1.

In deze prejudiciële verwijzing verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van verschillende bepalingen van Unierecht teneinde te kunnen besluiten of hij buitengewone beroepen tot vernietiging, ingesteld door personen die zijn veroordeeld tot een gevangenisstraf wegens gedragingen die zijn aangemerkt als belastingontduiking en de oprichting van een criminele organisatie, zal toewijzen of afwijzen.

2.

Het geschil spitst zich toe op de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale regeling inzake de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid die, na de tussenkomst van de Curte Constitutională (grondwettelijk hof, Roemenië), gedurende een bepaald tijdsinterval niet voorziet in de mogelijkheid van stuiting van de verjaringstermijnen. Volgens de verwijzende rechter zou die regeling kunnen leiden tot straffeloosheid met betrekking tot een groot aantal strafbare gedragingen, waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.

3.

De beantwoording van de prejudiciële vragen zal van het Hof verlangen dat het zijn – nog niet geheel uitgekristalliseerde – rechtspraak over het beginsel van terugwerkende kracht van de voor de verdachte meest gunstige strafwet (lex mitior), dat wordt beschermd door artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), verder ontwikkelt.

4.

Artikel 1, lid 1, van de BFB-overeenkomst ( 2 ) luidt:

„Voor de toepassing van deze overeenkomst wordt onder fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad, verstaan:

[…]

5.

Artikel 2 van deze overeenkomst schrijft voor:

„1.   Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat op de in [artikel] 1 bedoelde gedragingen, alsmede medeplichtigheid aan, uitlokking van of poging tot de in artikel 1, lid 1, bedoelde gedragingen, doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden gesteld, met inbegrip, ten minste bij ernstige fraude, van vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering; als ernstige fraude wordt aangemerkt iedere fraude waarmee een door elke lidstaat te bepalen minimumbedrag is gemoeid. Dit minimumbedrag mag niet hoger zijn dan 50000 [EUR].

[…]”

6.

In artikel 1 van beschikking 2006/928/EG ( 3 ) wordt bepaald:

„Roemenië dient vóór 31 maart van elk jaar, en voor het eerst vóór 31 maart 2007, verslag uit te brengen aan de Commissie over de vooruitgang ten aanzien van elk van de in de bijlage genoemde ijkpunten.

[…]”

7.

In de bijlage bij deze beschikking kan worden gelezen:

„De in artikel 1 bedoelde ijkpunten die door Roemenië moeten worden aangepakt, zijn:

8.

Artikel 2, lid 2, van richtlijn (EU) 2017/1371 ( 4 ) luidt:

„Wat betreft ontvangsten uit eigen middelen uit de [belasting over de toegevoegde waarde (btw)], is deze richtlijn uitsluitend van toepassing in gevallen van ernstige inbreuken op het gemeenschappelijk btw-stelsel. Voor de toepassing van deze richtlijn worden inbreuken op het gemeenschappelijk btw-stelsel als ernstig beschouwd indien het in artikel 3, lid 2, onder d), beschreven opzettelijke handelen of nalaten betrekking heeft op het grondgebied van twee of meer lidstaten van de Unie en er een totale schade van ten minste 10000000 EUR mee is gemoeid.”

9.

In artikel 16 van de BFB-richtlijn wordt bepaald:

„De [BFB-overeenkomst], met inbegrip van de bijbehorende protocollen van 27 september 1996, 29 november 1996 en 19 juni 1997, wordt door deze richtlijn vervangen voor de lidstaten die erdoor gebonden zijn, met ingang van 6 juli 2019.

Voor de lidstaten die door deze richtlijn gebonden zijn, gelden verwijzingen naar de overeenkomst als verwijzingen naar deze richtlijn.”

10.

Artikel 17, lid 1, van die richtlijn schrijft voor:

„De lidstaten dienen uiterlijk op 6 juli 2019 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en bekend te maken om aan deze richtlijn te voldoen. Zij delen de Commissie de tekst van die bepalingen onverwijld mee. Zij passen die bepalingen toe met ingang van 6 juli 2019.

[…]”

11.

Artikel 15, lid 2, van de Roemeense grondwet schrijft voor dat „[d]e wet […] slechts rechtsgevolgen voor de toekomst sorteert, met uitzondering van het meest gunstige straf- of bestuursrecht”.

12.

In artikel 147 van deze grondwet wordt bepaald:

„(1)   Vigerende bij wet of besluit vastgestelde bepalingen die ongrondwettig worden verklaard, zijn na het verstrijken van 45 dagen na de bekendmaking van de uitspraak van de Curte Constituțională niet langer rechtsgeldig indien het parlement of de regering, naargelang het geval, de ongrondwettige bepalingen in die periode niet in overeenstemming met de bepalingen van de grondwet heeft gebracht. Gedurende die hele periode worden de ongrondwettig verklaarde bepalingen van rechtswege geschorst.

[…]

(4)   De uitspraken van de Curte Constituțională worden bekendgemaakt in de Monitor Oficial al României [(Roemeens staatsblad)]. Vanaf de datum van bekendmaking zijn die uitspraken algemeen verbindend en hebben zij enkel rechtsgevolgen voor de toekomst.”

13.

In artikel 123, eerste alinea, van het wetboek van strafrecht van 1969, zoals gewijzigd in 1996 ( 5 ), wordt bepaald dat „[d]e verjaring […] wordt gestuit door iedere handeling waarvan de verdachte of beklaagde krachtens de wet in kennis moet worden gesteld tijdens de uitvoering van het strafproces”.

14.

In artikel 5, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 ( 6 ) wordt bepaald dat „[i]ndien vanaf het plegen van het strafbare feit tot de definitieve beslissing een of meer strafwetten van kracht zijn geweest, […] de meest gunstige wet [wordt] toegepast”.

15.

Volgens artikel 5, lid 2, van dat wetboek is het eerste lid ook van toepassing wanneer wetten of bepalingen daarvan die ongrondwettig zijn verklaard mildere strafbepalingen bevatten.

16.

Artikel 6, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 luidt dat „[w]anneer een wet die voorziet in een lichtere straf in werking is getreden nadat de beslissing tot veroordeling definitief is geworden en voordat de gevangenisstraf of de geldboete volledig ten uitvoer is gelegd, […] de opgelegde straf, indien deze hoger is dan het specifieke maximum dat in de nieuwe wet is vastgesteld voor het gepleegde strafbare feit, [wordt] verlaagd tot dit maximum”.

17.

In artikel 154, lid 1, van dat wetboek wordt bepaald:

„Voor strafrechtelijke aansprakelijkheid gelden de volgende verjaringstermijnen:

18.

Artikel 155 van dat wetboek schrijft voor:

„(1)   Elke procedurele handeling die in de zaak wordt verricht, leidt tot stuiting van de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid.

(2)   Na elke stuiting gaat een nieuwe verjaringstermijn in.

[…]”

19.

Artikel 155 van het wetboek van strafrecht van 2009 is gewijzigd bij besluit met kracht van wet nr. 71 van 30 mei 2022 ( 7 ). Sindsdien luidt lid 1 van dat artikel: „Elke procedurele handeling die in de zaak wordt verricht en waarvan de verdachte of de beklaagde krachtens de wet in kennis moet worden gesteld, leidt tot stuiting van de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid.”

20.

Op grond van artikel 426, onder b), van het wetboek van strafvordering ( 8 ) kan tegen definitieve beslissingen in strafprocedures buitengewoon beroep tot vernietiging worden ingesteld wanneer de verdachte is veroordeeld ondanks bewijs voor het bestaan van een grond voor beëindiging van de strafprocedure.

21.

In arrest nr. 297/2018 van 26 april 2018, gepubliceerd op 25 juni 2018, heeft de Curte Constituțională bij het toewijzen van een exceptie van ongrondwettigheid verklaard dat stuiting van de verjaringstermijn van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten gevolge van elke procedurele handeling die in de zaak wordt verricht, zoals bepaald in artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009, ongrondwettig was.

22.

Volgens de Curte Constituțională leed deze bepaling van het wetboek van strafrecht van 2009 aan een gebrek aan voorzienbaarheid en was zij in strijd met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, aangezien de in die bepaling gebruikte uitdrukking „elke procedurele handeling” ook handelingen omvatte waarvan de verdachte of beklaagde niet in kennis werd gesteld. Daardoor kon hij niet weten dat de verjaringstermijn was gestuit en er een nieuwe verjaringstermijn voor zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid was aangevangen. ( 9 )

23.

De Roemeense wetgever heeft nagelaten om artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 te wijzigen in de door de Curte Constituțională aangegeven zin, en door de gewone rechterlijke instanties is geen uniforme rechtspraak inzake stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid gecreëerd. ( 10 )

24.

In arrest nr. 358/2022 van 26 mei 2022, gepubliceerd op 9 juni 2022, heeft de Curte Constituțională bij het toewijzen van een nieuwe exceptie van ongrondwettigheid geoordeeld dat artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 ongrondwettig was.

25.

Daarbij heeft de Curte Constituțională het volgende opgemerkt:

26.

In arrest nr. 67/2022 van 25 oktober 2022, gepubliceerd op 28 november 2022, heeft de Înaltă Curte de Casație și Justiție bij het beslechten van een beroep in het belang van de wet – om de woorden van de verwijzende rechter te gebruiken ( 12 ) – het volgende verklaard:

27.

Artikel 99, onder ș), van wet nr. 303/2004 ( 13 ) kwalificeerde de niet-tenuitvoerlegging van arresten van de Curte Constituțională of van arresten van de Înaltă Curte de Casație și Justiție in beroepen in het belang van de wet als een tuchtrechtelijk vergrijp.

28.

In artikel 271, onder s), van wet nr. 303/2022 ( 14 ) wordt bepaald dat „[t]uchtrechtelijke vergrijpen zijn: […] uitoefening van de functie met kwade opzet of ernstige nalatigheid”.

29.

In artikel 272 van wet nr. 303/2022 kan worden gelezen:

„(1)   Een rechter of openbaar aanklager handelt te kwader trouw wanneer hij bewust bepalingen van materieel of formeel recht schendt en daarbij ofwel de intentie heeft om een ander schade toe te brengen, ofwel accepteert dat een ander daarvan schade zal ondervinden.

(2)   Een rechter of openbaar aanklager geeft blijk van ernstige nalatigheid wanneer hij uit onachtzaamheid op ernstige, onweerlegbare en onverschoonbare wijze bepalingen van materieel of formeel recht schendt.

[…]”

30.

Bij arrest nr. 285/AP van 30 juni 2020 ( 15 ) heeft de Curte de Apel Brașov (rechter in tweede aanleg Braşov, Roemenië) verschillende personen (C.O., C.I., L.N., K.A. en S.P.) definitief veroordeeld wegens belastingontduiking en de oprichting van een criminele organisatie.

31.

Ten aanzien van de belastingontduiking achtte de veroordelende rechter het bewezen dat de veroordeelden in 2010 geheel of gedeeltelijk hadden nagelaten om handelstransacties, bestaande uit de binnenlandse verkoop van onder een accijnsschorsingsregeling aangeschafte diesel, en de daaruit verkregen inkomsten te verantwoorden in de boekhouding. Bijgevolg was schade berokkend aan de staatsbegroting, zowel in verband met de btw als in verband met de dieselaccijns.

32.

De opgelegde straffen omvatten vrijheidsstraffen en een verplichting tot vergoeding van de schade voor de staatsbegroting ten bedrage van in totaal 13964482 Roemeense leu (RON) (circa 3240000 EUR), inclusief btw.

33.

Twee van de veroordeelden (K.A. en S.P.) bevinden zich momenteel in detentie in het kader van de tenuitvoerlegging van het arrest van 30 juni 2020.

34.

De veroordeelden hebben bij de verwijzende rechter buitengewoon beroep tot vernietiging [artikel 426, onder b), van het wetboek van strafvordering] van het arrest van 30 juni 2020 ingesteld.

35.

In hun buitengewone beroep vorderen zij de vernietiging van dat arrest op grond dat hun veroordeling is uitgesproken na het verstrijken van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid. Daarbij beroepen zij zich op de arresten nr. 297/2018 en nr. 358/2022 van de Curte Constituțională.

36.

Appellanten betogen het volgende:

37.

In het kader van het buitengewone beroep heeft de Direcția Națională Anticorupție (nationale directie voor corruptiebestrijding, Roemenië; hierna: „DNA”) van het minister Public (openbaar ministerie, Roemenië) verzocht om de indiening van een prejudiciële vraag bij het Hof teneinde te bepalen of artikel 325 VWEU, beschikking 2006/928 en artikel 49 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat op grond daarvan de constitutionele rechtspraak die voortvloeit uit arrest nr. 358/2022 buiten toepassing kan worden gelaten. Het in de praktijk toepassen van dat arrest impliceert volgens de DNA een stelselmatig risico van straffeloosheid in zaken waarop het Unierecht van toepassing is.

38.

Appellanten hebben daarentegen aangevoerd dat de bepalingen van Unierecht in casu niet relevant zijn, zodat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Bovendien is het beginsel van de lex mitior een grondwettelijke regel, die met voorrang moet worden toegepast boven eventuele toepasselijke regels van Unierecht.

39.

De verwijzende rechter verklaart dat indien de vorderingen van appellanten zouden worden toegewezen, hij het onherroepelijke veroordelende arrest zou moeten vernietigen en de strafprocedure zou moeten beëindigen, waardoor het onmogelijk zou worden om appellanten hun straf verder te laten uitzitten. Vervolgens geeft hij in wezen verschillende redenen om het door de Roemeense grondwet gewaarborgde beginsel van de meest gunstige strafwet, waarvan de toepassing in strijd zou zijn met het Unierecht, in casu buiten toepassing te laten.

40.

Tegen deze achtergrond legt de Curte de Apel Brașov het Hof de volgende prejudiciële vragen voor:

41.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 22 februari 2023 ingekomen ter griffie van het Hof, vergezeld van een verzoek tot toepassing van de versnelde behandeling.

42.

Na van de verwijzende rechter de bevestiging te hebben gekregen dat twee van de appellanten in het hoofdgeding zich in het kader van de tenuitvoerlegging van het arrest van 30 juni 2020 in detentie bevonden en dat zij in vrijheid zouden worden gesteld indien de tegen hun veroordeling ingestelde buitengewone beroepen zouden worden toegewezen, heeft het Hof besloten dat het verzoek om een prejudiciële beslissing moet worden behandeld volgens de spoedprocedure.

43.

Op 24 maart 2023 heeft de verwijzende rechter bij het Hof een addendum bij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend, dat aan de betrokkenen is toegezonden opdat zij het in aanmerking konden nemen in hun opmerkingen.

44.

Vier van de appellanten in het hoofdgeding (C.O., C.I., L.N. en S.P.), de Roemeense regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

45.

Aan de mondelinge behandeling op 10 mei 2023 is deelgenomen door de Roemeense regering en de Commissie.

46.

Over de ontvankelijkheid van de drie prejudiciële vragen heb ik geen twijfels, maar ten aanzien van het door de verwijzende rechter op 24 maart 2023 ingediende addendum heb ik die wel.

47.

In dat addendum verzoekt de verwijzende rechter het Hof om in zijn antwoord, indien het zijn vragen bevestigend zou beantwoorden, een redenering op te nemen die verhindert dat het in de Roemeense grondwet vervatte non-discriminatiebeginsel datzelfde antwoord ondoeltreffend maakt. ( 16 )

48.

Het addendum bevat namelijk een verkapt nieuw en aanvullend prejudicieel verzoek dat, zoals C.I., C.O. en de Roemeense regering hebben opgemerkt, een hypothetisch karakter ( 17 ) lijkt te hebben omdat het niet noodzakelijk is voor de beslechting van het hoofdgeding. De twijfels die aan het addendum ten grondslag liggen, houden verband met rechterlijke beslissingen die door Roemeense rechters reeds zijn vernietigd uit hoofde van de toepassing van de rechtspraak van de Curte Constituțională. In het hoofdgeding bevinden appellanten zich niet in een dergelijke situatie.

49.

Met zijn eerste twee vragen, die tezamen kunnen worden beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, gezien de feitelijke en juridische omstandigheden zoals door hem beschreven, artikel 325, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 2 van de BFB-overeenkomst, beschikking 2006/928 en artikel 49 van het Handvest, zich verzet tegen de nationale regels en nationale rechtspraak inzake stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid.

50.

De aanname in beide vragen is dat, indien de nationale regels in de zin van de constitutionele rechtspraak worden toegepast, het risico wordt gecreëerd dat feiten die kwalificeren als ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, onbestraft blijven. Tegen deze achtergrond haalt de verwijzende rechter in zijn redenering onder andere de arresten van het Hof in de zaken Åkerberg Fransson ( 18 ), Taricco e.a. ( 19 ), M.A.S. en M.B. ( 20 ) en Euro Box Promotion e.a. ( 21 ) aan.

51.

Allereerst moet van de hand worden gewezen dat de BFB-richtlijn, waarvan artikel 12 voorziet in gemeenschappelijke regels inzake de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, van toepassing is op de onderhavige zaak, aangezien:

52.

Wat richtlijn 2006/112/EG ( 22 ) betreft, is het zo dat deze richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, de lidstaten weliswaar de verplichting oplegt om btw-fraude te bestrijden ( 23 ), maar geen specifieke regels bevat die van toepassing zijn op een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

53.

Wat artikel 2, artikel 19, lid 1, tweede alinea, en artikel 4, lid 3, VEU betreft, deze kunnen in aanmerking worden genomen bij het analyseren van de verenigbaarheid van nationale wetten en nationale rechtspraak met artikel 325, lid 1, VWEU, een regel van primair recht waarin het beginsel van bescherming van de financiële belangen van de Unie is neergelegd.

54.

Hetzelfde geldt voor de BFB-overeenkomst, die het beginsel van artikel 325 VWEU nader uitwerkt.

55.

Behalve artikel 325 VWEU kan ook beschikking 2006/928 relevant zijn voor het antwoord. ( 24 ) Hoewel de in casu bestrafte inbreuken btw-fraude betreffen, heeft de situatie die is ontstaan door de rechtspraak van de Curte Constituțională aangaande de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid ook gevolgen voor corruptiemisdrijven, met name corruptie op hoog niveau, zoals de Commissie heeft opgemerkt in haar verslag over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing 2022 ( 25 ).

56.

Na deze preciserende opmerkingen te hebben gemaakt, zal ik analyseren of:

57.

Krachtens artikel 325, lid 1, VWEU „[bestrijden] de lidstaten […] fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met […] maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten […] een doeltreffende bescherming moeten bieden”. ( 26 )

58.

De lidstaten moeten met name de nodige maatregelen nemen om te zorgen voor een doeltreffende en volledige inning van de eigen middelen, waaronder de ontvangsten uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag. ( 27 )

59.

De zinsnede „fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad” in artikel 325 VWEU impliceert volgens het Hof ( 28 ) dat corruptie kan samenhangen met gevallen van fraude en dat omgekeerd het plegen van fraude kan worden bevorderd door corruptie. De aantasting van de financiële belangen kan in bepaalde gevallen het gevolg zijn van een combinatie van btw-fraude en corruptie. ( 29 )

60.

Het begrip „fraude”, zoals gedefinieerd in artikel 1 van de BFB-overeenkomst ( 30 ), omvat de ontvangsten uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag die op uniforme wijze is vastgesteld volgens voorschriften van de Unie. ( 31 )

61.

Zoals ik reeds heb opgemerkt, zijn de veroordeelden in deze zaak veroordeeld voor de strafbare feiten van belastingontduiking en oprichting van een criminele organisatie, gepleegd in verband met btw en accijnzen op diesel. Het staat derhalve buiten kijf dat artikel 325, lid 1, VWEU van toepassing is en dat het gaat om ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad: het bedrag van de fraude is hoger dan 50000 EUR (artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst).

62.

Bij het toepassen van artikel 325, lid 1, VWEU zijn de lidstaten vrij in hun keuze van de op te leggen sancties. Die sancties kunnen bestaan uit bestuursrechtelijke sancties, strafrechtelijke sancties of een combinatie van beide. Zij moeten in ieder geval garanderen dat alle btw-ontvangsten worden geïnd om aldus de financiële belangen van de Unie te beschermen. Strafrechtelijke sancties kunnen absoluut noodzakelijk zijn om bepaalde gevallen van ernstige btw-fraude daadwerkelijk en op afschrikkende wijze te bestrijden. ( 32 )

63.

Het Roemeense recht voorziet in strafrechtelijke sancties voor btw-fraude, en in deze prejudiciële verwijzing wordt door niemand in twijfel getrokken dat die sancties als zodanig doeltreffend en afschrikkend zijn. Ook wordt niet betwist dat de in het wetboek van strafrecht van 2009 voor deze categorie strafbare feiten vastgestelde verjaringstermijnen ( 33 ) in abstracto toereikend zijn ( 34 ), dat wil zeggen dat zij niet in de weg staan aan het doeltreffende en afschrikkende karakter van de straffen. Die termijnen overschrijden de in artikel 12 van de BFB-richtlijn vastgestelde minimumtermijnen.

64.

Het aan de orde gestelde probleem betreft dus niet de sancties waarin het Roemeense recht voorziet, of de verjaringstermijnen die zijn vastgesteld in het wetboek van strafrecht van 2009, maar de juridische onmogelijkheid om, na twee arresten van de Curte Constituțională, die termijnen te stuiten.

65.

Volgens de hoogste Roemeense rechterlijke instanties is de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in hun rechtsorde een element van materieel recht (en dus niet van procesrecht). Deze premisse is niet strijdig met het Unierecht, zoals ik in mijn analyse hieronder zal uiteenzetten.

66.

Het gevolg van voornoemde arresten – en van de inactiviteit van de nationale wetgever – is dat gedurende een bepaald tijdsinterval ( 35 ) geen enkele in de loop van een strafprocedure vastgestelde handeling de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid kon stuiten. Het verdwijnen van de gronden voor stuiting wordt beschouwd als „de meest gunstige strafwet” in de zin van artikel 15, lid 2, van de Roemeense grondwet en artikel 5 van het wetboek van strafrecht van 2009. Niettegenstaande de niet-uniforme rechtspraak van lagere rechters is dit de uitlegging van het Roemeense recht die met betrekking tot dat tijdsinterval moet worden gevolgd, aangezien die uitlegging met bindende kracht is vastgesteld door de Curte Constituțională in de arresten nr. 297/2018 en nr. 358/2022 en door de Înaltă Curte de Casație și Justiție in arrest nr. 67/2022, dat is gewezen in het belang van de wet.

67.

Dientengevolge zien personen die zijn veroordeeld voor ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad of voor andere strafbare feiten ( 36 ) zich gesteld voor de mogelijkheid dat hun veroordelingen nietig worden verklaard en zij in vrijheid worden gesteld: daartoe volstaat het dat zij aantonen dat tussen het plegen van de feiten en de definitieve beslissing waarbij de straffen zijn opgelegd, de verjaringstermijnen (zonder mogelijkheid om een grond voor stuiting aan te voeren) van het wetboek van strafrecht van 2009 waren verstreken.

68.

De verwijzende rechter ( 37 ) pleit voor een uitlegging van het nationale recht volgens welke het bestaan van een „mildere strafwet” buiten toepassing kan worden gelaten in het hoofdgeding. ( 38 ) Een dergelijke beslissing is evenwel uitsluitend een zaak van die rechter. De mogelijkheid om het nationale recht uit te leggen conform het Unierecht, ook al zou dat betekenen dat wordt afgeweken van de rechtspraak van een hogere rechter, wordt begrensd door de voorwaarde dat er geen uitleggingen contra legem van het nationale recht mogen worden gegeven. ( 39 )

69.

Ik van mijn kant zie niet in hoe de Roemeense regels en constitutionele rechtspraak inzake stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in de periode 2018‑2022 kunnen worden uitgelegd op een wijze die niet in tegenspraak is met de uitspraken van de Curte Constituțională. In die uitspraken is onherroepelijk bepaald welk recht in Roemenië van toepassing is, en de rechtspraak die erin is vervat vormt het „laatste woord” over het nationale recht. ( 40 )

70.

Aangezien een andere uitlegging niet mogelijk is, moet worden nagegaan of het nationale recht, zoals dat voortvloeit uit de regels en de constitutionele rechtspraak waarin deze worden uitgelegd, inbreuk maakt op de verplichting om gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestraffen met doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties. Volgens de verwijzende rechter heeft zich een dergelijke inbreuk voorgedaan.

71.

Uitgaande van de in de prejudiciële procedure beschikbare informatie zou die beoordeling gegrond kunnen worden geacht indien de situatie in Roemenië in de beoordelingsperiode had geleid tot straffeloosheid voor een aanzienlijk aantal inbreuken op de financiële belangen van de Unie, op een wijze die niet strookt met artikel 325, lid 1, VWEU.

72.

Het Hof kent rechtstreekse werking toe aan de verplichting om illegale activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden door middel van afschrikkende en doeltreffende maatregelen. Artikel 325, lid 1, VWEU legt de lidstaten een nauwkeurige resultaatverplichting op waaraan geen voorwaarde is verbonden. ( 41 )

73.

Het staat aan elke lidstaat om ervoor te zorgen dat de regeling die van toepassing is op strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, niet zodanig is vormgegeven dat deze een stelselmatig risico van straffeloosheid inhoudt. Daarbij moeten de lidstaten er wel voor zorgen dat de grondrechten van verdachten worden beschermd. ( 42 )

74.

Zoals kan worden opgemaakt uit de verwijzingsbeslissing, is de Roemeense wetgever deze verplichting bijna vier jaar lang niet nagekomen door artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 niet te wijzigen na arrest nr. 297/2018 van de Curte Constituțională. De wijziging zou uiteindelijk worden ingevoerd bij besluit met kracht van wet nr. 71/2022, maar in de periode tussen voornoemd arrest en dat besluit met kracht van wet bleef een groot aantal ernstige inbreuken, ten detrimente van de financiële belangen van de Unie, onbestraft als gevolg van de terugwerkende kracht van de lex mitior.

75.

Beschikking 2006/928 is een handeling die door de Commissie is vastgesteld op basis van de toetredingsakte, die deel uitmaakt van het primaire Unierecht. Meer in het bijzonder gaat het om een besluit in de zin van artikel 288, vierde alinea, VWEU.

76.

Ook de verslagen van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, die worden opgesteld in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing (MST) dat bij beschikking 2006/928 is ingesteld, zijn handelingen die door een instelling van de Unie worden vastgesteld. De rechtsgrondslag van deze handelingen is artikel 2 van die beschikking. ( 43 )

77.

Het Hof heeft de aard en de rechtsgevolgen van beschikking 2006/928 reeds onderzocht en heeft daarbij onderstreept dat de beschikking voor Roemenië verbindend is in al haar onderdelen zolang zij niet is ingetrokken.

78.

De in de bijlage bij beschikking 2006/928 vermelde ijkpunten beogen te verzekeren dat het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel wordt geëerbiedigd en zijn voor Roemenië in die zin bindend dat die lidstaat verplicht is om passende maatregelen te nemen ter nakoming van die ijkpunten, waarbij hij krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking terdege rekening moet houden met de verslagen van de Commissie en met de daarin geformuleerde aanbevelingen. ( 44 )

79.

Bij beschikking 2006/928 is het MST ingesteld en zijn, op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie in Roemenië, de in artikel 1 vermelde en in de bijlage bij de beschikking nader omschreven ijkpunten vastgesteld. Die ijkpunten zijn bindend, zodat Roemenië een bijzondere verplichting heeft om daaraan te voldoen en geen maatregelen mag vaststellen die de nakoming van die ijkpunten in gevaar brengen. ( 45 )

80.

De verwijzende rechter benadrukt dat er – onder meer via het buitengewone beroep tot vernietiging – strafprocedures door de Roemeense rechters worden beëindigd doordat de gronden voor stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid tussen 2018 en 2022 waren verdwenen als gevolg van de rechtspraak van de Curte Constituțională.

81.

In dit verband herinnert hij eraan dat in het MST-verslag 2022 is vastgesteld dat de litigieuze situatie „aanzienlijke gevolgen […] voor lopend strafrechtelijk vooronderzoek en lopende strafrechtelijke procedures” zou kunnen hebben, met mogelijk „ernstige gevolgen”, aangezien deze situatie „in een aanzienlijk aantal zaken zou leiden tot […] opheffing van de strafrechtelijke aansprakelijkheid”. ( 46 ) Volgens de verwijzende rechter wordt het hele Roemeense rechtsstelsel hierdoor geraakt.

82.

De door de verwijzende rechter en in het MST-verslag 2022 beschreven situatie zou wijzen op een risico van straffeloosheid in Roemenië voor ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad (en voor corruptie op hoog niveau, strafbare feiten die dikwijls verband met elkaar houden) in de periode 2018‑2022, al wordt niet vermeld door hoeveel gevallen die financiële belangen precies worden geschaad. Dat risico zou voortvloeien uit het niet-bestaan van gronden voor stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid (en de te lange duur van de desbetreffende strafprocedures, tot na het verstrijken van de verjaringstermijn).

83.

Het staat aan de verwijzende rechter om feitelijk na te gaan of de Roemeense Staat, na de rechtspraak van de Curte Constituțională, een stelselmatig risico van straffeloosheid heeft gecreëerd voor strafbare feiten van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad en voor daarmee verband houdende corruptiemisdrijven. In dat geval zou Roemenië niet voldoen aan de specifieke verplichting om te voldoen aan de in de bijlage bij beschikking 2006/928 vermelde ijkpunten (in het bijzonder de ijkpunten voor de bestrijding van corruptie).

84.

Artikel 325, lid 1, VWEU heeft rechtstreekse werking en dat geldt ook voor beschikking 2006/928. Krachtens het beginsel van de voorrang van het Unierecht doen beide bepalingen elke strijdige bepaling van de nationale wetgeving van rechtswege buiten toepassing treden. ( 47 )

85.

„Het staat […] aan de bevoegde nationale rechterlijke instanties om volle werking te verlenen aan de uit artikel 325, leden 1 en 2, VWEU voortvloeiende verplichtingen en om in het kader van een procedure wegens ernstige strafbare feiten ter zake van de btw nationale bepalingen – met name die inzake verjaring – buiten toepassing te laten indien deze bepalingen beletten dat doeltreffende en afschrikkende sancties worden toegepast ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad”. ( 48 )

86.

In de procedure waarop het hoofdgeding betrekking heeft, zijn artikel 325, lid 1, VWEU en beschikking 2006/928 van toepassing, dat wil zeggen dat „het recht van de Unie ten uitvoer wordt gebracht” in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.

87.

De verwijzende rechter moet zich er dan ook van vergewissen dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten (in casu die van de veroordeelde personen) worden geëerbiedigd. Indien hij, op grond van het voorgaande, besluit geen toepassing te geven aan de nationale rechtspraak inzake het niet-bestaan van gronden voor stuiting van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in de periode 2018‑2022, kan hij dat niet doen zonder rekening te houden met de bepalingen van het Handvest, waarvan de waarde niet onderdoet voor die van artikel 325, lid 1, VWEU. ( 49 )

88.

De verplichting om een doeltreffende inning van de eigen middelen van de Unie te waarborgen, ontslaat de nationale rechter niet van de verplichting om de eerbiediging van de door het Handvest beschermde grondrechten te waarborgen in strafprocedures die zien op strafbare feiten ter zake van de btw en waarin het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht. ( 50 )

89.

In zoverre is het grondrecht dat de handhaving en toepassing van de Roemeense constitutionele rechtspraak zou kunnen rechtvaardigen, het recht dat is vervat in artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest: de terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet of lex mitior.

90.

De verplichting om de eigen middelen van de Unie uit de btw te beschermen, kan, zoals gezegd, de nationale rechter niet vrijstellen van de toepassing van de lex mitior, daar het gaat om een beginsel dat is verbonden met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, dat integraal onderdeel van de rechtsstaat is. De rechtsstaat is op zijn beurt een van de belangrijkste waarden waarop de Europese Unie berust (artikel 2 VEU).

91.

Volgens artikel 49, lid 1, van het Handvest „mag [geen] zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Indien de wet na het begaan van het strafbare feit in een lichtere straf voorziet, is die van toepassing.”

92.

Het beginsel van toepassing met terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet, dat in bovenstaande bewoordingen in het Handvest is neergelegd, maakt deel uit van het primaire Unierecht ( 51 ) en is opgenomen in door de lidstaten van de Unie gesloten internationale verdragen ( 52 ).

93.

Het Hof heeft verklaard dat „de toepassing van de mildere strafwet noodzakelijkerwijs een opeenvolging van wetten in de tijd impliceert en berust op de constatering dat de wetgever van opvatting is veranderd met betrekking tot hetzij de strafrechtelijke kwalificatie van de feiten hetzij de op een strafbaar feit toe te passen straf”. ( 53 )

94.

Het beginsel van de lex mitior moet worden gezien als een uitzondering op het verbod op de toepassing met terugwerkende kracht van regels van strafrecht. Aangezien de terugwerkende kracht in bonam partem ten goede komt aan de verdachte, kan niet worden gesteld dat de toepassing van de latere strafwet voorbijgaat aan het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen (nullum crimen, nulla poena sine lege). De oude wet, die van kracht was ten tijde van de feiten, maakt met terugwerkende kracht plaats voor de nieuwe, waardoor de strafrechtelijke positie van de verdachte (of de veroordeelde) verbetert.

95.

Hoewel de grondslag ervan onderwerp is van debat, is het beginsel van de lex mitior gebaseerd op het feit dat een persoon wiens gedrag volgens de (gewijzigde) opvatting van de wetgever niet langer de straf verdient waarin de eerdere wet voorzag, niet tot die straf mag worden veroordeeld of nog langer van zijn vrijheid mag worden beroofd. Die persoon ontvangt dus de voordelen die voortvloeien uit de nieuwe waarden die bij latere wetten zijn ingevoerd. ( 54 )

96.

Uit de toelichtingen op het Handvest (artikel 52, lid 3) kan worden opgemaakt dat het in artikel 49 van het Handvest erkende recht dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het corresponderende recht dat wordt gewaarborgd door het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

97.

Aangezien dit beginsel niet uitdrukkelijk in het EVRM is verankerd, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dit beginsel, in navolging van de rechtspraak van het Hof, afgeleid uit artikel 7 EVRM. ( 55 )

98.

In dat verband heeft het EHRM het volgende verklaard:

99.

Tot dusver heeft echter noch het EHRM, noch het Hof de reikwijdte van het beginsel van de lex mitior in zaken als de onderhavige nauwkeurig afgebakend. Deze prejudiciële verwijzing biedt het Hof de gelegenheid zijn rechtspraak te verdiepen en daarin vast te stellen of uit artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest volgt dat:

100.

De constitutionele tradities van de lidstaten zijn feitelijk „niet heel gemeenschappelijk” met betrekking tot het beginsel van de lex mitior. Er zijn landen die deze fundamentele strafrechtelijke garantie nauwelijks kennen, terwijl andere deze garantie een brede wettelijke, waaronder grondwettelijke, dekking bieden (zoals Portugal, Roemenië, Italië en Spanje). Mijns inziens zou het Hof een autonome en specifieke beschermingsnorm voor artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest moeten vaststellen, die de adressaten ervan een hoog niveau van bescherming biedt en niet alleen een de-minimisbescherming.

101.

Artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest verankert de terugwerkende kracht van een wet die voorziet in „een lichtere straf”. Zoals ik reeds heb uiteengezet, heeft het Hof verklaard dat de toepassing van de mildere strafwet berust op de constatering dat de wetgever van opvatting is veranderd „met betrekking tot hetzij de strafrechtelijke kwalificatie van de feiten hetzij de op een strafbaar feit toe te passen straf”. ( 59 )

102.

Die twee verwijzingen zijn weliswaar niet doorslaggevend, maar duiden erop dat het beginsel van de lex mitior zoals vervat in het Handvest enkel van toepassing is op regels van materieel strafrecht en niet op regels van strafprocesrecht.

103.

Is dat het geval, dan moet met het oog op de toepassing van artikel 49 van het Handvest in elk afzonderlijk geval worden vastgesteld of de verjaring en stuitingen ervan een materieel of louter een procesrechtelijk karakter hebben. Dit is een belangrijke verduidelijking, aangezien regels van strafprocesrecht normaliter het tempus-regit-actumbeginsel eerbiedigen.

104.

Volgens de rechtspraak van de hoogste rechterlijke instanties van Roemenië zijn de Roemeense regels inzake de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid van materiële aard. Niets in het Unierecht verzet zich tegen deze nationale rechtspraak, zoals het Hof heeft erkend in het arrest M.A.S. en M.B.

105.

De bescherming van de financiële belangen van de Unie door het opleggen van strafrechtelijke sancties is een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten in de zin van artikel 4, lid 2, VWEU.

106.

Op het moment van de litigieuze feiten was de verjaringsregeling voor strafbare feiten ter zake van de btw door de Uniewetgever niet geharmoniseerd. ( 60 ) Het stond de lidstaten vrij om in hun rechtsorde te bepalen dat de verjaringsregeling voor strafrechtelijke aansprakelijkheid deel uitmaakt van het materiële strafrecht. ( 61 )

107.

Bij gebreke van harmonisatie van de regeling inzake de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, moet daarom in het recht van elke lidstaat worden beslist of de verjaringsregels procedureel of materieel van aard zijn. ( 62 )

108.

Het is juist dat het Hof er in het arrest Taricco voor heeft gekozen om de regels inzake de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid een procesrechtelijk karakter toe te kennen, zoals het EHRM had aangegeven ( 63 ); in andere zaken heeft het Hof echter een ander standpunt ingenomen ten aanzien van de verjaringstermijnen. ( 64 )

109.

Het EHRM helt in zijn rechtspraak over naar de opvatting dat die regels procedureel van aard zijn, aangezien daarin niet de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen worden bepaald, maar slechts een voorwaarde wordt gesteld aan het onderzoek van de zaak. ( 65 ) Niettemin heeft het EHRM ook verklaard dat artikel 7 EVRM wordt geschonden wanneer een verdachte wordt veroordeeld voor een reeds verjaard strafbaar feit. ( 66 )

110.

In het arrest M.A.S. en M.B. ( 67 ) heeft het Hof (mijns inziens terecht) het arrest Taricco genuanceerd door:

111.

In het licht van het arrest M.A.S. en M.B. ben ik de opvatting toegedaan dat zolang het Unierecht niet is geharmoniseerd ( 70 ), elke lidstaat een materieel karakter kan blijven toekennen aan de regels inzake de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid (uiteraard met inbegrip van die inzake stuiting van verjaringstermijnen). In zoverre zijn die regels ook onderworpen aan het beginsel van de lex mitior van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest.

112.

De Curte Constituțională heeft niet alleen geoordeeld dat de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid tot het materiële strafrecht behoort, maar heeft ook artikel 155 van het wetboek van strafrecht van 2009, inzake stuiting van verjaringstermijnen, ongrondwettig verklaard. Als gevolg van die rechtspraak liepen die termijnen in het tijdsinterval van 25 juni 2018 tot en met 30 mei 2022 zonder dat zij konden worden gestuit.

113.

Gesteld zou kunnen worden dat uitspraken van een grondwettelijk hof geen „mildere strafwet” vormen, aangezien dat niet door de lidstaat naar behoren vastgestelde wetgevingsmaatregelen zijn. In mijn optiek moet dit bezwaar echter worden verworpen.

114.

Door artikel 155 van het wetboek van strafrecht van 2009 ongrondwettig te verklaren, treedt de Curte Constituțională op als „negatieve wetgever”. ( 71 ) In lidstaten met een geconcentreerde constitutionele toetsing heeft de vaststelling dat een wet ongrondwettig is een bindende waarde en kracht die vergelijkbaar is met die van de wet zelf, die geheel of gedeeltelijk niet-toepasselijk (of eventueel nietig) wordt verklaard wegens onverenigbaarheid met de nationale grondwet. In die landen heeft de vaststelling dat een wet ongrondwettig is werking erga omnes en heeft zij als gevolg dat die wet geheel of gedeeltelijk uit de rechtsorde verdwijnt (Spanje, Polen, Portugal, Litouwen, Roemenië, Duitsland en Italië).

115.

Met betrekking tot de toepassing van de lex mitior met terugwerkende kracht zie ik dus geen verschil tussen de gehele of gedeeltelijke intrekking van een strafwet door een latere wet (beslissing van de wetgever) en de uitsluiting van die wet uit de rechtsorde, eveneens geheel of gedeeltelijk, als gevolg van de vaststelling dat er sprake is van ongrondwettigheid (uitspraak van het grondwettelijk hof). ( 72 )

116.

Bijgevolg komt, voor de toepassing van het beginsel van de lex mitior, het ongrondwettig verklaren van een wet, zoals de Curte Constituțională heeft gedaan in de arresten nr. 297/2018 en nr. 358/2022, materieel neer op een wetswijziging. Een dergelijke verklaring is bindend voor alle overheidsinstanties, met inbegrip van de rechterlijke instanties ( 73 ), waarbij het wel zo is dat de bevoegdheid van deze laatste instanties om te toetsen of een nationale bepaling die het grondwettelijk hof in overeenstemming met de grondwet heeft verklaard, verenigbaar is met het Unierecht of niet, in stand blijft ( 74 ).

117.

In het hoofdgeding is in de arresten nr. 297/2018 en nr. 358/2022 van de Curte Constituțională een Roemeense constitutionele rechtsvraag beantwoord, zonder dat de Curte Constituțională zich uitspreekt over de verenigbaarheid van de regel in kwestie met het Unierecht of de voorrang van het Unierecht ter discussie stelt.

118.

Wanneer het Hof spreekt van de „opeenvolging van wetten in de tijd”, gebruikt het de term „wetten” in brede zin. Deze term omvat uiteraard de wetten die door de wetgevende organen van de lidstaten zijn vastgesteld, maar ook wijzigingen van die wetten die voortvloeien uit de door een grondwettelijk hof gedane vaststelling dat er sprake is van ongrondwettigheid. Ik ben van mening dat deze zienswijze meer in overeenstemming is met de verplichting om de door het Handvest beschermde rechten niet zodanig uit te leggen dat de materiële inhoud ervan wordt beperkt.

119.

Het arrest van het EHRM in de zaak Ruban tegen Oekraïne is niet in tegenspraak met de uitlegging die ik voorstel. In dat arrest was de vraag aan de orde of de Oekraïense Staat het beginsel van de lex mitior mogelijk had geschonden als gevolg van een uitspraak van het grondwettelijk hof van Oekraïne. Het EHRM verwierp schending van artikel 7 EVRM, maar analyseerde de vaststelling dat er sprake was van ongrondwettigheid alsof het een wetswijziging betrof, zonder tegen te werpen dat het bij die constitutionele rechtspraak niet om een opeenvolging van „wetten” in de tijd ging. ( 75 )

120.

In het arrest Scoppola tegen Italië leek het EHRM te neigen tot de opvatting dat de toepassing van het beginsel van de lex mitior moet worden beperkt tot strafprocedures die nog niet zijn beslecht bij een definitieve beslissing. ( 76 ) In enkele latere zaken heeft het EHRM dit beginsel echter ook uitgebreid tot definitieve rechterlijke beslissingen, op voorwaarde dat het nationale recht voorziet in die mogelijkheid. ( 77 )

121.

A prima facie zou de gedachte kunnen postvatten dat ook het Hof het beginsel van de lex mitior heeft beperkt tot niet-definitieve rechterlijke beslissingen. ( 78 ) Dat zou in mijn ogen echter een overhaaste gevolgtrekking zijn, aangezien de litigieuze nationale regeling in de zaak Delvigne veroordeelden de mogelijkheid bood om, op grond van de nieuwe wet, de uit een eerdere definitieve strafrechtelijke veroordeling voortvloeiende situatie aan een nieuwe beoordeling te doen onderwerpen.

122.

In mijn opvatting moet de lex mitior ook van toepassing zijn op definitieve strafrechtelijke veroordelingen die zich in de tenuitvoerleggingsfase bevinden. Ik erken dat dit niet in alle lidstaten van de Unie het geval is, al zijn er enkele lidstaten die voor deze oplossing hebben gekozen. ( 79 ) Ook in gevallen waar de lex mitior in de regel niet van toepassing is op strafrechtelijke beslissingen met kracht van gewijsde, bestaan er diverse uitzonderingen op die regel. Zo is het niet ongebruikelijk dat de terugwerkende kracht zich ten gunste van de betrokkene tot dergelijke beslissingen uitstrekt wanneer daar door nieuwe strafwetgeving in wordt voorzien, wanneer een gedraging uit het wetboek van strafrecht is gehaald ( 80 ), of wanneer een grondwettelijk hof een strafwet ongrondwettig heeft verklaard ( 81 ).

123.

Hoe dan ook heeft het beginsel van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest een autonome betekenis die niet afhankelijk is van de veelheid aan oplossingen waartoe de lidstaten zijn gekomen, en het beschermingsniveau dat het moet bieden, moet hoog en niet de-minimis zijn, zoals ik reeds heb opgemerkt.

124.

De logica verzet zich ertegen dat een verandering van waarden (of van strafrechtelijke criteria) van de wetgever alleen wordt toegepast ten gunste van verdachten of beklaagden en niet ten gunste van personen die voor soortgelijke feiten definitieve straffen uitzitten. Dat gebrek aan logica komt heel duidelijk naar voren in het geval van decriminalisering van eerder bestrafte gedragingen door een latere wet (abolitio criminis). Een goed afgesteld juridisch kompas staat het niet toe dat louter temporele redenen in die situatie bepalen dat personen die voor een van die gedragingen definitief zijn veroordeeld, vast blijven zitten, terwijl personen die zich schuldig hebben gemaakt aan dezelfde gedraging maar nog in afwachting zijn van de beslissing, worden ontheven van strafrechtelijke aansprakelijkheid.

125.

Dezelfde maatstaf van billijkheid en coherentie die ingevolge het beginsel van de lex mitior voor verdachten en beklaagden geldt, kan worden geëxtrapoleerd naar veroordeelde personen. Het is – zoals gezegd – niet redelijk dat twee personen die op dezelfde dag soortgelijke feiten hebben gepleegd, wel of niet van dit beginsel profiteren louter omdat de strafprocedure voor de een sneller is uitgemond in een definitieve veroordeling, terwijl die procedure langer duurt voor de ander, die nog niet definitief is veroordeeld.

126.

Ter voorkoming van inconsistenties zoals die welke hierboven is beschreven, moet de logica van het beginsel van terugwerkende kracht van de mildere strafwet ook worden toegepast op definitieve strafrechtelijke beslissingen. Deze oplossing leidt er weliswaar toe dat veroordelingen met kracht van gewijsde moeten worden getoetst, maar dat bezwaar lijkt mij niet onoverkomelijk. Dat is zo in situaties waarin gedragingen die eerder strafbaar waren hun strafwaardigheid verliezen, en ik zie niet in waarom het in andere situaties van opeenvolging van wetten in de tijd anders zou zijn. ( 82 )

127.

Voor de toetsing van definitieve beslissingen uit hoofde van de lex mitior is vereist dat het nationale recht een procedurele weg biedt om op verzoek van de veroordeelde die toetsing uit te voeren. In Roemenië is dat volgens de verwijzingsbeslissing het buitengewone beroep tot vernietiging van artikel 426, lid 1, onder b), van het Roemeense wetboek van strafvordering, met de beperkingen die zijn vastgesteld in arrest nr. 67/2022 van de Înaltă Curte de Casație și Justiție.

128.

Resumerend stel ik voor om het beginsel van terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet, zoals vervat in artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest, aldus uit te leggen dat:

129.

In casu rechtvaardigt het in artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest vervatte beginsel van terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet de ontheffing van strafrechtelijke aansprakelijkheid van veroordeelden op wie indertijd een regeling inzake stuiting van de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid is toegepast die later ongrondwettig is verklaard, op voorwaarde dat het situaties betreft waarin het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht. De ontheffing strekt zich ook uit tot met artikel 325 VWEU en beschikking 2006/928 strijdige strafbare feiten bestaande in het plegen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.

130.

Bijgevolg vereist het Unierecht niet dat in een situatie als die welke is beschreven, de litigieuze rechtspraak van de Curte Constituțională buiten toepassing wordt gelaten, ook al leiden de gevolgen van die rechtspraak tot straffeloosheid voor de plegers van sommige van die strafbare feiten.

131.

Indien het Hof, anders dan ik voorstel, tot het oordeel zou komen dat de terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet zoals vervat in artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest in casu niet van toepassing is, zou moeten worden onderzocht of het Roemeense recht een hoger niveau van bescherming van het beginsel van de lex mitior kent.

132.

Een rechterlijke instantie van een lidstaat kan, zoals in casu het geval is, worden geconfronteerd met een situatie waarin hij moet beoordelen of een nationale bepaling of maatregel waarmee het Unierecht ten uitvoer wordt gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, verenigbaar is met de grondrechten.

133.

Wordt in een dergelijke situatie het optreden van de lidstaten niet volledig door het Unierecht bepaald, dan blijven de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties overeenkomstig artikel 53 van het Handvest bevoegd om nationale normen voor de bescherming van de grondrechten toe te passen.

134.

In het Roemeense recht is de nationale norm voor de bescherming van het beginsel van terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet vervat in artikel 15, lid 2, van de grondwet en artikel 5, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009, waarvan de werkingssfeer is afgebakend door de Curte Constituțională.

135.

Zoals ik reeds in herinnering heb gebracht, blijkt uit de rechtspraak van de Curte Constituțională en de Înaltă Curte de Casație și Justiție dat de regels inzake verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid en die inzake stuiting van de verjaringstermijnen materieel van aard zijn en dat bijgevolg het beginsel van de lex mitior op die regels van toepassing is. ( 83 )

136.

In de arresten nr. 297/2018 en nr. 358/2022 heeft de Curte Constituțională aangegeven dat er, als gevolg van de toepassing van dat beginsel, van 25 juni 2018 tot en met 30 mei 2022 geen gronden voor stuiting van de verjaringstermijnen voor strafrechtelijke aansprakelijkheid bestonden.

137.

Om deze nationale norm voor de bescherming van het beginsel van de meest gunstige strafwet, zoals vervat in het Roemeense recht, te kunnen toepassen, moet volgens het Hof zijn voldaan aan twee voorwaarden ( 84 ):

138.

Wat de eerste voorwaarde betreft, bevat het Unierecht geen specifieke regeling ter zake. De toepassing van de Roemeense beschermingsnorm doet dus niet af aan het beschermingsniveau van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest.

139.

Moeilijker vast te stellen is of de beschermingsnorm voor het beginsel van de lex mitior van het Roemeense recht in de weg staat aan de voorrang, eenheid of doeltreffendheid van het Unierecht, aangezien de rechtspraak in het arrest M.A.S. en M.B., enerzijds, en die in het arrest Euro Box Promotion, anderzijds, niet eenvoudig met elkaar in overeenstemming te brengen zijn.

140.

In het arrest M.A.S. en M.B. heeft het Hof:

141.

Het Hof heeft aldus een beperking van het beginsel van voorrang van het Unierecht aanvaard; nationale rechters kunnen met het Unierecht strijdige interne regels toepassen ter bescherming van een grondrecht (legaliteitsbeginsel in strafzaken) dat door het nationale recht wordt gewaarborgd door een striktere norm dan die welke in het Unierecht is vastgesteld. ( 89 )

142.

Het arrest M.A.S. en M.B. verplicht de nationale rechter derhalve niet om absolute prioriteit te geven aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie, waardoor die bescherming voorrang zou hebben boven een grondrecht als het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen.

143.

In het arrest Euro Box Promotion heeft het Hof een analyse gegeven van de Roemeense regeling en constitutionele rechtspraak ( 90 ) die, net als de Italiaanse regeling in de zaak M.A.S. en M.B, een stelselmatig risico van straffeloosheid konden doen ontstaan met betrekking tot feiten die kwalificeren als ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, hetgeen strijdigheid met artikel 325, lid 1, VWEU oplevert. Na die analyse heeft het Hof verklaard dat:

144.

Mijns inziens ligt het onderhavige geding dichter bij het geding dat heeft geleid tot het arrest M.A.S. en M.B. dan bij dat waarop het arrest Euro Box Promotion betrekking had. In dat laatste arrest heeft het Hof geen inbreuk op artikel 47, tweede alinea, eerste volzin, van het Handvest vastgesteld wat de praktijk met betrekking tot de samenstelling van in corruptiezaken gespecialiseerde kamers van de Înaltă Curte de Casație și Justiție betreft, welke praktijk door de Curte Constituțională ongrondwettig is verklaard. Ook bestond er in het Roemeense recht geen duidelijke nationale norm voor de bescherming van het recht op een onafhankelijke, vooraf bij wet vastgestelde rechter. Dat is ter terechtzitting wel gesuggereerd door een van de partijen in antwoord op een vraag van het Hof, maar de Roemeense regering en de Commissie hebben het bestaan daarvan ontkend. ( 95 )

145.

Hoe dan ook lijkt het inroepen van het stelselmatige risico van straffeloosheid voor ernstige inbreuken op de financiële belangen van de Unie in mijn optiek geen rechtvaardigingsgrond voor de beperking van een grondrecht als dat van de toepassing met terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet, wanneer het constitutionele stelsel van een lidstaat een striktere norm voor de bescherming van dat recht kent dan die van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest.

146.

Indien de door mij voorgestane uitlegging van artikel 49, lid 1, laatste volzin, van het Handvest niet zou worden aanvaard, kan dus worden opgemerkt dat de rechtspraak van de Curte Constituțională inzake het ontbreken van gronden voor het stuiten van de verjaringstermijn voor strafrechtelijke aansprakelijkheid tussen 2018 en 2022 een striktere nationale norm voor de bescherming van het beginsel van terugwerkende kracht van de meest gunstige strafwet heeft ingesteld dan die van dat artikel van het Handvest.

147.

Het is juist dat de toepassing van deze nationale maatstaf een risico van straffeloosheid kan doen ontstaan voor personen die zijn vervolgd wegens het plegen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie zijn geschaad, zoals ik reeds heb geanalyseerd en door de verwijzende rechter is aangegeven.

148.

Het precedent dat tot het arrest M.A.S. en M.B. heeft geleid, heeft echter hetzelfde risico van straffeloosheid gecreëerd, en ik zie geen reden om dat in deze zaak uit te weg te gaan. In casu is er duidelijk sprake van een striktere nationale norm voor de bescherming van het beginsel van de lex mitior, zoals dat ook het geval was in de zaak M.A.S. en M.B., maar niet in de zaak Euro Box Promotion.

149.

De financiële belangen van de Unie verdienen zonder twijfel bescherming, maar die bescherming mag niet prevaleren boven het waarborgen van een grondrecht als het beginsel van terugwerkende kracht van de meest gunstigste strafwet.

150.

In een rechtsgemeenschap als de Unie zijn de grondrechten niet minder belangrijk dan haar financiële belangen. Anders gezegd: de financiële belangen van de Unie mogen niet worden beschermd ten koste van de bescherming van de grondrechten.

151.

Indien de toepassing van artikel 325 VWEU en van de uitvoeringsbepalingen ervan tekortschiet en in een of meer lidstaten een stelselmatig risico van straffeloosheid ontstaat, beschikt de Unie over andere juridische mechanismen om daarop te reageren, zoals het beroep wegens niet-nakoming. Het lijkt mij niet verenigbaar met de waarde van de rechtsstaat van artikel 2 VEU om het niveau van bescherming van het beginsel van de lex mitior te verlagen met als doel om de financiële belangen van de Unie beter te beschermen.

152.

Bijgevolg zou de voorrang van het Unierecht in casu geen gevolgen hebben en zou de verwijzende rechter de rechtspraak van de Curte Constituțională niet buiten toepassing hoeven te laten om de naleving van artikel 325, lid 1, VWEU en beschikking 2006/928 te verzekeren. Hij moet deze rechtspraak integendeel eerbiedigen om de in het Roemeense recht bestaande striktere norm voor de bescherming van het beginsel van de lex mitior, dat naar zijn aard in het voordeel werkt van plegers van strafbare feiten, te handhaven.

153.

Deze oplossing is ook die welke het meest verenigbaar is met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen en de daarmee samenhangende vereisten van voorzienbaarheid en nauwkeurigheid van de toepasselijke strafwet ( 96 ). De uitspraken van de Curte Constituțională, aangevuld met die van de Înaltă Curte de Casație și Justiție, hebben de regeling inzake stuiting van de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid krachtens artikel 155, lid 1, van het wetboek van strafrecht van 2009 verduidelijkt na een periode van onzekerheid voor de gewone rechterlijke instanties. Het buiten toepassing laten van die rechtspraak zou leiden tot nieuwe onzekerheden op het gebied van stuiting van de verjaring van strafrechtelijke aansprakelijkheid tussen 2018 en 2022.

154.

De verwijzende rechter stelt zijn derde vraag voor het geval het Hof de eerste twee vragen bevestigend zou beantwoorden (en slechts voor het geval er geen uitlegging in overeenstemming met het Unierecht gegeven kan worden).

155.

Aangezien ik een ontkennend antwoord op de eerste twee vragen voorstel, is het in principe niet nodig om op de derde vraag in te gaan. Ik zal dat echter doen voor het geval het Hof tot een ander oordeel komt.

156.

Het Hof heeft zich reeds uitgesproken over aspecten van het Roemeense rechtsstelsel ( 97 ) in bewoordingen die het mogelijk maken om deze laatste prejudiciële vraag van een antwoord te voorzien. In die vraag benadrukt de verwijzende rechter de mogelijkheid dat rechters tuchtrechtelijk worden gestraft wanneer zij afwijken van de rechtspraak van de Curte Constituțională op grond dat deze strijdig is met het Unierecht.

157.

Zoals de verwijzende rechter ( 98 ) en de Roemeense regering opmerken, is artikel 99, onder ș, van wet nr. 303/2004, waarbij het niet eerbiedigen van uitspraken van de Curte Constituțională of van in beroepen in het belang van de wet gewezen uitspraken van de Înaltă Curte de Casație și Justiție als een tuchtrechtelijk vergrijp werd aangemerkt, ingetrokken na het arrest RS.

158.

In arrest nr. 520/2022 van de Curte Constituțională van 9 november 2022 is niettemin verklaard dat het niet naleven door rechters van uitspraken van de Curte Constituțională of de Înaltă Curte de Casație și Justiție aanleiding kan geven tot een tuchtrechtelijke sanctie wanneer de rechter te kwader trouw of met ernstige nalatigheid heeft gehandeld. De verwijzende rechter vraagt zich af of deze nieuwe tuchtregeling verenigbaar is met het Unierecht.

159.

De arresten Euro Box Promotion en RS bieden voldoende aanknopingspunten om die vraag te beantwoorden. Ik zal mij daarom beperken tot het weergeven van enkele overwegingen van die arresten:

160.

De derde prejudiciële vraag moet dus in die zin worden beantwoord.

161.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de Curte de Apel Brașov te antwoorden als volgt: