Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

A. RANTOS

van 11 juli 2024 (1)

Zaak C‑205/23

Engie România SA

tegen

Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei

[verzoek van de Tribunal București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Energie – Richtlijn 2009/73/EG – Interne markt voor aardgas – Artikel 3 – Openbaredienstverplichtingen en bescherming van de afnemer – Schending door een aardgasleverancier van op hem rustende transparantieverplichting ten aanzien van huishoudelijke afnemers – Cumulatie van administratieve sancties wegens dezelfde inbreukmakende gedraging – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 50 – Ne-bis-in-idembeginsel – Artikel 52, lid 1 – Beperkingen die aan het ne-bis-in-idembeginsel zijn gesteld – Evenredigheid”

I.      Inleiding

1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Tribunal București (rechter in tweede aanleg Boekarest, Roemenië) betreft de uitlegging van de artikelen 50 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), alsook het evenredigheidsbeginsel.

2.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Engie România SA (hierna: „Engie”), een aardgasleverancier, en de Autoritate Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (nationale regelgevende instantie voor energie, Roemenië; hierna: „ANRE”) over een door laatstgenoemde opgesteld proces-verbaal tot vaststelling en sanctionering van een administratieve inbreuk die door Engie zou zijn begaan.

3.        Op verzoek van het Hof zal deze conclusie zich toespitsen op de analyse van de tweede prejudiciële vraag, die betrekking heeft op de toepassing van het in artikel 50 van het Handvest verankerde ne-bis-in-idembeginsel, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, ervan, waarin beperkingen aan dat beginsel zijn gesteld. Meer bepaald rijst in wezen de vraag of het opleggen van een administratieve sanctie aan een aardgasleverancier, zowel door de regelgevende instantie voor energie als door de instantie voor consumentenbescherming, wegens feiten die dezelfde zijn maar die door deze twee instanties afzonderlijk zijn gesanctioneerd op grond van verschillende bepalingen, een gerechtvaardigde beperking van genoemd beginsel vormt.

4.        De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid om, ten eerste, zijn rechtspraak over de inachtneming van het ne-bis-in-idembeginsel nader te verduidelijken in een context waarin twee administratieve procedures voor het toezicht op en de sanctionering van een rechtspersoon naast elkaar bestaan en parallel worden gevoerd door twee verschillende bevoegde instanties, die afzonderlijke en individuele sancties hebben opgelegd wegens beweerdelijk dezelfde vervolgde feiten en, ten tweede, na te gaan in hoeverre een dergelijke cumulatie van sancties in overeenstemming is met het in het Unierecht verankerde evenredigheidsbeginsel.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

5.        Het ne-bis-in-idembeginsel is neergelegd in artikel 50 van het Handvest, met als opschrift „Recht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft”, en luidt als volgt:

„Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”

6.        Artikel 51 van het Handvest, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1:

„De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.”

7.        Artikel 52 van het Handvest, met als opschrift „Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen”, bepaalt in lid 1:

„Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”

B.      Roemeens recht

8.        Lege nr. 123 energiei electrice și a gazelor naturale (wet nr. 123 betreffende elektriciteit en aardgas) van 10 juli 2012(2) (hierna: „wet nr. 123/2012”) bepaalt in artikel 143, lid 1, onder k), als volgt:

„De leverancier van aardgas heeft inzonderheid de volgende verplichtingen:

[...]

k)      het verschaffen van transparante informatie aan de eindafnemers over de toegepaste prijzen of tarieven, alsook over de algemene voorwaarden voor toegang tot en gebruik van de door hem aangeboden diensten;”

9.        Artikel 194, punt 24 bis, van deze wet bepaalt:

„De volgende feiten vormen een inbreuk op de bepalingen tot regeling van de activiteiten op de markt voor aardgas: [...] de niet-naleving door de deelnemers op de markt voor aardgas van de verplichtingen die op hen rusten krachtens artikel 143, lid 1, artikel 144 bis en artikel 145, lid 4, onder g);”

10.      Krachtens artikel 195, punt 2, onder c), van genoemde wet wordt een dergelijke administratieve inbreuk bestraft met een geldboete van 20 000 tot 400 000 Roemeense leu (RON) (ongeveer 4 057 tot 81 147 EUR).

III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

11.      Bij besluit van 14 september 2021 heeft de Autoritate Națională pentru Protecția Consumatorilor (nationale instantie voor consumentenbescherming, Roemenië; hierna: „ANPC”) vastgesteld dat Engie bij de uitoefening van haar economische activiteiten gebruik had gemaakt van misleidende en agressieve handelspraktijken(3) en haar gelast die praktijken te beëindigen, haar activiteiten op te schorten tot aan de beëindiging van die beweerde oneerlijke handelspraktijken en de prijs voor levering van aardgas aan huishoudelijke afnemers niet te wijzigen.

12.      Op 11 oktober 2021 heeft de ANRE vastgesteld dat Engie als erkende aardgasleverancier de in artikel 143, lid 1, onder k), van wet nr. 123/2012 neergelegde transparantieverplichting niet was nagekomen en haar een administratieve geldboete van in totaal 800 000 RON (ongeveer 160 000 EUR) (hierna: „litigieus proces-verbaal”) opgelegd op grond dat deze leverancier, ten eerste, onregelmatigheden had begaan met betrekking tot de inhoud van bepaalde offertes voor de levering van aardgas en, ten tweede, onvoldoende duidelijk had gemaakt dat de prijs voor de levering van aardgas kon worden gewijzigd gedurende een periode van twaalf maanden op basis waarvan de overeenkomsten met haar afnemers waren gesloten. Voorts heeft de ANRE Engie gelast alle nodige maatregelen te nemen om, ten eerste, haar twaalf eindafnemers ervan in kennis te stellen dat de door haar toegezegde vaste prijs voor aardgas zou worden gehandhaafd, ten tweede, de aan deze eindafnemers toegezonden aanhangsels in te trekken, ten derde, alle eindafnemers te identificeren die waren ingegaan op standaardoffertes tegen een vaste prijs voor de daarin vastgestelde periode en aan wie op een later tijdstip kennisgevingen en aanhangsels waren toegezonden strekkende tot een verhoging van de prijs van aardgas die wordt geleverd voor afloop van die periode en, ten vierde, die eindafnemers ervan in kennis te stellen dat de in die offertes vastgestelde vaste prijs voor aardgas wordt gehandhaafd en dat de aan hen toegezonden aanhangsels worden ingetrokken.

13.      In die omstandigheden is Engie tegen het litigieuze proces-verbaal opgekomen bij de Judecătorie Sectorului 4 București (rechter in eerste aanleg district 4 Boekarest, Roemenië). Bij beslissing van 14 maart 2022 heeft deze rechter dit beroep ongegrond verklaard. Engie heeft vervolgens tegen deze beslissing hoger beroep ingesteld bij de Tribunal București, de verwijzende rechter in deze zaak.

14.      In de eerste plaats merkt deze rechter op dat het noodzakelijk is te verduidelijken of de ANRE een leverancier van aardgas vanwege de beweerde schending van de transparantieverplichting ten aanzien van de afnemers kan verplichten om een andere prijs te hanteren dan de marktprijs waarvoor regels zijn gesteld in artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/73/EG.(4)

15.      In de tweede plaats wijst de verwijzende rechter erop dat de ANRE en de ANPC in wezen dezelfde feiten hebben vastgesteld, maar deze anders hebben gekwalificeerd, en dat zij Engie bij afzonderlijke besluiten administratieve geldboeten hebben opgelegd alsook dezelfde regularisatieverplichting, namelijk tot herstel van de prijs zoals die was vastgesteld in de standaardofferte, in casu de prijs die in april 2021 van kracht was. Bijgevolg is deze rechter van oordeel dat moet worden nagegaan of het ne-bis-in-idembeginsel van toepassing is op de sancties die zijn opgelegd door eerstgenoemde instantie op grond van wet nr. 123/2012, waarbij richtlijn 2009/73 in de Roemeense rechtsorde is omgezet, en door laatstgenoemde instantie op grond van de Roemeense wetgeving inzake consumentenbescherming.

16.      In deze omstandigheden heeft de Tribunal București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Kan een vermeende niet-nakoming van de transparantieverplichting die is omgezet in nationale wetgeving en die rust op de leveranciers van aardgas in hun betrekkingen met huishoudelijke afnemers, waarbij die niet-nakoming in die wetgeving wordt beschouwd als een administratieve inbreuk, ertoe leiden dat de bevoegde nationale instantie een leverancier van aardgas ook verplicht om in zijn betrekkingen met consumenten een administratief vastgestelde prijs te hanteren, die geen rekening houdt met het beginsel van vrije prijsvorming op de aardgasmarkt zoals vastgesteld in artikel 3, lid 1, van [richtlijn 2009/73]?

2)      Kan het feit dat aan een leverancier van aardgas een sanctie wordt opgelegd door zowel de instantie voor consumentenbescherming als de regelgevende instantie voor energie, door middel van twee verschillende processen-verbaal houdende vaststelling van een administratieve inbreuk waarmee aan de leverancier dezelfde maatregelen worden opgelegd (duplicatie van de administratieve handelingen waarbij maatregelen worden opgelegd), worden beschouwd als een gerechtvaardigde beperking van het ne-bis-in-idembeginsel in de zin van artikel 52 van het [Handvest], of is er sprake van schending van dat beginsel?

Wordt het evenredigheidsbeginsel geëerbiedigd bij een dergelijke cumulatie van handelingen waarbij dezelfde maatregelen worden opgelegd op basis van identieke feiten door verschillende instanties?”

17.      Engie, de ANRE, de Roemeense en de Griekse regering alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Dezelfde partijen hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 24 april 2024.

IV.    Analyse

A.      Tweede prejudiciële vraag

18.      Met zijn tweede prejudiciële vraag, waarop deze conclusie is toegespitst, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 50 en 52 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat het feit dat een aardgasleverancier wegens dezelfde feiten door zowel de regelgevende instantie voor energie als de instantie voor consumentenbescherming een sanctie wordt opgelegd, waarbij deze sancties door beide instanties afzonderlijk en op basis van andere rechtsgrondslagen zijn opgelegd, kan worden beschouwd als een gerechtvaardigde beperking van het ne-bis-in-idembeginsel.

1.      Inleidende opmerkingen

a)      Toepassingsgebied van artikel 50 van het Handvest

19.      Vooraf zij in herinnering gebracht dat het toepassingsgebied van het Handvest, wat het optreden van de lidstaten betreft, is omschreven in artikel 51, lid 1, ervan, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht, uitsluitend wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen.(5)

20.      In het onderhavige geval blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie dat de twee litigieuze processen-verbaal zijn opgesteld op grond van de Roemeense wetgeving ter omzetting van respectievelijk richtlijn 2009/73 en richtlijn 2005/29/EG.(6) Aangezien deze nationale regelingen het Unierecht ten uitvoer brengen, vallen zij bijgevolg binnen het toepassingsgebied van het Handvest in de zin van artikel 51 ervan, zodat artikel 50 van het Handvest van toepassing is in het hoofdgeding.

21.      Tevens dient in herinnering te worden gebracht dat het ne-bis-in-idembeginsel, zoals dat is verankerd in artikel 50 van het Handvest, een van de grondbeginselen van het Unierecht vormt(7), dat in de weg staat aan zowel de cumulatie van vervolgingsmaatregelen als de cumulatie van sancties die een strafrechtelijk karakter in de zin van dat artikel hebben voor dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde persoon.(8) Beperkingen van het ne-bis-in-idembeginsel kunnen evenwel op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest worden gerechtvaardigd, mits aan de in deze bepaling genoemde voorwaarden is voldaan.(9)

b)      „Strafrechtelijke” aard van de vervolgde inbreuk

22.      Vooraf dient te worden opgemerkt dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat drie criteria relevant zijn bij de beoordeling van de strafrechtelijke aard van de vervolgingsmaatregelen en sancties in kwestie. Het eerste criterium houdt verband met de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht, het tweede met de aard van het strafbare feit en het derde met de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd.(10)

23.      Wat in de eerste plaats het criterium van de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht betreft, moet worden vastgesteld dat volgens de verwijzende rechter de sancties worden opgelegd voor feiten die in het nationale recht worden gekwalificeerd als „administratieve inbreuken” en dat deze sancties na afloop van administratieve procedures werden opgelegd.

24.      Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat de toepassing van artikel 50 van het Handvest niet beperkt is tot vervolgingsmaatregelen en sancties die naar nationaal recht als „strafrechtelijk” worden gekwalificeerd, maar zich – los van deze kwalificatie naar nationaal recht – uitstrekt tot vervolgingsmaatregelen en sancties die op grond van de twee andere in punt 22 van deze conclusie genoemde criteria als strafrechtelijk moeten worden beschouwd.(11)

25.      Wat in de tweede plaats het criterium van de aard van het strafbare feit betreft, moet worden nagegaan of met de betrokken sanctie een repressief doel wordt nagestreefd, ongeacht het feit dat zij tevens een preventief doel heeft. Het ligt namelijk in de aard zelf van strafrechtelijke sancties besloten dat zij strekken tot zowel repressie als preventie van ongeoorloofde gedragingen.(12) Daarentegen is een maatregel die enkel de schade herstelt die door de desbetreffende inbreuk is veroorzaakt, niet van strafrechtelijke aard.(13)

26.      In de onderhavige zaak blijkt uit de informatie waarover het Hof beschikt dat een niet-nakoming door een aardgasleverancier van de op hem rustende transparantie- en informatieverplichtingen ten aanzien van zijn afnemers op grond van de bepalingen van wet nr. 123/2012 wordt bestraft met een geldboete.(14) Hetzelfde geldt voor de door de ANPC opgelegde sancties op grond van wet nr. 363/2007, waarin is bepaald dat oneerlijke of misleidende handelspraktijken eveneens met geldboeten worden bestraft.(15) Uit dezelfde informatie blijkt bovendien dat deze twee instanties, naast de geldelijke sancties, aanvullende regularisatiemaatregelen – door de verwijzende rechter omschreven als „herstelplicht(en)” – hebben opgelegd waarbij Engie werd verplicht tot het herstellen van de prijs zoals die in de standaardoffertes in april 2021 was vastgesteld.

27.      In dit verband moet er een onderscheid worden gemaakt tussen de door de ANPC en de ANRE opgelegde administratieve sancties enerzijds, en de door genoemde instanties genomen aanvullende regularisatiemaatregelen anderzijds. Hoewel – onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te maken beoordelingen – immers kennelijk niet kan worden betwist dat de aan Engie opgelegde geldelijke sancties zowel een repressief als een preventief doel nastreven, geldt dit niet voor de aanvullende regularisatiemaatregelen in het licht van de in punt 25 van deze conclusie in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof, volgens welke een maatregel die enkel de schade herstelt (of verhelpt) die door de desbetreffende inbreuk is veroorzaakt, niet van strafrechtelijke aard is.

28.      Wat in de derde plaats het criterium van de zwaarte van de opgelegde straf betreft, die moet worden beoordeeld aan de hand van de maximumstraf waarin is voorzien(16), moet worden vastgesteld dat blijkens de gegevens van het dossier waarover het Hof beschikt aan Engie twee geldboeten zijn opgelegd voor een bedrag van respectievelijk 800 000 RON (ongeveer 160 000 EUR) in het geval van de door de ANRE(17) opgelegde sanctie en 150 000 RON (ongeveer 30 000 EUR) in het geval van de door de ANPC(18) opgelegde sanctie.

29.      Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om op basis van alle gegevens waarover hij beschikt, na te gaan of de bedragen van deze geldboeten voldoende zwaar zijn om te worden aangemerkt als „van strafrechtelijke aard”.(19)

2.      Voorwaarden voor de toepassing van het ne-bis-in-idembeginsel

30.      Voor de toepassing van het ne-bis-in-idembeginsel moet zijn voldaan aan een tweeledige voorwaarde, namelijk dat er sprake is van een eerdere definitieve beslissing („bis”) en dat de eerdere beslissing en de latere vervolgingsmaatregelen of beslissingen betrekking hebben op dezelfde feiten (en dezelfde betrokkenen) („idem”).(20)

a)      Voorwaarde „bis”

31.      Wat de voorwaarde „bis” betreft, zij opgemerkt dat een rechterlijke beslissing slechts kan worden geacht definitief uitspraak te hebben gedaan over de feiten die aan een tweede procedure zijn onderworpen, wanneer die beslissing niet alleen definitief is geworden, maar ook is gegeven na een beoordeling van de grond van de zaak.(21)

32.      In dit verband heeft het Hof tevens gepreciseerd dat de toepassing van het ne-bis-in-idembeginsel weliswaar veronderstelt dat er een eerdere definitieve beslissing is, maar dat betekent niet noodzakelijk dat dit beginsel enkel in de weg staat aan beslissingen die na die eerdere definitieve beslissing zijn vastgesteld. Dit beginsel verzet zich er immers tegen dat strafrechtelijke vervolging voor dezelfde feiten wordt aangevat of voortgezet wanneer er een definitieve beslissing is.(22)

33.      In het onderhavige geval blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat het besluit van de ANPC definitief nietig is verklaard door de bevoegde rechter wegens onbevoegdheid, zonder dat deze de grond van de zaak heeft beoordeeld.(23) Zoals ik in punt 31 van deze conclusie in herinnering heb gebracht, vereist de voorwaarde „bis” echter dat er sprake is van een definitief geworden en na een beoordeling van de grond van de zaak gegeven beslissing, een voorwaarde waaraan in casu niet lijkt te zijn voldaan.

34.      Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om in het licht van de voorgaande overwegingen na te gaan of er wel degelijk aan de voorwaarde „bis” is voldaan, alvorens over te gaan tot het onderzoek van de voorwaarde „idem”.

b)      Voorwaarde „idem”

35.      Wat de voorwaarde „idem” betreft, volgt uit de bewoordingen zelf van artikel 50 van het Handvest dat deze bepaling verbiedt dat dezelfde persoon voor hetzelfde strafbare feit meer dan één keer strafrechtelijk wordt vervolgd of bestraft.

36.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het relevante criterium om te beoordelen of sprake is van een en hetzelfde strafbare feit, dat de materiële feiten dezelfde zijn. Krachtens artikel 50 van het Handvest is het dus verboden om voor dezelfde feiten meerdere sancties van strafrechtelijke aard op te leggen die uit verschillende met het oog daarop gevoerde procedures voortvloeien.(24) Voorts blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de nationaalrechtelijke kwalificatie van de feiten en het beschermde rechtsgoed irrelevant zijn voor de constatering dat er sprake is van een en hetzelfde strafbare feit, aangezien de omvang van de door artikel 50 van het Handvest geboden bescherming niet van lidstaat tot lidstaat mag verschillen.(25)

37.      Als de voorwaarde „idem” vereist dat de materiële feiten dezelfde zijn, kan het ne-bis-in-idembeginsel geen toepassing vinden wanneer de feiten in kwestie niet dezelfde maar slechts soortgelijk zijn. De gelijkheid van de materiële feiten wordt namelijk opgevat als een geheel van concrete omstandigheden die voortvloeien uit gebeurtenissen die in wezen dezelfde zijn, aangezien daarbij dezelfde dader betrokken is en zij onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn in tijd en plaats.(26)

38.      In het onderhavige geval heeft de verwijzende rechter ten eerste vastgesteld dat de twee procedures in het hoofdgeding betrekking hebben op dezelfde rechtspersoon, namelijk Engie, en ten tweede geoordeeld dat de door de ANRE en de ANPC vastgestelde feiten in wezen dezelfde zijn, namelijk de handelwijze van Engie om de aardgasprijs te wijzigen, niettegenstaande dat die feiten door die twee instanties anders zijn gekwalificeerd.

39.      Hoewel de Roemeense regering en de ANRE de door de verwijzende rechter gegeven beschrijving van de feiten lijken te betwisten door aan te voeren dat de door voornoemde instanties vastgestelde en gesanctioneerde feiten niet dezelfde zijn(27), moet eraan worden herinnerd dat er een vermoeden van relevantie geldt voor de vragen over de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof staat de juistheid ervan na te gaan.(28) Voor zover de nationale rechter van oordeel is dat de feiten waarvoor Engie door de twee instanties is gesanctioneerd, dezelfde zijn in de zin van de in punt 37 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, vormt die cumulatie dus een beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht.

40.      Hoe dan ook staat het uiteindelijk aan de verwijzende rechter om na te gaan of de feiten die aan de orde zijn in de twee procedures die zijn ingeleid op grond van een sectorregeling voor energie respectievelijk het consumentenrecht dezelfde zijn. Daarbij dient hij de feiten die in elk van de procedures in aanmerking zijn genomen en het tijdvak waarin de feiten zouden zijn begaan te onderzoeken.(29)

3.      Rechtvaardiging van een eventuele beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht

41.      Er zij aan herinnerd dat een beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht enkel kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 52, lid 1, ervan. Volgens de eerste volzin van dit lid moeten beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Volgens de tweede volzin van hetzelfde lid kunnen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, aan die rechten en vrijheden slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

a)      Bescherming van een of meer doelstellingen van algemeen belang

42.      Zoals volgt uit het recente arrest bpost, heeft het Hof geoordeeld dat een cumulatie van sancties gerechtvaardigd kan zijn wanneer de door twee verschillende instanties ingestelde vervolgingsmaatregelen elkaar aanvullende doelstellingen nastreven die betrekking hebben op verschillende aspecten van hetzelfde inbreukmakende gedrag.(30) In datzelfde arrest heeft het Hof bovendien benadrukt dat de overheidsinstanties ervoor mogen kiezen te voorzien in aanvullende juridische antwoorden op bepaalde gedragingen die schadelijk zijn voor de samenleving, door middel van verschillende procedures die een samenhangend geheel vormen, teneinde het sociale probleem in kwestie in zijn verschillende facetten te behandelen, mits het samenspel van die juridische antwoorden geen buitensporige last vormt voor de betrokken persoon.(31)

43.      In het onderhavige geval lijkt die voorwaarde vervuld, aangezien de door de ANPC gelaste maatregelen uitsluitend tot doel hadden een einde te maken aan de oneerlijke en misleidende handelspraktijken ten aanzien van consumenten, terwijl de door de ANRE gelaste maatregelen tot doel hadden de transparantie van de prijzen op de Roemeense energiemarkt te waarborgen in de specifieke context van de liberalisering van de aardgassector en derhalve de goede werking van deze sector te verzekeren.(32) Bijgevolg lijkt het legitiem dat een lidstaat sancties oplegt voor inbreuken op, enerzijds, de sectorregeling die strekt tot liberalisering van de aardgassector en, anderzijds, de regels inzake oneerlijke handelspraktijken teneinde een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen.(33)

44.      Hieruit volgt dat er in beginsel geen sprake is van schending van het ne-bis-in-idembeginsel wanneer dezelfde gedraging het voorwerp uitmaakt van gescheiden onderzoeksprocedures op grond van verschillende wettelijke bepalingen die afzonderlijke en elkaar aanvullende doelstellingen nastreven, zoals consumentenbescherming en het garanderen van transparante prijzen op de energiemarkt.

45.      Bovendien kan het feit dat consumentenbescherming als doelstelling van algemeen belang niet alleen kan worden nagestreefd door de nationale regeling op het gebied van consumentenbescherming, maar ook – zij het indirect en vanuit een andere invalshoek – door de sectorspecifieke regelgeving voor de energiemarkt(34), niet afdoen aan de complementariteit van de doelstellingen die door die beide reeksen regels worden nagestreefd.

46.      De bovenstaande uitlegging op basis van de complementariteit van de door de twee regelingen nagestreefde doelstellingen lijkt tevens steun te vinden in de tekst zelf van – de bij wet nr. 123/2012 in nationaal recht omgezette – richtlijn 2009/73, die in bijlage I, punt 1, bepaalt dat de in artikel 3 van deze richtlijn bedoelde maatregelen ter bescherming van de consument de Unierechtelijke voorschriften inzake consumentenbescherming onverlet laten.

b)      Evenredigheid en noodzakelijkheid van de beperking 

47.      Wat de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel betreft, moet eraan worden herinnerd dat dit beginsel vereist dat een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties die mogelijk wordt gemaakt door een nationale regeling, niet buiten de grenzen treedt van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet, wanneer er een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, waarbij de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.(35)

48.      Wat de strikte noodzaak van een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties betreft, moet overeenkomstig de rechtspraak van het Hof worden nagegaan of er duidelijke en nauwkeurige regels bestaan op basis waarvan kan worden voorzien voor welk handelen en nalaten vervolgingsmaatregelen en sancties kunnen worden gecumuleerd. Voorts moet worden nagegaan of de twee procedures voldoende onderling zijn afgestemd en kort na elkaar hebben plaatsgevonden, en of de sanctie die in voorkomend geval is opgelegd in het kader van de chronologisch eerst gevoerde procedure, in aanmerking is genomen bij de bepaling van de tweede sanctie, zodat de lasten die voor de betrokkenen uit een dergelijke cumulatie voortvloeien beperkt zijn tot wat strikt noodzakelijk is en de opgelegde sancties in hun totaliteit beschouwd stroken met de ernst van de begane inbreuken.(36)

49.      Allereerst moet worden opgemerkt dat het bestaan van twee verschillende regelingen die naast elkaar van toepassing zijn, de betrokken ondernemingen in staat stelt om van tevoren met een hoge mate van voorspelbaarheid te weten aan welke potentiële sancties zij blootstaan. Bovendien is het niet verrassend dat een onderneming die actief is op de markt voor de productie of distributie van energie, moet voldoen aan uiteenlopende sectorspecifieke regelgevingen die afzonderlijke of elkaar aanvullende doelstellingen nastreven, en in voorkomend geval te maken kan krijgen met diverse parallelle sancties die voor dezelfde gedraging worden opgelegd op grond van rechtshandelingen die verschillende doelstellingen nastreven.

50.      Bovendien bevat het dossier waarover het Hof beschikt aanwijzingen voor een nauwe temporele samenhang tussen de twee gevoerde procedures en tussen de besluiten die op grond van de sectorspecifieke regelgeving voor de energiemarkt en het consumentenbeschermingsrecht zijn gegeven, alsook voor (specifiek door de Roemeense wetgeving voorgeschreven) samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de betrokken instanties. Het staat eveneens aan de verwijzende rechter om dit te verifiëren.

51.      In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat artikel 50 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, ervan, aldus moet worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat aan een leverancier van aardgas door middel van twee verschillende processen-verbaal een sanctie wordt opgelegd door zowel de instantie voor consumentenbescherming als de regelgevende instantie voor energie, op voorwaarde dat:

–        de vervolgingsmaatregelen en sancties gebaseerd zijn op verschillende wettelijke bepalingen die afzonderlijke en elkaar aanvullende doelstellingen nastreven en zodoende een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties rechtvaardigen;

–        er duidelijke en nauwkeurige regels bestaan op basis waarvan kan worden voorzien voor welk handelen en nalaten vervolgingsmaatregelen en sancties kunnen worden gecumuleerd, en de twee bevoegde instanties hun optreden onderling kunnen afstemmen;

–        de twee procedures voldoende onderling zijn afgestemd en kort na elkaar hebben plaatsgevonden, en

–        de opgelegde sancties in hun totaliteit beschouwd stroken met de ernst van de begane inbreuken.

V.      Conclusie

52.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de tweede prejudiciële vraag van de Tribunal București te beantwoorden als volgt:

„Artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, gelezen in samenhang met artikel 52, lid 1, ervan, moet aldus worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat aan een leverancier van aardgas door middel van twee verschillende processen-verbaal een sanctie wordt opgelegd door zowel de instantie voor consumentenbescherming als de regelgevende instantie voor energie, op voorwaarde dat:

–        de vervolgingsmaatregelen en sancties gebaseerd zijn op verschillende wettelijke bepalingen die afzonderlijke en elkaar aanvullende doelstellingen nastreven en zodoende een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties rechtvaardigen;

–        er duidelijke en nauwkeurige regels bestaan op basis waarvan kan worden voorzien voor welk handelen en nalaten vervolgingsmaatregelen en sancties kunnen worden gecumuleerd, en de twee bevoegde instanties hun optreden onderling kunnen afstemmen;

–        de twee procedures voldoende onderling zijn afgestemd en kort na elkaar hebben plaatsgevonden, en

–        de opgelegde sancties in hun totaliteit beschouwd stroken met de ernst van de begane inbreuken.”

1      Oorspronkelijke taal: Frans.

2      Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 485 van 16 juli 2012.

3      De ANPC heeft Engie verweten dat zij aan haar afnemers opeenvolgende offertes met verschillende prijzen had toegezonden en hen daardoor had misleid. Engie had de afnemers namelijk al na drie maanden in kennis gesteld van een wijziging van de in de initiële offerte vastgestelde prijs, hoewel die initiële prijs geacht werd twaalf maanden geldig te zijn.

4      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van richtlijn 2003/55/EG (PB 2009, L 211, blz. 94).

5      Arrest van 13 juni 2017, Florescu e.a. (C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

6      Meer in het bijzonder is richtlijn 2009/73 bij wet nr. 123/2012 in de nationale rechtsorde omgezet, terwijl wet nr. 363/2007 is vastgesteld ter omzetting van richtlijn 2005/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt en tot wijziging van richtlijn 84/450/EEG van de Raad, richtlijnen 97/7/EG, 98/27/EG en 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad en van verordening (EG) nr. 2006/2004 van het Europees Parlement en de Raad („Richtlijn oneerlijke handelspraktijken”) (PB 2005, L 149, blz. 22).

7      Arrest van 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P en C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punt 59).

8      Arresten van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 25), en 22 maart 2022, bpost (C‑117/20, EU:C:2022:202, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest bpost”).

9      Arrest van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punten 41, 44, 46, 49, 53 en 55).

10      Arrest bpost, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Zie ook EHRM, 8 juni 1976, Engel e.a. tegen Nederland (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82).

11      Arrest bpost, punt 26.

12      Arresten van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 31), en 14 september 2023, Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft (C‑27/22, EU:C:2023:663, punt 49).

13      Arrest van 20 maart 2018, Garlsson Real Estate e.a. (C‑537/16, EU:C:2018:193, punt 33).

14      Meer bepaald vormt de niet-nakoming van de in artikel 143, lid 1, onder k), van wet nr. 123/2012 neergelegde verplichting een administratieve inbreuk die wordt bestraft met een geldboete van 20 000 tot 400 000 RON (ongeveer 4 057 tot 81 147 EUR).

15      In de verwijzingsbeslissing wordt geen melding gemaakt van het bedrag van de geldboeten waarin de toepasselijke wetgeving voorziet. Ook de opmerkingen van partijen bevatten geen aanvullende informatie over de bandbreedte van mogelijke geldboeten.

16      Arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 46).

17      Opgemerkt dient te worden dat het bedrag van deze geldboete rekening houdt met meerdere door de ANRE vastgestelde administratieve inbreuken.

18      Hoewel de verwijzingsbeslissing geen melding maakt van een aan Engie opgelegde geldboete op grond van voornoemde nationale regeling, blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van zowel Engie als de Roemeense regering dat de ANPC aan Engie, naast de aan haar opgelegde verplichting om de initieel met de betrokken afnemers overeengekomen prijs te herstellen, een geldboete van 150 000 RON (ongeveer 30 000 EUR) heeft opgelegd.

19      Bovendien wijs ik erop dat de geringe zwaarte van een administratieve boete volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op zich niet voldoende is om deze niet als een „strafrechtelijke sanctie” te kwalificeren (EHRM, 6 oktober 2020, Pfenning Distributie S.R.L. tegen Roemenië, CE:ECHR:2020:1006JUD007588213, § 27). Zie ook EHRM, 8 juli 2019, Mihalache tegen Roemenië (CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 62).

20      Arrest bpost, punt 28.

21      Arrest bpost, punt 29.

22      Arrest van 14 september 2023, Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft (C‑27/22, EU:C:2023:663, punt 59).

23      Er zij op gewezen dat deze informatie weliswaar niet in de verwijzingsbeslissing is opgenomen, maar door de Roemeense regering in haar schriftelijke opmerkingen is verstrekt en vervolgens tijdens de mondelinge behandeling is bevestigd, zonder dat zij door de andere ter terechtzitting aanwezige partijen is betwist.

24      Arrest bpost, punt 33.

25      Arrest bpost, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

26      Arrest bpost, punten 31, 33, 36 en 37.

27      Volgens deze partijen zou de ANRE aan Engie een sanctie hebben opgelegd wegens niet-nakoming van de transparantieverplichting bij het opstellen van de standaardofferte, terwijl de ANPC haar zou hebben gesanctioneerd wegens agressieve of misleidende handelspraktijken die bestonden in het toezenden van opeenvolgende kennisgevingen over tariefwijzigingen.

28      Arrest van 11 januari 2024, Societatea Civilă Profesională de Avocați AB & CD (C‑252/22, EU:C:2024:13, punt 38).

29      Zie in die zin arrest bpost, punt 38.

30      Zie in die zin arrest bpost, punt 50.

31      Arrest bpost, punt 49.

32      Voor de goede orde wijs ik erop dat de inachtneming van het transparantiebeginsel slechts een indirecte doelstelling van consumentenbescherming vormt.

33      Zie naar analogie arrest bpost, punt 47.

34      Daar waar consumentenbescherming „rechtstreeks” wordt beoogd als primaire doelstelling van het consumentenrecht, wordt zij slechts „indirect” nagestreefd door de sectorspecifieke regelgeving voor de energiemarkt, die immers primair is gericht op het waarborgen van de goede werking van die markt.

35      Arrest van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36      Arrest bpost, punt 51.