CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

A. M. COLLINS

van 15 juni 2023  (1)

Zaak C‑451/22

RTL Nederland BV,

RTL Nieuws BV

in tegenwoordigheid van:

Minister van Infrastructuur en Waterstaat

[verzoek van de Raad van State (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Burgerluchtvaart – Verordening (EU) nr. 376/2014 – Artikel 15, lid 1 – Passende vertrouwelijkheid van bijzonderheden over voorvallen – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 11 en 42 – Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – Artikel 10 – Vrijheid om kennis te nemen van informatie – Beperking – Openbare veiligheid”

I.      Inleiding

1.        Op 17 juli 2014 kwamen 298 mensen om het leven toen vlucht MH17 van Malaysia Airlines, een geregelde passagiersvlucht van Amsterdam (Nederland) naar Kuala Lumpur (Maleisië), neerstortte nabij Hrabove, een dorp in het oosten van Oekraïne.(2) RTL Nederland BV en RTL Nieuws BV (hierna gezamenlijk: „RTL”), twee Nederlandse mediabedrijven, hebben de Nederlandse regering om informatie verzocht, om te weten te komen wat zij vóór de ramp wist over de veiligheid van het Oekraïense luchtruim. De minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: „minister”) heeft besloten dat het nationale recht en verordening (EU) nr. 376/2014(3) in de weg staan aan de openbaarmaking van die informatie. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing vloeit voort uit het beroep van RTL tegen dit besluit.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unierecht

2.        Artikel 15 van verordening nr. 376/2014 heeft als opschrift „Vertrouwelijkheid en passend gebruik van informatie” en luidt:

„1.      De lidstaten en de organisaties, overeenkomstig hun nationale recht, alsook het [Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (hierna: ‚Agentschap’)], nemen de nodige maatregelen om een passende vertrouwelijkheid te waarborgen van de bijzonderheden over voorvallen die zij overeenkomstig de artikelen 4, 5 en 10 hebben ontvangen.

Elke lidstaat, elke in een lidstaat gevestigde organisatie of het Agentschap verwerkt persoonsgegevens uitsluitend voor zover dit nodig is voor het doel van deze verordening, en onverminderd de nationale wetgevingshandelingen ter omzetting van [richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995, L 281, blz. 31)].

2.      Onverminderd het bepaalde inzake de bescherming van veiligheidsinformatie in de artikelen 12, 14 en 15 van [verordening (EU) nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 inzake onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart en houdende intrekking van richtlijn 94/56/EG (PB 2010, L 295, blz. 35)], wordt informatie afgeleid uit voorvalmeldingen uitsluitend gebruikt voor het doel waarvoor die informatie is verzameld.

De lidstaten, het Agentschap en de organisaties stellen de informatie over voorvallen niet ter beschikking of gebruiken deze niet:

a)      om schuld of aansprakelijkheid vast te stellen, of

b)      voor een ander doel dan het in stand houden of verbeteren van de veiligheid van de luchtvaart.

3.      Wanneer de Commissie, het Agentschap en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zich kwijten van de verplichtingen in het kader van artikel 14 met betrekking tot de informatie in het Europees centraal register:

a)      zorgen zij ervoor dat die informatie vertrouwelijk blijft, en

b)      beperken zij het gebruik van die informatie tot hetgeen strikt noodzakelijk is om te voldoen aan hun veiligheidsgerelateerde verplichtingen, zonder schuld of aansprakelijkheid vast te stellen; in die optiek wordt de informatie in het bijzonder gebruikt voor risicobeheer en voor de analyse van veiligheidstrends die kunnen leiden tot veiligheidsaanbevelingen of veiligheidsmaatregelen met het oogmerk feitelijke of potentiële veiligheidstekortkomingen te ondervangen.

[...]”

B.      Nederlands recht

3.        Artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur bepaalt het volgende:

„Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.”

4.        Artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur luidt als volgt:

„1.      Eenieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

2.      De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

3.      De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.

4.      Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.

5.      Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.”

5.        Artikel 1.1 van de Wet luchtvaart bepaalt het volgende:

„In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…]

voorval: een operationele onderbreking, defect, fout of andere onregelmatigheid, waardoor de vliegveiligheid wordt of kan worden beïnvloed, zonder dat sprake is van een ongeval of ernstig incident, als bedoeld in artikel 3, onderdelen a en k, van richtlijn nr. 94/56/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 november 1994, houdende vaststelling van de grondbeginselen voor het onderzoek van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart [(PB 1994, L 319, blz. 14)];

[…]”

6.        Volgens artikel 7.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart moeten voorvallen worden gemeld aan de minister van Infrastructuur en Milieu.

7.        Artikel 7.2 van de Wet luchtvaart bepaalt het volgende:

„1.      Gegevens ontvangen uit een in artikel 7.1, eerste lid, bedoelde melding, dan wel ontvangen van een lidstaat van de Europese Unie naar aanleiding van een soortgelijke melding in die lidstaat, zijn niet openbaar.

2.      Iedere instantie met regelgevende bevoegdheid op het gebied van de veiligheid in de burgerluchtvaart of met onderzoeksbevoegdheid voor ongevallen en incidenten die zich in de Europese Gemeenschap voordoen, heeft toegang tot de in het eerste lid bedoelde gegevens.

3.      Bij het registreren van de melding worden geen namen en adressen van individuele personen opgenomen.”

III. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

8.        Op 10 januari 2018 heeft RTL de Nederlandse regering op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om stukken over de ramp met vlucht MH17. Dit verzoek betrof onder meer „alle meldingen uit Eccairs uit 2014 over Oekraïne”.(4)

9.        De minister heeft twee relevante meldingen aangetroffen, maar heeft besloten dat hij deze niet openbaar kon maken omdat, ten eerste, RTL geen belanghebbende is in de zin van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 376/2014 – daarbij gaat het om personen en organisaties die actief zijn in de luchtvaartsector zoals die vermeld zijn in bijlage II bij die verordening – en, ten tweede, artikel 7.2 van de Wet luchtvaart de openbaarmaking van deze meldingen verbiedt.(5)

10.      RTL heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister. Bij brief van 31 december 2018 heeft zij aan de rechtbank Midden-Nederland te kennen gegeven dat zij haar beroep omwille van procesefficiëntie beperkte tot alle stukken over meldingen inzake de veiligheidssituatie in het luchtruim boven Oekraïne gedaan voor 17 juli 2014, waaronder in Eccairs opgeslagen meldingen.(6)

11.      De rechtbank heeft het beroep van RTL verworpen.(7) Artikel 7.2 van de Wet luchtvaart, dat beoogt de geheimhoudingsverplichting van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 te regelen, verzet zich tegen de openbaarmaking van Eccairs-meldingen. RTL kan zich niet op artikel 10 van verordening nr. 376/2014 beroepen, aangezien in dit artikel limitatief is vastgelegd hoe en aan wie informatie kan worden verstrekt. RTL erkende dat zij geen belanghebbende in de zin van deze bepaling is. Zij kan zich evenmin op artikel 13, lid 12, van verordening nr. 376/2014 beroepen, aangezien die bepaling niet voorziet in een verzoekprocedure voor geanonimiseerde informatievoorziening. RTL kan zich ook niet baseren op het recht om inlichtingen te ontvangen zoals dat is vervat in artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (EVRM), aangezien de bedoelde belemmeringen bij wet zijn voorzien en er geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden in de zin van de relevante rechtspraak die deze belemmeringen ongerechtvaardigd zouden maken. Voor zover het verzoek van RTL aldus zou kunnen worden uitgelegd dat het ook alle vervolgdocumenten met betrekking tot de Eccairs-meldingen betreft, verzetten dezelfde overwegingen zich tegen openbaarmaking van die documenten.

12.      De minister heeft de twee door hem als relevant aangemerkte meldingen aan de rechtbank verstrekt, maar de rechtbank heeft beslist dat het onjuist zou zijn om deze in te zien. De rechtbank heeft het evenmin juist geacht om tegemoet te komen aan het verzoek van RTL om zich inhoudelijk uit te laten over de vraag of Nederland voldoende snel heeft gereageerd op eventuele waarschuwingen over de veiligheid in het Oekraïense luchtruim.

13.      RTL heeft tegen de beslissing in eerste aanleg hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland). Deze heeft de behandeling van de zaak geschorst en de volgende prejudiciële vragen voorgelegd aan het Hof:

„1)      Wat moet worden verstaan onder ‚bijzonderheden over voorvallen’ en ‚passende vertrouwelijkheid’ als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van [verordening nr. 376/2014] en in het licht van het in artikel 11 van het [Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‚Handvest’)] en artikel 10 [EVRM] neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie?

2)      Moet artikel 15, eerste lid, van [verordening nr. 376/2014], in het licht van het in artikel 11 van het [Handvest] en artikel 10 [EVRM] neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en informatie, aldus worden uitgelegd dat het verenigbaar is met een nationale regel zoals aan de orde in het hoofdgeding op grond waarvan geen enkel gegeven ontvangen uit gemelde voorvallen openbaar mag worden gemaakt?

3)      Indien vraag 2 ontkennend wordt beantwoord: is het de bevoegde nationale instantie toegestaan om een algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking toe te passen, op grond waarvan informatie niet verstrekt wordt, voor zover het verstrekken hiervan niet opweegt tegen de belangen gemoeid met bijvoorbeeld betrekkingen met andere staten en internationale organisaties, inspectie, controle en toezicht door bestuurlijke instanties, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling en benadeling van natuurlijke personen en rechtspersonen?

4)      Maakt het, wanneer de algemene nationale regeling betreffende openbaarmaking wordt toegepast, verschil of het gaat om informatie in de nationale gegevensbank of om informatie uit of over meldingen die in andere documenten, bijvoorbeeld beleidstukken, is opgenomen?”

14.      De Nederlandse regering, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 30 maart 2023 hebben deze partijen pleidooi gehouden en de schriftelijke en mondelinge vragen van het Hof beantwoord.

IV.    Analyse

A.      Intrekking van richtlijn 2003/42 en vaststelling van verordening nr. 376/2014

15.      In 2011 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd over het opzetten van een Europees systeem voor het beheer van de luchtvaartveiligheid.(8) Zij stelde hierin vast dat het, gelet op de verwachting dat het aantal vluchten zou stijgen, een uitdaging zou zijn om het lage aantal ongevallen in de Europese Unie te handhaven wanneer geen specifieke acties werden ondernomen, zoals het identificeren van gevaren voor de veiligheid, het verspreiden van veiligheidsinformatie en het proactief onderzoeken van incidenten.

16.      De Commissie wees erop dat ondanks de vaststelling van richtlijn 2003/42/EG(9) belangrijke tekortkomingen bestonden op het gebied van de rapportering van veiligheidsgerelateerde voorvallen, waaronder tekortkomingen door onvolledige gegevens en de lage kwaliteit van de informatie. Om tegemoet te komen aan deze bezorgdheid moest een cultuur van open rapportering tot stand worden gebracht en een klimaat worden ontwikkeld waarin individuen het gevoel hebben dat zij belangrijke veiligheidsvoorvallen kunnen rapporteren zonder bang te hoeven zijn voor represailles, oftewel een „cultuur van billijkheid”.(10)

17.      In het kader van de herziening van richtlijn 2003/42 door de Commissie hebben de lidstaten te kennen gegeven dat zij een effectieve melding van voorvallen van cruciaal belang achtten om een op aanwijzingen gebaseerd veiligheidssysteem tot stand te brengen. Zij betreurden dat de gerapporteerde informatie onvoldoende vertrouwelijk werd behandeld en dat het door de rechterlijke autoriteiten geboden beschermingsniveau laag was. Zij stelden voor de bepalingen inzake de bescherming van informatie te herzien om een klimaat te ontwikkelen waarin niemand wordt beschuldigd en individuen worden aangemoedigd om veiligheidsgerelateerde tekortkomingen en fouten te melden.(11)

18.      Ook het Europees Economisch en Sociaal Comité was in zijn advies over het voorstel voor verordening nr. 376/2014(12) van mening dat een dergelijke regeling voor het melden van voorvallen alleen goed kan werken als de toepassing ervan plaatsvindt in een „cultuur van billijkheid”, waarin betrokkenen worden beschermd tegen maatregelen die werkgevers tegen hen zouden kunnen nemen, alsook tegen strafrechtelijke vervolging of benadeling als gevolg van onopzettelijk gemaakte vergissingen. Om de verspreiding van onnodige vrees en negatieve reacties bij het publiek te voorkomen, was het passend dat de lidstaten informatie in beknopte vorm publiceren en in jaarverslagen over de veiligheid van de burgerluchtvaart in het algemeen.

19.      Onder meer deze overwegingen hebben tot de intrekking van richtlijn 2003/42 geleid. Het is duidelijk dat alle betrokken partijen de geheimhouding van informatie van cruciaal belang achtten voor de effectieve werking van het veiligheidsbeheersysteem voor de luchtvaart. Onverminderd mijn beoordeling van de relevante bepalingen van verordening nr. 376/2014 ben ik het hiermee eens. Hoewel transparantie in vele contexten van algemeen belang is omdat het de legitimiteit en effectiviteit vergroot en ervoor zorgt dat individuen en organisaties ter verantwoording kunnen worden geroepen voor hun handelen, zijn er andere situaties waarin dit niet de belangrijkste overweging kan zijn. Het melden van voorvallen in de burgerluchtvaart valt duidelijk onder de tweede categorie.

20.      Verordening nr. 376/2014 voorziet in regels waarmee wordt beoogd ervoor te zorgen dat veiligheidsinformatie met betrekking tot de burgerluchtvaart wordt gemeld, verzameld, opgeslagen, beschermd, uitgewisseld tussen luchtvaartdeskundigen en geanalyseerd, en dat, in voorkomend geval, tijdig veiligheidsmaatregelen, gestoeld op een analyse van deze informatie, worden genomen.(13) De verordening ziet op alle voorvallen waarbij een in een lidstaat geregistreerd luchtvaartuig of een luchtvaartuig dat door een in een lidstaat gevestigde organisatie wordt geëxploiteerd, betrokken is, zelfs al heeft het voorval zich buiten het grondgebied van die lidstaat voorgedaan.(14)

21.      Verordening nr. 376/2014 legt een verplichting op tot het melden van voorvallen die een belangrijk risico voor de luchtvaartveiligheid inhouden en bepaalt dat het vrijwillig melden van voorvallen waarvoor de meldingsplicht niet geldt, moet worden gefaciliteerd.(15) De bevoegde autoriteiten van de lidstaten hebben toegang tot hun respectieve nationale databanken waarin deze meldingen zijn opgeslagen.(16) De Commissie beheert het ECR, waarin alle in de Europese Unie verzamelde voorvalmeldingen worden opgeslagen en waartoe de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, het Agentschap(17) en de Commissie toegang hebben.(18) Gemelde informatie moet op nationaal niveau worden opgevolgd door te analyseren welke gevaren voor de veiligheid er zijn, te bepalen welke stappen naargelang het geval passend zijn om de luchtvaartveiligheid te verbeteren, deze stappen uit te voeren en de effectiviteit ervan te monitoren. Het Agentschap moet in kennis worden gesteld van deze ontwikkelingen. Er bestaat ook een follow-upsysteem op het niveau van de Unie.(19)

22.      Verordening nr. 376/2014 bevat bepalingen over vertrouwelijkheid en gepast gebruik van informatie, bescherming van informatiebronnen, toegang tot documenten en bescherming van persoonsgegevens. De informatie wordt in het algemeen zoveel mogelijk geanonimiseerd en is alleen toegankelijk voor personen die tot taak hebben de veiligheid van de burgerluchtvaart in stand te houden en te verbeteren. Ik ga hieronder nader in op deze bepalingen.

B.      Eerste vraag

1.      Uitlegging van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014

23.      De verwijzende rechter vraagt zich af wat moet worden verstaan onder „passende vertrouwelijkheid van de bijzonderheden over voorvallen” in artikel 15, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 376/2014.(20) Hij is van mening dat de exacte betekenis van deze uitdrukking van belang is voor de vraag of het, in het kader van het verzoek van RTL met betrekking tot „meldingen inzake de veiligheidssituatie in het luchtruim boven de Oekraïne gedaan voor 17 juli 2014, waaronder ook worden begrepen de meldingen die in Eccairs terechtkomen”, terecht was dat de minister de twee door hem relevant geachte meldingen niet openbaar heeft gemaakt.

24.      Alvorens de tekst van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 te onderzoeken is het nuttig een samenvatting te geven van de informatiestromen rond voorvallen.(21)

25.      Werknemers, contractanten en dienstverleners van de in artikel 2, punt 8, van verordening nr. 376/2014 gedefinieerde organisaties melden voorvallen doorgaans bij de organisatie die hen in dienst heeft of een beroep doet op hun diensten. Anderzijds kunnen zij voorvallen ook rechtstreeks aan een nationale bevoegde autoriteit of aan het Agentschap melden. De voorvalmeldingen, die op basis van de bijzonderheden over de verzamelde voorvallen zijn opgesteld, worden opgeslagen in gegevensbanken.(22) De meldingen worden doorgestuurd naar de gegevensbank van de bevoegde nationale autoriteit van de lidstaat.(23) De veiligheidsonderzoeksinstanties en de burgerluchtvaartautoriteiten van een lidstaat hebben toegang tot hun respectieve nationale databanken teneinde voorvalmeldingen te analyseren, daaruit conclusies te trekken en maatregelen ter bevordering van de luchtvaartveiligheid te nemen.(24)

26.      De lidstaten en het Agentschap stellen alle informatie gerelateerd aan veiligheid die in hun respectieve gegevensbanken is opgeslagen, waaronder voorvalmeldingen, ter beschikking van de bevoegde autoriteiten van alle andere lidstaten, het Agentschap en de Commissie via beveiligde, volledige onlinetoegang tot het ECR.(25) De analyse van de meldingen en de uitvoering van follow-upmaatregelen vindt op het niveau van de Unie plaats.(26)

27.      Wat de analyse van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 betreft: Unierechtelijke bepalingen die voor de vaststelling van de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijzen, moeten volgens vaste rechtspraak in de regel autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd. Daarbij moet rekening worden gehouden met de bewoordingen en de context van deze bepalingen en met de doelstelling van de betrokken regeling.(27)

28.      Artikel 15, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 376/2014 bepaalt dat de lidstaten, de organisaties en het Agentschap een passende vertrouwelijkheid moeten waarborgen van de bijzonderheden over voorvallen die zij overeenkomstig de artikelen 4, 5 en 10 van die verordening hebben ontvangen.

29.      In artikel 2, punt 7, van verordening nr. 376/2014 is „voorval” gedefinieerd als „elke veiligheidsgerelateerde gebeurtenis die een luchtvaartuig, de inzittenden of andere personen in gevaar brengt, of, indien niet gecorrigeerd of ondervangen, in gevaar zou kunnen brengen, en die in het bijzonder een ongeval of een ernstig incident omvat”.

30.      Het woord „bijzonderheden” wordt in verordening nr. 376/2014 niet gedefinieerd. Het woord „details” dat in de Engelse taalversie wordt gebruikt, wordt in woordenboeken onder meer gedefinieerd als „een stukje informatie of een feit over iets”, „een ondergeschikt deel” en „kleine onderdelen die een geheel vormen”. Het in de Franse taalversie gebruikte woord „renseignements” wordt vaak in het Engels vertaald als „details” of „information”. In de Spaanse, de Tsjechische, de Duitse en de Portugese taalversie worden vergelijkbare woorden gebruikt, die „informatie”, „data” of „details” betekenen. Interessant is dat in de Nederlandse taalversie het woord „bijzonderheden” wordt gebruikt, dat niet alleen het idee van „details” of van „informatie” tot uitdrukking brengt, maar ook van „onderscheidende, specifieke kenmerken”. Dit is vergelijkbaar met de Italiaanse taalversie, waarin er sprake is van „informazioni dettagliate”, oftewel „gedetailleerde informatie”. Uit deze vergelijkende tekstuele analyse blijkt dat onder „bijzonderheden over voorvallen” wordt verstaan alle informatie over voorvallen waartoe de betrokken organisaties, de lidstaten of het Agentschap uit hoofde van artikel 4, 5 of 10 van verordening nr. 376/2014 toegang hebben.

31.      Het woord „passende” in de uitdrukking „passende vertrouwelijkheid” in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 is niet gedefinieerd. De gewone betekenis ervan – „in de gegeven omstandigheden geschikt of juist”(28) – vraagt per definitie om een contextuele analyse.

32.      In overweging 33 van verordening nr. 376/2014 staat het volgende te lezen: „De melding van voorvallen en het gebruik van informatie uit voorvallen ter verbetering van de veiligheid zijn gestoeld op een vertrouwensrelatie tussen de melder en de entiteit die bevoegd is voor de verzameling en beoordeling van de informatie. Dit vereist een strikte toepassing van de regels inzake vertrouwelijkheid. De bescherming van veiligheidsinformatie tegen oneigenlijk gebruik en de beperking van de toegang tot het [ECR] tot belanghebbenden die deelnemen aan de verbetering van de veiligheid van de burgerluchtvaart, hebben tot doel te garanderen dat veiligheidsinformatie beschikbaar blijft, zodat passende en tijdige preventieve maatregelen kunnen worden genomen en de veiligheid van de luchtvaart kan worden verbeterd. In dit verband moet gevoelige informatie over veiligheid op passende wijze worden beschermd en moet de verzameling ervan worden gewaarborgd door de vertrouwelijkheid van de informatie te garanderen, de bron te beschermen en het vertrouwen van het in de burgerluchtvaart werkzame personeel in systemen voor de melding van voorvallen te verzekeren. Er dienen passende maatregelen te worden genomen om te verzekeren dat informatie die via regelingen voor de melding van voorvallen is verzameld vertrouwelijk wordt gehouden en dat de toegang tot het [ECR] wordt beperkt. In nationale besluiten inzake de vrijheid van informatie moet rekening worden gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van dergelijke informatie. De verzamelde informatie moet afdoende worden beschermd tegen onrechtmatig gebruik of onrechtmatige openbaarmaking. Ze mag alleen worden gebruikt om de luchtvaartveiligheid in stand te houden of te verbeteren, niet om schuld of aansprakelijkheid vast te stellen.”

33.      In artikel 1, lid 2, van verordening nr. 376/2014 staat te lezen dat het „enige doel dat met de melding van voorvallen wordt beoogd, is ongevallen en incidenten te voorkomen en niet de schuld of aansprakelijkheid vast te stellen”.

34.      Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 376/2014 bepaalt dat organisaties een of meer personen moeten aanwijzen die de verzameling, beoordeling, verwerking, analyse en opslag van de bijzonderheden over overeenkomstig de artikelen 4 en 5 gemelde voorvallen verrichten. Artikel 13, lid 1, van deze verordening schrijft voor dat een proces moet worden ontwikkeld voor het analyseren van de verzamelde voorvallen, teneinde na te gaan welke gevaren voor de veiligheid daaraan verbonden zijn. Artikel 6, lid 3, van verordening nr. 376/2014 legt de verplichting op om bevoegde autoriteiten aan te wijzen teneinde een mechanisme voor het onafhankelijk verrichten van de verzameling, beoordeling, verwerking, analyse en opslag van de bijzonderheden over de overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van die verordening gemelde voorvallen in te stellen.

35.      Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 376/2014 bepaalt dat alle met het reguleren van de veiligheid van de burgerluchtvaart belaste instanties of veiligheidsonderzoeksinstanties in de Unie beveiligde, volledige onlinetoegang tot de in het ECR opgenomen informatie over voorvallen moeten hebben.

36.      Uit het onderzoek van de context blijkt dat de uitdrukking „passende vertrouwelijkheid” de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de bijzonderheden over voorvallen alleen toegankelijk zijn voor binnen organisaties aangewezen personen, aangewezen bevoegde autoriteiten, instanties die belast zijn met het reguleren van de veiligheid van de burgerluchtvaart en veiligheidsonderzoeksinstanties zoals uitdrukkelijk bepaald in verordening nr. 376/2014, en dan uitsluitend met het oog op de instandhouding of verbetering van de veiligheid van de luchtvaart. Dit betekent dat artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 eraan in de weg staat dat bijzonderheden over voorvallen op verzoek worden bekendgemaakt aan een lid van het publiek of aan een mediabedrijf.

37.      Volledigheidshalve merk ik op dat het niet geloofwaardig is dat een mediabedrijf als RTL door het verkrijgen van de desbetreffende informatie en het verspreiden ervan onder het publiek een zinvolle bijdrage kan leveren aan de instandhouding of verbetering van de luchtvaartveiligheid. Dit is geen geringschattende uitlating over de inspanningen van onafhankelijke en onbevooroordeelde journalisten – die van cruciaal belang zijn om tekortkomingen van openbare en particuliere instellingen en organen aan het licht te brengen –, maar geeft slechts aan dat de Uniewetgever in het kader van het uitgebreide toezichtstelsel waarvan verordening nr. 376/2014 deel uitmaakt, heeft besloten dat het algemeen belang het best wordt gediend door relevante informatie niet bekend te maken buiten de kring van luchtvaart- en veiligheidsdeskundigen die tot taak hebben deze informatie te analyseren en indien nodig follow-upmaatregelen te nemen.

38.      De twee betrokken voorvalmeldingen zijn opgeslagen in de desbetreffende nationale gegevensbank en in het ECR.(29) Derhalve zijn ook de in artikel 15, lid 3, van verordening nr. 376/2014 neergelegde verplichtingen inzake vertrouwelijkheid en passend gebruik van informatie relevant.

39.      Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 376/2014 bepaalt dat de informatie in het ECR vertrouwelijk dient te blijven. Het gebruik ervan is beperkt tot hetgeen voor de Commissie, het Agentschap en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten noodzakelijk is om te voldoen aan hun veiligheidsgerelateerde verplichtingen. Bij artikel 10, lid 2, van verordening nr. 376/2014 is een verzoekprocedure vastgesteld met betrekking tot de toegang tot informatie in het ECR voor „belanghebbenden”, die in artikel 2, punt 14, van die verordening worden gedefinieerd als degenen die in de positie verkeren om bij te dragen tot de verbetering van de luchtvaartveiligheid door het hebben van toegang tot door de lidstaten uitgewisselde informatie over voorvallen en die behoren tot een van de categorieën belanghebbenden als opgenomen in bijlage II bij die verordening. Het besluit om informatie te verspreiden overeenkomstig artikel 11 moet beperkt blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor de doeleinden van de gebruiker.(30) Belanghebbenden mogen de ontvangen informatie alleen gebruiken voor het in het verzoekformulier vermelde doel, dat verenigbaar dient te zijn met de in artikel 1 van verordening nr. 376/2014 vermelde doelstelling. Zij mogen de aldus ontvangen informatie niet openbaar maken zonder de schriftelijke toestemming van de informatieverstrekker.(31) Artikel 11 van verordening nr. 376/2014 preciseert hoe verzoeken om in het ECR opgeslagen informatie moeten worden ingediend en verwerkt. Artikel 20, lid 1, van deze verordening vermeldt dat in haar artikelen 10 en 11 strengere regels inzake de toegang tot de gegevens en de informatie in het ECR zijn vastgesteld dan de regels waarin verordening (EG) nr. 1049/2001(32) voorziet. Artikel 10 van verordening nr. 376/2014 wijst erop dat artikel 15 van toepassing is op het gebruik van de in het ECR opgeslagen informatie.

40.      Uit de tekst van artikel 15, lid 3, van verordening nr. 376/2014 blijkt dat alleen degenen die met succes een beroep doen op de procedure van artikel 10, toegang kunnen krijgen tot in het ECR opgeslagen voorvalmeldingen. Volgens de informatie in het nationale dossier erkent RTL dat zij geen gebruik kan maken van de procedure van artikel 10, omdat zij geen belanghebbende is in de zin van artikel 2, punt 14, van verordening nr. 376/2014.(33)

41.      De partijen die opmerkingen hebben ingediend, zijn alle van mening dat „bijzonderheden over voorvallen” in de zin van artikel 15, lid 1, van die verordening niet op verzoek bekend mogen worden gemaakt aan een lid van het publiek of een mediabedrijf. De argumenten van RTL voor de rechter in eerste aanleg en de verwijzende rechter, zoals die zijn samengevat in de verwijzingsbeslissing, weerleggen dit standpunt niet.

42.      In de eerste plaats beroept RTL zich op het feit dat in overweging 33 van verordening nr. 376/2014 staat dat „gevoelige informatie over veiligheid op passende wijze [moet] worden beschermd”, ten betoge dat er een categorie veiligheidsinformatie bestaat die weliswaar valt onder de regeling inzake verplichte of vrijwillige voorvalmeldingen zoals bedoeld in deze verordening, maar niet gevoelig is en dus openbaar kan worden gemaakt.

43.      Bij gebreke van aanwijzingen in het dispositief van verordening nr. 376/2014 ter staving van dit argument ben ik er niet van overtuigd dat de bewoordingen „gevoelige informatie over veiligheid” in overweging 33 van deze verordening een beperking inhouden van de omvang van de door artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 geboden bescherming voor bijzonderheden over voorvallen.(34)

44.      In de tweede plaats beroept RTL zich op de bepalingen van verordening nr. 376/2014 inzake de bescherming van de persoonsgegevens van personen die voorvallen melden of persoonsgegevens die in de context van voorvallen zijn vermeld, ten betoge dat zij recht heeft op geanonimiseerde bijzonderheden over voorvallen.(35) Dit betoog faalt. Het anonimiseren van voorvallen sluit niet per definitie uit dat personen die daarbij betrokken waren of die ze hebben gemeld, worden geïdentificeerd. De door RTL voorgestane uitlegging zou het nuttig effect van verordening nr. 376/2014 in gevaar brengen.

45.      Bovendien zal een voorval vaak worden gemeld door een persoon die er enige verantwoordelijkheid voor droeg of die er op het moment dat het zich voordeed op enigerlei wijze bij betrokken was. In verordening nr. 376/2014 wordt bijzonder belang gehecht aan de bescherming van de persoonsgegevens van deze personen. In overweging 33 van deze verordening wordt uiteengezet dat strikte vertrouwelijkheid van cruciaal belang is voor de effectieve werking van het systeem, omdat dit gestoeld is „op een vertrouwensrelatie tussen de melder en de entiteit die bevoegd is voor de verzameling en beoordeling van de informatie”. In de overwegingen 34 tot en met 45 van deze verordening wordt uitgelegd hoe belangrijk het is om een „cultuur van billijkheid” tot stand te brengen, waarin individuen worden aangemoedigd om voorvallen te melden door hen te beschermen tegen de negatieve gevolgen daarvan, zonder afbreuk te doen aan de toepassing van het nationale strafrecht en een goede rechtsbedeling. In overweging 35 staat dat de voorvalmeldingen moeten worden geanonimiseerd(36) en dat de gegevens betreffende de identiteit van de melder en van de in die meldingen genoemde personen niet in de gegevensbanken mogen worden ingevoerd. Artikel 15, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 376/2014 bepaalt dat de lidstaten, de organisaties en het Agentschap persoonsgegevens uitsluitend mogen verwerken voor zover dit nodig is voor het doel van die verordening. Artikel 16 van deze verordening bevat gedetailleerde regels omtrent de bescherming van de informatiebron.(37)

46.      Uit het voorgaande concludeer ik dat de gegevensbanken met bijzonderheden over voorvallen slechts bij uitzondering persoonsgegevens bevatten. Bovendien kan uit de bepalingen en de doelstellingen van verordening nr. 376/2014 niet worden afgeleid dat bijzonderheden over voorvallen, mits zij geanonimiseerd zijn, op verzoek kunnen worden bekendgemaakt aan een lid van het publiek of aan een mediabedrijf.

47.      In de derde plaats beroept RTL zich op artikel 13, lid 12, van verordening nr. 376/2014, volgens hetwelk „[d]e lidstaten [...] ook geanonimiseerde voorvalmeldingen en resultaten van risicoanalyses [kunnen] publiceren”, ten betoge dat de minister haar de gevraagde informatie mag verstrekken. Zoals alle partijen die opmerkingen hebben ingediend benadrukken, laat de tekst van deze bepaling de lidstaten duidelijk een beoordelingsmarge om bepaalde geanonimiseerde informatie bekend te maken.(38) De bepaling voorziet echter niet in een toegangsregeling waarbij een lid van het publiek of een mediabedrijf geanonimiseerde bijzonderheden over voorvallen kan opvragen en verkrijgen. Ook hier is de uitlegging die RTL aan deze bepaling geeft, in strijd met de tekst van verordening nr. 376/2014 en doet zij afbreuk aan de nuttige werking daarvan.

2.      Artikel 11 van het Handvest en artikel 10 EVRM

48.      Met het tweede onderdeel van de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 11 van het Handvest en artikel 10 EVRM, met name voor zover deze bepalingen verwijzen naar het recht om kennis te nemen van informatie, van invloed zijn op de uitlegging van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014.(39) De partijen die opmerkingen hebben ingediend, waren het erover eens dat met deze benadering de geldigheid van die verordening wordt betwist.

49.      In de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten(40) staat dat artikel 11 van het Handvest correspondeert met artikel 10 EVRM. Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest hebben de door artikel 11 gewaarborgde rechten dezelfde inhoud en reikwijdte als die welke aan die rechten worden toegekend door het EVRM, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).(41) Artikel 6, lid 3, VEU bevestigt dat de in het EVRM verankerde grondrechten algemene beginselen van het Unierecht zijn, maar de Unie is niet tot het EVRM toegetreden en heeft dit verdrag dus niet formeel in haar rechtsorde opgenomen. Het Hof heeft erop gewezen dat artikel 52, lid 3, van het Handvest de autonomie van het Unierecht en van het Hof van Justitie van de Europese Unie niet aantast. Het staat dus aan het Hof om erop toe te zien dat de uitlegging die het aan artikel 11 van het Handvest geeft, niet in strijd komt met het beschermingsniveau dat wordt geboden door artikel 10 EVRM, zoals uitgelegd door het EHRM.(42)

50.      Het is duidelijk – en alle partijen die opmerkingen hebben ingediend zijn het erover eens – dat artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 beperkingen stelt aan het recht van een mediabedrijf als RTL om kennis van bepaalde informatie te nemen, en vervolgens te geven.(43)

51.      Volgens artikel 52, lid 1, van het Handvest(44) moeten beperkingen op de uitoefening van rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en moeten zij de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel moeten dergelijke beperkingen noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.(45)

52.      Bij verordening nr. 376/2014 en de relevante nationale wetgeving is de betrokken beperking voldoende duidelijk en voorzienbaar vastgesteld.(46) Aan het vereiste dat de beperking bij wet moet zijn gesteld, is derhalve voldaan.

53.      Wat de vraag betreft of de wezenlijke inhoud van de vrijheid om kennis te nemen en te geven van informatie wordt geëerbiedigd, beperkt verordening nr. 376/2014 op geen enkele wijze het recht van mediabedrijven om uit andere bronnen informatie te verkrijgen over de luchtvaartveiligheid en de kennis die de Nederlandse regering daarvan had, en naar eigen goeddunken kennis te geven van deze informatie. Artikel 13, lid 11, van die verordening verplicht de lidstaten bovendien ten minste jaarlijks een veiligheidsoverzicht te publiceren om het publiek te informeren over het niveau van de veiligheid in de burgerluchtvaart. De betwiste maatregel lijkt dus de wezenlijke inhoud van de rechten en vrijheden waarop RTL zich beroept, te eerbiedigen.

54.      Wat de vraag betreft of de beperking van de openbaarmaking gerechtvaardigd is en noodzakelijk is om een legitiem doel na te streven, wijst artikel 10, lid 2, EVRM uitdrukkelijk op het feit dat de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting aan beperkingen kan worden onderworpen die noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid.(47) Zoals in de punten 15 tot en met 19 van deze conclusie is opgemerkt, is de kwestie van de openbare veiligheid zorgvuldig afgewogen in het proces dat tot de intrekking van richtlijn 2003/42 heeft geleid, en die afweging heeft de bij verordening nr. 376/2014 ingestelde vertrouwelijkheidsregeling aanzienlijk beïnvloed. Ik twijfel er niet aan dat de regels tegen openbaarmaking van voorvalmeldingen noodzakelijk zijn. Het op verzoek bekendmaken van voorvalmeldingen aan een lid van het publiek of een mediabedrijf zou prikkels wegnemen om voorvallen te melden, waardoor zowel het aantal meldingen als de kwaliteit en de volledigheid van de aldus gemelde informatie zouden afnemen, hetgeen de effectieve werking van het Europese veiligheidsbeheersysteem voor de luchtvaart in onaanvaardbare mate zou ondermijnen.

55.      Gelet op een en ander lijkt het mij duidelijk dat de in casu aan de orde zijnde beperkingen op de openbaarmaking noodzakelijk zijn voor de effectieve werking van het Europese veiligheidsbeheersysteem voor de luchtvaart en een noodzakelijke en evenredige beperking van de rechten van mediabedrijven zijn.(48) Artikel 11 van het Handvest heeft geen gevolgen voor de door mij voorgestelde interpretatie van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014. Het heeft evenmin gevolgen voor de geldigheid van deze bepaling. Alle partijen die opmerkingen hebben ingediend, delen dit standpunt.

3.      Artikel 42 van het Handvest

56.      Voorafgaand aan de terechtzitting heeft het Hof de partijen die opmerkingen hadden ingediend, verzocht in te gaan op de verhouding tussen de artikelen 11 en 42 van het Handvest, en dan met name op, ten eerste, de omvang van de in deze bepalingen verankerde rechten in het licht van artikel 52, lid 3, van het Handvest en de rechtspraak van het EHRM over artikel 10 EVRM, en, ten tweede, de gevolgen van het naast elkaar bestaan van de artikelen 11 en 42 van het Handvest voor de uitlegging van verordening nr. 376/2014. Volgens de partijen die ter terechtzitting op de vragen van het Hof hebben geantwoord, is deze kwestie relevant omdat het informatieverzoek van RTL betrekking heeft op meldingen die zijn opgeslagen zowel in de nationale gegevensbank in kwestie als in het ECR(49), waartoe alle met het reguleren van de veiligheid van de burgerluchtvaart belaste instanties en veiligheidsonderzoeksinstanties binnen de Unie beveiligde, volledige onlinetoegang hebben.

57.      Artikel 42 van het Handvest voorziet in een recht van inzage in de documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie.(50) Het in deze bepaling(51) verankerde recht van het publiek op inzage in de documenten van de Unie is een specifieke uitdrukking van het in artikel 11 van het Handvest neergelegde recht op toegang tot informatie. Volgens de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten is het in artikel 42 van het Handvest gewaarborgde recht overgenomen uit artikel 255 EG, thans artikel 15, lid 3, VWEU.(52) Dit laatste spreekt van een recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, „ongeacht de informatiedrager waarop zij zijn vastgelegd”. Volgens dit artikel moeten de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht bij verordeningen van het Europees Parlement en de Raad worden bepaald. Verordening nr. 1049/2001, die is vastgesteld op grond van artikel 255, lid 2, EG, en verordening nr. 376/2014 bevatten dergelijke algemene beginselen en beperkingen.

58.      Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht van toegang heeft tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen die in deze verordening zijn bepaald. Artikel 4, lid 1, onder a), van deze verordening bevat een uitzondering volgens welke de instellingen de toegang tot een document dienen te weigeren wanneer de openbaarmaking ervan de bescherming van het openbaar belang wat betreft de openbare veiligheid zou ondermijnen. De beperkingen op openbaarmaking in verordening nr. 376/2014 kunnen worden beschouwd als specifieke uitdrukkingen van de uitzondering in het belang van de openbare veiligheid.(53)

59.      Artikel 20 van verordening nr. 376/2014 bepaalt dat verordening nr. 1049/2001 niet van toepassing is op de artikelen 10 en 11 van verordening nr. 376/2014, waarin strengere regels inzake de toegang tot de gegevens en de informatie in het ECR zijn vastgesteld. Artikel 10 van verordening nr. 376/2014 heeft als opschrift „Verspreiding van in het [ECR] opgeslagen informatie” en bepaalt in lid 1, tweede alinea, dat op het gebruik van de in het ECR opgeslagen informatie over voorvallen onder meer artikel 15 van die verordening van toepassing is. Artikel 15 van verordening nr. 376/2014 vormt dus een specifiek geval van de in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening nr. 1049/2001 vervatte uitzondering in het openbaar belang op het algemene recht van toegang tot documenten van de Unie.(54)

60.      Artikel 52, lid 1, van het Handvest is relevant voor de beperkingen op de uitoefening van alle in dat document erkende rechten en vrijheden, met inbegrip van de beperking van artikel 15 van verordening nr. 376/2014, voor zover deze van toepassing is op de toegang tot de documenten in het ECR. De overwegingen en conclusies in de punten 51 tot en met 55 van deze conclusie gelden mutatis mutandis ook hier, in de context van artikel 42 van het Handvest. De partijen die ter terechtzitting op de desbetreffende schriftelijke vraag hebben geantwoord, delen deze opvatting.

C.      Tweede vraag

61.      Artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 legt de lidstaten en de organisaties de verplichting op om overeenkomstig hun nationale recht de nodige maatregelen te nemen teneinde een passende vertrouwelijkheid van de bijzonderheden over voorvallen te waarborgen.(55)

62.      Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale regeling die bepaalt dat geen enkel gegeven ontvangen uit gemelde voorvallen openbaar mag worden gemaakt, verenigbaar is met artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014.

63.      In de onderhavige context wordt onder „openbaarmaking” verstaan de bekendmaking aan het grote publiek.

64.      Uit de voorgestelde analyse van de eerste vraag volgt dat een nationale regeling die bepaalt dat geen enkel gegeven ontvangen uit gemelde voorvallen aan het publiek mag worden bekendgemaakt, verenigbaar is met artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014.

D.      Derde en vierde vraag

65.      Gelet op de voorgestelde antwoorden op de eerste en de tweede vraag behoeven de derde en de vierde vraag niet te worden beantwoord. Zoals is opgemerkt door de partijen die relevante opmerkingen hebben ingediend, hoeven deze vragen slechts te worden beantwoord indien het antwoord op de tweede vraag ontkennend is.

66.      Voor alle duidelijkheid wil ik hieraan toevoegen dat uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag volgt dat, voor zover informatie die de lidstaten, de organisaties en het Agentschap overeenkomstig de artikelen 4, 5 en 10 van verordening nr. 376/2014 hebben ontvangen, is opgenomen in andere overheidsdocumenten, artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 zich ertegen verzet dat deze informatie op verzoek bekend wordt gemaakt aan een lid van het publiek of een mediabedrijf.(56)

V.      Conclusie

67.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de eerste en de tweede vraag van de Raad van State te beantwoorden als volgt:

„Artikel 15, lid 1, van verordening (EU) nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van verordening (EU) nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2003/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en de verordeningen (EG) nr. 1321/2007 en (EG) nr. 1330/2007 van de Commissie, in het bijzonder de bewoordingen ,bijzonderheden over voorvallen’ en ,passende vertrouwelijkheid’, gelezen in het licht van de artikelen 11 en 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden,

moet aldus worden uitgelegd dat

1)      alle overeenkomstig de artikelen 4, 5 en 10 van verordening nr. 376/2014 ontvangen informatie vertrouwelijk is, zodat niets daarvan op verzoek mag worden bekendgemaakt aan een lid van het publiek of een mediabedrijf, en

2)      het zich niet verzet tegen een daartoe strekkende nationale regeling.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      In oktober 2015 publiceerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid (Nederland) rapporten van drie onderzoeken: één naar de omstandigheden rond het neerhalen van vlucht MH17, één naar het besluitvormingsproces rond vliegroutes en één naar de procedure voor het opstellen van passagierslijsten. De Onderzoeksraad deed aanbevelingen om dergelijke rampen in de toekomst te voorkomen. Een Joint Investigation Team (JIT) MH17, waarin politie en justitie van België, Nederland, Australië, Maleisië en Oekraïne samenwerken, voert een strafrechtelijk onderzoek uit.

3      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van verordening (EU) nr. 996/2010 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2003/42/EG van het Europees Parlement en de Raad en de verordeningen (EG) nr. 1321/2007 en (EG) nr. 1330/2007 van de Commissie (PB 2014, L 122, blz. 18).

4      Eccairs (Europees Coördinatiecentrum voor rapportagesystemen van vliegtuigongevallen) is de software die alle lidstaten en het Europees centraal register (hierna: „ECR”) gebruiken om voorvalmeldingen in op te slaan (overweging 16 van verordening nr. 376/2014).

5      Besluit van 17 oktober 2018.

6      De Nederlandse regering heeft deze omvang van het beroep van RTL ter terechtzitting bevestigd.

7      Uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, 7 november 2019, UTR 18/4363 (NL:RBMNE:2019:5226).

8      Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 25 oktober 2011 – het opzetten van een systeem voor het beheer van de luchtvaartveiligheid in Europa [COM(2011) 670 definitief].

9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2003 inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart (PB 2003, L 167, blz. 23).

10      Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 25 oktober 2011 – het opzetten van een systeem voor het beheer van de luchtvaartveiligheid in Europa [COM(2011) 670 definitief], onderdeel 3.3.

11      Werkdocument van de diensten van de Commissie, beknopte effectbeoordeling, begeleidend document bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart [SWD(2012) 441 final] (18 december 2012), bijlage I, onderdeel 4, en bijlage II, onderdeel 4.1. Hoewel artikel 8, lid 1, van richtlijn 2003/42 de lidstaten in het algemeen verplichtte tot het nemen van maatregelen ter waarborging van een passende geheimhouding van de ontvangen informatie, gaven sommige respondenten aan dat informatie op verzoek openbaar is gemaakt.

12      Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart en tot wijziging van verordening (EU) nr. 996/2010 en tot intrekking van richtlijn 2003/42/EG, verordening (EG) nr. 1321/2007 van de Commissie en verordening (EG) nr. 1330/2007 van de Commissie [COM(2012) 776 final] (PB 2013, C 198, blz. 73).

13      Ook incidenten, ernstige incidenten en ongevallen als omschreven in verordening nr. 996/2010 vallen onder verordening nr. 376/2014.

14      Overweging 18 van verordening nr. 376/2014.

15      Artikelen 4 en 5 van verordening nr. 376/2014. Zie ook uitvoeringsverordening (EU) 2015/1018 van de Commissie van 29 juni 2015 tot vaststelling van een lijst waarbij voorvallen in de burgerluchtvaart die verplicht moeten worden gemeld overeenkomstig verordening (EU) nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad, worden ingedeeld in categorieën (PB 2015, L 163, blz. 1).

16      Artikel 6 van verordening nr. 376/2014.

17      Verordening (EG) nr. 1592/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2002 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (PB 2002, L 240, blz. 1), waarbij het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart is opgericht, dat uiteindelijk het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart is geworden [zie verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, en tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 2111/2005, (EG) nr. 1008/2008, nr. 996/2010, nr. 376/2014 en de richtlijnen 2014/30/EU en 2014/53/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 552/2004 en (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad en verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad (PB 2018, L 212, blz. 1)].

18      Artikelen 8 en 9 van verordening nr. 376/2014.

19      Artikelen 13 en 14 van verordening nr. 376/2014.

20      Ter terechtzitting heeft de Nederlandse regering bevestigd dat de verwijzende rechter verordening nr. 996/2010, waarnaar artikel 15, lid 2, van verordening nr. 376/2014 verwijst, niet relevant acht voor het verzoek om inlichtingen van RTL. De ter terechtzitting aanwezige partijen hebben zich achter de benadering van de verwijzende rechter geschaard. Ik ga er derhalve van uit dat de vragen relevant zijn voor de beslechting van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding (zie bijvoorbeeld arrest van 27 juni 2018, Altiner en Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volledigheidshalve merk ik nog op dat verordening nr. 376/2014 niet alleen voorziet in de verplichte en vrijwillige melding van voorvallen, maar ook betrekking heeft op de melding, op vrijwillige basis, van „veiligheidsgerelateerde informatie”, alsmede op de analyse en, in voorkomend geval, de uitwisseling en follow-up daarvan [zie artikel 3, artikel 5, lid 1, onder b), lid 2, onder b), lid 3, onder b), en leden 4 tot en met 6, en artikel 9, lid 3, van verordening nr. 376/2014]. Aangezien uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op gemelde voorvallen en niet op „veiligheidsgerelateerde informatie”, zal ik op deze laatste niet ingaan.

21      Waarvoor de meldingsplicht geldt (zie artikel 4, leden 6 en 7, van verordening nr. 376/2014). Voor het vrijwillig melden van voorvallen en andere veiligheidsgerelateerde informatie geldt in wezen dezelfde informatiestroom (zie artikel 5 van verordening nr. 376/2014). Zie ook EASA, Easy Access Rules for Occurrence Reporting (Regulation (EU) No 376/2014), december 2022, blz. 111‑115.

22      Artikel 6, lid 5, van verordening nr. 376/2014.

23      Dit geldt voor organisaties die niet door het Agentschap zijn gecertificeerd (zie artikel 4, lid 8, en artikel 5, lid 6, van verordening nr. 376/2014).

24      Artikel 6, leden 9 en 10, van verordening nr. 376/2014.

25      Artikel 9 en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 376/2014.

26      Artikel 14 van verordening nr. 376/2014.

27      Zie in die zin arrest van 21 juni 2018, Oberle (C‑20/17, EU:C:2018:485, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28      In de Spaanse, de Tsjechische, de Duitse, de Italiaanse en de Nederlandse taalversie van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 376/2014 wordt het bijvoeglijk naamwoord „geschikt” of „passend” gebruikt. In de Franse taalversie ontbreekt dit bijvoeglijk naamwoord en wordt gesproken van „la confidentialité”.

29      Zoals ter terechtzitting is bevestigd.

30      Artikel 11, lid 8, van verordening nr. 376/2014.

31      Artikel 11, lid 7, van verordening nr. 376/2014.

32      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43). Zie ook artikel 119 van verordening 2018/1139, waarin is bepaald dat verordening nr. 1049/2001 weliswaar van toepassing is op de documenten die door het Agentschap worden bijgehouden, maar dat dit geen afbreuk doet aan de regels inzake de toegang tot gegevens en informatie die zijn vervat in verordening nr. 376/2014.

33      Volledigheidshalve merk ik op dat volgens artikel 15, lid 4, van verordening nr. 376/2014 de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en de gerechtelijke instanties met elkaar samenwerken om te zorgen voor een juist evenwicht tussen de behoefte aan goede rechtsbedeling en de noodzakelijke permanente beschikbaarheid van veiligheidsinformatie. De rechtsbedeling heeft betrekking op vervolging wegens opzettelijk wangedrag of een manifeste, zware en ernstige verwaarlozing van een kennelijk risico en een fundamenteel tekortschieten in de beroepsverantwoordelijkheid om de vereiste zorgvuldigheid te betrachten. Artikel 15, lid 4, van verordening nr. 376/2014 staat de bekendmaking van informatie dus toe, door middel van vooraf vastgestelde administratieve regelingen, wanneer de behoefte aan goede rechtsbedeling zwaarder weegt dan de noodzaak om voor een permanente beschikbaarheid van de informatie te zorgen. Deze bepaling is niet alleen irrelevant in de omstandigheden die zich in casu voordoen, maar bevestigt ook dat vertrouwelijkheid in verordening nr. 376/2014 centraal staat.

34      Overwegingen hebben geen bindende kracht (zie bijvoorbeeld arrest van 19 november 1998, Nilsson e.a., C‑162/97, EU:C:1998:554, punt 54). Hoewel zij vaak nuttig zijn voor de uitlegging van het dispositief van een rechtsinstrument, kan op overwegingen geen beroep worden gedaan om een bepaling van het dispositief uit te leggen in een zin die in strijd met zijn bewoordingen is (zie bijvoorbeeld arrest van 25 november 1998, Manfredi, C‑308/97, EU:C:1998:566, punt 30). Mogelijk verwijst overweging 33 van verordening nr. 376/2014 zijdelings naar artikel 14 van verordening nr. 996/2010, met het opschrift „Bescherming van gevoelige veiligheidsinformatie”, maar dat versterkt het argument van RTL niet.

35      In artikel 2, punt 9, van verordening nr. 376/2014 wordt „anonimiseren” gedefinieerd als „het verwijderen uit voorvalmeldingen van alle persoonlijke bijzonderheden met betrekking tot de melder en de in voorvalmeldingen genoemde personen en van alle bijzonderheden, met inbegrip van de naam van de bij het voorval betrokken organisatie(s), die de identiteit van de melder, of van derden, kunnen onthullen of ertoe kunnen leiden dat die informatie uit de voorvalmelding wordt opgemaakt”.

36      In artikel 2, punt 6, van verordening nr. 376/2014 wordt „geanonimiseerde informatie” gedefinieerd als „uit voorvalmeldingen afkomstige informatie waaruit alle persoonsgegevens, zoals namen of adressen van natuurlijke personen, zijn gewist”.

37      Artikel 7.2, derde lid, van de Wet luchtvaart bepaalt dat bij het registreren van de melding geen namen en adressen van individuele personen mogen worden opgenomen.

38      Hoewel dit niet aan de orde is, wil ik hierbij opmerken dat de lidstaten deze beoordelingsbevoegdheid, gelet op de doelstelling van verordening nr. 376/2014, mijns inziens alleen mogen uitoefenen wanneer zij dit in het algemeen belang achten, en dat daarbij de doeltreffendheid van de bepalingen van de verordening dient te worden gewaarborgd.

39      Volgens vaste rechtspraak en artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten bindend voor de lidstaten in alle situaties die door het recht van de Unie worden beheerst, maar niet daarbuiten (arrest van 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak); de instellingen van de Unie zijn gehouden de in het Handvest neergelegde rechten te eerbiedigen (arrest van 8 september 2020, Commissie en Raad/Carreras Sequeros e.a., C‑119/19 P en C‑126/19 P, EU:C:2020:676, punt 110).

40      PB 2007, C 303, blz. 17. Volgens artikel 52, lid 7, van het Handvest dienen de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten deze toelichting naar behoren in acht te nemen.

41      Arresten van 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 44), en 8 december 2022, Google (Verwijdering van links naar beweerdelijk onjuiste informatie)  (C‑460/20, EU:C:2022:962, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42      Zie in die zin arrest van 22 oktober 2020, Silver Plastics en Johannes Reifenhäuser/Commissie (C‑702/19 P, EU:C:2020:857, punten 24 en 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      EHRM, 8 november 2016, Magyar Helsinki Bizottság tegen Hongarije (CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, §§ 157‑170 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en in die zin arrest van 15 maart 2022, Autorité des marchés financiers (C‑302/20, EU:C:2022:190, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

44      Zie ook artikel 10, lid 2, EVRM.

45      Arresten van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie  (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 360 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 9 november 2010, Volker und Markus Schecke en Eifert (C‑92/09 en C‑93/09, EU:C:2010:662, punt 50), en 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 63). Volgens het EHRM moeten uitzonderingen strikt worden uitgelegd en overtuigend worden onderbouwd (zie bijvoorbeeld EHRM, 10 december 2007, Stoll tegen Zwitserland, CE:ECHR:2007:1210JUD006969801, § 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46      Zie bijvoorbeeld EHRM, 15 oktober 2015, Perinçek tegen Zwitserland (CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, § 131 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47      Zie naar analogie arrest van 1 december 2011, Painer (C‑145/10, EU:C:2011:798, punt 115).

48      Zie naar analogie arresten van 13 september 2011, Prigge e.a. (C‑447/09, EU:C:2011:573, punt 58), en 5 juli 2017, Fries (C‑190/16, EU:C:2017:513, punt 43).

49      Documenten die onder artikel 42 van het Handvest vallen, worden doorgaans opgevraagd bij de betrokken instellingen, organen en instanties van de Unie. In het kader van verordening nr. 376/2014 moeten verzoeken om informatie uit het ECR worden gericht aan een aangewezen nationale contactpersoon (artikel 10 van verordening nr. 376/2014). Het is onduidelijk of de minister die het informatieverzoek van RTL heeft behandeld, van mening was dat dit verzoek alle relevante informatie over in het ECR opgeslagen voorvallen omvatte (met andere woorden, informatie die andere lidstaten naar het ECR hadden doorgestuurd).

50      Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 376/2014.

51      Artikel 42 van het Handvest heeft geen rechtstreekse tegenhanger in het EVRM; de toegang tot documenten valt onder de vrijheid om inlichtingen te ontvangen, die wordt beschermd door artikel 10 EVRM.

52      Artikel 52, lid 2, van het Handvest bepaalt dat de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld.

53      In de omgangstaal hebben „veiligheidsmaatregelen” in het algemeen tot doel onopzettelijke schade te voorkomen of te beperken, terwijl „beveiligingsmaatregelen” betrekking hebben op het voorkomen van schade en het beperken van de dreiging van opzettelijke handelingen. Verordening nr. 376/2014 heeft formeel betrekking op de veiligheid van de burgerluchtvaart en niet op de openbare veiligheid. Het is niettemin duidelijk dat de voorvallen die krachtens deze verordening moeten worden gemeld, zowel onopzettelijke gebeurtenissen omvatten als gebeurtenissen waarbij er sprake is van opzettelijk wangedrag. Hoe dan ook deel ik de in een andere context door advocaat-generaal Bot geformuleerde opvatting dat het begrip „openbare veiligheid” vraagstukken in verband met de staatsveiligheid omvat (conclusie van advocaat-generaal Bot in de zaak Van Gennip e.a., C‑137/17, EU:C:2018:272, punt 82).

54      Ter terechtzitting heeft de Commissie een analogie getrokken met de situatie die is beschreven in bijvoorbeeld het arrest van 5 februari 2018, Pari Pharma/EMA (T‑235/15, EU:T:2018:65, punten 54 en 55).

55      De bepalingen van verordeningen zijn van dien aard en hebben een zodanige functie in het bronnenstelsel van het Unierecht dat zij in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de rechtsorden van de lidstaten. Voor de toepassing van enkele bepalingen ervan kan het soms noodzakelijk zijn dat de lidstaten uitvoeringsmaatregelen vaststellen: arrest van 30 maart 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

56      De minister heeft naar aanleiding van het informatieverzoek van RTL twee meldingen aangetroffen. Het bestaan van andere documenten, waaronder beleidsstukken waarin informatie uit of over voorvalmeldingen is opgenomen, lijkt dus speculatief (zie punt 10.7 van de verwijzingsbeslissing).