52018DC0407

(3)Op 7 maart 2018 is het landverslag 2018 voor Ierland 5 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Ierland bij de tenuitvoerlegging van de op 11 juli 2017 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Ierland in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie, waarvan de uitkomsten ook op 7 maart 2018 zijn bekendgemaakt 6 . Op basis van haar analyse concludeert de Commissie dat Ierland met macro-economische onevenwichtigheden wordt geconfronteerd. Kwetsbare punten zijn met name de grote volumes publieke en private schuld en de externe nettoverplichtingen. Toch zijn de verbeteringen substantieel. De sterke productiviteitsgroei de afgelopen jaren heeft gezorgd voor een verbetering van het concurrentievermogen en een positief saldo op de lopende rekening, hetgeen geleid heeft tot een snelle afbouw van het hoge volume externe nettoverplichtingen. Sterke economische groei blijft de afbouw van particuliere schulden schragen. Het volume particuliere schuld blijft echter hoog, ook al moet bij het beoordelen van ondernemingsschulden rekening worden gehouden met de sterke invloed van de activiteiten van multinationals en lijkt de schuld van huishoudens algemeen genomen in overeenstemming met de fundamentele economische ontwikkelingen. De overheidsschuld zal naar verwachting op een neerwaarts traject blijven en het tekort komt dichter in de buurt van een evenwicht. De huizenprijzen stijgen snel, maar wel vanaf waarschijnlijk ondergewaardeerde niveaus, en versterken zo ook de balans van huishoudens. Banken zijn goed geherkapitaliseerd en hun winstgevendheid verbetert stapsgewijs. Het volume niet-renderende leningen is weliswaar nog steeds hoog, maar blijft verder teruglopen. Er zijn beleidsmaatregelen genomen om deze kwetsbare punten aan te pakken, maar sommige maatregelen zullen tijd vergen om de verwachte effecten te genereren.

(4)Op 18 april 2018 heeft Ierland zijn nationale hervormingsprogramma 2018 ingediend en op 30 april zijn stabiliteitsprogramma 2018. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

(5)De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad 7 kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de betrokken programma's te evalueren en wijzigingen daarop voor te stellen wanneer dit nodig is om de uitvoering van relevante aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren over de toepassing van de maatregelen om doeltreffendheid van de Europese structuur- en investeringsfondsen te koppelen aan gezond economisch bestuur, nader aangegeven hoe zij van die bepaling zou gebruikmaken 8 .

(6)Ierland valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en is aan de overgangsregel voor de schuld onderworpen. In haar stabiliteitsprogramma 2018 voorziet de regering dat het nominale tekort in 2018 licht zal afnemen tot 0,2 % van het bbp en daarna geleidelijk zal blijven verbeteren, om in 2021 om te slaan in een overschot van 0,4 % van het bbp. De begrotingsdoelstelling op middellange termijn – een structureel tekort van 0,5 % van het bbp – wordt naar verwachting bereikt vanaf 2019. Volgens het stabiliteitsprogramma zal naar verwachting de overheidsschuldquote in 2018 tot 66 % dalen en blijven afnemen tot 58,7 % in 2021. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Tegelijkertijd zijn de maatregelen die nodig zijn om vanaf 2019 de geplande tekortdoelstellingen te ondersteunen, niet voldoende gespecificeerd.

(7)Op 11 juli 2017 heeft de Raad Ierland de aanbeveling gedaan dat de nominale netto primaire overheidsuitgaven niet meer dan 2,4 % mochten groeien in 2018, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. Terzelfder tijd heeft de Raad aangegeven dat terdege rekening moet worden gehouden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die bijdraagt aan zowel het versterken van het huidige herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van Ierland. Op basis van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie bestaat het risico dat in 2018 en in 2017 en 2018 samen genomen enigszins zal worden afgeweken van de aanbevolen begrotingsaanpassing.

(8)In 2019 zou Ierland zijn begrotingsdoelstelling op middellange termijn moeten halen. Dit spoort met een nominale groeivoet van de netto primaire overheidsuitgaven 9 van ten hoogste 5,3 % 10 , hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,1 % van het bbp. Volgens de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie zal het structurele saldo in 2019 naar verwachting een tekort van ongeveer 0,4 % van het bbp bereiken, d.i. boven de begrotingsdoelstelling op middellange termijn. De verwachting is dat Ierland in 2018 aan de overgangsregel voor de schuld en in 2019 aan de schuldregel zal voldoen. Over het geheel genomen is de Raad van oordeel dat Ierland klaar moet staan om verdere maatregelen te treffen om in 2018 aan de voorwaarden te voldoen, en dat het in 2019 naar verwachting zal voldoen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Gezien de verschillen tussen de metingen van het bbp en de binnenlandse output in Ierland en de daarmee verband houdende gevolgen voor de schuldquote, de huidige conjuncturele omstandigheden in Ierland en de verhoogde externe risico's, is het raadzaam om meevallers te gebruiken om de overheidsschuldquote verder terug te dringen.

(9)De overheidsfinanciën zijn verder verbeterd dankzij een robuuste productiegroei, maar op het vlak van de inkomsten blijft er een risico bestaan op volatiliteit en is er ruimte om de inkomsten beter bestand te maken tegen economische schommelingen en negatieve schokken. Een beperking van belastinguitgaven in reikwijdte en aantal en een bredere belastinggrondslag zouden bijdragen tot een grotere inkomstenstabiliteit bij economische volatiliteit. Een aantal recente fiscale maatregelen waren echter toegespitst op verlagingen en aftrekken en lijken te hebben gezorgd voor een nog grotere afhankelijkheid van uiterst procyclische inkomstenbronnen. Voorts zou Ierland nog meer kunnen doen om ervoor te zorgen dat zijn belastingstelsel milieudoelstellingen bevordert.

(10)Zoals in de aanbeveling voor de eurozone 2018 is aangegeven, is de strijd tegen agressieve planningsstrategieën van belastingbetalers van essentieel belang om concurrentieverstoringen tussen ondernemingen te voorkomen, om voor een eerlijke behandeling van de belastingbetalers te zorgen en om de overheidsfinanciën veilig te stellen. De overloopeffecten van de agressieve planningsstrategieën van belastingbetalers tussen de lidstaten vereisen een gecoördineerd optreden van het nationale beleid ter aanvulling van de EU-wetgeving. De hoge royalty- en dividendbetalingen, als percentage van het bbp, wijzen er op dat bedrijven de Ierse belastingregels gebruiken voor een agressieve fiscale planning. De beperkte heffing van bronbelasting op uitgaande (d.w.z. van EU-inwoners aan inwoners van derde landen) royalty- en dividendbetalingen door in Ierland gevestigde ondernemingen kan ertoe leiden dat over die betalingen in het geheel geen belasting wordt geheven indien daarover in de ontvangende jurisdictie evenmin belasting verschuldigd is. Bovendien kunnen bedrijven zich beroepen op bepaalde bepalingen van bilaterale belastingverdragen tussen Ierland en sommige andere landen om zich te onttrekken aan de nieuwe regels inzake fiscale woonplaats die Ierland in 2015 heeft ingevoerd. De uitkomst van de door Ierland verrichte consultatie naar aanleiding van de onafhankelijke doorlichting van de vennootschapsbelastingwet zal van belang zijn voor de vormgeving van de aangekondigde belastinghervormingen. De Commissie neemt nota van de recente positieve maatregelen die zijn aangekondigd of getroffen (d.w.z. de maatregelen om agressieve belastingplanning in eigen land aan te pakken, mogelijke beschermingsmaatregelen tegen niet-coöperatieve rechtsgebieden die op de desbetreffende lijst staan). Op basis van recente contacten zal de Commissie haar constructieve dialoog over de strijd tegen agressieve planningsstrategieën van belastingbetalers voortzetten.

(11)De budgettaire houdbaarheid op lange termijn blijft onder druk staan door de kosten van de vergrijzing. Ierland heeft een aantal belangrijke efficiëntieverhogende maatregelen getroffen, zoals een kostenbesparende overeenkomst met de farmaceutische sector, een systeem voor financieel beheer en financiering op basis van activiteiten. Er is ook een aantal maatregelen genomen met het oog op een betere beschikbaarheid van eerstelijnsgezondheidszorg. Het Ierse gezondheidszorgstelsel is echter duur en heeft te kampen met talrijke problemen, die worden verergerd door de snelle vergrijzing van de bevolking. Bovendien slagen verstrekkers van eerstelijns- en gemeenschapszorg er nog niet in de toenemende druk op de capaciteit en de kosten van ziekenhuiszorg te verlichten. De geplande evolutie in de richting van universele gezondheidszorg moet worden ondersteund door meerjarenbudgettering en een betere controle van de uitgaven. Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de bevindingen van een alomvattende uitgaventoetsing inzake de effectiviteit en de doelmatigheid van de gezondheidssector. Daarnaast zou moeten worden overwogen de rol van eerstelijnszorg als poortwachter voor de overbelaste Ierse ziekenhuizen te versterken. Ondanks een breed scala aan hervormingen om de pensioenuitgaven van de overheid onder controle te houden, is de verwachting dat het totale tekort van het pensioenstelsel op lange termijn aanzienlijk zal toenemen. Om de budgettaire houdbaarheid van het Ierse pensioenstelsel te bevorderen is het cruciaal dat de voorgestelde routekaart voor een pensioenhervorming tijdig ten uitvoer wordt gelegd.

(12)Het lage niveau aan investeringen in de jaren na het begin van de economische crisis heeft negatieve gevolgen gehad voor de beschikbaarheid van de nodige infrastructuur op het gebied van vervoer, schone energie, waterdiensten, huisvesting en telecommunicatie. Een aanhoudend aanbodtekort in combinatie met een groeiende vraag heeft de vastgoedprijzen verder aangejaagd. Hoewel er in 2016 geen sprake leek van een overwaardering, blijft betaalbaarheid een punt van zorg. Restricties die het woningaanbod beperken, moeten worden aangepakt, zo niet kunnen zij het ontstaan van onevenwichtigheden in de hand werken. Een betere infrastructuur is in combinatie met ruimtelijke ordening van cruciaal belang voor de ontwikkeling van een geschikt woningaanbod, meer private investeringen, productiviteitsgroei en een regionaal evenwichtige economische ontwikkeling. Bovendien zullen infrastructuurinvesteringen in schone energie en schoon openbaar vervoer en water, alsmede grotere inspanningen op het gebied van hernieuwbare energie en de circulaire economie, essentieel zijn om Ierland te laten slagen in de overgang naar een koolstofarme en uit milieuoogpunt veerkrachtige economie. Het nationaal ontwikkelingsplan 2018-2027 en het nationale planningskader, die deel uitmaken van de "Strategie Ierland 2040", zullen een grote stap in de juiste richting betekenen zodra zij in nauwe samenwerking met de belanghebbenden ten uitvoer worden gelegd.

(13)Met de huidige inspanningen voor mitigatie van de klimaatverandering zal Ierland er niet in slagen de Europa 2020-klimaatdoelstellingen op nationaal niveau te halen. Er is slechts beperkte vooruitgang geboekt bij het koolstofvrij maken van belangrijke onderdelen van de economie, vooral in de landbouw, het wegvervoer en de woningbouw. Om te voldoen aan de inspanningsverdelingsbeschikking zal Ierland bijgevolg moeten gebruikmaken van de beschikbare flexibele instrumenten, zoals het kopen van emissierechten van andere lidstaten. Uit nationale prognoses komt duidelijk naar voren hoeveel extra inspanningen nodig zijn: op basis van het bestaande beleid zullen de emissies in het kader van de inspanningsverdelingbeschikking (waarbij bindende jaarlijkse broeikasgasemissiedoelstellingen voor de lidstaten voor 2013-2020 zijn vastgesteld) naar verwachting nog tot 2025 stijgen, alvorens iets onder het niveau van de emissies in 2005 te stabiliseren. Ierland heeft onlangs een nationaal mitigatieplan vastgesteld met een routekaart in de richting van een koolstofarme economie en een coherent kader om de hardnekkige uitdagingen in de energiesector het hoofd te bieden. Op dit moment bevat het plan echter weinig nieuwe specifieke mitigerende maatregelen. Het nationale planningskader heeft ook een klimaatcomponent, als erkenning van het feit dat een adequate ruimtelijke ordening van cruciaal belang is voor de mitigatie van de klimaatverandering. Ierland heeft immers een sterk verspreide bevolking en maar weinig grote stedelijke gebieden, die allemaal te maken hebben met ernstige congestie en problemen bij het openbaar vervoer. Ten slotte zal het nationaal ontwikkelingsplan 2018-2027 en de doeltreffende uitvoering ervan een cruciale rol spelen in het koolstofvrij maken van de economie. Het plan zal bepalen in hoeverre bijkomende middelen worden ingezet voor het koolstofvrij maken van de elektriciteitssector, de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen en de verbetering van het openbaar vervoer en de energie-efficiëntie.

(14)Ierland blijft met problemen kampen op het vlak van inclusieve groei. De werkloosheid is in 2017 gedaald tot 6,7 %, maar er zijn nog steeds groepen die ver van de arbeidsmarkt staan en sociaal uitgesloten zijn. De socialebeschermings- en belastingstelsels kunnen de armoede en ongelijkheid zeer doeltreffend indammen en Ierland heeft maatregelen genomen om de arbeidsparticipatie te stimuleren door uitkeringen en toeslagen geleidelijk af te bouwen. Het aanhoudend hoge percentage van de Ierse bevolking dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, houdt verband met het hoge percentage mensen dat in een huishouden met een lage arbeidsintensiteit woont (bijna dubbel zoveel als het EU-gemiddelde en het hoogste in de EU – 18,2 % tegenover 10,5 % in 2016). Dit geldt met name voor eenoudergezinnen. Bijna driekwart van de mensen in Ierland die geen werk hebben, is inactief. Zowel onder de algemene bevolking als onder kinderen is het percentage van de bevolking dat met een risico op armoede of sociale uitsluiting wordt geconfronteerd in 2016 iets teruggelopen, maar het blijft hoger dan het EU-gemiddelde. Daarom moet Ierland zijn actieplan voor huishoudens zonder baan volledig ten uitvoer leggen, onder meer door een betere geïntegreerde steun voor mensen die het verst van de arbeidsmarkt staan. Wat het aanbod aan sociale woningen betreft, is voortdurende aandacht nodig om tegemoet te komen aan de ambitieuze doelstellingen en de grote vraag.

(15)De toegang tot betaalbare voltijdse kinderopvang van goede kwaliteit blijft een uitdaging. Volgens de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling waren de kosten voor kinderopvang in Ierland (ten opzichte van de lonen) in 2015 de hoogste in de EU voor alleenstaande ouders en de op een na hoogste in de EU voor tweeoudergezinnen. De hoge kosten voor kinderopvang kunnen een belemmering vormen voor de toegang tot betaald werk, met name in huishoudens met een laag inkomen, met inbegrip van alleenstaande ouders. Dit heeft een negatief effect op de arbeidsparticipatie van vrouwen, die in 2016 met 65,4 % dicht bij het EU-gemiddelde lag. Een wet inzake een enkel stelsel voor betaalbare kinderopvang wordt momenteel besproken in het parlement. Zij zal naar verwachting in 2018 worden uitgevoerd, maar nu al doen zich vertragingen voor. Voorts is de kwaliteit van de kinderopvangvoorzieningen erop vooruit gegaan, met name door middel van initiatieven om te zorgen voor goed opgeleid personeel.

(16)De verschillen in arbeidsparticipatie tussen laag-, middelhoog- en hoogopgeleide werknemers behoorden in 2016 tot de grootste in de EU en de arbeidsparticipatie van laagopgeleide werknemers ligt 10 procentpunten lager dan vóór de economische crisis. Als gevolg daarvan en van de verandering in de economische activiteit, doen zich op verschillende gebieden meer vaardigheidstekorten en discrepanties tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden voor. Hieruit blijkt de noodzaak van een versnelde uitvoering van beleid en maatregelen op het gebied van omscholing en bijscholing. De participatiegraad aan een leven lang leren ligt in Ierland vooral laag bij laaggekwalificeerde werknemers, die daardoor kwetsbaar zijn voor veranderingen in de vraag naar arbeid. Over het algemeen behoort het niveau van de digitale vaardigheden in Ierland tot de laagste van de EU, hetgeen in scherp contrast staat met het hoge percentage studenten die het hoger onderwijs verlaten met een diploma in wetenschap, technologie, engineering en wiskunde. Ierland heeft ook een van de laagste cijfers in de EU voor arbeidsparticipatie van mensen met een handicap.

(17)De productiviteitsgroei in Ierland wordt vooral gedragen door multinationals. De productiviteitsprestaties van die bedrijven en van Ierse lokale bedrijven – meestal kleine en middelgrote ondernemingen – lopen verder uit elkaar. De hoge internationale mobiliteit van sommige multinationals en de huidige onzekerheden kunnen op lange termijn de duurzaamheid en de veerkracht van de Ierse economie in gevaar brengen. Uit recent onderzoek is gebleken dat de activiteiten van multinationals in Ierland slechts beperkte overloopeffecten en voordelen in termen van productiviteitsgroei, innovatie en exportprestaties opleveren voor ondernemingen die in Ierse handen zijn. Ierse ondernemingen die inspanningen leveren op het gebied van onderzoek en ontwikkeling, profiteren echter wel van overloopeffecten van multinationals. Stimulansen vanuit de overheidssector om aan onderzoek en ontwikkeling te doen en een grotere beschikbaarheid van geschoolde werknemers voor Ierse kleine en middelgrote ondernemingen zouden de verspreiding van nieuwe technologieën in die ondernemingen ten goede komen. Zoals herhaaldelijk is aangegeven door de Ierse nationale raad voor concurrentievermogen, kan de concurrentiekracht van Ierse ondernemingen maar worden verzekerd indien de toename van de kosten van inputs en met name van juridische diensten wordt gestuit. Belemmeringen op de markt voor juridische diensten blijven problematisch omdat zij zorgen voor concurrentieverstoring en hogere kosten voor de afnemers van die diensten. Vooral kleine bedrijven hebben daarmee te maken, door hogere proceskosten. Er zijn nog geen uitvoeringsbepalingen vastgesteld voor de nieuwe Legal Services Regulation Act. Er is grote achterstand opgelopen met de openbare raadplegingen, die verplicht zijn bij het vaststellen van uitvoeringshandelingen.

(18)Hoewel de Ierse financiële sector op weg is naar een duurzaam herstel, blijven problemen uit het verleden voor beperkingen zorgen. Ierland heeft vooruitgang geboekt bij het terugdringen van niet-renderende leningen, maar het aandeel van dergelijke leningen in de totale brutoleningen (11,2 % in september 2017) blijft tot de hoogste in de EU behoren. De kredietvraag van kleine en middelgrote ondernemingen blijft laag ten gevolge van de schuldenlast, marktconcentratie en verhoogde onzekerheid in bepaalde exportsectoren. In 2017 was er in 60 % van de totale achterstallige hypotheken al een achterstal van meer dan twee jaar. Het is dan ook van cruciaal belang de langetermijnachterstallen terug te dringen. Dat zou ook kunnen bijdragen tot een oplossing voor het probleem van de schuldenlast, die ondernemingen, en met name kleine en middelgrote ondernemingen, ervan weerhoudt productiever gebruik te maken van kredieten. Uit recent onderzoek van de Centrale Bank van Ierland blijkt dat herstructureringsoplossingen waarbij tijdelijk minder moet worden terugbetaald, gemakkelijk kunnen leiden tot hernieuwde wanbetalingen. De slaagkansen van inbeslagnames en afschrijvingen zouden kunnen worden verbeterd indien er daarnaast ook een sterker consumentenbeschermingskader voor de verkoop van leningen op de secundaire markt komt, waarbij tegelijkertijd de duurzaamheid van oplossingen voor kredietherstructurering wordt gewaarborgd.

(19)In de context van het Europees Semester 2018 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Ierland verricht. De analyse is gepubliceerd in het landverslag 2018. Voorts heeft de Commissie zowel het stabiliteitsprogramma 2018 als het nationale hervormingsprogramma 2018 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Ierland zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaaleconomisch beleid in Ierland, maar is zij ook nagegaan of de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

(20)In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het stabiliteitsprogramma 2018 onderzocht en zijn advies daarover 11 is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven.

(21)In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma en het stabiliteitsprogramma onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 1 tot en met 3 weergegeven,

BEVEELT AAN dat Ierland in 2018 en 2019 de volgende actie onderneemt: