CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. COLLINS

van 12 oktober 2023 (1)

Zaak C‑549/22

X

tegen

Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank

(verzoek van de Centrale Raad van Beroep om een prejudiciële beslissing)

„Prejudiciële verwijzing – Externe betrekkingen – Europees-mediterrane associatieovereenkomst EU-Algerije – Artikel 68, lid 4 – Rechtstreekse werking – Personele werkingssfeer – Overlevende echtgenoot van een in een lidstaat werkzame werknemer van Algerijnse nationaliteit – Export van een nabestaandenuitkering naar Algerije – Verlaging van de uitkering – Discriminatie op grond van de nationaliteit – Objectieve rechtvaardiging van de verlaging vanwege verschillen in de kosten van levensonderhoud”

I.      Inleiding

1.        Verzoekster, X, woont in Algerije. Aangezien haar overleden echtgenoot in Nederland heeft gewerkt, ontvangt zij een nabestaandenuitkering van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: „SVB”). Nederland heeft wetgeving vastgesteld op grond waarvan haar nabestaandenuitkering is verlaagd omdat de kosten van levensonderhoud in Algerije lager zijn dan in die lidstaat. X heeft deze verlaging aangevochten in een procedure bij de Centrale Raad van Beroep (Nederland) (hierna: „CRvB”). Deze rechter wenst te vernemen of artikel 68, lid 4, van de Europees-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Democratische Volksrepubliek Algerije, anderzijds (hierna: „Associatieovereenkomst”)(2) zich tegen een dergelijke verlaging verzet.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

2.        Artikel 68 van de Associatieovereenkomst luidt:

„1.      Behoudens het bepaalde in de volgende leden geldt voor werknemers van Algerijnse nationaliteit en de met hen samenwonende gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn.

Het begrip „sociale zekerheid” dekt alle takken van sociale zekerheid die betrekking hebben op uitkeringen bij ziekte en zwangerschap, pensioenen bij invaliditeit, ouderdomspensioenen, pensioenen voor nabestaanden, uitkeringen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, uitkeringen bij overlijden, werkloosheidsuitkeringen en kinderbijslag.

Deze bepaling kan echter niet tot gevolg hebben dat de andere coördinatieregelingen waarin de op artikel 42 van het EG-Verdrag gebaseerde communautaire regelgeving voorziet, worden toegepast in andere dan de in artikel 70 van deze overeenkomst vervatte voorwaarden.

2.      Voor deze werknemers worden de tijdvakken van verzekering, van arbeid of van woonplaats die zij in de verschillende lidstaten vervuld hebben samengeteld met betrekking tot ouderdoms-, invaliditeits- en overlevingspensioenen en -renten, kinderbijslag, uitkeringen bij ziekte en zwangerschap, alsmede gezondheidszorg voor de werknemer en zijn binnen de Gemeenschap woonachtige gezin.

3.      Deze werknemers komen in aanmerking voor gezinsbijslagen voor de leden van hun gezin die binnen de Gemeenschap woonachtig zijn.

4.      Deze werknemers mogen ouderdoms- en overlevingspensioenen en -renten, pensioenen en renten wegens arbeidsongevallen of beroepsziekten en invaliditeitspensioenen en -renten ingevolge arbeidsongevallen of beroepsziekten vrij overmaken naar Algerije, tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moeten betalen, met uitzondering van bijzondere uitkeringen waarvoor geen bijdrage is betaald.

[...]”

3.        In artikel 70 van de Associatieovereenkomst is bepaald:

„1.      Voor het einde van het eerste jaar na de inwerkingtreding van deze overeenkomst stelt de Associatieraad de nodige bepalingen vast teneinde de toepassing van de in artikel 68 vervatte beginselen te verzekeren.

2.      De Associatieraad stelt de regels vast voor een administratieve samenwerking die de nodige waarborgen inzake beheer en controle biedt voor de toepassing van het bepaalde in lid 1.”

B.      Nederlands recht

4.        Volgens de verwijzingsbeslissing zijn de volgende bepalingen van nationaal recht relevant.

5.        Artikel 13, lid 1, van de Algemene Nabestaandenwet (hierna: „Anw”) bepaalt:

„Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die

(a)      ingezetene is;

(b)      geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland of op het continentaal plat in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.”

6.        Artikel 14, lid 1, Anw, voor zover hier van belang, luidt als volgt:

„Recht op nabestaandenuitkering heeft de nabestaande die:

(a)      een ongehuwd kind heeft, dat jonger is dan 18 jaar en niet tot het huishouden van een ander behoort; of

(b)      arbeidsongeschikt is.”

7.        Artikel 17, lid 1, Anw luidt:

„De bruto-nabestaandenuitkering wordt op een zodanig bedrag vastgesteld, dat nadat de over dat bedrag in te houden loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen voor een persoon die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt, rekening houdend met uitsluitend de algemene heffingskorting, bedoeld in artikel 22 van de Wet op de loonbelasting 1964, is afgetrokken, de netto-nabestaandenuitkering gelijk is aan 70 % van het netto-minimumloon.”

8.        Artikel 17, lid 3, Anw bepaalt het volgende:

„De bruto-nabestaandenuitkering bedraagt voor een nabestaande die woont buiten Nederland, een van de andere lidstaten van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en Zwitserland, een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het op grond van het eerste, tweede of vijfde lid vastgestelde bedrag. Het percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de nabestaande woonachtig is en dat van Nederland. Het percentage bedraagt maximaal 100.”

9.        Artikel 32a, leden 1 en 2, Anw luidt:

„1.      Geen recht op nabestaandenuitkering ontstaat voor de nabestaande indien hij op de dag van het overlijden van de verzekerde niet in Nederland woont. [...]

2.      Het eerste lid is niet van toepassing indien de nabestaande [...] op de dag van het overlijden van de verzekerde woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op nabestaandenuitkering [...] kan bestaan.”

III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

10.      Op 1 januari 2000 is de Wet beperking export uitkeringen in werking getreden. In die wet is het territorialiteitsbeginsel op verschillende gebieden van het socialezekerheidsrecht ingevoerd. Hoofdregel is dat er geen recht op uitkering bestaat of dat een bestaand recht op een uitkering eindigt wanneer de begunstigde buiten Nederland woont of gaat wonen. Er geldt een uitzondering wanneer de export van de uitkering in een internationaal verdrag met het woonland van de begunstigde is geregeld, waardoor de rechtmatigheid van de betaling van deze uitkering kan worden nagegaan. Nederland en Algerije hebben geen dergelijk verdrag gesloten.

11.      Volgens een overgangsregeling kon een nabestaandenuitkering waarop een begunstigde vóór 31 december 1999 recht had, zelfs worden geëxporteerd naar een land waarmee Nederland geen dergelijk verdrag had gesloten.

12.      Op 1 juli 2012 is de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (hierna: „Wwsz”) in werking getreden. Blijkens de memorie van toelichting bij die wet wordt daarmee beoogd de export of betaling in het buitenland van socialezekerheidsuitkeringen buiten de Europese Unie te beperken. Daartoe is artikel 17, lid 3, van de Anw in de Wwsz gewijzigd.(3) Met de Wwsz wordt beoogd ervoor te zorgen dat uitkeringen die op basis van het Nederlandse minimumloon worden berekend of die bepaalde kosten dekken, in overeenstemming zijn met de kosten van levensonderhoud in een land waarnaar zij worden geëxporteerd. Uitkeringsgerechtigden die niet in Nederland, een andere lidstaat, een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of Zwitserland wonen, wordt een uitkering verstrekt ter hoogte van een percentage van het bedrag van de nabestaandenuitkering dat zij zouden ontvangen indien zij in Nederland zouden wonen.

13.      Voor uitkeringsgerechtigden die in Nederland wonen, bedraagt de nabestaandenuitkering maximaal 70 % van het Nederlandse wettelijke minimumloon per maand. Voor uitkeringsgerechtigden die in Algerije wonen, was de uitkering vanaf 2013 vastgesteld op 60 % van het bedrag dat in Nederland van toepassing was, en vanaf 2016 op 40 %.(4) Deze percentages moeten een weergave zijn van de kosten van levensonderhoud in Algerije ten opzichte van die in Nederland.

14.      Verzoeksters overleden echtgenoot was werkzaam in Nederland. Op grond van de Anw had verzoekster vanaf 1 januari 1999 recht op een nabestaandenuitkering. Krachtens de overgangsregeling(5) werd deze uitkering met ingang van 1 januari 2000 geëxporteerd naar Algerije, waar zij woont. Bij besluit van 19 september 2018 heeft de SVB verzoekster meegedeeld dat haar nabestaandenuitkering met ingang van 1 januari 2013 zou worden verlaagd in verhouding tot de kosten van levensonderhoud in Algerije. In haar beroep bij de verwijzende rechter betoogt X dat zij door die verlaging niet meer in haar onderhoud kan voorzien.

15.      Volgens vaste rechtspraak van de verwijzende rechter moet de verlaging van een uitkering op grond van het woonlandbeginsel worden gezien als een beperking van de export van die uitkering. Volgens de SVB verzet artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst zich niet tegen een dergelijke beperking omdat die bepaling geen duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevat om de export van uitkeringen toe te staan. Artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst heeft dus geen rechtstreekse werking. Dit standpunt is in overeenstemming met artikel 70 van de Associatieovereenkomst, volgens hetwelk in artikel 68 van die overeenkomst slechts algemene beginselen zijn neergelegd die de Associatieraad ten uitvoer dient te leggen, hetgeen die raad niet heeft gedaan.

16.      De verwijzende rechter merkt op dat de uitlegging van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst niet alleen van belang is voor uitkeringen die naar Algerije worden geëxporteerd, maar ook voor de export van uitkeringen naar andere landen waarmee de EU overeenkomsten heeft gesloten waarin een vergelijkbare bepaling is opgenomen.(6) De rechter merkt tevens op dat de Nederlandse wet op grond waarvan de hoogte van de nabestaandenuitkering wordt aangepast aan de kosten van levensonderhoud in het woonland van de uitkeringsgerechtigde, mogelijk onverenigbaar is met dergelijke bepalingen. Daarop heeft de CRvB de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Moet artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst zo uitgelegd worden dat het van toepassing is op een in Algerije woonachtige nabestaande van een overleden werknemer die haar nabestaandenuitkering wil exporteren naar Algerije?

Zo ja,

2)      Moet artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst gelet op [zijn] bewoordingen en op het doel en de aard ervan zo uitgelegd worden dat het rechtstreeks toepasselijk is, zodat personen op wie deze bepaling van toepassing is het recht hebben om zich er voor de rechterlijke instanties van de lidstaten rechtstreeks op te beroepen, om ervoor te zorgen dat hiermee strijdige nationaalrechtelijke regels buiten toepassing worden gelaten?

Zo ja,

3)      Moet artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst zo worden uitgelegd dat het in de weg staat aan toepassing van het woonlandbeginsel, als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de [Anw], welke leidt tot een beperking van de export van de nabestaandenuitkering naar Algerije?”

17.      De SVB, de Nederlandse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en geantwoord op de schriftelijke en mondelinge vragen van het Hof ter terechtzitting van 28 juni 2023.

IV.    Analyse

A.      Opmerkingen van partijen

18.      De SVB betoogt dat met de Associatieovereenkomst wordt beoogd te waarborgen dat valutarestricties geen belemmering vormen voor de export van pensioenen en renten door „werknemers”. Doordat er uitdrukkelijk naar „werknemers” wordt verwezen, vallen gezinsleden van een werknemer – zoals een weduwe of weduwnaar – niet binnen de personele werkingssfeer van deze bepaling.

19.      Volgens de SVB heeft artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst geen rechtstreekse werking. Daarin is voor instellingen die pensioenen en renten verstrekken namelijk geen duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting neergelegd om het volledige bedrag van een nabestaandenuitkering over te maken aan een in Algerije wonende overlevende echtgenoot van een werknemer. Uit artikel 70 van de Associatieovereenkomst volgt dat aanvullende uitvoeringsmaatregelen nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 68, lid 4. Zelfs indien artikel 68, lid 4, rechtstreekse werking zou hebben, zou noch de tekst noch de context van die bepaling eraan in de weg staan dat het bedrag van een nabestaandenuitkering wordt aangepast aan de lagere kosten van levensonderhoud in Algerije ten opzichte van die in Nederland. De Nederlandse regering is het daarmee eens.(7)

20.      Ter ondersteuning van hun standpunt dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst geen rechtstreekse werking heeft, verwijzen de SVB en de Nederlandse regering naar artikel 7 van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels(8), met als opschrift „Opheffing van de regels inzake de woonplaats”. Dat artikel luidt als volgt: „Tenzij in deze verordening anders bepaald, kunnen de uitkeringen verschuldigd op grond van de wetgeving van een of meer lidstaten of op grond van deze verordening, niet worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende of de leden van zijn gezin in een andere lidstaat wonen dan die waar zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is.”(9) De SVB voert aan dat die bepaling vergelijkbaar is met de ontheffing van bepalingen inzake woonplaats in artikel 6, lid 1, eerste alinea, van besluit nr. 3/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden (hierna: „besluit nr. 3/80”).(10) De SVB en de Nederlandse regering betogen dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst niet kan worden gelijkgesteld met een ontheffing van bepalingen inzake woonplaats, omdat die bepaling anders en dubbelzinniger is geformuleerd.

21.      Ter terechtzitting hebben de SVB en de Nederlandse regering betoogd dat artikel 68, lid 1, van de Associatieovereenkomst niet van toepassing is op een uitkeringsgerechtigde die in Algerije woont, omdat zowel uit de tekst van die bepaling als uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat die bepaling uitsluitend van toepassing is in de context van de Unie. Hoe dan ook discrimineert artikel 17, lid 3, Anw noch direct, noch indirect op grond van nationaliteit, omdat de kosten van levensonderhoud voor Nederlandse dan wel Algerijnse ingezetenen niet vergelijkbaar zijn. Daarom is het passend om deze twee categorieën personen verschillend te behandelen.

22.      Volgens de Commissie valt een in Algerije wonende nabestaande van een werknemer die haar of zijn nabestaandenuitkering naar dat land wil exporteren, binnen de personele werkingssfeer van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst. Deze uitlegging strookt met het doel en de context van de Associatieovereenkomst. Hoewel artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst voldoende duidelijk en nauwkeurig is voor rechtstreekse werking, leidt de Commissie uit de formulering „tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moeten betalen” af dat die bepaling zich er niet tegen verzet dat een nabestaandenuitkering evenredig met de lagere kosten van levensonderhoud in Algerije wordt verlaagd. Ter terechtzitting heeft de Commissie verduidelijkt dat zij van mening is dat de Anw weliswaar meer Algerijnse dan Nederlandse onderdanen kan benadelen, maar dat een dergelijk verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd is en daarom niet verboden is op grond van de Associatieovereenkomst.

B.      Beoordeling

23.      Met zijn drie prejudiciële vragen verzoekt de verwijzende rechter het Hof om uitlegging van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst. De eerste vraag betreft de personele werkingssfeer van deze bepaling, en in het bijzonder de vraag of een in Algerije wonende overlevende echtgenoot van een werknemer binnen die werkingssfeer valt. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of die bepaling rechtstreekse werking heeft, en met de derde vraag of die bepaling zich verzet tegen verlaging van een nabestaandenuitkering die in verhouding staat tot de lagere kosten van levensonderhoud in Algerije.

24.      Vóór de beantwoording van deze vragen dienen zich twee algemene kwesties aan. De eerste daarvan betreft de gevolgen van het besluit van de Raad van 21 oktober 2010 betreffende het standpunt met betrekking tot de vaststelling van bepalingen tot coördinatie van de socialezekerheidsstelsels dat de Europese Unie zal innemen in de Associatieraad die is opgericht bij de [Associatieovereenkomst] (hierna: „besluit 2010/699 van de Raad”).(11) De tweede kwestie heeft betrekking op de stelling van de SVB dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst enkel gericht is op het wegnemen van valutarestricties.

1.      Gevolgen van besluit 2010/699 van de Raad

25.      Krachtens artikel 94 van de Associatieovereenkomst heeft de Associatieraad – bestaande uit enerzijds leden van de Raad van de Europese Unie en van de Commissie en anderzijds leden van de Algerijnse regering – beslissingsbevoegdheid voor de verwezenlijking van de doelstellingen van die overeenkomst. De besluiten en aanbevelingen van de Associatieraad worden in onderlinge overeenstemming vastgesteld.(12)

26.      Krachtens artikel 68, lid 1, derde alinea, van de Associatieovereenkomst kunnen de bepalingen van dat artikel niet tot gevolg hebben dat andere coördinatieregelingen waarin de op artikel 42 van het EG-Verdrag(13) gebaseerde regelgeving van de Unie voorziet, worden toegepast, behalve onder de in artikel 70 van die overeenkomst vervatte voorwaarden, dat wil zeggen in bepalingen die door de Associatieraad zijn vastgesteld.

27.      Op 21 oktober 2010 is besluit 2010/699 van de Raad vastgesteld. In dat besluit wordt het standpunt uiteengezet dat de Europese Unie voor de tenuitvoerlegging van de artikelen 68 tot en met 71 van de Associatieovereenkomst verwacht in te nemen in de Associatieraad.(14) In het ontwerpuitvoeringsbesluit zijn sleutelbegrippen zoals „werknemer”, „gezinslid”, „prestaties” en „exporteerbare prestaties” gedefinieerd. Artikel 4, lid 1, van het ontwerpuitvoeringsbesluit, waarin artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst ten uitvoer is gelegd, heeft als opschrift „Opheffing van woonplaatsvereisten” en bepaalt:

„Exporteerbare prestaties in de zin van artikel 1, lid 1, onder i), waarop de in artikel 2, onder a) en c), bedoelde personen recht hebben, kunnen niet worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurd verklaard op grond van het feit dat de rechthebbende: i) wat een prestatie op grond van de wetgeving van een lidstaat betreft, op het grondgebied van Algerije woont, of ii) wat een prestatie op grond van de wetgeving van Algerije betreft, op het grondgebied van een lidstaat woont.”

28.      Welke eventuele gevolgen hebben deze bepalingen van het ontwerpuitvoeringsbesluit voor de uitlegging van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst?

29.      Besluit 2010/699 van de Raad is vastgesteld op de grondslag van artikel 79, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU, dat bepaalt dat besluiten worden vastgesteld tot bepaling van de standpunten die de Unie kan innemen in een krachtens een overeenkomst met derde landen opgericht lichaam. Volgens artikel 288, vierde alinea, VWEU is een „besluit [...] verbindend in al zijn onderdelen”. Het Hof heeft geoordeeld dat dergelijke beslissingen bindend zijn voor de lidstaten wanneer zij onderhandelen over de voorwaarden van een definitief uitvoeringsbesluit.(15)

30.      In artikel 1 van besluit 2010/699 van de Raad is bepaald dat het standpunt dat de Europese Unie in de Associatieraad zal innemen betreffende de toepassing van artikel 70 van de Associatieovereenkomst zal worden gebaseerd op het aan dat besluit gehechte ontwerpuitvoeringsbesluit. De frase „zal worden gebaseerd op” duidt erop dat het standpunt van de Europese Unie in bepaalde opzichten kan verschillen van het ontwerpuitvoeringsbesluit. Aangezien besluit 2010/699 van de Raad meer dan tien jaar geleden is vastgesteld, is dat een aannemelijk scenario.

31.      In artikel 11 van het ontwerpuitvoeringsbesluit is bepaald dat aan dit besluit geen rechten kunnen worden ontleend voor het tijdvak dat aan de datum van inwerkingtreding voorafgaat. Zoals in punt 25 van deze conclusie is opgemerkt, heeft het ontwerpuitvoeringsbesluit pas bindende kracht nadat het door de bevoegde wetgever, dat wil zeggen de Associatieraad, is vastgesteld.(16)

32.      In het licht van het voorgaande kan mijns inziens niet worden aangenomen dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst dezelfde betekenis heeft als artikel 4, lid 1, van het ontwerpuitvoeringsbesluit. In dat geval zou namelijk worden voorbijgegaan aan het wetgevingsproces en worden vooruitgelopen op de uitkomst van dat proces.(17) Het ontwerpuitvoeringsbesluit kan hooguit een leidraad vormen bij de uitlegging van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst, maar kan geen voorrang hebben op de bewoordingen waarin die bepaling is gesteld.(18) Deze opmerking geldt ook voor het in de verwijzingsbeslissing vermelde voorstel voor een besluit van de Raad betreffende het standpunt met betrekking tot de goedkeuring van bepalingen voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels dat de Gemeenschap zal innemen in de Associatieraad die is opgericht bij de Europees-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Democratische Volksrepubliek Algerije, anderzijds(19).

2.      Doel van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst

33.      De SVB betoogt dat deze bepaling slechts is gericht op het wegnemen van valutarestricties bij het overmaken van pensioenen en renten.

34.      In artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst wordt niet uitdrukkelijk gesteld dat die bepaling daartoe strekt. De vraag rijst of de uitlegging van de SVB steun kan vinden in een contextuele analyse. Volgens artikel 1, lid 2, van de Associatieovereenkomst heeft deze overeenkomst onder meer tot doel het handelsverkeer en evenwichtige sociale en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen. Titel VI van deze overeenkomst heeft als opschrift „Samenwerking op sociaal en cultureel gebied”. Hoofdstuk 1 van die titel heeft betrekking op de rechten van werknemers. De bepalingen betreffen en beogen vooruitgang te bewerkstelligen op het gebied van het verkeer van werknemers, de gelijke behandeling en de sociale integratie van onderdanen uit Algerije en de Unie die legaal op het grondgebied van hun gastland verblijven.(20)

35.      Artikel 67, lid 1, bepaalt dat elke lidstaat met betrekking tot arbeidsvoorwaarden, loon en ontslag van werknemers van Algerijnse nationaliteit die werkzaam zijn op zijn grondgebied een regeling toepast die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen. Krachtens artikel 67, lid 3, geldt voor Algerije dezelfde verplichting jegens werknemers die onderdaan zijn van de lidstaten.

36.      Volgens artikel 68, lid 1, van de Associatieovereenkomst geldt voor werknemers van Algerijnse nationaliteit en de met hen samenwonende gezinsleden op het gebied van de sociale zekerheid een regeling die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn. Nabestaandenuitkeringen zijn onderdeel van de sociale zekerheid. Artikel 68, lid 1, van de Associatieovereenkomst is van toepassing onder voorbehoud van de daaropvolgende leden.

37.      Krachtens artikel 68, lid 2, van de Associatieovereenkomst worden de tijdvakken van verzekering, van arbeid of van woonplaats die werknemers in de verschillende lidstaten hebben vervuld, samengeteld met betrekking tot pensioenen en renten, met inbegrip van overlevingspensioenen (nabestaandenuitkeringen). In artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst is bepaald dat overlevingspensioenen en -renten vrij mogen worden overgemaakt naar Algerije. Volgens artikel 68, lid 5, heeft Algerije ten aanzien van onderdanen van een lidstaat dezelfde verplichtingen.

38.      Hieruit volgt dat de artikelen 67 en 68 van hoofdstuk 1 van titel VI van de Associatieovereenkomst toegespitst zijn op het verkeer van werknemers en hun gelijke behandeling ten opzichte van onderdanen van de lidstaten, zoals is bevestigd in het voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels van Algerije en de Europese Unie en in het ontwerpuitvoeringsbesluit.(21) Hoofdstuk 1 van titel IV van de Associatieovereenkomst heeft betrekking op betalings- en kapitaalverkeer. Verwacht kan worden dat dit hoofdstuk bepalingen bevat volgens welke valutarestricties moeten worden opgeheven.

39.      De in artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst neergelegde uitsluiting van bijzondere uitkeringen waarvoor geen bijdrage is betaald, zou bovendien onlogisch zijn indien met deze bepaling enkel was beoogd valutarestricties weg te nemen. Deze uitkeringen zijn uitgesloten van de opheffing van woonplaatsvereisten in verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen(22) en van verordening nr. 883/2004.(23) Ook met dit feit wordt het standpunt geschraagd dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst betrekking heeft op alle kwesties in verband met de export van pensioenen en renten in het licht van de woonplaats van de uitkeringsgerechtigde, en niet beperkt is tot het wegnemen van valutarestricties. In dit verband is het ook relevant dat de opheffing van valutarestricties noch in het voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels van Algerije en de Europese Unie, noch in het ontwerpuitvoeringsbesluit uitdrukkelijk aan bod komt.

40.      In het licht van het voorgaande is het niet aannemelijk dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst enkel strekt tot het wegnemen van valutarestricties met betrekking tot pensioenen of renten die naar Algerije worden overgemaakt.

3.      Eerste vraag: valt de nabestaande van een werknemer onder de personele werkingssfeer van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst?

41.      De verwijzende rechter wenst te vernemen of de nabestaande van een werknemer, zoals verzoekster, onder het begrip „werknemers” van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst valt.

42.      Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, zijn partijen in het hoofdgeding van mening dat de betrokken uitkering binnen de materiële werkingssfeer van artikel 68 van de Associatieovereenkomst valt. Ook gaat het volgens partijen niet om een „bijzondere uitkering waarvoor geen bijdrage is betaald” in de zin van artikel 68, lid 4.

43.      Nabestaandenuitkeringen en -pensioenen dienen een tweeledig doel. Ten eerste worden weduwen of weduwnaars daarmee beschermd tegen het risico van armoede, door scherpe dalingen van hun beschikbare inkomen tot een laag absoluut niveau te compenseren. Dat is het hoofddoel van de betrokken nabestaandenuitkering. Ten tweede wordt daarmee gewaarborgd dat het beschikbare inkomen niet daalt ten opzichte van de situatie vóór het overlijden van de echtgenoot of echtgenote, net zoals met ouderdomspensioenen wordt voorkomen dat het inkomen scherp daalt wanneer een werknemer met pensioen gaat. Met deze evenwichtige verdeling van inkomen en consumptie over de levensloop wordt dus beoogd de levensstandaard van uitkeringsgerechtigden op peil te houden.

44.      Naar hun aard ontstaan de hoedanigheid van nabestaande en het recht op een nabestaandenuitkering wanneer een werknemer komt te overlijden, en komen zij dan toe aan diens nabestaande. Voor zover in artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst is neergelegd dat overlevingspensioenen en -renten vrij mogen worden overgemaakt, zou de nuttige werking van deze bepaling worden ondermijnd indien nabestaanden van werknemers die recht hebben op een nabestaandenuitkering, niet binnen de personele werkingssfeer van die bepaling zouden vallen. Het zou ook onlogisch zijn indien alleen de werknemer, voor wie overeenkomstig artikel 68, lid 2, van de Associatieovereenkomst tijdvakken van verzekering, van arbeid of van woonplaats zijn samengeteld met betrekking tot overlevingspensioenen en -renten, het recht zou hebben om die uitkeringen naar Algerije over te maken.(24)

45.      De mogelijkheid om ouderdoms- of invaliditeitspensioenen en -renten naar Algerije over te maken is met name van belang voor gepensioneerde werknemers met de Algerijnse nationaliteit of hun overlevende echtgenoten. Het feit dat deze uitkeringen vrij mogen worden overgemaakt kan voor werknemers met de Algerijnse nationaliteit een prikkel vormen om in een lidstaat van de Unie te gaan werken. Hetzelfde geldt voor de overlevende echtgenoot van een dergelijke werknemer, die verwacht dat zij of hij een nabestaandenuitkering naar Algerije kan overmaken. Een uitlegging dat de overlevende echtgenoot van een werknemer onder de personele werkingssfeer van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst valt, vergemakkelijkt dus het verkeer van werknemers.

46.      Hoewel in artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst geen uitdrukkelijke vereisten zijn neergelegd met betrekking tot het woonland van de uitkeringsgerechtigde, lijdt het geen twijfel dat de mogelijkheid om pensioenen of renten „naar Algerije” over te maken, geldt voor situaties waarin de nabestaande van een werknemer met de Algerijnse nationaliteit die in een lidstaat recht heeft op een nabestaandenuitkering, in Algerije gaat wonen. Er is geen andere plausibele reden waarom die bepaling zo is geformuleerd.

47.      Ten slotte komt geen overtuigingskracht toe aan de opmerking van de SVB dat nabestaanden krachtens artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst in een lidstaat dienen te wonen omdat in artikel 68, lid 1, van de overeenkomst wordt verwezen naar werknemers van Algerijnse nationaliteit die in een lidstaat werkzaam zijn en „de met hen samenwonende gezinsleden”. Daarmee zou worden afgedaan aan de gewone betekenis van de formulering „vrij overmaken naar Algerije” in artikel 68, lid 4, en zou deze bepaling van haar nuttige werking worden beroofd.

48.      Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging artikel 68, lid 4, aldus uit te leggen dat een in Algerije wonende overlevende echtgenoot van een Algerijnse werknemer binnen de personele werkingssfeer van die bepaling valt.

4.      Tweede vraag: heeft artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst rechtstreekse werking?

49.      Volgens vaste rechtspraak heeft een bepaling van een door de Europese Unie met een derde land gesloten overeenkomst rechtstreekse werking wanneer zij een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst waar voor de uitvoering of de werking ervan geen verdere handeling vereist is. Daartoe moeten de tekst van de bepaling en het voorwerp en de aard van de overeenkomst, met inbegrip van het doel ervan, worden onderzocht.(25)

50.      In de punten 34 tot en met 40 van deze conclusie wordt uitgelegd dat de lidstaten krachtens artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst verplicht zijn om ervoor te zorgen dat overlevingspensioenen en -renten vrij kunnen worden overgemaakt. Uit de punten 41 tot en met 48 van deze conclusie blijkt dat de enige plausibele uitlegging van deze bepaling is dat in Algerije wonende nabestaanden van werknemers met de Algerijnse nationaliteit binnen de personele werkingssfeer ervan vallen. Volgens artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst moeten die nabestaanden hun overlevingspensioenen en -renten daarom vrij kunnen overmaken naar Algerije, tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moeten betalen.

51.      De formulering „moet [...] vrij kunnen overmaken naar Algerije, tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moeten betalen”, moet in haar gewone betekenis worden opgevat. De mogelijkheid om iets vrij te doen, houdt in dat dit zonder beperkingen of controle kan worden gedaan. De lidstaten mogen daarom geen hindernissen opwerpen voor een uitkeringsgerechtigde die een pensioen of rente wil overmaken, en mogen diegene in dit verband evenmin materiële beperkingen opleggen.

52.      Duidelijk is echter ook dat met de formulering „tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moeten betalen” een nuance wordt aangebracht in de mogelijkheid om de daarin bedoelde pensioenen en renten vrij over te maken. Die formulering laat de lidstaten een zekere beoordelingsbevoegdheid om wetten vast te stellen waarin de hoogte van pensioenen of renten die naar Algerije mogen worden overgemaakt, wordt aangepast.(26)

53.      Volgens de SVB kan artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst geen rechtstreekse werking hebben omdat in die bepaling geen verplichtingen aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten worden opgelegd. Krachtens artikel 67, lid 1, past „[e]lke lidstaat [...] op werknemers van Algerijnse nationaliteit [...] een regeling toe die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen”. Uit de materiële werkingssfeer van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst blijkt duidelijk dat de lidstaten deze bepaling, net als artikel 67, lid 1, van die overeenkomst, ten uitvoer moeten leggen en ervoor moeten zorgen dat hun bevoegde autoriteiten die overeenkomst in acht nemen.(27) Ik vind het betoog van de SVB op dit punt dan ook niet overtuigend.

54.      De SVB en de Nederlandse regering voeren aan dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst geen rechtstreekse werking kan hebben omdat de opheffing van de woonplaatsvereisten van artikel 7 van verordening nr. 883/2004 en artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80 duidelijker en nauwkeuriger is. Deze stelling overtuigt mij evenmin. Het feit dat andere bepalingen anders zijn geformuleerd, kan geen invloed hebben op de vraag of in artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst een duidelijke en nauwkeurige verplichting wordt opgelegd.

55.      Volgens vaste rechtspraak staat het feit dat in artikel 70 van de Associatieovereenkomst is bepaald dat de Associatieraad na de inwerkingtreding van de overeenkomst bepalingen vaststelt om de in artikel 68 neergelegde beginselen ten uitvoer te leggen, niet in de weg aan de rechtstreekse werking van artikel 68, lid 4.(28) Aan de argumenten van de SVB op dit punt komt dus evenmin overtuigingskracht toe.

56.      Ik geef het Hof daarom in overweging om te oordelen dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst, in het licht van de bewoordingen van die bepaling en gelezen in de context waarin deze overeenkomst is gesloten, rechtstreekse werking heeft, zodat personen op wie die bepaling van toepassing is, zich daarop rechtstreeks kunnen beroepen voor de rechterlijke instanties van de lidstaten.

5.      Derde vraag: verzet artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst zich tegen verlaging van een nabestaandenuitkering die in verhouding staat tot de lagere kosten van levensonderhoud in Algerije ten opzichte van die in Nederland?

57.      De derde vraag draait om de formulering „tegen de koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moeten betalen” in artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst. Hieruit blijkt dat lidstaten de discretionaire bevoegdheid hebben om de hoogte van de pensioenen en renten die naar Algerije worden overgemaakt aan te passen.(29)

58.      In artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst is het beginsel neergelegd dat pensioenen en renten vrij naar Algerije mogen worden overgemaakt. Zoals in punt 51 van deze conclusie is opgemerkt, houdt de mogelijkheid om iets vrij te doen in dat lidstaten geen hindernissen mogen opwerpen voor een uitkeringsgerechtigde die een pensioen of rente wil overmaken, en dat zij daarvoor evenmin materiële beperkingen mogen opleggen.

59.      Indien een lidstaat een over te maken pensioen of rente tot een nominaal bedrag zou kunnen verlagen, zou afbreuk worden gedaan aan het doel en de nuttige werking van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst(30) en zou de verwezenlijking van het doel van die overeenkomst om het verkeer van werknemers geleidelijk te vergemakkelijken in het gedrang komen.(31) Het feit dat pensioenen en renten vrij kunnen worden overgemaakt, draagt waarschijnlijk ook bij tot verbetering van de levensstandaard in Algerije. Deze overweging is relevant omdat in overweging 2 van de Associatieovereenkomst staat te lezen dat de Unie en haar lidstaten betrekkingen op basis van onder meer solidariteit en gezamenlijke ontwikkeling tot stand wensen te brengen.

60.      Wel moet worden erkend dat het voorwerp en het doel van de Associatieovereenkomst veel beperkter zijn dan die van de artikelen 45 tot en met 48 VWEU, waarin het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie is geregeld. Volgens vaste rechtspraak rechtvaardigt dit niet dat rechtspraak die van toepassing is op de lidstaten van de Unie op de bepalingen van die overeenkomst wordt toegepast, zelfs niet wanneer de bepalingen van een overeenkomst soortgelijke bewoordingen bevatten als de Verdragen van de Unie.(32) De in artikel 48 VWEU uiteengezette doelstelling is binnen de Unie nader uitgewerkt in onder meer artikel 7 van verordening nr. 883/2004(33), dat in de onderhavige context niet van toepassing is(34) en dat krachtens artikel 68, lid 1, derde alinea, van de Associatieovereenkomst uitdrukkelijk is uitgesloten. Relevant is ook het feit dat de Associatieraad geen uitvoeringsmaatregelen heeft vastgesteld waarin het woonplaatsvereiste is opgeheven, zoals in artikel 6, lid 1, van besluit nr. 3/80. Bijgevolg zijn de conclusies van het Hof in de rechtspraak waarin het deze bepalingen heeft uitgelegd(35), in casu niet van toepassing en moet daarom rekening worden gehouden met de tekst van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst en met de context waarin die bepaling relevant is.

61.      Artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst moet in het licht van artikel 68, lid 1, ervan worden uitgelegd, dat bepaalt dat voor werknemers van Algerijnse nationaliteit op het gebied van de sociale zekerheid een regeling geldt die wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit tussen deze werknemers en de eigen onderdanen van de lidstaten waar zij werkzaam zijn. Ter terechtzitting is de belanghebbende partijen verzocht zich te buigen over de vraag of het toepasselijke nationale recht een met artikel 68, lid 1, strijdig geval van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit oplevert. Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling op grond van nationaliteit dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling gerechtvaardigd is.(36)

62.      Krachtens artikel 17, lid 3, Anw wordt het bedrag van een nabestaandenuitkering procentueel verlaagd wanneer een nabestaande in Algerije gaat wonen. De uitkering van in Algerije wonende nabestaanden wordt aangepast ongeacht of zij de Algerijnse of de Nederlandse nationaliteit of beide hebben. Vanuit dit oogpunt is er geen verschil in behandeling.

63.      Aangezien de nationale regelgeving tot doel heeft nabestaanden een basisinkomen te garanderen waarmee zij in hun levensonderhoud kunnen voorzien en dat de vergelijkbaarheid van de situaties moet worden onderzocht in het licht van onder meer het voorwerp van de regels waarin het verschil in behandeling is vastgesteld(37), kan worden gesteld – zoals de SVB en de Nederlandse regering ter terechtzitting hebben betoogd – dat in Algerije wonende uitkeringsgerechtigden zich niet in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van in Nederland wonende uitkeringsgerechtigden, en dat er dus geen sprake is van directe of indirecte discriminatie.

64.      Zoals de Commissie heeft opgemerkt, leidt verlaging van de uitkering, wanneer zij in absolute geldbedragen wordt bezien, echter tot een verschil in behandeling tussen uitkeringsgerechtigden die in Nederland blijven wonen en uitkeringsgerechtigden die in Algerije wonen of gaan wonen. Hoewel in de nationale regelgeving geen onderscheid wordt gemaakt op grond van nationaliteit, zal die regelgeving in de praktijk waarschijnlijk voornamelijk gevolgen hebben voor Algerijnse onderdanen, aangezien nabestaanden van Algerijnse werknemers die recht hebben op de betrokken nabestaandenuitkering, eerder in Algerije zullen wonen dan Nederlandse onderdanen. Dit levert indirecte discriminatie op grond van nationaliteit op, tenzij de maatregel wordt gerechtvaardigd door doelstellingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken werknemers en evenredig zijn aan een legitiem doel.(38)

65.      Hoe het ook zij, ik ben er niet van overtuigd dat artikel 68, lid 1, van de Associatieovereenkomst van toepassing is op de export van pensioenen en renten naar uitkeringsgerechtigden die in Algerije wonen, en dat het directe of indirecte discriminatie op grond van nationaliteit in die context dus verbiedt. Ten eerste heeft artikel 68, lid 1, van de Associatieovereenkomst betrekking op de gelijke behandeling van werknemers van Algerijnse nationaliteit die op het grondgebied van de lidstaten werkzaam zijn en de met hen samenwonende gezinsleden. Volgens de bewoordingen van die bepaling en de rechtspraak van het Hof(39) verbiedt die bepaling discriminatie op grond van nationaliteit in de lidstaten. Ten tweede is deze bepaling uitdrukkelijk van toepassing onder voorbehoud van de daaropvolgende leden, waaronder artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst. Het is dan ook redelijk om artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst aldus uit te leggen dat daarin een nuance wordt aangebracht in het in artikel 68, lid 1, bedoelde recht op gelijke behandeling. Ten derde is de personele werkingssfeer van artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst beperkt tot werknemers met de Algerijnse nationaliteit en hun overlevende echtgenoten. In die bepaling worden onderdanen van een lidstaat niet genoemd. Die bepaling verleent aan die Algerijnse werknemers en hun overlevende echtgenoten in feite een voorrecht dat de lidstaten niet aan hun eigen onderdanen hoeven toe te kennen.

66.      Om de in de punten 57 tot en met 60 van deze conclusie gestelde vraag te beantwoorden, namelijk hoe het recht van een werknemer met de Algerijnse nationaliteit om een pensioen of rente vrij naar Algerije over te maken, kan worden verzoend met het recht van de lidstaten om het bedrag van de over te maken pensioenen en renten vast te stellen, moet mijns inziens worden beoordeeld of artikel 17, lid 3, Anw objectief gerechtvaardigd is en moet worden onderzocht of het recht om die bedragen vrij over te maken, waarover werknemers met de Algerijnse nationaliteit en hun in Algerije wonende nabestaanden krachtens artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst beschikken, in zijn kern wordt aangetast doordat de uitoefening van dat recht onmogelijk of buitengewoon moeilijk wordt gemaakt.(40)

67.      Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn alle Nederlandse ingezetenen verzekerd voor de Anw. De nabestaande van een verzekerde heeft recht op een nabestaandenuitkering indien hij of zij op de dag van overlijden van de verzekerde in Nederland woont. De nabestaande mag de pensioengerechtigde leeftijd nog niet hebben bereikt en moet i) een ongehuwd kind hebben dat jonger is dan 18 jaar en niet tot het huishouden van een ander behoort, of ii) arbeidsongeschikt zijn. De Nederlandse regering heeft ter terechtzitting uiteengezet dat de hoogte van de uitkering niet afhankelijk is van de waarde van eventuele premies die een werknemer heeft afgedragen. Zoals ook ter terechtzitting is bevestigd, wordt de hoogte van de uitkering aangepast aan wijzigingen in het inkomen van de uitkeringsgerechtigde. Het maximumbedrag is 70 % van het maandelijkse nettominimumloon in Nederland. De uitkering wordt aangepast aan de ontwikkeling van het minimumloon, dat op zijn beurt regelmatig wordt aangepast aan onder meer het inflatiepercentage in Nederland, dat wil zeggen stijgingen in de prijs van goederen en diensten.(41)

68.      Uit het voorgaande volgt dat een nabestaandenuitkering ertoe strekt te waarborgen dat een nabestaande die nog geen recht heeft op ouderdomspensioen en een kind ten laste heeft, of die arbeidsongeschikt is, een basisinkomen ontvangt dat strookt met de kosten van levensonderhoud. Krachtens de nationale wetgeving wordt de nabestaandenuitkering aangepast aan de lagere kosten van levensonderhoud in Algerije wanneer de ontvanger naar dat land verhuist.(42) In Algerije wonende uitkeringsgerechtigden en in Nederland wonende uitkeringsgerechtigden ontvangen in hun respectieve landen uit het oogpunt van koopkracht dus een vergelijkbaar inkomen. Overeenkomstig het doel van de nationale wetgeving ontvangen beiden een inkomen waarmee wordt gewaarborgd dat zij in hun basisbehoeften kunnen voorzien.

69.      Indien een pensioen of rente met 60 % wordt verlaagd wanneer het naar een derde land wordt overgemaakt, wordt in beginsel een materiële beperking opgelegd aan een uitkeringsgerechtigde. In de onderhavige omstandigheden blijkt evenwel dat de uitkeringsgerechtigde krachtens de Anw recht heeft op een basisinkomen dat aansluit op de kosten van levensonderhoud in zijn of haar woonland en hij of zij dit basisinkomen kan verwachten, hetgeen ter beoordeling van de nationale rechter staat. Het is dus noch onredelijk noch onvoorzienbaar dat de betrokken uitkering kan worden aangepast aan de lagere kosten van levensonderhoud in een bepaald derde land. Mijns inziens vormt deze overweging een objectief criterium waarmee de betrokken verlaging kan worden gerechtvaardigd. Die verlaging is op grond van artikel 68, lid 1, van de Associatieovereenkomst of enige andere bepaling daarvan bovendien niet verboden, en het in artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst neergelegde recht van werknemers van Algerijnse nationaliteit of hun nabestaanden om uitkeringen vrij over te maken wordt – in de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval – door die verlaging niet in zijn kern aangetast.

70.      Ik geef het Hof dan ook in overweging te oordelen dat artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst, gelet op het feit dat het voorwerp en het doel van die overeenkomst beperkter zijn dan die van de artikelen 45 tot en met 48 VWEU, niet in de weg staat aan de aanpassing van een nabestaandenuitkering die tot doel heeft ontvangers een basisinkomen te verschaffen dat aansluit op de kosten van levensonderhoud, op voorwaarde dat verschillen in die kosten naar behoren in aanmerking zijn genomen. Die uitkomst biedt een passend evenwicht tussen het recht om pensioenen en renten vrij naar Algerije over te maken en de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten om het over te maken bedrag vast te stellen.

C.      Conclusie

71.      In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Centrale Raad van Beroep te beantwoorden als volgt:

„Artikel 68, lid 4, van de Europees-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Democratische Volksrepubliek Algerije, anderzijds, moet aldus worden uitgelegd dat

1)      een in Algerije wonende nabestaande van een werknemer met de Algerijnse nationaliteit binnen de personele werkingssfeer van die bepaling valt, en

2)      die bepaling rechtstreekse werking heeft, zodat personen op wie zij van toepassing is, het recht hebben om zich daarop voor de rechterlijke instanties van de lidstaten rechtstreeks te beroepen, en

3)      die bepaling niet in de weg staat aan nationale regelgeving op grond waarvan een nabestaandenuitkering waarvan de hoogte wordt bepaald op basis van de kosten van levensonderhoud in een lidstaat en die tot doel heeft uitkeringsgerechtigden een basisinkomen te verschaffen, wordt aangepast aan de lagere kosten van levensonderhoud in Algerije.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      PB 2005, L 265, blz. 2. De Associatieovereenkomst is op 22 april 2002 ondertekend en op 1 september 2005 in werking getreden.

3      In punt 8 van deze conclusie is die wijziging verwerkt.

4      Artikel 1 van de Regeling woonlandbeginsel in de sociale zekerheid 2012 en de bijlage bij die regeling.

5      Zie punt 11 supra.

6      Zie artikel 65, lid 4, van de Europees-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Tunesië, anderzijds (PB 1998, L 97, blz. 2); artikel 65, lid 4, van de Europees-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds (PB 2000, L 70, blz. 2), en artikel 64, lid 1, tweede streepje, van de Europees-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Staat Israël, anderzijds (PB 2000, L 147, blz. 3).

7      De Nederlandse regering neemt over de eerste vraag geen standpunt in.

8      PB 2004, L 166, blz. 1.

9      In artikel 70 van verordening nr. 883/2004 is bepaald dat artikel 7 ervan niet van toepassing is op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die in bijlage X bij die verordening zijn opgenomen. Voor Nederland gaat het om prestaties die verschuldigd zijn uit hoofde van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten van 24 april 1997 (wet Wajong) en de Toeslagenwet van 6 november 1986 (TW).

10      PB 1983, C 110, blz. 60. Artikel 6, lid 1, van dat besluit bepaalt: „Tenzij in dit besluit anders is bepaald, kunnen de uitkeringen bij invaliditeit, ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen alsmede de renten bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, verkregen op grond van een wettelijke regeling van een of meer lidstaten, op generlei wijze worden verminderd, gewijzigd, geschorst, ingetrokken of verbeurdverklaard op grond van het feit dat de rechthebbende in Turkije woont of op het grondgebied van een andere lidstaat dan die, op het grondgebied waarvan zich het orgaan bevindt dat deze uitkering verschuldigd is. Het bepaalde in de eerste alinea is eveneens van toepassing op de afkoopsommen welke bij hertrouwen worden toegekend aan een weduwe of weduwnaar, die recht had op een weduwen- of weduwnaarspensioen of -rente.”

11      PB 2010, L 306, blz. 14.

12      Artikel 10, lid 1, van besluit nr. 1/2007 van de Associatieraad EU-Algerije van 24 april 2007 houdende vaststelling van het reglement van orde van de Associatieraad (PB 2007, L 111, blz. 74).

13      Verordening nr. 883/2004, die tot doel heeft de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te coördineren om de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vrij verkeer van personen te waarborgen, is vastgesteld op de grondslag van artikel 42 EG, thans artikel 48 VWEU.

14      Zie het ontwerpbesluit van de Associatieraad, dat is gehecht aan besluit 2010/699 van de Raad (hierna: „ontwerpuitvoeringsbesluit”).

15      Zie naar analogie arrest van 27 maart 2019, Commissie/Duitsland (C‑620/16, EU:C:2019:256, punt 78).

16      Zie ook de considerans en artikel 13 van het ontwerpuitvoeringsbesluit.

17      Zie naar analogie arrest van 26 mei 2011, Akdas e.a. (C‑485/07, EU:C:2011:346, punt 91).

18      Zie punt 39 infra.

19      COM(2007) 790 definitief van 12 december 2007 (hierna: „Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels van Algerije en de Europese Unie”).

20      De Associatieovereenkomst werd voorafgegaan door de Samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Democratische Volksrepubliek Algerije (PB 1978, L 263, blz. 2), die op 1 november 1978 in werking is getreden. Die overeenkomst bevatte soortgelijke bepalingen inzake arbeidsverhoudingen, namelijk de artikelen 38 en 39 in titel III, met als opschrift „Samenwerking op het gebied van de arbeidskrachten”. Artikel 39, lid 4, dat overeenkomt met artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst, luidde als volgt: „Deze werknemers mogen ouderdoms- en overlevingspensioenen en -renten, pensioenen en renten wegens arbeidsongevallen of beroepsziekten en invaliditeitspensioenen en -renten ingevolge arbeidsongevallen of beroepsziekten, vrij overmaken naar Algerije tegen die koers die geldt krachtens de wetgeving van de lidstaat of de lidstaten die de desbetreffende bedragen moeten betalen.” Het enige materiële verschil tussen beide bepalingen is dat bijzondere uitkeringen waarvoor geen bijdrage is betaald, krachtens artikel 68, lid 4, van de Associatieovereenkomst zijn uitgesloten.

21      Zie het deel van de toelichting bij dit voorstel met als opschrift „Effectbeoordeling”: „[De] artikelen [67 tot en met 71] betreffende sociale zekerheid beogen werknemers uit het geassocieerde land in kwestie recht te geven op bepaalde socialezekerheidsprestaties op grond van de wetgeving van de lidstaat of lidstaten die op hen van toepassing is of is geweest.”

22      PB 1971, L 149, blz. 2; zie artikel 4, lid 2 bis, artikel 10 bis, lid 1, van en bijlage II bis bij die verordening, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 647/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005 (PB 2005, L 117, blz. 1). Verordening nr. 1408/71 was van toepassing op onderdanen van derde landen uit hoofde van verordening (EG) nr. 859/2003 van de Raad van 14 mei 2003 tot uitbreiding van de bepalingen van verordening (EEG) nr. 1408/71 en verordening (EEG) nr. 574/72 tot de onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze bepalingen vallen (PB 2003, L 124, blz. 1).

23      Zie de artikelen 7 en 70 van en bijlage X bij die verordening, die krachtens verordening (EU) nr. 1231/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot uitbreiding van verordening (EG) nr. 883/2004 en verordening (EG) nr. 987/2009 tot onderdanen van derde landen die enkel door hun nationaliteit nog niet onder deze verordeningen vallen (PB 2010, L 344, blz. 1) van toepassing is op onderdanen van derde landen.

24      Zie naar analogie arrest van 5 april 1995, Krid (C‑103/94, EU:C:1995:97, punt 40).

25      Zie bijvoorbeeld arresten van 5 april 1995, Krid (C‑103/94, EU:C:1995:97, punten 21‑24 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 16 juni 1998, Racke (C‑162/96, EU:C:1998:293, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26      Het kan zinvol zijn om ten eerste op te merken dat in de Nederlandse taalversie van die formulering de term „koers” wordt gebruikt, zoals in wisselkoers, waarmee vrijwel altijd een omrekeningskoers wordt aangeduid, of de marktwaarde van aandelen en effecten die op de beurs worden verhandeld. In andere taalversies is de in de Engelse taalversie bedoelde betekenis van de term rate gevolgd, in de zin van bedrag, tarief of prijs.

27      De considerans van de Associatieovereenkomst bevat een verbintenis dat de lidstaten de doelstellingen van de associatie volledig wensen te verwezenlijken door uitvoering van de desbetreffende bepalingen van deze overeenkomst.

28      Zie naar analogie arresten van 31 januari 1991, Kziber (C‑18/90, EU:C:1991:36, punt 19), en 5 april 1995, Krid (C‑103/94, EU:C:1995:97, punten 21‑24 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en beschikking van 13 juni 2006, Echouikh (C‑336/05, EU:C:2006:394, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29      Zie punt 52 supra. Ik ben het eens met de in punt 15 supra aangehaalde rechtspraak van de verwijzende rechter dat de verlaging van het pensioen- of rentebedrag een beperking van de export van die uitkering vormt.

30      Zie naar analogie arresten van 31 januari 1991, Kziber (C‑18/90, EU:C:1991:36, punt 18), en 8 mei 2003, Deutscher Handballbund (C‑438/00, EU:C:2003:255, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31      Zie punt 45 supra. Het argument van de Nederlandse regering dat het voorwerp en het doel van de Associatieovereenkomst er in deze context in bestaan administratieve belemmeringen op te heffen, overtuigt mij niet.

32      Zie bijvoorbeeld arresten van 9 februari 1982, Polydor en RSO Records (270/80, EU:C:1982:43, punten 14 en 15), en 12 november 2009, Grimme (C‑351/08, EU:C:2009:697, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33      Arrest van 19 september 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punten 51 en 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34      Anders dan bijvoorbeeld het geval was in de omstandigheden van het arrest van 21 maart 2018, Klein Schiphorst (C‑551/16, EU:C:2018:200, punten 28 en 29).

35      Zie arresten van 2 maart 1999, Eddline El-Yassini (C‑416/96, EU:C:1999:107, punt 61); 16 september 2015, Commissie/Slowakije (C‑361/13, EU:C:2015:601, punt 32), en 16 juni 2022, Commissie/Oostenrijk (Indexering van gezinsbijslagen) (C‑328/20, EU:C:2022:468, punten 43, 46, 47 en 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In die arresten is bevestigd dat artikel 67 van verordening nr. 883/2004 aldus moet worden uitgelegd dat de bedragen van de gezinsbijslagen die een lidstaat uitkeert aan enerzijds werknemers wier gezinsleden in die lidstaat wonen en anderzijds werknemers van wie de gezinsleden in een andere lidstaat wonen, strikt gelijk moeten zijn. Verschillen in koopkracht kunnen geen rechtvaardiging vormen voor de uitkering van een ander bedrag aan personen van de eerste categorie.

36      Zie bijvoorbeeld en naar analogie arrest van 14 december 2004, Swedish Match (C‑210/03, EU:C:2004:802, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37      Zie naar analogie arrest van 18 november 2010, Kleist (C‑356/09, EU:C:2010:703, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

38      Zie naar analogie arresten van 14 februari 1995, Schumacker (C‑279/93, EU:C:1995:31, punten 26‑29 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 23 mei 1996, O'Flynn (C‑237/94, EU:C:1996:206, punten 18‑23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

39      Zie naar analogie de in voetnoot 28 supra aangehaalde rechtspraak, arrest van 20 maart 2001, Fahmi en Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado (C‑33/99, EU:C:2001:176, punten 56‑58 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en beschikking van 17 april 2007, El Youssfi (C‑276/06, EU:C:2007:215, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40      Zie naar analogie arrest van 27 september 2001, Gloszczuk (C‑63/99, EU:C:2001:488, punt 56).

41      Volgens de informatie op de website van de SVB bedroeg het nettomaximumbedrag van deze uitkering in de eerste zes maanden van 2023 ongeveer 1 000 EUR per maand.

42      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt niet dat de betrokken verlaging een onjuiste afspiegeling is van het verschil in de kosten van levensonderhoud in Nederland en Algerije. Kostenindexen variëren naargelang van de geraadpleegde bron. Volgens Worlddata stond Nederland onlangs op de 23e plaats met een prijsindex (ten opzichte van de Verenigde Staten) van 90,0 en stond Algerije op de 87e plaats met een prijsindex van 28,8.