ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)

21 maart 2024 (*)

„ Prejudiciële verwijzing – Voedselveiligheid – Hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong – Verordening (EG) nr. 853/2004 – Werkingssfeer – Uitsluitingen – Levering van levensmiddelen tussen detailhandelszaken die een marginale, plaatselijke en beperkte activiteit vormt – Begrip ‚marginale, plaatselijke en beperkte activiteit’ – Nationale regeling die afwijkt van de in die verordening opgenomen definitie van dat begrip ”

In zaak C‑10/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië) bij beslissing van 19 oktober 2022, ingekomen bij het Hof op 11 januari 2023, in de procedure

Remia Com Impex SRL

tegen

Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA),

Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dolj,

wijst

HET HOF (Zevende kamer),

samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, N. Wahl en M. L. Arastey Sahún (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: N. Emiliou,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

–        de Roemeense regering, vertegenwoordigd door E. Gane, L. Ghiţă en A. Wellman als gemachtigden,

–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Le Bot en L. Radu Bouyon als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PB 2004, L 139, blz. 55, met rectificatie in PB 2004, L 226, blz. 22), in het bijzonder artikel 1, leden 3 tot en met 5, van die verordening, gelezen in het licht van overweging 13 ervan, alsmede de uitlegging van het gelijkwaardigheidsbeginsel.

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Remia Com Impex SRL (hierna: „Remia”) enerzijds, en de Autoritate Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (nationale autoriteit voor de diergezondheid en voedselveiligheid, Roemenië; hierna: „ANSVSA”) en de Direcție Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj (directoraat voor diergezondheid en voedselveiligheid) anderzijds, over de rechtmatigheid van een besluit van de ANSVSA tot vaststelling van de procedure voor veterinaire registratie en voedselveiligheid voor de activiteiten van inrichtingen die zich bezighouden met de rechtstreekse verkoop van primaire producten of de detailhandel.

 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

3        De overwegingen 2 tot en met 4 en 13 van verordening nr. 853/2004 luiden:

„(2)      Bepaalde levensmiddelen kunnen specifieke gevaren inhouden voor de volksgezondheid, zodat specifieke hygiënevoorschriften moeten worden vastgesteld. Dat geldt met name voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong waarbij herhaaldelijk microbiologische en chemische gevaren zijn gemeld.

(3)      In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is een groot aantal richtlijnen vastgesteld die specifieke gezondheidsvoorschriften bevatten voor de productie en het op de markt brengen van de producten van bijlage I van het Verdrag. Deze gezondheidsvoorschriften hebben de handelsbelemmeringen voor de betrokken producten verminderd en bijgedragen aan het tot stand komen van de interne markt waarbij tevens een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid is gewaarborgd.

(4)      Wat de volksgezondheid betreft, bevatten deze voorschriften gemeenschappelijke beginselen. Zo stellen zij met name soortgelijke regels vast met betrekking tot de verantwoordelijkheden van fabrikanten en bevoegde autoriteiten, de structurele, operationele en hygiënevoorschriften waaraan inrichtingen moeten voldoen, de procedures voor de erkenning van inrichtingen, en de voorwaarden voor opslag en vervoer, en keurmerken.

[…]

(13)      De lidstaten zouden tot op zekere hoogte zelf moeten kunnen bepalen of zij de toepassing van deze verordening uitbreiden of beperken tot handelsactiviteiten die onder hun nationale wetgeving vallen. Zij mogen de toepassing echter alleen beperken indien zij van oordeel zijn dat de voorschriften van verordening (EG) nr. 852/2004 [van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (PB 2004, L 139, blz. 1)] volstaan om de doelstellingen inzake levensmiddelenhygiëne te verwezenlijken en wanneer de levering van levensmiddelen van dierlijke oorsprong van een handelszaak aan een ander bedrijf een marginale, lokale en beperkte activiteit is. In dat geval mag de levering slechts een klein deel uitmaken van de activiteiten van de handelszaak; de bedrijven die de leveringen ontvangen, moeten in de onmiddellijke nabijheid gelegen zijn; en de levering mag slechts bepaalde soorten producten of bedrijven betreffen.”

4        Artikel 1 van verordening nr. 853/2004, met als opschrift „Werkingssfeer”, luidt als volgt:

„1.      In deze verordening worden voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven specifieke hygiënevoorschriften op het gebied van levensmiddelen van dierlijke oorsprong vastgesteld. Deze voorschriften zijn een aanvulling op verordening (EG) nr. 852/2004. Zij hebben betrekking op onverwerkte en verwerkte producten van dierlijke oorsprong.

[…]

3.      Deze verordening is niet van toepassing met betrekking tot:

a)      de primaire productie voor particulier huishoudelijk gebruik;

b)      de huishoudelijke bereiding, het hanteren of de opslag van levensmiddelen voor particulier huishoudelijk verbruik;

c)      de rechtstreekse levering, door de producent, van kleine hoeveelheden primaire producten aan de eindverbruiker of de plaatselijke detailhandel die rechtstreeks aan de eindverbruiker levert;

d)      de rechtstreekse levering, door de producent, van kleine hoeveelheden vlees van op het landbouwbedrijf geslacht(e) pluimvee en lagomorfen aan de eindverbruiker of aan de plaatselijke detailhandel die dergelijk vlees rechtstreeks aan de eindverbruiker levert;

e)      jagers die kleine hoeveelheden vrij wild of vlees van vrij wild rechtstreeks leveren aan de eindverbruiker of aan de plaatselijke detailhandel die rechtstreeks aan de eindverbruiker levert.

4.      De lidstaten stellen overeenkomstig het nationale recht regels vast inzake de in lid 3, onder c), d) en e), genoemde activiteiten en personen. Dergelijke nationale regels waarborgen de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordening.

5.      a)      Tenzij uitdrukkelijk anders bepaald, is deze verordening niet van toepassing op de detailhandel.

b)      Deze verordening is wel van toepassing op de kleinhandel wanneer handelingen worden verricht met het oog op de levering van producten van dierlijke oorsprong aan andere detailhandelszaken, tenzij:

i)      de handelingen uitsluitend bestaan in opslag of transport, in welk geval niettemin de specifieke temperatuurvoorschriften van bijlage III van toepassing zijn,

of

ii)      de producten van dierlijke oorsprong door de detailhandelszaak alleen aan andere detailhandelszaken worden geleverd, en die levering overeenkomstig het nationale recht een marginale, plaatselijke en beperkte activiteit is.

c)      De lidstaten mogen nationale maatregelen treffen om de voorschriften van deze verordening toe te passen op de op hun grondgebied gelegen kleinhandelszaken waarop deze verordening op grond van punt a) of punt b) niet van toepassing zou zijn.

[…]”

5        Artikel 4 van verordening nr. 853/2004, met als opschrift „Registratie en erkenning van inrichtingen”, bepaalt in lid 2:

„Onverminderd artikel 6, lid 3, van verordening (EG) nr. 852/2004, mogen inrichtingen waar de producten van dierlijke oorsprong worden gehanteerd waarvoor bijlage III voorschriften bevat, niet in bedrijf zijn, tenzij de bevoegde autoriteit ze overeenkomstig lid 3 heeft erkend, met uitzondering van inrichtingen waarin uitsluitend handelingen worden verricht met betrekking tot:

a)      primaire productie;

b)      vervoer;

c)      de opslag van producten waarvoor geen opslag met geconditioneerde temperatuur vereist is,

of

d)      kleinhandel, met uitzondering van de verrichtingen waarop deze verordening overeenkomstig artikel 1, lid 5, onder b), van toepassing is.”

 Roemeens recht

6        De Ordinul nr. 111/2008 privind aprobarea Normei sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală (besluit nr. 111/2008 houdende goedkeuring van de regeling inzake diergezondheid en voedselveiligheid wat betreft de registratieprocedure voor veterinaire doeleinden en met het oog op de voedselveiligheid van de productie en de rechtstreekse en/of detailverkoop van levensmiddelen van dierlijke of niet-dierlijke oorsprong, alsmede van de productie, de verwerking, de opslag, het transport en de verkoop van levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong; hierna: „besluit nr. 11/2008”) van 16 december 2008 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 895 van 30 december 2008) werd vastgesteld door de ANSVSA.

7        Artikel 2 van besluit nr. 111/2008 bepaalt:

„De in artikel 1 genoemde regeling inzake diergezondheid en voedselveiligheid is opgesteld tot vaststelling van de registratieprocedure voor veterinaire doeleinden en met het oog op de voedselveiligheid van de activiteiten van inrichtingen voor rechtstreekse verkoop van primaire producten of voor detailverkoop overeenkomstig […] artikel 1, lid 4, van [verordening nr. 853/2004].”

8        Die regeling inzake diergezondheid en voedselveiligheid (hierna: „regeling inzake diergezondheid”) is opgenomen in bijlage nr. 1 bij besluit nr. 111/2008.

9        Artikel 16 van de regeling inzake diergezondheid luidt:

„In dit hoofdstuk wordt de procedure vastgesteld voor de veterinaire registratie en de voedselveiligheid van de detailverkoop van levensmiddelen van dierlijke en niet-dierlijke oorsprong.”

10      Artikel 17 van die regeling bepaalt:

„Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt verstaan onder:

a)      detailverkoop […] – de levering van levensmiddelen van dierlijke en niet-dierlijke oorsprong die zijn verkregen in inrichtingen die voor veterinaire doeleinden en met het oog op de voedselveiligheid zijn geregistreerd/voor veterinaire doeleinden zijn erkend en/of de beperkte, plaatselijke en gelimiteerde levering van levensmiddelen van dierlijke en niet-dierlijke oorsprong die in kleine hoeveelheden in detailhandelszaken worden verkregen en die worden verkocht aan

1.      de eindverbruiker op de plaats van productie;

2.      andere detailhandelszaken die op het gehele nationale grondgebied zijn geregistreerd voor veterinaire doeleinden en met het oog op de voedselveiligheid;

3.      cateringbedrijven die zijn geregistreerd voor veterinaire doeleinden en met het oog op voedselveiligheid;

4.      de eindverbruiker op markten met levensmiddelen en landbouwproducten, alsmede op beurzen, tentoonstellingen en evenementen tijdens religieuze feesten of andere soortgelijke openbare evenementen die door lokale of regionale overheden periodiek worden georganiseerd op het gehele nationale grondgebied, met uitzondering van vers varkensvlees;

[…]

d)      beperkte levering: – de verkoop in kleine hoeveelheden van levensmiddelen van dierlijke en niet-dierlijke oorsprong aan de eindverbruiker via andere detailhandelszaken;

e)      plaatselijke levering: – de verkoop van levensmiddelen van dierlijke oorsprong op het gehele nationale grondgebied, met inachtneming van de vervoersvoorwaarden, de koude keten en de traceerbaarheid;

f)      gelimiteerde levering: – de verkrijging op de plaats van verkoop van beperkte categorieën van levensmiddelen van dierlijke oorsprong die zijn bestemd voor verkoop aan de eindverbruiker via andere detailhandelszaken;

[…]”

11      Artikel 18, lid 1, van die regeling luidt als volgt:

„De in bijlage 1 bedoelde detailhandelszaken oefenen hun activiteiten uit op basis van het attest of, in voorkomend geval, het registratiebewijs dat is afgegeven door het bureau van het handelsregister bij de Tribunal (rechter in eerste aanleg, Roemenië) in het rechtsgebied waar de activiteiten worden verricht, en op basis van het door het directoraat voor diergezondheid en voedselveiligheid van het departement of van de stad Boekarest afgegeven bewijs van registratie ten behoeve van de diergezondheid en de voedselveiligheid volgens het model in bijlage nr. 3.”

12      Artikel 19, lid 1, van die regeling bepaalt:

„Om het bewijs van registratie ten behoeve van de diergezondheid en de voedselveiligheid te verkrijgen voor de activiteiten van de in bijlage 1 bedoelde detailhandelszaken, moeten de exploitanten van levensmiddelenbedrijven of hun wettelijke vertegenwoordigers bij het directoraat voor diergezondheid en voedselveiligheid van het departement of van de stad Boekarest een dossier indienen dat de volgende documenten bevat: […]”.

13      Artikel 20, lid 1, van de regeling inzake diergezondheid luidt als volgt:

„Het directoraat voor diergezondheid en voedselveiligheid van het departement of van de stad Boekarest geeft het bewijs van registratie ten behoeve van de diergezondheid en de voedselveiligheid volgens het model in bijlage 3 af aan detailhandelszaken die voldoen aan de in specifieke wetgeving neergelegde voorschriften inzake diergezondheid en voedselveiligheid.”

 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

14      Op 9 maart 2018 heeft Remia bij de Curte de Apel București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) beroep ingesteld. Met dit beroep vorderde Remia ten eerste nietigverklaring van artikel 2 van besluit nr. 111/2008, de artikelen 16 en 17, artikel 18, lid 1, en artikel 19, lid 1, van de regeling inzake diergezondheid, en de woorden „volgens het model in bijlage nr. 3” in artikel 20, lid 1, van die regeling, alsook de volledige bijlage nr. 3. Ten tweede vorderde Remia het heronderzoek van de situatie van de in het departement Dolj geregistreerde inrichtingen met het oog op de kwalificatie ervan als aan registratie of erkenning onderworpen inrichtingen in de zin van de verordeningen nr. 852/2004 en nr. 853/2004. Ten derde vorderde Remia de betaling van een vergoeding voor de schade die werd veroorzaakt door schending van het Unierecht, met name door de onjuiste uitvoering van de administratieve handelingen die noodzakelijk zijn ter bescherming van het rechtmatige belang van Remia, te weten de afgifte van de bewijzen van registratie ten behoeve van de diergezondheid en de voedselveiligheid aan inrichtingen die over een erkenning moeten beschikken.

15      Bij arrest van 4 december 2019 heeft de Curte de Apel București dat beroep verworpen.

16      Remia heeft tegen dat arrest cassatieberoep ingesteld bij de Înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië), de verwijzende rechter, waarbij zij in wezen aanvoert dat besluit nr. 111/2008 onrechtmatig is omdat het in strijd is met de definitie van het begrip „marginale, lokale en beperkte activiteit” in overweging 13 van verordening nr. 853/2004.

17      Volgens de ANSVSA zijn de definities van deze begrippen in artikel 17, onder d) tot en met f), van de regeling inzake diergezondheid niet in strijd met die overweging 13.

18      Ter terechtzitting voor de verwijzende rechter heeft Remia gevraagd of het Hof om een prejudiciële beslissing kon worden verzocht. Zij voert in wezen aan dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling het mogelijk maakt om de werkingssfeer van verordening nr. 853/2004 in strijd met het Unierecht te beperken. Besluit nr. 111/2008 zou tot gevolg hebben dat er geen erkenning vereist is voor activiteiten die weliswaar detailhandelsverkopen vormen maar die eigenschappen hebben die een erkenning noodzakelijk maken, aangezien zij niet onder de uitzonderingen van artikel 1, lid 5, onder b), van deze verordening vallen. De term „plaatselijk” in de zin van deze bepaling verwijst volgens overweging 13 van die verordening immers naar inrichtingen in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting die levensmiddelen van dierlijke oorsprong levert, terwijl artikel 17, onder e), van de regeling inzake diergezondheid ziet op de levering van dergelijke levensmiddelen op het gehele nationale grondgebied.

19      In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat hij overeenkomstig artikel 267, derde alinea, VWEU gehouden is zich tot het Hof te wenden omdat de beslissingen die hij als nationale rechterlijke instantie vaststelt volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep. In het hoofdgeding rijst de vraag of bepalingen van nationaal recht verenigbaar zijn met verordening nr. 853/2004. Gelet op de bewoordingen van overweging 13 van deze verordening levert de definitie van het begrip „marginale, plaatselijke en beperkte activiteit” in dat nationale recht volgens deze rechter een probleem op bij de uitlegging van het Unierecht.

20      Daarop heeft de Înaltă Curte de Casație și Justiție de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Moeten [verordening nr. 853/2004] in haar geheel, en artikel 1, leden 3 tot en met 5 in het bijzonder, aldus worden uitgelegd dat koelhuizen die activiteiten met betrekking tot de detailhandel verrichten ten behoeve van andere detailhandelszaken, maar niet van eindverbruikers, overeenkomstig deze verordening moeten worden erkend wanneer de betrokken detailhandelsactiviteit niet onder de in artikel 1, lid 5, onder b), [van deze verordening] genoemde uitzonderingen valt?

2)      Moeten [verordening nr. 853/2004] en het Unierecht in het algemeen aldus worden uitgelegd dat de nationale autoriteiten die het beleid moeten uitvoeren dat middels regelgeving moet wordt verwezenlijkt, en die moeten waarborgen dat de daarmee samenhangende verplichtingen van de betrokken marktdeelnemers worden nageleefd, het in artikel 1, lid 5, onder b), punt ii), vastgelegde vereiste dat de activiteit marginaal, plaatselijk en beperkt is, uitleggen in het licht van overweging 13 van die verordening, of kunnen zij afwijken van deze uitlegging door middel van eigen definities van de begrippen?

3)      Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, moeten de betrokken definities in een nationale handeling tot omzetting van [verordening nr. 853/2004] dan in overeenstemming zijn met de inhoud van de begrippen zoals deze is beschreven in overweging 13 [van die verordening]?

4)      Staat het Unierecht, en in het bijzonder verordening nr. 853/2004, in de weg aan een bepaling en/of administratieve praktijk waarbij, zoals is vastgelegd in artikel 17 van de [regeling inzake diergezondheid] in bijlage bij besluit nr. 111/2008, de detailhandel in producten van dierlijke oorsprong ook betrekking kan hebben op de levering en verkoop van producten aan andere detailhandelszaken op het gehele Roemeense grondgebied, zonder dat daarvoor een erkenning op het vlak van diergezondheid vereist is?

5)      Vereist het gelijkwaardigheidsbeginsel dat wanneer een besluit van een bestuursorgaan nietig kan worden verklaard wegens onverenigbaarheid met een nationale wet, datzelfde bestuursrechtelijke besluit ook nietig kan worden verklaard wegens onverenigbaarheid met een relevante Unieverordening, zoals verordening nr. 853/2004?”

 Beantwoording van de prejudiciële vragen

 Ontvankelijkheid

21      Volgens de Roemeense regering wordt in de verwijzingsbeslissing het feitelijke kader van het hoofdgeding niet uiteengezet ook al is dit van wezenlijk belang voor de kwalificatie van de feiten, de vaststelling van de toepasselijke bepalingen van nationaal recht, en de vaststelling van de regels van Unierecht waarvan de uitlegging nuttig is voor de beslechting van het hoofdgeding.

22      In het bijzonder maakt het ontbreken van een beschrijving van het feitelijke kader het onmogelijk om vast te stellen welk soort activiteiten Remia verricht, of zij met haar activiteiten in aanmerking komt voor de erkenningsprocedure en of die activiteiten onder verordening nr. 853/2004 vallen. Niettemin geeft deze regering aan dat Remia volgens informatie waarover de ANSVSA beschikt maar die niet in de verwijzingsbeslissing is vermeld, zich hoofdzakelijk bezighoudt met de groothandel in producten van dierlijke oorsprong en met de verhuur van opslagplaatsen.

23      De verwijzende rechter heeft in de verwijzingsbeslissing dus niet uitgelegd waarom hij heeft verwezen naar de in de prejudiciële vragen aangevoerde Unierechtelijke bepalingen en wat het verband is tussen het voorwerp van het hoofdgeding en die vragen. Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing in zijn geheel niet-ontvankelijk.

24      De Europese Commissie beroept zich niet op een dergelijke niet-ontvankelijkheid maar wijst wel op tekortkomingen bij de eerste en de vijfde vraag in de verwijzingsbeslissing.

25      Wat de eerste vraag betreft, stelt deze instelling dat uit de verwijzingsbeslissing niet duidelijk kan worden opgemaakt wat de aard van de activiteiten van Remia is. Volgens de Commissie blijkt echter uit die beslissing dat deze vennootschap detailhandelsactiviteiten verricht met andere inrichtingen die zich bezighouden met detailhandel.

26      Wat de vijfde vraag over het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, merkt de Commissie op dat de verwijzingsbeslissing geen melding maakt van bepalingen van nationaal recht op grond waarvan een besluit van een bestuursorgaan nietig kan worden verklaard wegens de niet-naleving van een nationale wet, noch van maatregelen die de nationale rechterlijke instanties zouden kunnen nemen wanneer wordt vastgesteld dat een nationale bestuurshandeling onverenigbaar is met het Unierecht.

27      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de krachtens artikel 267 VWEU ingestelde procedure een instrument is voor de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, dat het Hof in staat stelt de nationale rechters de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die zij nodig hebben om uitspraak te kunnen doen in de bij hen aanhangige gedingen (arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny, C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28      Volgens eveneens vaste rechtspraak is het in het kader van de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, wegens het vereiste om tot een voor de nationale rechter nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, noodzakelijk dat deze rechter nauwgezet de vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing naleeft zoals die uitdrukkelijk zijn vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof (arrest van 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die vereisten worden bovendien vermeld in de punten 13, 15 en 16 van de aanbevelingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures (PB 2019, C 380, blz. 1).

29      Om te beginnen moet de verwijzende rechter overeenkomstig artikel 94, onder a), van het Reglement voor de procesvoering dus een omschrijving geven van het feitelijke en juridische kader waarin zijn vragen moeten worden geplaatst, of op zijn minst de feitelijke hypothesen uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd. In het kader van de procedure van artikel 267 VWEU mag het Hof zich immers enkel op basis van het feitenrelaas van de nationale rechter uitspreken over de uitlegging van een tekst van de Unie (arrest van 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30      Voorts bepaalt artikel 94, onder b), van het Reglement voor de procesvoering dat het verzoek om een prejudiciële beslissing de inhoud van de nationale bepalingen die op de zaak van toepassing kunnen zijn en, in voorkomend geval, de relevante nationale rechtspraak bevat.

31      Ten slotte is het onontbeerlijk dat de verwijzingsbeslissing, zoals is bepaald in artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering, de uiteenzetting bevat van de redenen die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om over de uitlegging van specifieke bepalingen van het recht van de Unie vragen te stellen, alsook het verband tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling (arrest van 28 november 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32      In casu moet worden vastgesteld dat de verwijzingsbeslissing slechts een uiterst summiere uiteenzetting van het voorwerp van het hoofdgeding bevat, zonder de feitelijke context van dit geding weer te geven. Bovendien wordt in deze beslissing slechts summier gemotiveerd waarom de verwijzende rechter het noodzakelijk heeft geacht het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.

33      Meer in het bijzonder heeft de eerste vraag tot doel om uit te maken of koelhuizen die activiteiten met betrekking tot de detailhandel verrichten ten behoeve van andere detailhandelszaken, overeenkomstig verordening nr. 853/2004 moeten worden erkend wanneer die activiteiten niet onder de in artikel 1, lid 5, onder b), van deze verordening genoemde uitzonderingen valt.

34      Bij gebreke van nadere gegevens over het feitelijke kader van het hoofdgeding, in het bijzonder over de aard van de activiteiten van Remia, kan het Hof niet begrijpen of de verwijzende rechter zich met deze vraag afvraagt wat de situatie is van de andere vestigingen in het departement Dolj – die volgens Remia onder de verplichte erkenning moeten vallen – dan wel wat de situatie van deze vennootschap is. In dit verband moet worden opgemerkt dat, terwijl de Roemeense regering stelt dat Remia zich hoofdzakelijk bezighoudt met groothandel, de Commissie van mening is dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat deze vennootschap detailhandelsactiviteiten verricht, maar tegelijkertijd erkent dat uit die beslissing niet duidelijk kan worden opgemaakt wat de aard van de activiteiten van deze vennootschap is.

35      Evenzo volstaat de verwijzing in deze eerste vraag naar „koelhuizen” – een uitdrukking die nergens anders in de verwijzingsbeslissing voorkomt – bij gebreke van enige uitleg over de gevolgen ervan voor de beslechting van het hoofdgeding, voor het Hof niet om te kunnen oordelen dat het in staat is de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven.

36      Hieruit volgt dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is.

37      Voorts wenst de verwijzende rechter met zijn vijfde vraag te vernemen of het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist dat wanneer een besluit van een bestuursorgaan nietig kan worden verklaard wegens strijdigheid met een nationale wet, die bestuurshandeling ook nietig kan worden verklaard wegens onverenigbaarheid met een verordening van de Unie zoals verordening nr. 853/2004.

38      In dat verband dient eraan te worden herinnerd dat het gelijkwaardigheidsbeginsel een lidstaat verbiedt om procedureregels vast te stellen die minder gunstig zijn voor vorderingen ter bescherming van de rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen dan voor soortgelijke nationale vorderingen (arrest van 24 oktober 2018, XC e.a., C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39      Hieruit volgt dat het Hof om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te kunnen geven, van die rechter op zijn minst een minimum aan aanwijzingen moet ontvangen over de in de nationale regeling vastgestelde procedurevoorschriften en over de redenen waarom hij twijfelt of deze regeling het gelijkwaardigheidsbeginsel eerbiedigt. De verwijzingsbeslissing bevat echter, in strijd met de vereisten van artikel 94, onder b) en c), van het Reglement voor de procesvoering, geen enkele aanwijzing over de inhoud van de relevante nationale bepalingen en evenmin over de redenen waarom deze rechter zich in casu afvraagt hoe dit beginsel moet worden uitgelegd.

40      Bijgevolg is ook de vijfde vraag niet-ontvankelijk.

41      Er zij echter aan herinnerd dat, gelet op de geest van samenwerking waarop de betrekkingen tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof in het kader van de prejudiciële procedure zijn gebaseerd, het ontbreken van bepaalde voorafgaande vaststellingen door de verwijzende rechter echter niet noodzakelijkerwijs tot gevolg heeft dat het verzoek om een prejudiciële beslissing, of een van de vragen in dat verzoek, niet-ontvankelijk is indien het Hof, gelet op de gegevens in het dossier waarover het beschikt, van oordeel is dat het mogelijk is om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven (arrest van 22 september 2022, Admiral Gaming Network, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Bovendien heeft het Hof meer in het bijzonder met betrekking tot het in artikel 94, onder a), van het Reglement voor de procesvoering neergelegde vereiste inzake de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing, geoordeeld dat het volstaat dat het voorwerp van het hoofdgeding en het belang ervan voor de rechtsorde van de Unie blijken uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, opdat de lidstaten en andere belanghebbenden opmerkingen kunnen indienen overeenkomstig artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en doeltreffend kunnen deelnemen aan de procedure voor het Hof (arrest van 7 februari 2018, American Express, C‑643/16, EU:C:2018:67, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Wat de tweede tot en met de vierde vraag betreft, blijkt dienaangaande uit de uiteenzetting van het voorwerp van het hoofdgeding en de redenering van de verwijzingsbeslissing weliswaar beknopt maar voldoende duidelijk dat de verwijzende rechter, bij wie een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit nr. 111/2008 is ingediend, in wezen betwijfelt of het begrip „plaatselijke levering” in de zin van dat besluit verenigbaar is met het begrip „plaatselijke activiteit” in de zin van verordening nr. 853/2004.

44      De verwijzingsbeslissing omschrijft dus rechtens genoegzaam de oorsprong en de aard van het hoofdgeding waarvan de uitkomst volgens de verwijzende rechter afhankelijk is van de uitlegging van die verordening. Hieruit volgt dat de verwijzende rechter voldoende aanwijzingen heeft verstrekt om het Hof in staat te stellen een nuttig antwoord te geven op de tweede tot en met de vierde vraag.

 Ten gronde

45      Met zijn tweede tot en met vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 5, onder b), ii), van verordening nr. 853/2004, gelezen in het licht van overweging 13 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die afwijkt van de definitie van „plaatselijke […] activiteit” in de zin van die bepalingen en de draagwijdte van deze verordening aldus wordt beperkt.

46      Ten eerste moet in dit verband worden opgemerkt dat uit artikel 1, lid 5, onder a), van verordening nr. 853/2004 voortvloeit dat de detailhandel in beginsel van de werkingssfeer van deze verordening is uitgesloten.

47      Volgens het inleidende zinsdeel van artikel 1, lid 5, onder b), van die verordening valt de detailhandel echter binnen de werkingssfeer van die verordening in het geval van handelingen die worden verricht met het oog op de levering van levensmiddelen van dierlijke oorsprong aan een andere inrichting.

48      In dat laatste geval is de detailhandel evenwel in de twee in de punten i) en ii) van deze bepaling genoemde gevallen van de werkingssfeer uitgesloten.

49      Krachtens artikel 1, lid 5, onder b), ii), van verordening nr. 853/2004 is deze verordening aldus niet van toepassing op de detailhandel wanneer de levering van levensmiddelen van dierlijke oorsprong plaatsvindt tussen detailhandelszaken en wanneer die levering overeenkomstig de nationale wetgeving een marginale, plaatselijke en beperkte activiteit vormt.

50      Ten tweede volgt uit overweging 13 van verordening nr. 853/2004 dat de lidstaten de toepassing van de voorschriften van deze verordening uitsluitend mogen beperken tot detailhandelsactiviteiten indien met name de levering van levensmiddelen van dierlijke oorsprong van een handelszaak aan een ander bedrijf een marginale, plaatselijke en beperkte activiteit vormt. In dat geval mag de levering slechts een klein deel uitmaken van de activiteiten van de handelszaak, moeten de bedrijven die de leveringen ontvangen in de onmiddellijke nabijheid gelegen zijn en mag de levering slechts bepaalde soorten producten of bedrijven betreffen.

51      Er zij aan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat de preambule van een handeling van de Unie de inhoud van de bepalingen van die handeling preciseert en dat de overwegingen van een dergelijke handeling belangrijke elementen van uitlegging vormen die de bedoeling van de opsteller van die handeling kunnen verduidelijken (arrest van 13 juli 2023, Commissie/CK Telecoms UK Investments, C‑376/20 P, EU:C:2023:561, punt 104 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52      Het is eveneens vaste rechtspraak dat bepalingen van verordeningen weliswaar – precies wegens de aard en de functie ervan in het bronnenstelsel van het Unierecht – in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen, maar dat het voor de toepassing van sommige van die bepalingen niettemin noodzakelijk kan zijn dat de lidstaten uitvoeringsmaatregelen vaststellen. Zo mogen lidstaten maatregelen ter uitvoering van een verordening vaststellen indien die maatregelen de rechtstreekse werking van deze verordening niet belemmeren, niet verheimelijken dat het gaat om een rechtshandeling van de Unie, en binnen de grenzen van de bepalingen van die verordening preciseren welke beoordelingsmarge zij hun heeft toegekend (arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken, C‑541/16, EU:C:2018:251, punten 27 en 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53      Het Hof heeft ook verduidelijkt dat de rechtstreekse toepasselijkheid van verordeningen uitsluit dat de lidstaten interne bepalingen vaststellen die de strekking van de verordening zelf beïnvloeden, tenzij anders is bepaald (arrest van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve mogen de lidstaten, tenzij anders is bepaald, de werkingssfeer van een verordening niet beperken en op deze wijze de omvang van de daarin neergelegde verplichtingen beperken.

54      In casu moet worden vastgesteld dat artikel 1, lid 5, onder b), ii), van verordening nr. 853/2004 voor de definitie van het begrip „marginale, plaatselijke en beperkte activiteit” in de zin van deze bepaling uitdrukkelijk verwijst naar de wetgeving van de lidstaten. De aldus aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge wordt evenwel begrensd door overweging 13 van deze verordening waarin de draagwijdte van dat begrip wordt verduidelijkt.

55      Hieruit volgt dat de lidstaten om binnen de grenzen van de bepalingen van verordening nr. 853/2004 te blijven de definitie van „marginale, plaatselijke en beperkte activiteit” in overweging 13 in acht moeten nemen wanneer zij in hun nationale wetgeving de toepassingsvoorwaarden van artikel 1, lid 5, onder b), ii), van deze verordening vastleggen.

56      Dit geldt des te meer omdat, anders dan het eerste deel van de tweede volzin van die overweging 13 waarin is bepaald dat de lidstaten de toepassing van de voorschriften van die verordening kunnen beperken tot detailhandelsactiviteiten „indien zij van oordeel zijn dat de voorschriften van verordening nr. 852/2004 volstaan om de doelstellingen inzake levensmiddelenhygiëne te verwezenlijken”, het tweede zinsdeel van die volzin en de derde volzin van overweging 13, die betrekking hebben op het begrip „marginale, plaatselijke en beperkte activiteit”, dwingend zijn geformuleerd, zodat de lidstaten er niet van mogen afwijken.

57      Wat het begrip „plaatselijke […] activiteit” betreft, volgt uit overweging 13 van verordening nr. 853/2004 dat er sprake moet zijn van levering van een handelszaak aan een ander bedrijf dat „in de onmiddellijke nabijheid” is gelegen.

58      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het begrip „plaatselijke levering” in de zin van artikel 17, onder e), van de regeling inzake diergezondheid wordt gedefinieerd als de levering „op het gehele nationale grondgebied”, hetgeen kennelijk verder gaat dan een levering in de onmiddellijke omgeving. Het begrip „nationaal grondgebied” is immers veel ruimer dan het begrip „onmiddellijke nabijheid”, a fortiori wanneer het gaat om een lidstaat als Roemenië waarvan het nationale grondgebied een aanzienlijke omvang heeft.

59      Aldus heeft een dergelijke nationale regeling tot gevolg dat detailhandelsactiviteiten die geen plaatselijke activiteiten in de zin van deze verordening zijn, in de praktijk van de werkingssfeer van verordening nr. 853/2004 worden uitgesloten, waardoor de draagwijdte van deze verordening, en van de in artikel 4 van die verordening bedoelde erkenningsplicht wordt beperkt.

60      Zoals blijkt uit de overwegingen 3 en 4 van verordening nr. 853/2004 beogen de erkenningsprocedures een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen. Meer in het algemeen heeft de Uniewetgever met de vaststelling van deze verordening uitdrukkelijk beoogd – overeenkomstig het in overweging 2 ervan genoemde doel – te waarborgen dat alle levensmiddelen van dierlijke oorsprong worden geproduceerd en in de handel gebracht volgens strenge normen die het mogelijk maken de voedselhygiëne en -veiligheid te garanderen en zo schade aan de volksgezondheid te voorkomen (zie in die zin arrest van 29 mei 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e.a., C‑426/16, EU:C:2018:335, punt 67).

61      Deze doelstellingen bevestigen de uitlegging dat de lidstaten geen voorschriften mogen vaststellen die de draagwijdte van verordening nr. 853/2004 beperken.

62      Gelet op een en ander moet op de tweede tot en met de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 5, onder b), ii), van verordening nr. 853/2004, gelezen in het licht van overweging 13 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat, aangezien daarin het begrip „plaatselijke activiteit” wordt gedefinieerd als de levering aan inrichtingen „in de onmiddellijke nabijheid”, dit artikel zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke dit begrip leveringen omvat die verder gaan dan een levering in de onmiddellijke nabijheid zoals leveringen aan inrichtingen die zich op het gehele nationale grondgebied bevinden, en de draagwijdte van deze verordening aldus wordt beperkt.

 Kosten

63      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 1, lid 5, onder b), ii), van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong, gelezen in het licht van overweging 13 van die verordening,

moet aldus worden uitgelegd dat,

aangezien daarin het begrip „plaatselijke activiteit” wordt gedefinieerd als de levering aan inrichtingen „in de onmiddellijke nabijheid”, dit artikel zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke dit begrip leveringen omvat die verder gaan dan een levering in de onmiddellijke nabijheid zoals leveringen aan inrichtingen die zich op het gehele nationale grondgebied bevinden, en de draagwijdte van deze verordening aldus wordt beperkt.

ondertekeningen

*      Procestaal: Roemeens.