlijn” 156 . In zaak C-674/17 benadrukte het Hof dat bovengenoemde beoordeling van het effect van de voorgenomen afwijkingen op de gunstige staat van instandhouding moet worden uitgevoerd in het licht van het voorzorgsbeginsel 157 . Met andere woorden, “de lidstaat, indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of een dergelijke afwijking al dan niet schadelijk is voor de instandhouding of het herstel van de populaties van een met uitsterven bedreigde soort in een gunstige staat van instandhouding, [dient] zich ervan te onthouden deze vast te stellen of uit te voeren” 158 .

Een vergelijkbare aanpak moet worden gevolgd wanneer de staat van instandhouding van de betrokken soort onbekend is. In dit geval zou het onmogelijk zijn om het effect van de afwijking op de staat van instandhouding vast te stellen, zodat de afwijking niet kan worden toegestaan.

(3-68)    Hoe minder gunstig de staat van instandhouding en de trends zijn, hoe minder waarschijnlijk het is dat een afwijking kan worden gerechtvaardigd, behalve in de meest uitzonderlijke omstandigheden.

Het is ook duidelijk dat deze benadering van afwijkingen het best kan worden gevolgd binnen een duidelijk en goed ontwikkeld kader van maatregelen voor de instandhouding van soorten. Ook hier vormt de staat van instandhouding van een soort (net als bij beschermingsmaatregelen) de belangrijkste overweging bij het beoordelen en rechtvaardigen van het gebruik van afwijkingen. Daarom is het belangrijk de huidige staat van instandhouding niet alleen in aanmerking te nemen, maar ook na te gaan hoe die verandert.

(3-69) Met betrekking tot de huidige staat van instandhouding van de getroffen soort kunnen de staat en toestand van de lokale populatie van een soort in een bepaald geografisch gebied sterk verschillen van de algemene staat van instandhouding van populaties in de biogeografische regio in de lidstaat (of zelfs het natuurlijke verspreidingsgebied). Derhalve moet de staat van instandhouding op alle niveaus bekend zijn en naar behoren worden beoordeeld voordat wordt besloten een afwijking al dan niet toe te staan.

(3-70) Er kan geen afwijking worden toegestaan indien deze op enig niveau een nadelig effect heeft op de staat van instandhouding of op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding voor een soort. Met andere woorden, indien een afwijking waarschijnlijk een aanzienlijk negatief effect zal hebben op de betrokken populatie (of op de vooruitzichten van deze populatie) of zelfs op een lokale populatie in een lidstaat, zou de bevoegde autoriteit deze niet moeten toestaan. Het nettoresultaat van een afwijking moet neutraal of positief zijn voor de populaties van de betrokken soort.

(3-71) Wanneer de gegevens niet voldoende robuust en betrouwbaar zijn om aan te tonen dat de staat van instandhouding gunstig is en/of om zeker te stellen dat de afwijking geen nadelig effect heeft op de staat van instandhouding, moet het voorzorgsbeginsel (volgens hetwelk de instandhoudingsdoelstellingen voorrang moeten krijgen in geval van onzekerheid) worden toegepast en mogen geen afwijkingen worden toegestaan. Zoals het Hof heeft verklaard in zaak C-674/17, “dient ook te worden benadrukt dat, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel van artikel 191, lid 2, VWEU, de lidstaat, indien het onderzoek van de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens onzekerheid laat bestaan over de vraag of een dergelijke afwijking al dan niet schadelijk is voor de instandhouding of het herstel van de populaties van een met uitsterven bedreigde soort in een gunstige staat van instandhouding, zich ervan dient te onthouden deze vast te stellen of uit te voeren” 159 .

(3-72) Wanneer de staat en toestand van de soort verschillen op de verschillende geografische niveaus, moet bij de beoordeling eerst worden gekeken naar het lokale populatieniveau en vervolgens naar het effect van de afwijking op de populatie in de biogeografische regio, waarbij ook rekening wordt gehouden met het cumulatieve effect van andere afwijkingen voor dezelfde soort in die biogeografische regio.

3.3.Aanvullende punten

(3-73)    Bij het beoordelen of een afwijking nadelig kan zijn voor het behoud van populaties van de soort in een gunstige staat van instandhouding moeten met name ook de volgende elementen in aanmerking worden genomen:

a) of de vereiste (passende, doeltreffende en verifieerbare) maatregelen voor een soort in een lidstaat op doeltreffende wijze worden vastgesteld, uitgevoerd en gehandhaafd om de strikte bescherming ervan te waarborgen en een gunstige staat van instandhouding te bereiken;

b) dat de afwijking niet tegen de vereiste maatregelen indruist, noch de doeltreffendheid daarvan vermindert of ze neutraliseert;

c) de effecten (met inbegrip van de cumulatieve effecten) van afwijkingen worden nauwlettend gevolgd en er worden lessen getrokken voor de toekomst.

3.3.1.De rol van soortenactieplannen

(3-74) Eén manier om ervoor te zorgen dat afwijkingen, in het kader van een strikt beschermingssysteem, op passende wijze worden gebruikt, zou zijn om alomvattende soortenactieplannen of instandhoudings- en beheersplannen op te stellen en uit te voeren, hoewel deze krachtens de richtlijn niet verplicht zijn. Deze plannen moeten erop gericht zijn de soort te beschermen en de gunstige staat van instandhouding ervan te herstellen of te behouden. Zij moeten niet alleen de krachtens artikel 12 vereiste maatregelen omvatten, maar ook maatregelen om de levensvatbaarheid van de populatie, haar natuurlijke verspreidingsgebied en de habitats van de soort te ondersteunen of te herstellen. De plannen zouden dan een nuttige basis en leidraad kunnen vormen voor het toekennen van afwijkingen, op voorwaarde dat de afwijkingen nog steeds per geval worden toegestaan, dat aan alle andere voorwaarden van artikel 16 is voldaan en dat is aangetoond dat de afwijking niet nadelig is voor het behoud van de populaties van de betrokken soort in een gunstige staat van instandhouding.

(3-75) Afwijkingen ter voorkoming van ernstige schade aan gewassen of eigendommen kunnen bijvoorbeeld minder doeltreffend zijn om het probleem op lange termijn op te lossen indien zij onafhankelijk van eventuele andere maatregelen voor de soort worden toegekend. Indien zij van een aantal andere maatregelen (d.w.z. niet-dodelijke regelingen, preventieve maatregelen, stimulansen, compensaties enz.) vergezeld gaan in het kader van een plan voor de instandhouding/het beheer van soorten, als onderdeel van een strikt beschermingssysteem, zouden de afwijkingen echter veel effectiever kunnen zijn. Onder dergelijke omstandigheden kan een plan voor de instandhouding/het beheer van soorten, mits naar behoren uitgevoerd, een passend kader voor het toestaan van afwijkingen bieden in overeenstemming met de doelstellingen van de richtlijn. Dergelijke plannen zouden uiteraard regelmatig moeten worden bijgewerkt in het licht van meer kennis en monitoringresultaten.

(3-76)    Om een passend kader voor het toestaan van afwijkingen vast te stellen, moeten de plannen voor de instandhouding en het beheer van soorten gebaseerd zijn op robuuste en actuele wetenschappelijke informatie over de staat van en de trends voor de populaties van de desbetreffende soort, en als voornaamste doel hebben de soort in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen (met vermelding van de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om dit doel te bereiken). De plannen moeten een degelijke en alomvattende beoordeling omvatten van alle relevante dreigingen en gevaren ten aanzien van de soort, alsmede een analyse van de bestaande sterfteniveaus, hetzij door natuurlijke oorzaken, hetzij door factoren die door de mens worden veroorzaakt, zoals illegaal doden (illegale jacht) of incidenteel vangen en doden.

(3-77) Op basis van de beste beschikbare informatie en degelijke wetenschappelijke beoordelingen en monitoringsystemen kan in de plannen voor de instandhouding en het beheer van soorten een samenhangende reeks maatregelen worden vastgesteld die moeten worden uitgevoerd en gemonitord om ervoor te zorgen dat de gunstige staat van instandhouding van de betrokken populatie wordt bereikt of behouden. Alleen in deze omstandigheden kunnen de plannen voor de instandhouding en het beheer van soorten een geschikt kader vormen voor het toestaan van afwijkingen, hetgeen op zijn beurt kan helpen de procedure voor het toekennen van elke specifieke afwijking te vereenvoudigen, mits ook aan alle voorwaarden van artikel 16 is voldaan.

3.3.2.Effectbeoordeling van plannen/projecten en de bescherming van soorten

(3-78) De specifieke bepalingen en procedures van artikel 16 moeten ook worden nageleefd voor plannen of projecten die gevolgen kunnen hebben voor een door de EU beschermde soort en onderworpen zijn aan de beoordelingsprocedures uit hoofde van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn of de MEB- of SMEB-richtlijnen. In dat geval kunnen de effectbeoordelingsprocedures voor plannen en projecten worden gebruikt om het effect op de vereisten van artikel 12 te beoordelen en na te gaan of aan de voorwaarden voor een afwijking uit hoofde van artikel 16 is voldaan.

Dit zou bijvoorbeeld van belang zijn wanneer de bouw en/of exploitatie van een project tot de achteruitgang of vernietiging van voortplantings- of rustplaatsen of tot verstoring van de in punt a) van bijlage IV genoemde soorten in het projectgebied kan leiden.

In die omstandigheden moet worden beoordeeld:

-    of een van de in punt a) van bijlage IV bij de habitatrichtlijn genoemde soorten in het projectgebied voorkomt;

-    of een van de voortplantings- of rustplaatsen van de in punt a) van bijlage IV bij de habitatrichtlijn genoemde soorten in het projectgebied aanwezig is;

-    of een van deze soorten en/of hun voortplantings- of rustplaatsen zullen worden “getroffen” (gedood, verstoord, beschadigd enz.) door de bouw en/of exploitatie van het project en, zo ja,

-    of aan de voorwaarden van artikel 16 is voldaan.

(3-79) Pas nadat de bovengenoemde controles zijn uitgevoerd kan een afwijking uit hoofde van artikel 16 worden toegestaan en mag het project rechtmatig worden uitgevoerd (nadat een vergunning is verkregen). Als er bijvoorbeeld een voortplantingsplaats van een in punt a) van bijlage IV genoemde soort aanwezig is en door de bouw of exploitatie van het project zal worden vernietigd, zou de vergunning voor het project een inbreuk vormen op artikel 12, tenzij een afwijking uit hoofde van artikel 16 wordt toegestaan en aan de voorwaarden voor het toekennen van een afwijking is voldaan.

(3-80) Wanneer projecten significante effecten kunnen hebben op Natura 2000-gebieden, hetzij afzonderlijk, hetzij in combinatie met andere plannen of projecten, worden zij onderworpen aan een passende beoordeling uit hoofde van artikel 6, lid 3, van de richtlijn, waarbij ook de controles in de bovengenoemde lijst worden uitgevoerd en zo nodig follow-up wordt gegeven.

De lidstaten kunnen voor projecten die niet onder artikel 6, lid 3, vallen omdat zij waarschijnlijk geen significante effecten op Natura 2000-gebieden zullen hebben, hetzij afzonderlijk, hetzij in combinatie met andere plannen of projecten, bestaande procedures aanpassen om aan de eisen van de artikelen 12 en 16 te voldoen. Dit houdt in dat de controles in de bovenstaande lijst kunnen worden meegenomen in de beoordelingen die deel uitmaken van de besluitvormingsprocessen op verschillende niveaus in een lidstaat, met inbegrip van besluiten inzake ruimtelijke ordening of procedures voor de milieueffectbeoordeling voor programma’s, plannen en projecten.

Het onderliggende doel is om de effecten van een project goed en snel vast te stellen, met inbegrip van het effect op de in punt a) van bijlage IV bij de habitatrichtlijn vermelde beschermde soorten en hun habitats, voordat het project wordt uitgevoerd. Hiervoor kan de MEB-procedure worden gebruikt.

(3-81) Door juridische procedures te coördineren kunnen juridische complicaties worden voorkomen. Idealiter wordt na het ontvangen van de aanvraag voor een vergunning voor een project dat binnen het toepassingsgebied van de MEB-richtlijn valt, een MEB (ten minste de screeningfase ervan) gestart zodat alle mogelijke effecten kunnen worden vastgesteld. Zo kan de noodzaak van een afwijking onverwijld worden vastgesteld en kan worden beoordeeld of aan de vereisten van artikel 16 van de habitatrichtlijn kan worden voldaan. Als dat het geval is, kan de vergunning samen met de afwijking worden toegekend. Indien het project moet worden gewijzigd op grond van de bevindingen van de MEB, kan de afwijking op het gewijzigde project worden gebaseerd.

Idealiter heeft de milieueffectbeoordeling die na de aanvraag voor de enige vergunning wordt uitgevoerd betrekking op alle relevante effecten op het milieu (met inbegrip van het effect op de in punt a) van bijlage IV bij de habitatrichtlijn genoemde soorten en hun voortplantings- of rustplaatsen) die bij het toekennen van de vergunning kunnen worden behandeld. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door voorwaarden vast te stellen om de negatieve effecten te verzachten en/of door afwijkingen toe te staan voor bepaalde wettelijke verboden, indien zij aan de voorwaarden voor de afwijkingen voldoen.

(3-82) Hoewel het krachtens de artikelen 12 en 16 van de habitatrichtlijn niet verplicht is de bovengenoemde controles uit te voeren in het kader van een passende beoordeling overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn of in het kader van de MEB-procedure, is dit de beste manier om ervoor te zorgen dat de artikelen 12 en 16 van de habitatrichtlijn worden nageleefd. Met de MEB-procedure kan het effect van een project op de in bijlage IV bij de habitatrichtlijn genoemde soorten worden vastgesteld, alsook de mogelijke gevolgen van het project wat betreft inbreuken op een van de verbodsbepalingen van artikel 12 van de habitatrichtlijn. Het uitvoeren van de effectbeoordeling, met inbegrip van de vele raadplegingen die nodig zijn voordat een afwijking wordt toegestaan en de vergunning wordt afgegeven, is de juiste manier om te werk te gaan, omdat daarmee de coördinatie van de besluitvorming wordt vergemakkelijkt.

3.3.3.De rol van compenserende maatregelen (afwijkingen van artikel 12, lid 1, punt d))

(3-83)    Compenserende maatregelen kunnen worden overwogen voor gerechtvaardigde afwijkingen, namelijk die van artikel 12, lid 1, punt d), dat wil zeggen wanneer sprake is van beschadiging of vernieling van voortplantings- of rustplaatsen. Afhankelijk van de leefwijze, de ecologie en het gedrag van soorten kunnen dergelijke maatregelen voor bepaalde soorten goed uitpakken, maar voor andere niet.

In tegenstelling tot mitigatiemaatregelen staan compenserende maatregelen los van de activiteit die de beschadiging of vernieling van een voortplantings- of rustplaats veroorzaakt. Dergelijke maatregelen zijn bedoeld om specifieke negatieve effecten op een voortplantings- of rustplaats te compenseren, wat in geen geval tot een nadelig effect op de staat van instandhouding van de betrokken soort leidt. Compenserende maatregelen zijn idealiter afgestemd op de negatieve effecten op de voortplantings- of rustplaats en moeten ingevoerd en van kracht zijn voordat het negatieve effect zich voordoet.

(3-84)     Compenserende maatregelen worden niet in artikel 16 genoemd en zijn derhalve niet verplicht. Zij kunnen evenmin een inbreuk op artikel 12 rechtvaardigen of compenseren, maar kunnen ertoe bijdragen dat wordt voldaan aan het vereiste van artikel 16, lid 1, dat er geen nadelige effecten op de staat van instandhouding van de betrokken soort zijn.

Idealiter zouden compenserende maatregelen:

I)het negatieve effect van de activiteit op de voortplantings- en rustplaatsen van de soort compenseren, in de specifieke omstandigheden (op het niveau van de lokale populatie);

II)een goede kans op succes hebben en op beste praktijken zijn gebaseerd;

III)de vooruitzichten van een soort op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding verbeteren;

IV)vóór of uiterlijk wanneer de beschadiging of vernieling van een voortplantings- of rustplaats zich begint voor te doen van kracht zijn.

(3-85)    Als compenserende maatregelen op deze manier worden uitgevoerd, kan dit ervoor zorgen dat er geen algemeen schadelijk effect op de voortplantings- en rustplaatsen van de soorten op het niveau van de populatie of op biogeografisch niveau ontstaat. Zij komen echter niet in de plaats van of doen niets af aan de noodzaak dat de afwijkingen van artikel 16 aan een van de drie bovengenoemde criteria moeten voldoen. Dit houdt in dat de vaststelling van een compensatieregeling niet kan worden gebruikt om de noodzaak van een afwijking en de noodzaak om aan alle drie de in hoofdstuk 3.2 beschreven criteria te voldoen, te omzeilen.

3.3.4.Afwijkingen voor meerdere soorten

(3-86)    Sommige projecten (bv. grote infrastructuurprojecten van openbaar belang, zoals vervoersnetwerken) kunnen gevolgen hebben voor een aantal in bijlage IV genoemde soorten. In deze gevallen moet het effect op elk van de getroffen soorten worden beoordeeld en moet op basis van deze informatie een overzicht van het totale effect worden opgesteld om de beste oplossingen te bepalen. De oplossingen moeten ook aan alle drie de criteria voldoen. Het volstaat niet om gewoonweg het aantal soorten dat mogelijk kan worden getroffen op te sommen zonder de omvang van de problemen te beoordelen en manieren te vinden om deze te vermijden.

3.3.5.Tijdelijke aard: omgaan met de kolonisatie van gebieden in ontwikkeling door in bijlage IV vermelde soorten

(3-87) Er kunnen zich situaties voordoen waarin reeds vergunde landinrichtingsactiviteiten (bijvoorbeeld de aanleg van nieuwe infrastructuur zoals wegen, huizen enz. of voortdurende steenwinning) gunstige nieuwe habitats doen ontstaan die worden gekoloniseerd door soorten die zijn opgenomen in bijlage IV bij de richtlijn. Dergelijke kenmerkende natuurkenmerken, bijvoorbeeld op winningslocaties, kunnen bestaan uit nieuwe vijvers (ten behoeve van amfibieën en libellen), open grond, zand- en grindgebieden (die insecten en vogels aantrekken), pioniergraslanden (die insecten en vogels aantrekken), losse kliffen (ten behoeve van vogels en solitaire bijen) en de totstandkoming van gebieden die beschutting bieden (aan reptielen, amfibieën en insecten).

Aangezien in de strenge beschermingsregeling van artikel 12 geen onderscheid wordt gemaakt tussen tijdelijke (bv. tot vijf tot tien jaar) of permanente, kunstmatige of natuurlijke omgevingen, kan worden aangenomen dat de in bijlage IV vermelde beschermde dier- of plantensoorten die een nieuw gebied beginnen te bezetten als gevolg van toegestane landinrichtingsactiviteiten ook volledig onder de beschermingsbepalingen van artikel 12 vallen.

(3-88) Het toepassen van de strikte beschermingsregeling van artikel 12 op dergelijke gevallen kan een aanzienlijke uitdaging vormen voor projectontwikkelaars en grondeigenaren die door de aard van de werkzaamheden deze “tijdelijke” habitats mogelijk moeten verwijderen om hun werkzaamheden zoals toegestaan voort te zetten. Voor het verwijderen van habitats, hetzij tijdens een voorbereidende, operationele of ontmantelingsfase van een project, is een afwijking krachtens artikel 16, lid 1, nodig indien aan de voorwaarden is voldaan (zie hieronder).

Zonder juridische zekerheid dat het desbetreffende gebied rechtmatig kan worden gebruikt voor het toegestane doel zoals gepland kunnen grondeigenaren of projectontwikkelaars mogelijk de binnendringing van beschermde soorten (bijvoorbeeld door het gebruik van bestrijdingsmiddelen of grondbewerking) voorkomen in de tussentijdse periode waarin de grond niet actief wordt ontwikkeld, teneinde extra belastingen, begrenzingen of beperkingen in verband met de aanwezigheid van beschermde soorten die oorspronkelijk niet op hun land aanwezig waren te voorkomen. Dit zou een gemiste kans kunnen zijn, aangezien bijkomende tijdelijke habitats die anders niet in het betrokken gebied zouden gedijen onder bepaalde omstandigheden een positieve bijdrage kunnen leveren aan de doelstellingen van de richtlijn.

(3-89) Om deze juridische zekerheid te bieden en daarmee te stimuleren dat tijdelijke natuurgebieden kunnen worden gecreëerd of behouden, kunnen ontwikkelaars in een vroeg stadium van het planningsproces een afwijking uit hoofde van artikel 16 aanvragen wanneer beschermde soorten het gebied nog niet hebben gekoloniseerd, maar een dergelijke kolonisatie met enige zekerheid kan worden verwacht (dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de soort al in de omliggende gebieden voorkomt). Deze vorm van voorafgaande afwijking zou het mogelijk maken om vervolgens tijdelijke natuurkenmerken te verwijderen in overeenstemming met hetgeen nodig is om het project te ontwikkelen. De rechtsnormen voor dergelijke afwijkingen mogen echter niet lager zijn dan die voor afwijkingen voor reeds voorkomende beschermde soorten en hun habitats, en moeten nog steeds voldoen aan alle voorwaarden van artikel 16. Dit houdt onder meer in dat voor afwijkingen die worden toegestaan voordat de koloniserende soort of zijn habitat zich daadwerkelijk heeft gevestigd duidelijk en nauwkeurig de doelstellingen moeten worden aangegeven die met de afwijking worden nagestreefd 160 .

(3-90) Daarom is het belangrijk dat aanvragen voor een afwijking uit hoofde van artikel 16 worden voorafgegaan door een volledige inventarisatie in het veld die erop gericht is alle beschermde soorten op te sporen, niet alleen in het projectgebied maar ook in de omliggende gebieden. Dit zal ervoor zorgen dat alle “voorspelbare” soorten uit bijlage IV worden geïdentificeerd, samen met hun dichtheid en de waarschijnlijkheid dat zij het projectgebied koloniseren. Het besluit inzake artikel 16 kan dan worden gebruikt om voorwaarden vast te stellen voor het behoud van de ecologische functionaliteit van de habitat van de soort in het geval dat de nieuwe gekoloniseerde habitat binnen het projectgebied moet worden verwijderd ten behoeve van het toegestane project/de toegestane activiteit. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat er vergelijkbare habitats buiten het projectgebied moeten worden gecreëerd en beschermd en dat de soorten binnen het projectgebied naar deze habitats moeten worden verplaatst, dit alles ondersteund door monitoring op lange termijn. Zoals bij alle afwijkingen moet ook de correcte uitvoering worden gecontroleerd en geregistreerd.

(3-91) Afwijkingen die betrekking hebben op tijdelijke natuursituaties zoals hierboven beschreven vereisen een objectieve rechtvaardiging, op grond van een van de in artikel 16, lid 1, genoemde redenen. Eén mogelijkheid is de afwijking te baseren op de in artikel 16, lid 1, punt a), genoemde redenen die een afwijking rechtvaardigen “in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats”. De formulering van de bepaling is niet beperkt tot afwijkingen die worden toegestaan om een planten- of dierensoort tegen andere concurrerende beschermde soorten te beschermen. De formulering kan aldus worden uitgelegd dat ook een afwijking van de strikte beschermingsregeling voor een beschermde soort in het voordeel van die soort mogelijk is. De formulering “belang” in de bepaling suggereert dat de afwijking toegevoegde waarde voor de betrokken soort moet bieden. Dit zou betekenen dat artikel 16, lid 1, punt a), van toepassing zou zijn indien kan worden aangetoond dat er een nettovoordeel voor de betrokken soort is dat alleen mogelijk is door in de eerste plaats de afwijking toe te staan.

(3-92) Artikel 16, lid 1, punt c), voorziet in de mogelijkheid om een afwijking toe te staan om “dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten”. De verwijzing naar “voor het milieu wezenlijke” zou op vergelijkbare wijze kunnen worden geïnterpreteerd als hierboven wordt voorgesteld met betrekking tot de verwijzing naar “het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats”, zoals vermeld in artikel 16, lid 1, punt a), dat wil zeggen dat ervan uitgegaan wordt dat een afwijking van de strikte beschermingsregeling voor een soort ook in het voordeel van deze soort zou kunnen worden toegekend. De toegevoegde waarde zou echter “wezenlijk” moeten zijn, waardoor in dit geval een hogere drempel wordt vastgesteld dan in artikel 16, lid 1, punt a).

(3-93) De mogelijkheid om afwijkingen te gebruiken voor tijdelijke natuurgebieden moet tijdens de planningsfase van projecten zorgvuldig worden bekeken en moet een gedetailleerde wetenschappelijke beoordeling omvatten van de plaats waar beschermde soorten zich in de verschillende fasen van het project kunnen vestigen. De planningsfase moet een beoordeling omvatten van de wijze waarop de soorten die de tijdelijke habitats hebben gekoloniseerd tijdens en na het project, voor zover mogelijk, in stand kunnen worden gehouden, bijvoorbeeld door passende mitigatiemaatregelen uit te voeren en verplaatsingen te ondersteunen.

(3-94) Het afwijkingsbesluit moet echter nog steeds voldoen aan alle andere criteria van artikel 16 (ontbreken van alternatieven, geen afbreuk doen aan de staat van instandhouding) en moet vooraf strikte verplichtingen op het gebied van toezicht en monitoring omvatten 161 . Deze zullen ervoor zorgen dat de ontwikkeling van het tijdelijke gebied overeenstemt met het voorspelde verschijnen/voorkomen van beschermde soorten in het gebied. Deze monitoringwerkzaamheden zouden ook het bewijs opleveren dat nodig is om een aanvullende afwijking aan te vragen voor nieuwe gevallen van het voorkomen van soorten die vanaf het begin niet waren voorzien.

3.4.Monitoring en rapportage van afwijkingen

3.4.1.Monitoring van de effecten van afwijkingen

(3-95) Voordat zij een afwijking toestaan, moeten de bevoegde nationale autoriteiten er niet alleen voor zorgen dat aan alle voorwaarden van de afwijkingsregeling is voldaan, maar moeten zij ook het effect van afwijkingen (en de doeltreffendheid van eventuele compenserende maatregelen) monitoren nadat deze zijn uitgevoerd 163 . Artikel 16, lid 3, punt e), schrijft voor dat in de afwijkingsverslagen van de lidstaten moet worden vermeld “welke controlemaatregelen er zijn genomen en welke resultaten er zijn verkregen”. Dit houdt in dat zij de uitvoering van de toegestane afwijkingen moeten controleren en er toezicht op moeten houden.

Toezicht op het effect van afwijkingen is ook nodig om, aan de hand van wetenschappelijk onderbouwd bewijsmateriaal, na te gaan of de afwijkingen correct zijn toegepast en of zij hun doel hebben bereikt, en om indien nodig corrigerende maatregelen te nemen. Dit moet ervoor zorgen dat onbedoelde risico’s of schade aan de soort als gevolg van de toepassing van de afwijking worden opgespoord. Een passend gebruik van de afwijkingsregeling vereist dat de randvoorwaarden de juiste zijn om te waarborgen dat de aanpak niet tot ongewenste effecten leidt. Toezicht is van cruciaal belang om dit te bereiken.

(3-96) Na de afwijkingen te hebben toegepast, moeten de nationale autoriteiten ook toezicht houden op het cumulatieve effect van alle afwijkingen die op het nationale grondgebied zijn toegestaan voor elke soort waarop de afwijkingen van toepassing zijn, ongeacht de redenen waarom zij zijn toegekend, en moeten zij de eerste beoordeling bevestigen dat de afwijkingen niet nadelig zijn voor het behoud van de populaties van de soort in een gunstige staat van instandhouding. De resultaten van deze monitoring moeten uiteraard in aanmerking worden genomen bij toekomstige besluiten om afwijkingen toe te staan.

(3-97) Dit toezicht zou ook onder de algemene toezichtverplichting van artikel 11 van de richtlijn kunnen vallen. Het zou redelijk zijn om bij dergelijk toezicht rekening te houden met de effecten (met inbegrip van de cumulatieve effecten en de effecten van compenserende maatregelen) van afwijkingen die worden toegepast voor soorten waarvoor afwijkingen herhaaldelijk worden toegestaan of die zich in een ongunstige staat van instandhouding bevinden (en waarvoor niettemin in uitzonderlijke omstandigheden afwijkingen gelden). Het zou ook redelijk zijn om bij dit toezicht andere factoren te monitoren die een negatief effect kunnen hebben op de staat van instandhouding van soorten (zoals illegaal doden). Dergelijke gegevens kunnen worden gebruikt bij het beoordelen van de staat van instandhouding van de soort.

3.4.2.Rapportageverplichtingen uit hoofde van artikel 16, leden 2 en 3

(3-98) Afwijkingen moeten ook voldoen aan de vormvoorwaarden van artikel 16, leden 2 en 3. In de woorden van het Hof in zaak C-118/94 (een zaak over de vogelrichtlijn) hebben deze vormvoorwaarden “tot doel [hebben] de afwijkingen tot het strikt noodzakelijke te beperken en de controle ervan door de Commissie mogelijk te maken”.

(3-99) De lidstaten hoeven de Commissie niet te raadplegen voordat zij afwijkingen toepassen, maar zijn verplicht om elke twee jaar een verslag over de uitvoering van artikel 16 in te dienen bij de Commissie. In artikel 16, lid 2, wordt niet aangegeven wat de precieze inhoud van deze verslagen moet zijn. Het is echter duidelijk dat de informatie volledig en feitelijk moet zijn en betrekking moet hebben op alle in artikel 16, lid 3, genoemde gegevens. De Commissie moet op basis van de in de afwijkingsverslagen verstrekte informatie toezicht kunnen houden op de toepassing van artikel 16 in de lidstaten en kunnen nagaan of die verenigbaar is met de richtlijn. Indien de Commissie concludeert dat het gebruik van afwijkingen in strijd is met de voorschriften van de richtlijn, heeft zij het recht een inbreukprocedure tegen de betrokken lidstaat in te leiden.

(3-100) Het huidige rapportageformaat voor afwijkingen bestrijkt ook alle rapportageverplichtingen uit hoofde van artikel 9 van het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieu in Europa 164 en heeft tot doel de efficiëntie en bruikbaarheid van de verslaglegging op alle niveaus (regionaal, nationaal, EU) te verbeteren. Het nieuwe rapportageformaat en een nieuw IT-instrument, dat de naam Afwijkingsregeling voor de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn+ (HaBiDeS+) heeft gekregen, worden momenteel door de Commissie en de lidstaten gebruikt 165 .

(3-101) Het nieuwe formaat omvat de vormvoorwaarden van artikel 16, lid 3, waaraan moet worden voldaan en die in elke toegestane afwijking moeten worden gespecificeerd, alsmede aanvullende informatie (bv. gegevens die nuttig zijn om een beter beeld te krijgen van de reden, middelen en methoden, bewijs van de specifieke vereisten van artikel 16, lid 1, punt e), verwijzingen naar afgewezen alternatieven, bewijs dat de afwijking niet nadelig is voor de staat van instandhouding van de populatie) die inzicht verschaft in de redenering van de bevoegde autoriteiten bij de toepassing van de afwijkingsregeling uit hoofde van artikel 16.

Bijlagen:

Bijlage I:        Verwijzingen naar rechtszaken

Bijlage II:        Lijst van soorten die onder de bijlagen II, IV en V vallen

Bijlage III:    Uitvoering van artikel 12 van de habitatrichtlijn — Het voorbeeld van de wolf

BIJLAGE I

Verwijzingen naar rechtszaken

Bepalingen inzake de bescherming van soorten van de habitatrichtlijn

12 november 1969, Stauder/Stadt Ulm, zaak C-29/69, ECLI:EU:C:1969:57

27 oktober 1977, Regina/Bouchereau, zaak C-30/77, ECLI:EU:C:1977:172

12 juli 1979, Koschniske/Raad van Arbeid, zaak C-9/79, ECLI:EU:C:1979:201

23 mei 1985, Commissie/Duitsland, zaak C-29/84, ECLI:EU:C:1985:229

9 april 1987, Commissie/Italië, zaak C-363/85, ECLI:EU:C:1987:196

8 juli 1987, Commissie/België, zaak C-247/85, ECLI:EU:C:1987:339

8 juli 1987, Commissie/Italië, zaak C-262/85, ECLI:EU:C:1987:340

23 februari 1988, Commissie/Italië, zaak C-429/85, ECLI:EU:C:1988:83

27 april 1988, Commissie/Frankrijk, zaak C-252/85, ECLI:EU:C:1988:202

7 juli 1988, Moksel/BALM, zaak C-55/87, ECLI:EU:C:1988:377

15 maart 1990, Commissie/Nederland, zaak C-339/87, ECLI:EU:C:1990:119

28 maart 1990, strafzaken tegen G. Vessoso en G. Zanetti, gevoegde zaken C-206 en 207/88, ECLI:EU:C:1990:145

17 januari 1991, Commissie/Italië, zaak C-157/89, ECLI:EU:C:1991:22

28 februari 1991, Commissie/Duitsland, zaak C-57/89, ECLI:EU:C:1991:89

28 februari 1991, Commissie/Duitsland, zaak C-131/88, ECLI:EU:C:1991:87

30 mei 1991, Commissie/Duitsland, zaak C-59/89, ECLI:EU:C:1991:225

2 augustus 1993, Commissie/Spanje, zaak C-355/90, ECLI:EU:C:1993:331

7 maart 1996, WWF Italiana/Regione Veneto, zaak C-118/94, ECLI:EU:C:1996:86

19 september 1996, Commissie/Griekenland, zaak C-236/95, ECLI:EU:C:1996:341

12 december 1996, VZW Koninklijk Belgisch verbond voor bescherming van de vogels en Société d'études ornithologiques AVES ASBL/Het Waalse Gewest, zaak C-10/96, ECLI:EU:C:1996:504

19 mei 1999, Commissie/Frankrijk, zaak C-225/97, ECLI:EU:C:1999:252

11 november 1999, Commissie/Italië, zaak C-315/98, ECLI:EU:C:1999:551

7 november 2000, First Cooperate Shipping. Zaak C-371/98, ECLI:EU:C:2000:600.

10 mei 2001, Commissie/Nederland, zaak C-144/99, ECLI:EU:C:2001:257

17 mei 2001, Commissie/Italië, zaak C-159/99, ECLI:EU:C:2001:278

30 januari 2002, Commissie/Griekenland, zaak C-103/00, ECLI:EU:C:2002:60

13 februari 2003, Commissie/Luxemburg, zaak C-75/01, ECLI:EU:C:2003:95

16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux sauvages e.a./Premier ministre en Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, zaak C-182/02, ECR p.12105

6 november 2003, Commissie/VK, zaak C-434/01, ECLI:EU:C:2003:601

20 oktober 2005, Commissie/VK, zaak C-6/04, ECLI:EU:C:2005:626

15 december 2005, Commissie/Finland, zaak C-344/03, ECLI:EU:C:2005:770

10 januari 2006, Commissie/Duitsland, zaak C-98/03, ECLI:EU:C:2006:3

16 maart 2006, Commissie/Griekenland, zaak C-518/04, ECLI:EU:C:2006:183

18 mei 2006, Commissie/Spanje, zaak C-221/04, ECLI:EU:C:2006:329

8 juni 2006, Commissie/Italië, zaak C-60/05, ECLI:EU:C:2006:378

19 december 2006, Commissie/Italië, zaak C-503/06, ECLI:EU:C:2008:279

11 januari 2007, Commissie/Ierland, zaak C-183/05, ECLI:EU:C:2007:14

10 mei 2007, Commissie/Oostenrijk, zaak C-508/04, ECLI:EU:C:2007:274

14 juni 2007, Commissie/Finland, zaak C-342/05, ECLI:EU:C:2007:341

20 mei 2010, Commissie/Spanje, zaak C-308/08, ECLI:EU:C:2010:281

9 juni 2011, Commissie/Frankrijk, zaak C-383/09, ECLI:EU:C:2011:369

26 januari 2012, Commissie/Polen, zaak C-192/11, ECLI:EU:C:2012:44

15 maart 2012, Commissie/Cyprus, zaak C-340/10, ECLI:EU:C:2012:143

15 maart 2012, Commissie/Polen, zaak C-46/11, ECLI:EU:C:2012:146

10 november 2016, Commissie/Griekenland, zaak C-504/14, ECLI:EU:C:2016:847

17 april 2018, Commissie/Polen, zaak C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255

10 oktober 2019, Prejudiciële beslissing, zaak C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851

11 juni 2020, prejudiciële beslissing, zaak C‑88/19, ECLI:EU:C:2020:458

4 maart 2021, gevoegde zaken C-473/19 en C-474/19 – Föreningen Skydda Skogen, ECLI:EU:C:2021:166

Aanhangige zaak C-477/19 – Magistrat der Stadt Wien

BIJLAGE II

Lijst van diersoorten die onder de bijlagen II, IV en V

bij de habitatrichtlijn (92/43/EEG) vallen

De in deze bijlage opgenomen soorten worden aangeduid:

Ødoor de naam van de soort of ondersoort (vet en cursief), of

Ødoor de verzamelnaam van de soorten die behoren tot een hoger taxon of tot een aangegeven deel van dit taxon. Onder de afkorting “spp.” achter de naam van een familie of geslacht moet worden verstaan alle soorten van deze familie of van dit genus.

Een sterretje (*) vóór een soortnaam geeft aan dat dit een prioritaire soort van bijlage II is (in de bijlagen VI en V wordt geen onderscheid gemaakt tussen prioritaire en niet-prioritaire soorten).

De in deze tabel geconsolideerde bijlagen zijn:

BIJLAGE II: SOORTEN VAN COMMUNAUTAIR BELANG VOOR DE INSTANDHOUDING WAARVAN AANWIJZING VAN SPECIALE BESCHERMINGSZONES VEREIST IS

BIJLAGE IV: SOORTEN VAN COMMUNAUTAIR BELANG DIE STRIKT MOETEN WORDEN BESCHERMD

BIJLAGE V: SOORTEN VAN COMMUNAUTAIR BELANG WAARVOOR HET ONTTREKKEN AAN DE NATUUR EN DE EXPLOITATIE AAN BEHEERSMAATREGELEN KUNNEN WORDEN ONDERWORPEN

Soortnaam	Bijlage			Geografische beperkingen
	II	IV	V
DIEREN
GEWERVELDE DIEREN
ZOOGDIEREN
INSECTIVORA
Erinaceidae
Erinaceus algirus		X
Soricidae
Crocidura canariensis		X
Crocidura sicula		X
Talpidae
Galemys pyrenaicus	X	X
CHIROPTERA
Microchiroptera
Rhinolophidae
Rhinolophus blasii	X	X
Rhinolophus euryale	X	X
Rhinolophus ferrumequinum	X	X
Rhinolophus hipposideros	X	X
Rhinolophus mehelyi	X	X
Vespertilionidae
Barbastella barbastellus	X	X
Miniopterus schreibersi	X	X
Myotis bechsteini	X	X
Myotis blythii	X	X
Myotis capaccinii	X	X
Myotis dasycneme	X	X
Myotis emarginatus	X	X
Myotis myotis	X	X
Alle andere Microchiroptera		X
Megachiroptera
Pteropodidae
Rousettus aegiptiacus	X	X
RODENTIA
Gliridae
Alle soorten, met uitzondering van Glis glis en Eliomys quercinus		X
Myomimus roachi	X	X
Sciuridae
* Marmota marmota latirostris	X	X
* Pteromys volans (Sciuropterus russicus)	X	X
Spermophilus citellus (Citellus citellus)	X	X
* Spermophilus suslicus (Citellus suslicus)	X	X
Sciurus anomalus		X
Castoridae
Castor fiber	X	X	X	Bijlage II: met uitzondering van de Estse, Letse, Litouwse, Finse en Zweedse populaties Bijlage IV: met uitzondering van de Estse, Letse, Litouwse, Poolse, Finse en Zweedse populaties Bijlage V: Finse, Zweedse, Letse, Litouwse, Estse en Poolse populaties
Cricetidae
Cricetus cricetus		X	X	Bijlage IV: met uitzondering van de Hongaarse populaties Bijlage V: Hongaarse populaties
Mesocricetus newtoni	X	X
Microtidae
Dinaromys bogdanovi	X	X
Microtus cabrerae	X	X
* Microtus oeconomus arenicola	X	X
* Microtus oeconomus mehelyi	X	X
Microtus tatricus	X	X
Zapodidae
Sicista betulina		X
Sicista subtilis	X	X
Hystricidae
Hystrix cristata		X
CARNIVORA
Canidae
* Alopex lagopus	X	X
Canis aureus			X
* Canis lupus	X	X	X	Bijlage II: met uitzondering van de Estse populatie; Griekse populaties: enkel die bezuiden de 39e breedtegraad; Spaanse populaties: enkel die bezuiden de Duero; Letse, Litouwse en Finse populaties Bijlage IV: met uitzondering van de Griekse populaties benoorden de 39e breedtegraad; de Estse populaties, de Spaanse populaties benoorden de Duero; de Letse, de Litouwse, de Poolse, de Slowaakse, de Bulgaarse populaties en de Finse populaties in het rendierbeschermingsgebied als omschreven in paragraaf 2 van de Finse wet nr. 848/90 van 14 september 1990 inzake rendierbescherming Bijlage V: Spaanse populaties benoorden de Duero, Griekse populaties benoorden de 39e breedtegraad, Finse populaties in het rendierbeschermingsgebied als omschreven in paragraaf 2 van de Finse Wet nr. 848/90 van 14 september 1990 inzake rendierbescherming, Bulgaarse, Letse, Litouwse, Estse, Poolse en Slowaakse populaties
Ursidae
* Ursus arctos	X	X		Bijlage II: met uitzondering van de Estse, Finse en Zweedse populaties
Mustelidae
* Gulo gulo	X
Lutra lutra	X	X
Martes martes			X
Mustela eversmanii	X	X
Mustela putorius			X
* Mustela lutreola	X	X
Vormela peregusna	X	X
Felidae
Felis silvestris		X
Lynx lynx	X	X	X	Bijlage II: met uitzondering van de Estse, Letse en Finse populaties Bijlage IV: met uitzondering van de Estse populatie Bijlage V: Estse populatie
* Lynx pardinus	X	X
Phocidae
Halichoerus grypus	X		X
* Monachus monachus	X	X
Phoca hispida bottnica	X		X
* Phoca hispida saimensis	X	X
Phoca vitulina	X		X
Alle andere Phocidae			X
Viverridae
Genetta genetta			X
Herpestes ichneumon			X
DUPLICIDENTATA
Leporidae
Lepus timidus			X
ARTIODACTYLA
Cervidae
* Cervus elaphus corsicanus	X	X
Rangifer tarandus fennicus	X
Bovidae
* Bison bonasus	X	X
Capra aegagrus (natuurlijke populaties)	X	X
Capra ibex			X
Capra pyrenaica (met uitzondering van Capra pyrenaica pyrenaica)			X
* Capra pyrenaica pyrenaica	X	X
Ovis gmelini musimon (Ovis ammon musimon) (natuurlijke populaties – Corsica en Sardinië)	X	X
Ovis orientalis ophion (Ovis gmelini ophion)	X	X
* Rupicapra pyrenaica ornata (Rupicapra rupicapra ornata)	X	X
Rupicapra rupicapra (met uitzondering van Rupicapra rupicapra balcanica, Rupicapra rupicapra ornata en Rupicapra rupicapra tatrica)			X
Rupicapra rupicapra balcanica	X	X
* Rupicapra rupicapra tatrica	X	X
CETACEA
Phocoena phocoena	X	X
Tursiops truncatus	X	X
Alle andere Cetacea		X
REPTIELEN
CHELONIA (TESTUDINES)
Testudinidae
Testudo graeca	X	X
Testudo hermanni	X	X
Testudo marginata	X	X
Cheloniidae
* Caretta caretta	X	X
* Chelonia mydas	X	X
Lepidochelys kempii		X
Eretmochelys imbricata		X
Dermochelyidae
Dermochelys coriacea		X
Emydidae
Emys orbicularis	X	X
Mauremys caspica	X	X
Mauremys leprosa	X	X
SAURIA
Lacertidae
Algyroides fitzingeri		X
Algyroides marchi		X
Algyroides moreoticus		X
Algyroides nigropunctatus		X
Dalmatolacertaoxycephala		X
Dinarolacerta mosorensis	X	X
Gallotia atlantica		X
Gallotia galloti		X
Gallotia galloti insulanagae	X	X
* Gallotia simonyi	X	X
Gallotia stehlini		X
Lacerta agilis		X
Lacerta bedriagae		X
Lacerta bonnali (Lacerta monticola)	X	X
Lacerta monticola	X	X
Lacerta danfordi		X
Lacerta dugesi		X
Lacerta graeca		X
Lacerta horvathi		X
Lacerta schreiberi	X	X
Lacerta trilineata		X
Lacerta viridis		X
Lacerta vivipara pannonica		X
Ophisops elegans		X
Podarcis erhardii		X
Podarcis fifolensis		X
Podarcis hispanica atrata		X
Podarcis lilfordi	X	X
Podarcis melisellensis		X
Podarcis milensis		X
Podarcis muralis		X
Podarcis peloponnesiaca		X
Podarcis pityusensis	X	X
Podarcis sicula		X
Podarcis taurica		X
Podarcis tiliguerta		X
Podarcis wagleriana		X
Scincidae
Ablepharus kitaibelli		X
Chalcides bedriagai		X
Chalcides ocellatus		X
Chalcides sexlineatus		X
Chalcides simonyi (Chalcides occidentalis)	X	X
Chalcides viridianus		X
Ophiomorus punctatissimus		X
Gekkonidae
Cyrtopodion kotschyi		X
Phyllodactylus europaeus	X	X
Tarentola angustimentalis		X
Tarentola boettgeri		X
Tarentola delalandii		X
Tarentola gomerensis		X
Agamidae
Stellio stellio		X
Chamaeleontidae
Chamaeleo chamaeleon		X
Anguidae
Ophisaurus apodus		X
OPHIDIA (SERPENTES)
Colubridae
Coluber caspius		X
* Coluber cypriensis	X	X
Coluber hippocrepis		X
Coluber jugularis		X
Coluber laurenti		X
Coluber najadum		X
Coluber nummifer		X
Coluber viridiflavus		X
Coronella austriaca		X
Eirenis modesta		X
Elaphe longissima		X
Elaphe quatuorlineata	X	X
Elaphe situla	X	X
Natrix natrix cetti		X
Natrix natrix corsa		X
* Natrix natrix cypriaca	X	X
Natrix tessellata		X
Telescopus falax		X
Viperidae
Vipera ammodytes		X
* Macrovipera schweizeri (Vipera lebetina schweizeri)	X	X
Vipera seoanni		X		Bijlage IV: met uitzondering van de Spaanse populaties
Vipera ursinii (met uitzondering van Vipera ursinii rakosiensis en Vipera ursinii macrops)	X	X
* Vipera ursinii macrops	X	X
* Vipera ursinii rakosiensis	X	X
Vipera xanthina		X
Boidae
Eryx jaculus		X
AMPHIBIEËN
CAUDATA
Salamandridae
Chioglossa lusitanica	X	X
Euproctus asper		X
Euproctus montanus		X
Euproctus platycephalus		X
Mertensiella luschani (Salamandra luschani)	X	X
Salamandra atra		X
* Salamandra aurorae (Salamandra atra aurorae)	X	X
Salamandra lanzai		X
Salamandrina terdigitata	X	X
Triturus carnifex (Triturus cristatus carnifex)	X	X
Triturus cristatus (Triturus cristatus cristatus)	X	X
Triturus dobrogicus (Triturus cristatus dobrogicus) (o)	X
Triturus italicus		X
Triturus karelinii (Triturus cristatus karelinii)	X	X
Triturus marmoratus		X
Triturus montandoni	X	X
Triturus vulgaris ampelensis	X	X
Proteidae
* Proteus anguinus	X	X
Plethodontidae
Hydromantes (Speleomantes) ambrosii	X	X
Hydromantes (Speleomantes) flavus	X	X
Hydromantes (Speleomantes) genei	X	X
Hydromantes (Speleomantes) imperialis	X	X
Hydromantes (Speleomantes) strinatii	X	X
Hydromantes (Speleomantes) supramontis	X	X
ANURA
Discoglossidae
Alytes cisternasii		X
* Alytes muletensis	X	X
Alytes obstetricans		X
Bombina bombina	X	X
Bombina variegata	X	X
Discoglossus galganoi (met inbegrip van Discoglossus “jeanneae”)	X	X
Discoglossus montalentii	X	X
Discoglossus pictus		X
Discoglossus sardus	X	X
Ranidae
Rana arvalis		X
Rana dalmatina		X
Rana esculenta			X
Rana graeca		X
Rana iberica		X
Rana italica		X
Rana latastei	X	X
Rana lessonae		X
Rana perezi			X
Rana ridibunda			X
Rana temporaria			X
Pelobatidae
Pelobates cultripes		X
Pelobates fuscus		X
* Pelobates fuscus insubricus	X	X
Pelobates syriacus		X
Bufonidae
Bufo calamita		X
Bufo viridis		X
Hylidae
Hyla arborea		X
Hyla meridionalis		X
Hyla sarda		X
VISSEN
PETROMYZONIFORMES
Petromyzonidae
Eudontomyzon spp.	X
Lampetra fluviatilis	X		X	Bijlage II: met uitzondering van de Finse en Zweedse populaties
Lampetra planeri	X			Bijlage II: met uitzondering van de Estse, Finse en Zweedse populaties
Lethenteron zanandreai	X		X
Petromyzon marinus	X			Bijlage II: met uitzondering van de Zweedse populaties
ACIPENSERIFORMES
Acipenseridae
* Acipenser naccarii	X	X
* Acipenser sturio	X	X
Alle andere soorten Acipenseridae			X
CLUPEIFORMES
Clupeidae
Alosa spp.	X		X
SALMONIFORMES
Salmonidae / Coregonidae
Coregonus spp. (met uitzondering van Coregonus oxyrhynchus -anadrome populaties in bepaalde sectoren van de Noordzee)			X
* Coregonus oxyrhynchus (anadrome populaties in bepaalde sectoren van de Noordzee)	X	X
Hucho hucho (natuurlijke populaties)	X		X
Salmo macrostigma	X
Salmo marmoratus	X
Salmo salar (alleen in zoet water)	X		X	Bijlage II: met uitzondering van de Finse populaties
Salmothymus obtusirostris	X
Thymallus thymallus			X
Umbridae
Umbra krameri	X
CYPRINIFORMES
Cyprinidae
Alburnus albidus (Alburnus vulturius)	X
Anaecypris hispanica	X	X
Aspius aspius	X		X	Bijlage II: met uitzondering van de Finse populaties
Aulopyge huegelii	X
Barbus spp.			X
Barbus comiza	X		X
Barbus meridionalis	X		X
Barbus plebejus	X		X
Chalcalburnus chalcoides	X
Chondrostoma genei	X
Chondrostoma knerii	X
Chondrostoma lusitanicum	X
Chondrostoma phoxinus	X
Chondrostoma polylepis (met inbegrip van C. willkommi)	X
Chondrostoma soetta	X
Chondrostoma toxostoma	X
Gobio albipinnatus	X
Gobio kessleri	X
Gobio uranoscopus	X
Iberocypris palaciosi	X
* Ladigesocypris ghigii	X
Leuciscus lucumonis	X
Leuciscus souffia	X
Pelecus cultratus	X		X
Phoxinellus spp.	X
* Phoxinus percnurus	X	X
Rhodeus sericeus amarus	X
Rutilus alburnoides	X
Rutilus arcasii	X
Rutilus frisii meidingeri	X		X
Rutilus lemmingii	X
Rutilus pigus	X		X
Rutilus rubilio	X
Rutilus macrolepidotus	X
Scardinius graecus	X
Squalius microlepis	X
Squalius svallize	X
Cobitidae
Cobitis elongata	X
Cobitis taenia	X			Bijlage II: met uitzondering van de Finse populaties
Cobitis trichonica	X
Misgurnus fossilis	X
Sabanejewia aurata	X
Sabanejewia larvata (Cobitis larvata en Cobitis conspersa)	X
SILURIFORMES
Siluridae
Silurus aristotelis	X		X
ATHERINIFORMES
Cyprinodontidae
Aphanius iberus	X
Aphanius fasciatus	X
* Valencia hispanica	X	X
* Valencia letourneuxi (Valencia hispanica)	X
PERCIFORMES
Percidae
Gymnocephalus baloni	X	X
Gymnocephalus schraetzer	X		X
* Romanichthys valsanicola	X	X
Zingel spp. (met uitzondering van Zingel asper en Zingel zingel)	X
Zingel asper	X	X
Zingel zingel	X		X
Gobiidae
Knipowitschia croatica	X
Knipowitschia (Padogobius) panizzae	X
Padogobius nigricans	X
Pomatoschistus canestrini	X
SCORPAENIFORMES
Cottidae
Cottus gobio	X			Bijlage II: met uitzondering van de Finse populaties
Cottus petiti	X
ONGEWERVELDE DIEREN
ANNELIDA
HIRUDINOIDEA – ARHYNCHOBDELLAE
Hirudinidae
Hirudo medicinalis							X
GELEEDPOTIGEN
CRUSTACEA
Decapoda
Astacus astacus							X
Austropotamobius pallipes					X		X
* Austropotamobius torrentium					X		X
Scyllarides latus							X
Isopoda
* Armadillidium ghardalamensis					X	X
INSECTA
Coleoptera
Agathidium pulchellum					X
Bolbelasmus unicornis					X	X
Boros schneideri					X
Buprestis splendens					X	X
Carabus hampei					X	X
Carabus hungaricus					X	X
* Carabus menetriesi pacholei					X
* Carabus olympiae					X	X
Carabus variolosus					X	X
Carabus zawadszkii					X	X
Cerambyx cerdo					X	X
Corticaria planula					X
Cucujus cinnaberinus					X	X
Dorcadion fulvum cervae					X	X
Duvalius gebhardti					X	X
Duvalius hungaricus					X	X
Dytiscus latissimus					X	X
Graphoderus bilineatus					X	X
Leptodirus hochenwarti					X	X
Limoniscus violaceus					X
Lucanus cervus					X
Macroplea pubipennis					X
Mesosa myops					X
Morimus funereus					X
* Osmoderma eremita					X	X
Oxyporus mannerheimii					X
Pilemia tigrina					X	X
* Phryganophilus ruficollis					X	X
Probaticus subrugosus					X	X
Propomacrus cypriacus					X	X
* Pseudogaurotina excellens					X	X
Pseudoseriscius cameroni					X	X
Pytho kolwensis					X	X
Rhysodes sulcatus					X
* Rosalia alpina					X	X
Stephanopachys linearis					X
Stephanopachys substriatus					X
Xyletinus tremulicola					X
Hemiptera
Aradus angularis					X
Lepidoptera
Agriades glandon aquilo					X
Apatura metis						X
Arytrura musculus					X	X
* Callimorpha (Euplagia, Panaxia) quadripunctaria					X
Catopta thrips					X	X
Chondrosoma fiduciarium					X	X
Clossiana improba					X
Coenonympha hero						X
Coenonympha oedippus					X	X
Colias myrmidone					X	X
Cucullia mixta					X	X
Dioszeghyana schmidtii					X	X
Erannis ankeraria					X	X
Erebia calcaria					X	X
Erebia christi					X	X
Erebia medusa polaris					X
Erebia sudetica						X
Eriogaster catax					X	X
Euphydryas (Eurodryas, Hypodryas) aurinia					X
Fabriciana elisa						X
Glyphipterix loricatella					X	X
Gortyna borelii lunata					X	X
Graellsia isabellae					X		X
Hesperia comma catena					X
Hypodryas maturna					X	X
Hyles hippophaes						X
Leptidea morsei					X	X
Lignyoptera fumidaria					X	X
Lopinga achine						X
Lycaena dispar					X	X
Lycaena helle					X	X
Maculinea arion						X
Maculinea nausithous					X	X
Maculinea teleius					X	X
Melanargia arge					X	X
* Nymphalis vaualbum					X	X
Papilio alexanor						X
Papilio hospiton					X	X
Parnassius apollo						X
Parnassius mnemosyne						X
Phyllometra culminaria					X	X
Plebicula golgus					X	X
Polymixis rufocincta isolata					X	X
Polyommatus eroides					X	X
Proterebia afra dalmata					X	X
Proserpinus proserpina						X
Pseudophilotes bavius					X	X
Xestia borealis					X
Xestia brunneopicta					X
* Xylomoia strix					X	X
Zerynthia polyxena						X
Mantodea
Apteromantis aptera					X	X
Odonata
Aeshna viridis						X
Coenagrion hylas					X
Coenagrion mercuriale					X
Coenagrion ornatum					X
Cordulegaster heros					X	X
Cordulegaster trinacriae					X	X
Gomphus graslinii					X	X
Leucorrhina albifrons						X
Leucorrhina caudalis						X
Leucorrhina pectoralis					X	X
Lindenia tetraphylla					X	X
Macromia splendens					X	X
Ophiogomphus cecilia					X	X
Oxygastra curtisii					X	X
Stylurus flavipes						X
Sympecma braueri						X
Orthoptera
Baetica ustulata					X	X
Brachytrupes megacephalus					X	X
Isophya costata					X	X
Isophya harzi					X	X
Isophya stysi					X	X
Myrmecophilus baronii					X	X
Odontopodisma rubripes					X	X
Paracaloptenus caloptenoides					X	X
Pholidoptera transsylvanica					X	X
Saga pedo						X
Stenobothrus (Stenobothrodes) eurasius					X	X
ARACHNIDA
Araneae
Macrothele calpeiana						X
Pseudoscorpiones
Anthrenochernes stellae					X
COELENTERATA
Cnidaria
Corallium rubrum							X
WEEKDIEREN
GASTROPODA
Anisus vorticulus					X	X
Caseolus calculus					X	X
Caseolus commixta					X	X
Caseolus sphaerula					X	X
Chilostoma banaticum					X	X
Discula leacockiana					X	X
Discula tabellata					X	X
Discula testudinalis						X
Discula turricula						X
Discus defloratus						X
Discus guerinianus					X	X
Elona quimperiana					X	X
Geomalacus maculosus					X	X
Geomitra moniziana					X	X
Gibbula nivosa					X	X
* Helicopsis striata austriaca					X
Helix pomatia							X
Hygromia kovacsi					X	X
Idiomela (Helix) subplicata					X	X
Lampedusa imitatrix					X	X
* Lampedusa melitensis					X	X
Leiostyla abbreviata					X	X
Leiostyla cassida					X	X
Leiostyla corneocostata					X	X
Leiostyla gibba					X	X
Leiostyla lamellosa					X	X
* Paladilhia hungarica					X	X
Patella feruginea						X
Sadleriana pannonica					X	X
Theodoxus prevostianus						X
Theodoxus transversalis					X	X
Vertigo angustior					X
Vertigo genesii					X
Vertigo geyeri					X
Vertigo moulinsiana					X
BIVALVIA
Anisomyaria
Lithophaga lithophaga						X
Pinna nobilis						X
Unionoida
Margaritifera auricularia						X
Margaritifera durrovensis (Margaritifera margaritifera)					X		X
Margaritifera margaritifera					X		X
Microcondylaea compressa							X
Unio crassus					X	X
Unio elongatulus							X
Dreissenidae
Congeria kusceri					X	X
ECHINODERMATA
Echinoidea
Centrostephanus longispinus						X

BIJLAGE III

Uitvoering van artikel 12 van de habitatrichtlijn: