7.10.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 249/1

I-V

I-II

III

IV-V

1-2

3-18

3-5

6-8

9-11

12-14

15

16-18

19-22

19-20

21-22

23-74

23-40

23-30

23-27

28-29

30

31-37

31-33

34

35-36

37

38

39-40

41-74

41-46

42-44

45-46

47-68

47

48-51

52-55

56-62

63-68

69-71

72-74

75-89

75-83

84-89

ACS

—

Staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan die de Overeenkomst van Cotonou hebben ondertekend

AFD

—

Agence Française de Développement (Frans Bureau voor Ontwikkeling)

ALZS

—

Arm land met een zware schuldenlast

AOB

—

Afrikaanse Ontwikkelingsbank

BWI

—

Bretton Woods-instellingen (WB en IMF)

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (beoordeling van de financiële verantwoording van het land)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (analytische beoordeling van de aanbestedingen van het land)

DFID

—

UK-Department for International Development (Brits ministerie van Internationale Ontwikkeling)

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (programma voor het beheer en de controle van de uitgaven)

EOF

—

Europees Ontwikkelingsfonds

FAG

—

Faciliteit voor armoedevermindering en groei

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (beoordeling van het fiduciaire risico)

HCI

—

Hoge controle-instantie

HIPC

—

Highly Indebted Poor Country (zie ALZS)

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (harmonisatie van de overzeese auditpraktijk)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Internationale Federatie van Accountants)

IMF

—

Internationaal Monetair Fonds

ISA

—

International Standards on Auditing (internationale controlenormen)

MoU

—

Memorandum of Understanding (partnerschapsovereenkomst)

MPOA

—

Meerjarenprogramma ter ondersteuning van de armoedebestrijding

NIP

—

Nationaal indicatief programma

OESO

—

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OF

—

Overheidsfinanciën

PAF

—

Performance Assessment Framework (prestatie-evaluatiekader)

PARPA

—

Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (actieplan ter vermindering van de volstrekte armoede)

PEFA

—

Public Expenditure Financial Accountability (financiële verantwoording inzake overheidsfinanciën)

PEMFA

—

Public Expenditure Management and Financial Accountability (beheer van de overheidsuitgaven en financiële verantwoording)

PER

—

Public Expenditure Review (beoordeling van de overheidsuitgaven)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (controle van de overheidsuitgaven)

PFMA

—

Public Finance Management Assessment (evaluatie van het beheer van de overheidsfinanciën)

PRSP

—

Poverty Reduction Strategy Paper (zie SVA)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (programma ter versterking van de capaciteit van overheidsdiensten)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards and Codes (verslag over de inachtneming van normen en codes)

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado (systeem voor de financiële administratie van de staat)

SVA

—

Strategisch document ter vermindering van de armoede

WB

—

Wereldbank

I.

De laatste jaren is het volume van de rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming sterk gestegen, tot ongeveer een vijfde van de steun uit het EOF. Deze steun biedt een aantal grote voordelen — met name eigen verantwoordelijkheid en vereenvoudiging (zie de paragrafen 9-11) — maar houdt ook een risico in. Dit risico is anders dan bij andere steunvormen (zie de paragrafen 12 en 13) doordat de doelstellingen ambitieuzer zijn en de steunbetalingen opgaan in de ontvangsten van de begunstigde landen, die deze dan besteden via hun eigen, meestal gebrekkige, beheerssystemen. Volgens de achterliggende filosofie worden landen die begrotingssteun ontvangen geholpen bij het verminderen van dit risico en tegelijkertijd in staat gesteld, hun eigen ontwikkeling met betrekking tot groei en armoedebestrijding te beheren. Bij de meeste donoren groeit de belangstelling voor dit soort steun, die fundamenteel verschilt van de traditionele methode waarbij projecten worden gesteund (zie paragraaf 11).

II.

De Commissie is bereid, begrotingssteun te verlenen aan landen met gebrekkige beheerssystemen, mits er hervormingen worden doorgevoerd om deze te verbeteren (zie de paragrafen 28 en 29). Dit is een proces van lange adem, en daarom heeft de Commissie instrumenten ontworpen om zowel een eerste diagnose te verkrijgen van de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën en de voorgestelde hervormingen, als de wijzigingen in het beheer en de voortgang van deze hervormingen te kunnen evalueren.

III.

De controle had ten doel, na te gaan hoe de Commissie in de periode 2003-2004 het risico in verband met de overheidsfinanciën in het kader van begrotingssteun heeft beheerd (zie paragraaf 12). Daartoe werden de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën en de doeltreffendheid van de hervormingen in het begunstigde land onderzocht (zie de paragrafen 19 en 20). De controle was vooral gericht op de programma's voor rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming die in het kader van de Overeenkomst van Cotonou uit het EOF wordt verleend. Ze was gebaseerd op verificaties bij de centrale diensten en in vijf landen (zie de paragrafen 21 en 22).

IV.

De instrumenten voor analyse en follow-up die de Commissie in coördinatie met de andere donoren, met name de Wereldbank en het IMF, hanteert, leveren haar tamelijk volledige informatie op, waardoor zij passende maatregelen kan treffen. Deze instrumenten moeten echter worden verbeterd wat betreft opzet (zie de paragrafen 23-27 en 42-46) en toepassing (zie de paragrafen 31-37 en 47-68). De opzet vertoont enige gebreken ten aanzien van de diagnoses en de follow-uprapporten, die niet volledig en informatief genoeg zijn. De toepassing wordt ter plaatse te weinig gecoördineerd met de andere donoren, en de parlementen en hoge controle-instanties van de begunstigde landen zijn er te weinig bij betrokken.

V.

De Rekenkamer beveelt de Commissie aan:

1.

In 2000 heeft de Rekenkamer de follow-up door de Commissie onderzocht van het gebruik van de tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing, die wordt bestemd voor begrotingssteun voor de ACS-landen (1). Sindsdien heeft de Commissie deze vorm van steunverlening vervangen door begrotingssteun, die inmiddels meer dan een kwart van de totale steun uit het negende EOF uitmaakt (zie bijlage 1, tabel A).

2.

Het Parlement (2) en de Raad (3) erkennen de voordelen van begrotingssteun. Zij zijn bezorgd om de organisatie van de controle ervan en hebben de Commissie verzocht, waakzaam te zijn bij de naleving van artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou (zie paragraaf 18) en te zorgen voor een grondige follow-up, in coördinatie met de andere donoren, van de richting waarin het beheer van de overheidsfinanciën in de begunstigde landen zich ontwikkelt, en van de voortgang van de hervormingen ter verbetering van dat beheer.

3.

Begrotingssteun wordt overgemaakt naar de begrotingen van de begunstigde landen om de ontoereikendheid van hun eigen middelen te ondervangen. De facto worden zo hun betalingsbalans en overheidsfinanciën ondersteund. Momenteel is de meeste begrotingssteun die de Commissie verleent „rechtstreeks” en „zonder specifieke bestemming”. Het aandeel van deze steun in de totale EOF-steun is te zien in bijlage 1, tabel B. Het bedrag van de begrotingssteun per land is weergegeven in bijlage 1, tabel C.

4.

De steun is „rechtstreeks” omdat hij de begroting rechtstreeks ten goede komt, en niet de tegenwaarde van een aanwijzing in deviezen voor de essentiële importen van het land vormt. Een dergelijk mechanisme is doorgaans niet meer nodig omdat de valuta's van de begunstigde landen vrijwel altijd convertibel en vrij verhandelbaar zijn.

5.

De steun „is zonder specifieke bestemming” omdat hij zonder onderscheid opgaat in de andere begrotingsontvangsten en niet kan worden gekoppeld aan specifieke uitgaven, in tegenstelling met gerichte begrotingssteun, waarbij de EOF-middelen op speciale rekeningen worden overgemaakt, en slechts kunnen worden besteed indien het hoofd van de delegatie de bestemming met zijn handtekening goedkeurt. Gerichte begrotingssteun wordt slechts verleend (4) ingeval het land met ernstige liquiditeitsproblemen kampt.

6.

De voornaamste doelstellingen van de begrotingssteun zijn het bevorderen van groei en het terugdringen van de armoede. Beide maken deel uit van de millennium-ontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties (5).

7.

Bij de meeste betrokken ACS-landen wordt dit vertaald in een Strategisch document ter vermindering van de armoede (SVA), dat wordt opgesteld door het land en goedgekeurd door de voornaamste donoren. Dit document bevat de beleidslijnen waarmee het land op middellange termijn de armoede bij de bevolking wil terugdringen.

8.

De hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën vormen een van de aspecten van de algehele strategie voor de armoedebestrijding en de rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming uit het EOF. Gezien de dynamische aanpak van de Commissie (zie paragraaf 28) worden deze hervormingen op zich een belangrijke doelstelling van de begrotingssteun.

9.

Dankzij de rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming wordt de Commissie ten volle betrokken bij de problematiek van het beheer van de nationale begrotingen door met de landen een permanente dialoog aan te gaan over de hervormingen ter verbetering van dit beheer. Via een hefboomeffect kunnen met het geld van de Europese belastingbetaler de kwaliteit en de doeltreffendheid van alle nationale begrotingsontvangsten en -uitgaven worden verbeterd. Deze verbetering begunstigt de ontwikkeling in het algemeen en komt de steun ten goede die wordt verleend aan allerlei door donoren gefinancierde projecten.

10.

Dankzij de begrotingssteun zullen de landen de projecten meer als eigen projecten gaan zien dan bij steun per project het geval is. Bovendien wordt de steun door de opname ervan in de begroting de facto aan de controle van het nationale Parlement onderworpen.

11.

Begrotingssteun brengt vereenvoudiging door het aantal uitgavenprocedures aanzienlijk te verminderen. Daar de steun opgaat in de nationale begrotingen, wordt hij besteed volgens de procedures voor de begrotingsuitvoering van het land zelf, terwijl projecten, die weer andere voordelen bieden, doorgaans buiten de begrotingen van de begunstigde landen om uitgevoerd (6) en volgens de eigen procedures van de verschillende donoren beheerd worden (7) (zie schema 1).

12.

Wanneer de rechtstreekse begrotingssteun eenmaal is uitbetaald aan de begunstigde landen, wordt hij zonder specifieke bestemming besteed volgens de nationale begrotingsprocedures, waarbij het geld van de Europese belastingbetaler wordt blootgesteld aan de doorgaans grote risico’s die daarmee gepaard gaan. De donoren kennen en accepteren deze risico’s mits er hervormingen ter verbetering van deze nationale begrotingsprocedures worden doorgevoerd.

13.

De hervormingen van de overheidsfinanciën vergen veel tijd. De donoren investeren in de toekomst en stemmen ermee in, jarenlang steun te verlenen aan een systeem in ontwikkeling dat niet van meet af aan de nodige garanties inzake doorzichtigheid, betrouwbaarheid en doeltreffendheid biedt.

14.

Ook tast de afhankelijkheid van deze begrotingen van buitenlandse steun in het algemeen, met inbegrip van EOF-steun (zie bijlage 1, tabel D), de budgettaire voorzienbaarheid en de zekerheid van de ontvangsten van de begunstigde landen aan. Dit probleem wordt soms verergerd door het systeem van voorwaardelijke en variabele tranches.

15.

De Commissie verleent haar rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming doorgaans via driejaarlijkse programma's. Nadat de Commissie de naleving van de algemene (het programma in zijn geheel betreffende) voorwaarden en de specifieke (voor een tranche geldende) voorwaarden heeft beoordeeld, worden de middelen per halfjaarlijkse of jaarlijkse tranche betaald. Sommige tranches zijn variabel en worden berekend op basis van prestatie-indicatoren.

16.

Artikel 67, leden 1, 3 en 4, van de ACS-EG-partnerschapsovereenkomst, ondertekend te Cotonou op 23 juni 2000 (Overeenkomst van Cotonou) die het negende EOF regelt, bepaalt dat de ACS-staten die begrotingssteun willen ontvangen macro-economische of sectorale hervormingen moeten doorvoeren die economisch uitvoerbaar en politiek en sociaal aanvaardbaar zijn. In de praktijk wordt deze voorwaarde als vervuld beschouwd indien de hervormingen worden ondersteund door een programma van de Bretton Woods-instellingen (BWI).

17.

Volgens artikel 61, lid 1, sub c), van de Overeenkomst van Cotonou is de steun rechtstreeks voor de ACS-staten met convertibele en vrij verhandelbare valuta.

18.

Artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou bepaalt: „Rechtstreekse begrotingssteun ter ondersteuning van macro-economische of sectorale hervormingen wordt verleend indien:

19.

De onderhavige controle had ten doel, na te gaan hoe de Commissie in 2003-2004 het risico heeft beheerd dat bij overheidsfinanciën inherent is aan dit soort steun, dat wil zeggen hoe zij zich heeft vergewist van de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën en de doeltreffendheid van de hervormingen in het begunstigde land. Daartoe werd beoordeeld in hoeverre de Commissie op het moment van de besluiten tot financiering van de programma’s en tevens vanaf het begin van de uitvoering voor het volgende heeft gezorgd:

20.

Naar aanleiding van de controle worden echter geen uitspraken gedaan over de wenselijkheid van begrotingssteun boven projectfinanciering en wordt ook niet beoordeeld in hoeverre de begrotingssteun het effect heeft gehad, de armoede terug te dringen. Ten slotte was het ook niet de bedoeling, het beheer en de hervorming van de overheidsfinanciën van de begunstigde landen te controleren, ook al is de Rekenkamer naar aanleiding van de analyses van documenten, van gesprekken en controles ter plaatse tot een aantal bevindingen gekomen betreffende de situatie van de overheidsfinanciën en de voortgang van de hervormingen in die landen (zie de paragrafen 69-71).

21.

Bij de centrale diensten van de Commissie zijn onderzoeken verricht en bij de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) is informatie ingewonnen. Er zijn vijf ACS-landen bezocht (zie tabel 1), waar de Rekenkamer de programma’s voor rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming heeft onderzocht die ten tijde van de controlebezoeken in uitvoering waren (9). Met de selectie van die landen wordt gewaarborgd dat uiteenlopende tradities inzake beheer van overheidsfinanciën aan bod komen, en dat de controles de door de Commissie verleende begrotingssteun geografisch en qua waarde afdoende bestrijken.

Tabel 1

Onderzochte programma's in de vijf bezochte landen

22.

In elk bezocht land berustte het onderzoek in de eerste plaats op een beoordeling van de overeenkomsten en door de delegatie opgestelde rapporten. Deze werden vergeleken met de verslagen van de andere donoren en van de regering, en met de situaties die werden aangetroffen bij de voornaamste diensten die op verschillende niveaus betrokken zijn bij het beheer van de overheidsfinanciën: programmering en uitvoering van de begroting, rekening en verantwoording, interne en externe controles (12).

23.

Het Bureau voor Samenwerking EuropeAid (EuropeAid), het directoraat-generaal Ontwikkeling (DEV) en het directoraat-generaal Externe betrekkingen (RELEX) hebben in maart 2002 een „methodologische gids voor de programmering en tenuitvoerlegging van begrotingssteun in ontwikkelingslanden” (de Gids) uitgebracht, waarmee onder meer gevolg werd gegeven aan eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer (13). In 2005 is deze gids nog steeds het voornaamste referentiedocument terzake, waarmee een grote stap voorwaarts is gezet. Bij nader onderzoek biedt hij echter niet het nodige houvast voor een eerste beoordeling van de overheidsfinanciën.

24.

In de Gids wordt te weinig aandacht geschonken aan binnenlandse ontvangsten, waaronder ontvangsten uit overheidsbedrijven, waarmee evenzeer rekening moet worden gehouden (14) als met uitgaven. Een betere heffing en inning van de binnenlandse ontvangsten, die goedkoper en sneller doeltreffend kan blijken dan een vermindering van de onregelmatige uitgaven, vermindert de behoefte aan externe steun evenredig en zou de belastingbetalers er nog meer toe moeten aanzetten, van de nationale overheidsinstanties te verlangen dat zij verantwoording afleggen van de besteding van die ontvangsten.

25.

In het schema voor financieringsvoorstellen is de lijst van gegevens die moeten worden opgenomen in de beoordeling van overheidsfinanciën te beknopt. De Gids zou een gedetailleerd schema van deze beoordeling moeten geven, waarbij het schema in de toezichtverslagen van de delegaties model zou kunnen staan (zie paragraaf 42).

26.

In het gedeelte van het schema over de redactie van financieringsvoorstellen dat betrekking heeft op de vraag of een land voor steun in aanmerking komt, wordt nergens verwezen naar artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou (zie paragraaf 18).

27.

Verder hebben diverse diensten van de Commissie sinds het verschijnen van de Gids in maart 2002 de delegaties een tiental nota's met instructies toegezonden. Daardoor is het geheel van instructies over de uitvoering van acties inzake begrotingssteun onsamenhangend. Het zou dienstig zijn, de thans plaats vindende actualisering van de Gids zo spoedig mogelijk af te ronden en op gezette tijden voor consolidatie van de toekomstige bijgewerkte versies te zorgen (15).

28.

De Commissie interpreteert de voorwaarden van artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou dynamisch. Zij is van mening dat de ten tijde van het financieringsbesluit in het beheer van overheidsfinanciën voorkomende gebreken niet behoeven te beletten dat een programma voor begrotingssteun wordt gestart indien de hervormingen en de bereidheid daartoe toereikend worden bevonden. Zij houdt dus niet alleen rekening met de oorspronkelijke situatie van de systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën, maar ook met de richting die het land inslaat (16). Ook vele andere donoren, en met name de Bretton Woods-instellingen, letten meer op de vooruitzichten op verbetering van de systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën dan op een absoluut kwalitatief minimum of niveau.

29.

Deze interpretatie, waarmee het toepassingsgebied van dit mechanisme kan worden uitgebreid, vergroot dan ook het risico waaraan de besteding van het geld van de Europese belastingbetaler blootstaat doordat er nationale begrotingsprocedures van de begunstigde landen op worden toegepast. Deze interpretatie impliceert een des te strikter toezicht op de stand en ontwikkeling van het beheer van de overheidsfinanciën van deze landen.

30.

In de programma's voor rechtstreekse begrotingssteun gaat niet genoeg aandacht uit naar de richting die het land in dit opzicht inslaat, en naar de follow-up daarvan. De Gids schrijft niet voor dat elk voorstel en elke financieringsovereenkomst de logische samenhang moet garanderen en kenbaar maken tussen:

31.

Over het geheel genomen zijn de eerste beoordelingen van het beheer van de overheidsfinanciën betrekkelijk compleet (17). Ze bouwen voort op analyses en evaluaties die zijn uitgebracht in samenwerking met de andere donoren — met name de Bretton Woods-instellingen (BWI) — en de nationale autoriteiten (zie bijlage 2 en de paragrafen 43 en 44), en signaleren de essentiële gebreken in het beheer van de overheidsfinanciën. Meestal wordt onder verwijzing naar het hervormingsplan (18) van het land aangegeven welke verbeteringen te verwachten zijn (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1 — Verwijzing naar het hervormingsplan van het begunstigde land

32.

De hoofdmoot van de informatie is gewoonlijk wel in de financieringsvoorstellen en -overeenkomsten te vinden, maar is te versnipperd. In de financieringsvoorstellen en -overeenkomsten wordt niet stelselmatig genoeg verklaard om welke redenen kan worden geconcludeerd dat het artikel betreffende de kwaliteit van de overheidsfinanciën is nageleefd, en wel ondanks de gebreken die in de eerste beoordeling van het beheer ervan zijn vermeld (zie paragraaf 39). Er zou een meer geformaliseerde en gestructureerde presentatie moeten worden gehanteerd om het EOF-comité (22) en de Commissie in staat te stellen, zich tijdens het proces dat in de financieringsbesluiten uitmondt ervan te vergewissen dat met de grote gebreken rekening is gehouden.

33.

De hervormingsprogramma's van de regeringen bevatten niet stelselmatig alle — ingezette, geplande of te plannen — hervormingen die nodig zijn om tot een beheer van de overheidsfinanciën te komen dat transparant, betrouwbaar en doeltreffend genoeg is. In het kader van haar dialoog met de nationale autoriteiten zou de Commissie moeten zorgen voor de opstelling van een alomvattend hervormingsprogramma waaruit de prioriteiten blijken, met een realistisch tijdschema dat regelmatig wordt herzien. Een dergelijk vooruitzicht voor de middellange en lange termijn is vooral noodzakelijk omdat bij de Commissie (bij de centrale diensten en bij de delegaties) en in de begunstigde landen de beheerders wisselen voordat de hervormingen hun beslag hebben gekregen.

34.

Verder wordt in de programma's van de Commissie onvoldoende rekening gehouden met de corruptieproblemen (23) die met name de Wereldbank heeft geconstateerd als belangrijke hinderpaal voor de armoedebestrijding. Weliswaar draagt de verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën op zich al bij tot het terugdringen van de corruptie, maar deze verdient toch specifieke aandacht. Het onderwerp ligt gevoelig en is lastig aan te pakken, maar de omvang van het fenomeen — dat vaak in verschillende categorieën uiteenvalt — moet niettemin samen met de soevereine staten en met de steun van terzake gespecialiseerde organisaties worden vastgesteld (24), willen de nodige maatregelen kunnen worden getroffen, die de regeringen zouden moeten opnemen in hun hervormingsprogramma's.

35.

De institutionele steun waarin de onderzochte financieringsovereenkomsten voorzien wordt goed gecoördineerd met die van de andere donoren, hetzij expliciet in de overeenkomst, hetzij wanneer deze naderhand wordt uitgevoerd. Hij maakt echter niet altijd deel uit van een algemeen plan voor institutionele steun (25) waarin de financieringen van de verschillende donoren zijn opgenomen (zie tekstvak 2).

Tekstvak 2 — Institutionele steun waarin de financieringsovereenkomsten voorzien

36.

Een algemeen steunprogramma maakt het mogelijk, de behoeften te berekenen die op nuttige wijze ten laste van het EOF kunnen worden gebracht. De Commissie zou erop moeten toezien dat een plan met een indicatief tijdschema wordt opgesteld waarin alle noodzakelijke acties zijn opgenomen, ook die waarvoor nog geen financiering is gevonden.

37.

De hoofden van de delegaties hebben niet de aanbevelingen gedaan die in de Gids zijn voorgeschreven (28). Verder is het de bedoeling, de delegatiehoofden te vragen om in de halfjaarlijkse toezichtrapporten een samenvatting op te nemen waaruit hun zienswijze blijkt, hetgeen gedeeltelijk op hetzelfde neerkomt. In beide gevallen is het van belang, een officiële en uitdrukkelijke stellingname te verkrijgen van degenen die doorlopend in nauw contact staan met de situatie ter plaatse. De Commissie zou deze bepaling in haar Gids dan ook moeten handhaven en op de naleving ervan moeten toezien.

38.

Alle door de Rekenkamer tijdens haar controlebezoeken ter plaatse geconstateerde gebreken in het beheer van de overheidsfinanciën had de Commissie zelf al ontdekt, behalve in Tsjaad, waar het controlebezoek een probleem van achterstallige betalingen (29) aan het licht bracht waarvan de donoren blijkbaar geen kennis hadden.

39.

De Commissie heeft na gunstig advies van het EOF-comité besloten, de vijf onderzochte programma's goed te keuren, ondanks de in de betrokken landen aangetroffen gebreken in het beheer van de overheidsfinanciën, wat betekent dat zij de richting die het land inslaat bevredigend acht. Dit oordeel zou beter moeten worden onderbouwd, waarbij met name zou moeten verduidelijkt hoe het hervormingsplan deze gebreken zal verhelpen (zie paragraaf 30).

40.

In het algemeen vertoont de beginsituatie in het beheer van de overheidsfinanciën van de ACS-landen talrijke tekortkomingen. In sommige bezochte landen was de Commissie een van de eerste donoren die dit risico hebben aanvaard (zie tekstvak 3 en bijlage 1, tabellen E en F). Er was echter in alle gevallen een IMF-programma in uitvoering.

Tekstvak 3 — Situatie van de andere donoren op het gebied van begrotingssteun zonder specifieke bestemming in de vijf bezochte landen

41.

De voornaamste instrumenten waarmee wordt toegezien op de ontwikkeling van het beheer van de overheidsfinanciën zijn de toezichtrapporten van de delegaties en de prestatie-indicatoren.

42.

De Gids bepaalt dat de delegatie toeziet op het kader voor overheidsfinanciën en er verslag over uitbrengt bij de centrale diensten van de Commissie (31). De delegaties hebben instructies gekregen volgens welke de halfjaarlijkse toezichtrapporten een beschrijving van de situatie (volgens een bepaald stramien) en een situatieoverzicht van het toezicht op de hervorming van de overheidsfinanciën moeten bevatten (32). De instructies vormen een nuttige vorm van begeleiding, maar te oordelen naar de eerste uitvoering ervan (zie de paragrafen 47-68) zouden ze kunnen worden verbeterd en aangevuld door:

43.

Deze rapporten zijn gebaseerd op de audits en evaluaties van de donoren en de nationale autoriteiten, waarin zich ingrijpende ontwikkelingen voltrekken. Met name ontwikkelt de Commissie in coördinatie met andere donoren — voornamelijk de Wereldbank — een nieuw kader voor de evaluatie van de systemen voor het beheer van overheidsfinanciën in het kader van PEFA (zie bijlage 2) om de bestaande instrumenten daardoor te vervangen.

44.

Dit evaluatiekader wordt thans in een dertigtal landen (waaronder 18 ACS-landen) getest. De Commissie heeft in 14 landen de leiding op zich genomen (35). De donoren zouden vanaf 2005 dus over voldoende ervaring moeten beschikken om de verbeteringen aan te brengen die nodig zijn om het kader goed te keuren en operationeel te maken. Naar aanleiding van het onderzoek naar het evaluatiekader worden verbeteringen voorgesteld (zie bijlage 2, paragraaf 7).

45.

Tijdens de uitvoering van haar programma's voor begrotingssteun hanteert de Commissie prestatie-indicatoren (zie bijlage 3) waaraan zij de kwalitatieve vooruitgang van de overheidsfinanciën en de sectorale resultaten afmeet, met als hoofddoel, het begunstigde land ertoe aan te zetten, het beheer van zijn overheidsfinanciën te verbeteren. Deze indicatoren worden verrekend in het bedrag van de variabele tranches. De Gids bevat talrijke preciseringen inzake de keuze en aanwending van deze prestatie-indicatoren. Begin 2005 is de Commissie zich gaan bezinnen op de verbetering ervan.

46.

De gehanteerde prestatie-indicatoren bestrijken niet alle aspecten van de ingezette hervormingen omdat ze dan te talrijk en te moeilijk te beheren zouden zijn. Het is dan ook belangrijk de gemaakte keuzes te motiveren en duidelijk te maken welke terreinen niet onder de indicatoren vallen, en daarbij aan te geven of ze als niet prioritair worden beschouwd, of het niet mogelijk was geschikte indicatoren vast te stellen, dan wel of de basisgegevens, vereist voor de berekening ervan niet betrouwbaar zijn, in welk geval deze voortaan zouden kunnen worden beveiligd.

47.

De eerste toezichtrapporten (36) van de delegaties in de vijf bezochte landen beperken zich te vaak tot een statische analyse van het beheer van de overheidsfinanciën, die doorgaans wel van goede kwaliteit is en het door het hoofdkantoor verstrekte stramien volgt. Deze rapporten zijn onvolledig, want ze bevatten, onder meer, geen tabel over het toezicht op de hervorming van de overheidsfinanciën (zie tekstvak 4). De centrale diensten, die de delegaties op hun beurt niet altijd duidelijke instructies over de noodzakelijke maatregelen hebben verstrekt, zouden er beter gebruik van moeten maken.

Tekstvak 4 — Toezichtrapporten in de vijf bezochte landen

48.

De prestatie-indicatoren worden overeengekomen met de regering (die de financieringsovereenkomst mede-ondertekent), en worden doorgaans gecoördineerd met de andere donoren. De aard en het aantal indicatoren met betrekking tot het beheer van overheidsfinanciën, en dus ook de geschiktheid ervan om de voortgang van de hervormingen te stimuleren, lopen van land tot land sterk uiteen.

49.

De indicatoren voor het niveau van de begrotingstoewijzing of -uitvoering staan vrij dicht bij indicatoren van sectorale input wanneer ze beperkt blijven tot een bepaalde sector, en zijn tamelijk gemakkelijk te meten, maar vormen niet de meest doeltreffende stimulans voor de ACS-landen om de betrouwbaarheid, doorzichtigheid en doeltreffendheid van het beheer te verbeteren. De indicatoren waarvoor in Ethiopië, Mozambique en Zambia is gekozen, hebben in dit opzicht niet zo veel te bieden, maar de indicatoren van Niger en Tsjaad (38) vormen een betere stimulans (zie tekstvak 5).

Tekstvak 5 — Prestatie-indicatoren met betrekking tot het beheer van de overheidsfinanciën in de financieringsovereenkomsten van de vijf bezochte landen

50.

Verder is de kwaliteit van de informatie over de indicatoren in de financieringsovereenkomsten niet altijd toereikend. Er zouden stelselmatig nadere bijzonderheden over de motivering, definitie, berekeningsmethode en informatiebronnen van elke indicator moeten worden gegeven, zoals het geval is met de financieringsovereenkomst van Niger.

51.

Het zou ook van nut zijn indien de Commissie in het verlengde van haar bezinning van 2005 op de „conditionaliteiten”, in haar Gids richtlijnen opnam over het gewicht dat aan de variabele tranches en de prestatie-indicatoren met betrekking tot de overheidsfinanciën moet worden toegekend (zie de paragrafen 4 en 5 van bijlage 3).

52.

De Gids wijst er terecht op dat er zoveel mogelijk in coördinatie met andere donoren moet worden gewerkt.

53.

Er bestaat coördinatie van de donoren, zowel tussen de hoofdkantoren als tussen de lokale vertegenwoordigingen van de donoren in elk ACS-land. De coördinatie moet bij elke donor gepaard gaan met een goede interne communicatie tussen deze twee niveaus. De coördinatie tussen de hoofdkantoren over kwesties met betrekking tot het toezicht op de prestaties van de overheidsfinanciën is vrij goed georganiseerd, in de vorm van het PEFA-partnerschap (zie de paragrafen 42 en 43) (43), waarin de Commissie een hoofdrol speelt.

54.

De lokale coördinatie is doorgaans bevredigend, maar niet altijd voldoende gestructureerd (zie tekstvak 6). Ze verkeert constant in ontwikkeling, want het kost tijd een netwerk op te bouwen dat afhankelijk is van de vrijwillige deelname van alle donoren, die in steeds groteren getale begrotingssteun verlenen. De Commissie werkt nauw samen met de Bretton Woods-instellingen, die een grote invloed uitoefenen en over meer middelen beschikken. Onder de vijf bezochte landen is de coördinatie het verst gevorderd in Mozambique, dat op dit gebied op een vrij lange ervaring kan bogen (zie bijlage 4).

Tekstvak 6 — Coördinatie tussen de donoren in de vijf bezochte landen

55.

De Commissie beschikt niet over volledige informatie over de begrotingssteun die wordt toegekend en betaald door de andere donoren in de begunstigde landen. Dergelijke informatie is moeilijk te verkrijgen wegens het gebrek aan harmonisatie van het begrip begrotingssteun en de gebrekkige informatieverstrekking door sommige donoren.

56.

Voor het welslagen van de hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën is het noodzakelijk dat deze op alle niveaus als een eigen zaak van het land worden beschouwd, vanaf de ambtenaar die nieuwe procedures moet volgen tot aan de hoogste instanties van de staat, want anders worden de procedures niet goed toegepast of zelfs omzeild. Deze „ownership” hangt onder meer af van de kwaliteit van de betrekkingen tussen de donoren en de nationale autoriteiten, met name de regering, het Parlement en de hoge controle-instantie (HCI).

57.

De regering is de partner van de Commissie en mede-ondertekenaar van de programma's voor begrotingssteun en speelt de hoofdrol bij het opzetten en uitvoeren van de hervormingen ter verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën.

58.

Het Parlement speelt een grote rol bij de voortgang van deze hervormingen, met name die betreffende de begrotingsprogrammering en het toezicht op de controleverslagen van de HCI’s. Het is van fundamenteel belang, er zo goed mogelijk op toe te zien dat de parlementen deze opdrachten in het belang van hun land en niet uitsluitend onder druk van de donoren vervullen. Volgens de Commissie zelf is de vooruitgang het grootst in de landen waar het parlement het meest op de voorgrond treedt.

59.

De HCI is de externe controleur die belast is met de evaluatie van de begrotingsuitvoering en de betrouwbaarheid van de jaarrekening. Ook al zal het in de meeste ACS-landen jaren vergen voordat de HCI in staat is, zich ten volle van zijn taken te kwijten, moeten de resultaten van de werkzaamheden van de HCI's stelselmatig worden geïntegreerd (44) in het geheel van gegevens waarover de donoren beschikken, doch zonder het bedrag van de betaalde steun te zeer te laten bepalen door deze resultaten.

60.

De dialoog met de regering is gewoonlijk officieel geregeld en bevredigend (45). De betrokkenheid van de nationale parlementen en de dialoog met de HCI's (zie tekstvak 7) zijn daarentegen vaak ontoereikend wegens de gebrekkige capaciteit van deze instanties en hun positie ten opzichte van de regeringen en donoren.

Tekstvak 7 — Voorbeelden van ontoereikende dialoog met de hoge controle-instanties

61.

De Commissie moet, in coördinatie met de andere donoren, methoden blijven ontwikkelen om de HCI's passende institutionele steun te kunnen geven (47) en soortgelijke steun invoeren voor de commissies financiën en begrotingscontrole van de parlementen.

62.

De regering, die wordt gecontroleerd door het parlement en de HCI, is niet per se de aangewezen instantie voor overleg over de maatregelen ter versterking van hun capaciteit. Bijgevolg moet bij onderhandelingen met het land die via de regering lopen, worden nagegaan hoe de Commissie tot betere contacten met deze twee instanties zou kunnen komen.

63.

Voor het toezicht op de hervormingen van de overheidsfinanciën bleken tijdens de controlebezoeken soms onvoldoende personele middelen te worden ingezet.

64.

De betrokken ambtenaren zijn vrijwel altijd econoom (dit is ook het geval met de lokale vertegenwoordigers van de andere donoren). Dit vormt een geschikt profiel, maar wanneer een delegatie over meerdere personeelsleden voor de begrotingssteun beschikt, zou er wel mogen worden gediversifieerd.

65.

De personele middelen van de centrale diensten worden door de hoofden van de betrokken eenheden ontoereikend geacht. Naar de mening van de Rekenkamer rechtvaardigen het belang van de kwestie en de bedragen die ermee gemoeid zijn dat hierin verandering wordt gebracht en zou de situatie kunnen verbeteren door een rationeler gebruik van de personele middelen (48).

66.

Verder zouden sommige taken, zoals het analyseren van de financieringsvoorstellen en toezichtrapporten van de delegaties, moeten worden gesystematiseerd door de invoering van checklists (49) om de volledigheid en homogeniteit van de verrichte werkzaamheden te verzekeren en de beoordeling ervan te vergemakkelijken.

67.

De Commissie zou haar inspanningen ter bijscholing van haar personeelsleden op het gebied van overheidsfinanciën moeten voortzetten (50).

68.

Ten slotte moeten de uitwisseling van ervaringen en het vaststellen en verspreiden van de beste praktijk, die bij de delegaties in West-Afrika plaatsvinden, worden uitgebreid tot de andere regio's.

69.

De controlebezoeken in de vijf landen hebben geen grote verschillen aan het licht gebracht tussen de door de Commissie verstrekte informatie en de bevindingen ter plaatse (behalve voor het in paragraaf 38 vermelde probleem).

70.

De systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën vertonen vele gebreken (51), die vaak sterk tot uiting komen bij perifere instanties zoals gemeenten, en de begrotingssteun blijft blootgesteld aan een hoog risico van misbruik. Er zijn echter vele belangrijke hervormingen ter beperking van dit risico gaande en de inspanningen van de begunstigde landen op dit gebied zijn merkbaar. Er kon vooruitgang worden geconstateerd in de begrotingsprogrammering (die meer samenhang vertoont met de strategie ter vermindering van de armoede), de verwerking van ontvangsten (52) en uitgaven (met name vereenvoudigde en vaak gecomputeriseerde circuits, een rationeler kasmiddelenbeheer en striktere regels voor de gunning van overheidsopdrachten), het afleggen van rekening en verantwoording (sneller), en de interne en externe controle (zie tekstvak 8).

Tekstvak 8 — Voornaamste hervormingen met betrekking tot het beheer van de overheidsfinanciën die in 2004 in de vijf bezochte landen gaande zijn

71.

Gezien de omvang en complexiteit ervan vereisen de hervormingen veel tijd, te meer daar de in de regel zeer zwakke capaciteit van de bestuursinstanties die ze moeten invoeren dikwijls tot vertragingen leidt. Het is nog te vroeg om duurzame significante resultaten te kunnen constateren, ook al blijkt uit het toezicht dat met name de Commissie heeft ingevoerd dat de gedeeltelijke tussentijdse resultaten vrij positief zijn.

72.

Elk financieringsovereenkomst is een contract tussen de Commissie en het begunstigde land. Op een veranderende kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën van een begunstigde land kan zij op vier manieren reageren. Zij kan een programma eenzijdig opschorten, het wijzigen in overleg met het betrokken land, reageren in het kader van de uitvoering van het programma of de opzet van het volgende programma sturen. De reacties van de Commissie zijn passend en stemmen overeen met haar dynamische aanpak (zie paragraaf 28). Zo heeft zij de betaling van de eerste (vaste) tranche van 20 miljoen euro aan Tsjaad opgeschort naar aanleiding van de onderbreking van het IMF-programma (53).

73.

Wanneer de betaling van een variabele tranche niet het maximum bereikt, blijft het saldo toegewezen aan het begunstigde land, waardoor de variabele tranches minder stimulerend werken. Het zou doeltreffender zijn, te bepalen dat het saldo voor het land verloren gaat.

74.

Daar de hervormingen van het beheer van de overheidsfinanciën een proces op middellange of lange termijn vormen, zouden naar aanleiding van elke hernieuwing van een programma de „conditionaliteiten” van de begrotingssteun (voorwaarden vooraf, indicatoren en weging van de variabele tranches) moeten worden afgestemd op de geboekte vooruitgang en de nieuwe prioriteiten. Het is nog te vroeg om vast te stellen hoe de vijf bezochte landen in dat stadium zullen reageren.

75.

Naar aanleiding van de controle van de Rekenkamer kunnen op de in paragraaf 19 gestelde vragen de volgende antwoorden worden gegeven.

76.

De Commissie heeft een methodologisch kader vastgesteld aan de hand waarvan zij de aanvankelijke stand van het beheer van de overheidsfinanciën in de begunstigde landen en de ontwikkeling ervan kan beoordelen (zie de paragrafen 23 en 41). Dit kader, dat een vooruitgang ten opzichte van de vroegere situatie vormt, is echter onvolledig (zie de paragrafen 24 en 26) en niet nauwkeurig genoeg (zie paragraaf 25). Het brengt de logische samenhang van de steunprogramma's niet duidelijker tot uitdrukking (zie paragraaf 30). De Gids wordt niet bijgewerkt (zie paragraaf 27). De instructies over de toezichtrapporten zijn ook onvolledig, ook al heeft de Commissie reeds aanzienlijke verbeteringen aangebracht (zie paragraaf 42).

77.

Dit methodologische kader is in de beginfase op vrij bevredigende wijze uitgevoerd, al is er te weinig rekening gehouden met corruptie, het ontbreken van aanbevelingen van de hoofden van de delegaties en soms van een algemeen kader voor institutionele steun (zie de paragrafen 31-37). De situatie is minder bevredigend in de toezichtfase, waarin de rapporten van de delegaties te statisch en onvolledig zijn, en de prestatie-indicatoren soms niet stimulerend genoeg werken (zie de paragrafen 47-51).

78.

Deze processen zijn complex en de uitvoering ervan ligt gevoelig omdat ze zich voltrekken in soevereine staten. Deze moeten de hervormingen als hun eigen zaak beschouwen om ze te doen slagen, en dat is een kwestie waarop de Commissie wel kan aandringen, maar geen greep heeft.

79.

De Commissie heeft al evenmin greep op de coördinatie tussen de donoren, waarin zij echter wel een hoofdrol op het niveau van de hoofdkantoren speelt, hoofdzakelijk bij de Wereldbank in het kader van PEFA (zie paragraaf 43). De coördinatie in de ACS-landen blijft echter moeilijker, hetgeen met name de invoering van het evaluatiekader van PEFA ter plaatse dreigt te beïnvloeden.

80.

De informatie op basis waarvan de financieringsbesluiten zijn genomen — en de informatie in de documenten over het toezicht — is waarheidsgetrouw. Daardoor is de Commissie doorgaans goed op de hoogte van de gebreken in de systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën (zie de paragrafen 38 en 69-71).

81.

De financieringsbesluiten en de reacties van de Commissie in de loop van de programma's zijn gezien haar dynamische interpretatie van artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou adequaat (zie paragraaf 28), maar men dient te beseffen dat deze interpretatie ten minste op korte termijn het risico vergroot, waardoor een nauwgezet toezicht des te noodzakelijker is.

82.

Deze besluiten worden evenwel onvoldoende gemotiveerd (zie paragraaf 39). Uit de voorstellen en de financieringsovereenkomsten blijkt te weinig de samenhang tussen de geconstateerde gebreken in het beheer van de overheidsfinanciën, de hervormingsprogramma's van de regeringen, de institutionele steun die voor de invoering van deze hervormingen noodzakelijk is en de instrumenten voor het toezicht, met inbegrip van de voorwaarden vooraf en de prestatie-indicatoren (zie paragraaf 30). Door dit gebrek aan verduidelijking van samenhang en vooruitzicht, alsmede de onvoldoende geformaliseerde en gestructureerde presentatie kan het EOF-Comité zich er niet van vergewissen of er rekening wordt gehouden met alle gebreken (zie de paragrafen 32 en 33).

83.

De hervormingen waarmee de rechtstreekse begrotingssteun zonder specifieke bestemming gepaard gaat, vergen veel tijd. Het is nog te vroeg om duurzame significante resultaten te kunnen constateren, ook al blijkt uit het met name door de Commissie ingevoerde toezicht dat de gedeeltelijke tussentijdse resultaten vrij positief zijn (zie de paragrafen 69-71). Zo blijven de risico's waaraan de begrotingssteun blootstaat (zie paragraaf 12) en waarover het Parlement en de Raad zich zorgen maken (zie paragraaf 2) grotendeels actueel. Met de volgende aanbevelingen wordt een beter beheer van deze risico's beoogd.

84.

De Commissie dient haar methodologische gids voor de programmering en tenuitvoerlegging van begrotingssteun in ontwikkelingslanden bij te werken en daarin de sinds maart 2002 (zie paragraaf 27) gegeven relevante instructies en de noodzakelijke verbeteringen op te nemen, met name om binnen elk steunprogramma de samenhang te verzekeren tussen de geconstateerde gebreken, de hervormingen ter verbetering ervan, de institutionele steun en de instrumenten voor het toezicht (zie paragraaf 30). Bovendien moet aan de problemen in verband met de binnenlandse ontvangsten, waaronder die uit overheidsbedrijven (zie paragraaf 24), en met corruptie (zie paragraaf 34) meer aandacht worden besteed. Ook moeten de verbeteringen met betrekking tot de toezichtrapporten van de delegaties erin worden opgenomen (zie paragraaf 42).

85.

De Commissie zou op meer geformaliseerde en gestructureerde wijze de naleving van artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou moeten aantonen en moeten uitleggen om welke redenen zij van mening is dat de richting die het begunstigde land is ingeslagen ondanks de in de aanvankelijke beoordeling geconstateerde gebreken in het beheer van de overheidsfinanciën bevredigend is (zie de paragrafen 39 en 40).

86.

De Commissie zou prestatie-indicatoren moeten hanteren die de begunstigde landen werkelijk aansporen om vaart te zetten achter hun hervormingen, en die meer gericht zijn op resultaten waaruit blijkt dat het beheer is verbeterd (zie paragraaf 49).

87.

De Commissie moet alles in het werk stellen om het kader voor de evaluatie van de systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën dat in het kader van PEFA (zie paragraaf 43) is ontwikkeld te doen slagen. Dit belangrijke werk inzake de coördinatie van donoren moet worden verbeterd met inachtneming van de resultaten die na afloop van de testfase bereikt zullen zijn, alsmede van de suggesties van de Rekenkamer (zie bijlage 2, paragraaf 7), in het bijzonder over systeemgerichte controles. Het is van belang dat dit kader binnenkort wordt overgenomen en uitgevoerd door de donoren, met name die welke deelnemen aan dit partnerschap.

88.

De coördinatie van de lokale vertegenwoordigers van de donoren moet worden versterkt wat betreft de totstandkoming van beoordelingen, evaluaties en audits, de verlening van institutionele steun, het hanteren van voorwaarden en van prestatie-indicatoren, waarbij elke donor vrijelijk moet kunnen blijven beslissen over de uitbetaling van zijn steun (zie paragraaf 54).

89.

De betrekkingen met de autoriteiten van de begunstigde landen moeten systematisch worden gestructureerd en uitgebreid tot andere instanties dan de regeringen, namelijk de parlementen en de hoge controle-instanties, waarvan de capaciteit moet worden versterkt zodat zij de hervormingen die henzelf betreffen kunnen doorvoeren en die welke onder de uitvoerende macht ressorteren kunnen controleren. Daartoe moet bij onderhandelingen met het land die via de regering lopen, worden nagegaan hoe de Commissie tot betere contacten met het Parlement en de HCI's zou kunnen komen (zie de paragrafen 56-62).

7.10.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 249/38