1.

Verordening (EG) nr. 1370/2007 ( 2 ), waarbij een gemeenschappelijke regeling met betrekking tot compensatie voor openbaredienstverlening op het gebied van het personenvervoer per spoor en over de weg wordt ingesteld, bepaalt in artikel 4, lid 1, onder b), i), dat in openbaredienstcontracten en algemene regels vooraf op objectieve en transparante wijze wordt vastgesteld op basis van welke parameters eventuele compensatie moet worden berekend.

2.

Is het verenigbaar met die bepaling dat de compensatie die verschuldigd is aan een exploitant van openbare diensten voor de nakoming van een openbaredienstverplichting niet volledig wordt betaald op grond dat de met die compensatie overeenkomende middelen niet bij de begrotingswet van die staat zijn vastgesteld of aan de betrokken bevoegde instantie zijn overgemaakt? Dat is in wezen de centrale vraag van de Okrazhen sad Burgas (rechter in tweede aanleg Burgas, Bulgarije).

3.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen Obshtina Pomorie (gemeente Pomorie, Bulgarije) en de vennootschap „ANHIALO AVTO” OOD (hierna: „Anhialo”) over de toekenning van compensatie voor openbaredienstverlening die is verschuldigd uit hoofde van een voor het aanbieden van openbaar personenvervoer per bus gesloten openbaredienstcontract.

4.

Ofschoon het Hof bij zijn arrest van 8 september 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641), reeds de gelegenheid heeft gehad om artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 uit te leggen, zal het zich in de onderhavige zaak voor het eerst moeten uitspreken over de vraag of een lidstaat de betaling van compensatie voor openbaredienstverlening afhankelijk mag stellen van voorwaarden die boven op de reeds in die verordening vastgestelde voorwaarden komen.

5.

Artikel 1 van verordening nr. 1370/2007, met als opschrift „Doel en toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1 ervan:

„Deze verordening heeft tot doel vast te stellen op welke manier instanties die bevoegd zijn voor het openbaar personenvervoer er, in het licht van het gemeenschapsrecht, voor kunnen zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen en deze diensten worden verzekerd tegen een lagere kostprijs.

Daartoe worden in deze verordening de voorwaarden gesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten een compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen.”

6.

In artikel 2 van die verordening, met als opschrift „Definities”, staat:

„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]”

7.

Artikel 3 van die verordening, met als opschrift „Openbaredienstcontracten en algemene regels”, bepaalt in de leden 1 en 2:

„1.   Wanneer een bevoegde instantie besluit aan een bepaalde exploitant een exclusief recht en/of een compensatie, van welke aard ook, toe te kennen voor de naleving van openbaredienstverplichtingen, is zij verplicht een openbaredienstcontract te sluiten.

2.   In afwijking van lid 1 kunnen openbaredienstverplichtingen waarbij maximumtarieven worden vastgesteld voor alle of bepaalde categorieën passagiers, ook worden onderworpen aan algemene regels. Op grond van de in de artikelen 4 en 6, en in de bijlage opgenomen beginselen, verleent de bevoegde instantie de exploitanten van openbare diensten een compensatie voor het netto-financiële effect – positief of negatief – op de kosten en opbrengsten voor de naleving van de in algemene regels vastgestelde tariefverplichtingen. Zij doet dit op een zodanige wijze dat overcompensatie wordt voorkomen. Dit doet geen afbreuk aan het recht van de bevoegde instanties om in openbaredienstcontracten openbaredienstverplichtingen op te nemen waarbij maximumtarieven worden vastgesteld.”

8.

Artikel 4 van die verordening, met als opschrift „Verplichte inhoud van openbaredienstcontracten en algemene regels”, bepaalt in lid 1:

„In openbaredienstcontracten en algemene regels wordt:

9.

In artikel 5 van verordening nr. 1370/2007, met als opschrift „Gunning van openbaredienstcontracten”, staat:

„1.   Openbaredienstcontracten worden gegund volgens de voorschriften van deze verordening. […]

[…]

5.   Een bevoegde instantie kan noodmaatregelen treffen wanneer de dienstverlening uitvalt of dreigt uit te vallen. Noodmaatregelen bestaan in de onderhandse gunning of een formeel akkoord tot verlenging van een openbaredienstcontract of in het opleggen van bepaalde openbaredienstverplichtingen. De exploitant van openbare diensten heeft het recht beroep aan te tekenen tegen het besluit om bepaalde openbaredienstverplichtingen op te leggen. De gunning of verlenging van een openbaredienstcontract middels een noodmaatregel of het opleggen van een dergelijk contract mag niet langer duren dan twee jaar.

[…]”

10.

Artikel 6 van die verordening, met als opschrift „Compensaties voor de openbare dienst”, bepaalt in lid 1 ervan:

„Ongeacht de gunningwijze van een contract voldoet elke compensatie uit hoofde van een algemene regel of een openbaredienstcontract aan de bepalingen van artikel 4. Ongeacht hun aard voldoen compensaties die worden verleend uit hoofde van een overeenkomstig artikel 5, leden 2, 4, 5 of 6, of uit hoofde van een algemene bepaling onderhands gegund openbaredienstcontract, bovendien aan de bepalingen in de bijlage.”

11.

In de punten 2 en 3 van de bijlage bij die verordening (hierna: „bijlage”), met als opschrift „Regels van toepassing op de in artikel 6, lid 1, bedoelde compensaties”:

„2.   Een compensatie mag niet hoger zijn dan het netto-financiële effect van de som van de positieve of negatieve effecten van de nakoming van de openbaredienstverplichting op de kosten en ontvangsten van een exploitant van openbare diensten. De effecten worden beoordeeld door de situatie waarin de openbaredienstverplichting wordt vervuld, te vergelijken met de situatie die zich zou hebben voorgedaan, wanneer die verplichting niet zou zijn vervuld. […]

3.   De naleving van de openbaredienstverplichtingen kan een invloed hebben op de eventuele vervoersactiviteiten van een exploitant buiten het kader van de betrokken openbaredienstverplichting(en). Om overcompensatie of gebrekkige compensatie te voorkomen, dient bij de berekening van het netto-financiële effect derhalve rekening te worden gehouden met kwantificeerbare financiële effecten op de betrokken netten van de exploitant.”

12.

Artikel 4 van de slotbepalingen van de Zakon za avtomobilnite prevozi (wegenverkeerswet) ( 3 ) van 17 september 1999, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt in de leden 1 en 3:

„(1)   De staatsbegroting van de Republiek Bulgarije voorziet jaarlijks in uitgaven voor:

[…]

(3)   De voorwaarden en procedures voor de toekenning van de in lid 1 bedoelde middelen alsmede de voorwaarden en procedures voor de afgifte van vervoerbewijzen voor het vervoer van bepaalde in de regelgeving genoemde categorieën passagiers, worden vastgesteld bij een naredba [(verordening)] die door de raad van ministers op voorstel van de Ministar na transporta, informatsionnite technologii i saobshteniata wordt aangenomen.”

13.

Artikel 1, lid 1, van naredba no 3 za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za subsidirane na prevoza na patnitsite po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni (verordening nr. 3 betreffende de voorwaarden en procedure voor de toekenning van middelen ter subsidiëring van personenvervoer op niet-rendabele busroutes in stedelijke gebieden en van vervoer in berggebieden en andere gebieden) ( 4 ) van 4 april 2005 (hierna: „naredba van 2005”) luidt:

„Bij deze naredba worden de voorwaarden en procedures vastgesteld voor de toekenning van subsidies uit de centrale begroting voor stedelijk en interstedelijk personenvervoer in de dunbevolkte berg- en grensgebieden van het land.”

14.

Artikel 1, leden 1 en 2, van de naredba za usloviata i reda za predostavyane na sredstva za kompensirane na namalenite prihodi ot prilaganeto na tseni za obshtestveni patnicheski prevozi po avtomobilnia transport, predvideni v normativnite aktove za opredeleni kategorii patnitsi, za subsidirane na obshtestveni patnicheski prevozi po nerentabilni avtobusni linii vav vatreshnogradskia transport i transporta v planinski i drugi rayoni i za izdavane na prevozni dokumenti za izvarshvane na prevozite (verordening betreffende de voorwaarden en procedure voor de toekenning van middelen ter compensatie van inkomstenderving als gevolg van de toepassing van de voor bepaalde categorieën passagiers in de regelgeving vastgestelde tarieven voor openbaar personenvervoer over de weg, voor de subsidiëring van openbaar personenvervoer op niet-rendabele busroutes in het kader van zowel stedelijk vervoer als vervoer in berggebieden en andere gebieden en voor de afgifte van vervoerbewijzen voor het verrichten van vervoersdiensten) ( 5 ) van 29 maart 2015 (hierna: „naredba van 2015”):

„(1)   Bij deze naredba worden de voorwaarden en procedures vastgesteld voor de toekenning van middelen uit de centrale begroting voor de compensatie en subsidiëring van vervoerbedrijven die openbaredienstverplichtingen vervullen ten behoeve van gratis en tegen verlaagde tarieven aangeboden personenvervoer en ten behoeve van stedelijk en interstedelijk personenvervoer in dunbevolkte berggebieden en andere gebieden van het land.

(2)   De in lid 1 bedoelde middelen vormen compensatie voor openbaredienstverlening ten behoeve van openbaar personenvervoer in de zin van [verordening nr. 1370/2007] en worden toegekend onder de voorwaarden en volgens de procedures die in die verordening en in de geldende nationale wetgeving zijn vastgesteld.”

15.

Artikel 2, lid 1, van de naredba van 2015 luidt als volgt:

„De in deze naredba bedoelde middelen worden toegekend ten belope van het bedrag dat bij de wet op de staatsbegroting voor het betrokken jaar is vastgesteld.”

16.

In artikel 3, leden 1 en 4, van de naredba van 2015 staat:

„(1)   De in deze naredba bedoelde middelen worden toegekend in de vorm van gerichte overmakingen uit de centrale begroting met behulp van het elektronische betalingssysteem voor de begroting (SEBRA-systeem). Daarbij worden maxima vastgesteld voor de gemeenten die hebben voldaan aan de wettelijke procedure voor de gunning van openbare personenvervoersdiensten krachtens verordening nr. 1370/2007 en aan de bepalingen van de Zakon za obshtestvenite porachki [(wet inzake overheidsopdrachten)] of de concessiewet met inachtneming van de beginselen van openbaarheid en transparantie, vrije en eerlijke mededinging en gelijke behandeling en non-discriminatie.

[…]

(4)   De burgemeesters van de gemeenten betalen de vervoerbedrijven op basis van de daadwerkelijk verstrekte vervoersdiensten.”

17.

Artikel 55, leden 1 en 2, van de naredba van 2015 bepaalt:

„1.   Subsidies voor personenvervoer worden uit gemeentelijke begrotingen aan vervoerbedrijven toegekend ten belope van een bedrag dat niet hoger is dan het netto-financiële effect van het vervullen van de openbaredienstverplichting.

2.   Het netto-financiële effect wordt verkregen door de kosten die voortvloeien uit de door de bevoegde instantie opgelegde en in een openbaredienstcontract en/of algemene regel vastgelegde openbaredienstverplichting op te tellen, daarop alle positieve financiële effecten die worden gegenereerd binnen het onder de openbaredienstverplichting in kwestie geëxploiteerde net, en de tariefinkomsten of alle andere bij de uitvoering van de openbaredienstverplichting in kwestie gegenereerde inkomsten in mindering te brengen, en daaraan een redelijke winstmarge toe te voegen.”

18.

In artikel 56 van de naredba van 2015 staat:

„(1)   Subsidies worden alleen toegekend aan vervoerbedrijven waarmee de betrokken gemeente contracten heeft afgesloten die voldoen aan de vereisten van verordening nr. 1370/2007.

(2)   In de contracten worden noodzakelijkerwijs de volgende voorwaarden geregeld:

[…]

(4)   Wanneer vervoerbedrijven de voorwaarden van de contracten niet naleven, kunnen de burgemeesters van de gemeenten het subsidiebedrag verlagen, alsook de toekenning ervan opschorten.”

19.

Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft de gouverneur van de oblast Burgas (regio Burgas, Bulgarije) ermee ingestemd dat de burgemeester van de gemeente Pomorie de verlening van openbare busdiensten op de in dat besluit opgesomde routes, en met name de busroute tussen de steden Pomorie en Kableshkovo (Bulgarije) en de stedelijke busroutes nrs. 1 en 2 van Pomorie, gunt voor een periode van hoogstens zes maanden. Het openbaredienstcontract diende door onderhandse gunning overeenkomstig artikel 5, lid 5, van verordening nr. 1370/2007 te worden gesloten als noodmaatregel om een einde te maken aan de onderbreking van het openbaar personenvervoer op de desbetreffende routes ten gevolge van het aflopen van de eerder gesloten contracten en de gelijktijdige voltooiing van de aanbestedingsprocedure voor een nieuw openbaredienstcontract.

20.

Op 1 november 2013 hebben de gemeente Pomorie, in haar hoedanigheid van bevoegde instantie, en Anhialo, in haar hoedanigheid van exploitant van openbare diensten, op grond van dat besluit een contract gesloten waarbij aan Anhialo de exploitatie is toevertrouwd van openbare personenvervoersdiensten op de desbetreffende busroutes (hierna: „litigieus contract”). In artikel 2 van dat contract was bepaald dat het zou lopen totdat de bevoegde instantie de procedure bedoeld in de Zakon za obshtestvenite porachki had voltooid. Voorts verbond die instantie zich er volgens artikel 5 van dat contract toe om binnen de door de Ministerstvo na finansite (ministerie van Financiën) vastgestelde termijnen aan de exploitant middelen ter beschikking te stellen indien de geldende nationale wetgeving zou voorzien in subsidiëring en in compensatie voor gratis ritten en verlaagde tarieven voor bepaalde categorieën burgers die daarvoor op grond van die wetgeving in aanmerking kwamen.

21.

Het staat vast dat Anhialo de in het litigieuze contract vastgestelde vervoersdiensten heeft verstrekt. Op 15 januari 2019 is dat contract beëindigd na voltooiing van de overeenkomstig de Zakon za obshtestvenite porachki uitgevoerde procedure. Voor de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2018, waarvoor Anhialo betaling vorderde van de krachtens het litigieuze contract verschuldigde compensatie, heeft de gemeente Pomorie haar een bedrag uitbetaald van 3690 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 1886 EUR op de relevante datum), een bedrag dat overeenstemt met het totale bedrag van de middelen die uit de centrale begroting van de Republiek Bulgarije aan de gemeente Pomorie waren toegewezen en overgemaakt om subsidies voor stedelijk en interstedelijk vervoer uit te keren.

22.

Aangezien zij de hoogte van dat bedrag betwistte, heeft Anhialo beroep ingesteld bij de Rayonen sad Pomorie (rechter in eerste aanleg Pomorie, Bulgarije). Een gerechtelijk aangewezen boekhoudkundige deskundige heeft voor Anhialo het netto-financiële effect in de zin van de bijlage bij de naredba van 2015 en artikel 55 ervan voor de jaren 2016 tot en met 2018 vastgesteld op ongeveer 86000 BGN (ongeveer 43800 EUR op de relevante datum). Voorts bleek uit het deskundigenverslag dat de boekhouding van Anhialo zodanig was georganiseerd dat de kosten en inkomsten met betrekking tot de gesubsidieerde en de niet-gesubsidieerde activiteiten nauwkeurig konden worden opgesplitst overeenkomstig de in de bijlage opgenomen vereisten. Anhialo vorderde bij die rechter betaling van een deel van het nog uitstaande bedrag, namelijk 24931,60 BGN (ongeveer 12700 EUR op de relevante datum).

23.

Bij beslissing van 8 november 2021 heeft de Rayonen sad Pomorie dat beroep toegewezen. Die rechter was met name van oordeel dat de compensatie voor openbaredienstverlening in de zin van verordening nr. 1370/2007 tot doel heeft het negatieve netto-financiële effect te compenseren door de kosten van de openbaredienstverlening aan de exploitant te vergoeden en dat de gemeente Pomorie, aangezien het litigieuze contract in 2013 is gesloten, niet op goede gronden kon aanvoeren dat Anhialo geen recht had op compensatie voor openbaredienstverlening omdat in dat contract de in artikel 56, lid 2, van de naredba van 2015 genoemde dwingende voorwaarden niet waren opgenomen. Volgens die rechter kan het in die bepaling opgenomen vereiste dat de parameters voor de berekening van de subsidie moeten worden gespecificeerd, gelet op het tijdstip waarop die naredba is vastgesteld, namelijk niet op het litigieuze contract worden toegepast en heeft Anhialo de openbare vervoersdienst waarvoor dat contract is gesloten verstrekt, zodat zij op grond van verordening nr. 1370/2007 recht heeft op een subsidie en de bevoegde instanties haar compensatie voor openbaredienstverlening moeten toekennen.

24.

De gemeente Pomorie heeft tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij de Okrazhen sad Burgas, de verwijzende rechter, met als argument dat de voorwaarden van de naredba van 2015 tevens zijn opgenomen in verordening nr. 1370/2007. Aangezien die verordening sinds de vaststelling ervan, te weten op 23 oktober 2007, rechtstreekse werking heeft, zijn de in artikel 4, lid 1, ervan opgenomen vereisten vanaf die datum van kracht en blijkt uit het feit dat zij niet in het litigieuze contract zijn opgenomen, dat er geen grond was om een subsidie uit te keren. De gemeente Pomorie verwijst ook naar artikel 5 van het litigieuze contract, waaruit zij afleidt dat haar verplichting tot uitkering van subsidies niet onvoorwaardelijk is, maar afhangt van de naleving van de in de nationale regeling opgenomen voorwaarden. Aangezien aan haar begroting geen subsidies uit de centrale begroting van de Staat zijn overgemaakt, kan haar dus niet worden verweten dat zij aan de vervoerbedrijven geen compensatie voor openbaredienstverlening heeft betaald. De gemeente Pomorie voegt daaraan toe dat zij niet de wettelijke bevoegdheid heeft om zelf de hoogte van de compensatie en subsidies vast te stellen, maar slechts om de haar voor een bepaald doel toegewezen middelen te verdelen.

25.

Anhialo voert bij de verwijzende rechter aan dat artikel 56, lid 2, van de naredba van 2015 een inhoudelijke bepaling is die als zodanig geen terugwerkende kracht heeft. De rechtmatigheid van het litigieuze contract mag dus niet aan die naredba worden getoetst. Verordening nr. 1370/2007 voorziet in een onvervreemdbaar recht van de exploitant van openbare diensten op compensatie voor openbaredienstverlening en bevat geen uitdrukkelijk verbod om compensatie voor openbaredienstverlening te betalen indien het openbaredienstcontract formeel niet voldoet aan de in die verordening opgenomen vereisten. Het doel van die verordening is om de transparantie van de procedure voor de berekening van compensatie voor openbaredienstverlening te waarborgen en overcompensatie te voorkomen, zonder dat de exploitanten de compensatie wordt onthouden waarop zij recht hebben. Voorts benadrukt Anhialo dat zij volgens de bevindingen van de gerechtelijk aangewezen boekhoudkundige deskundige heeft voldaan aan alle in verordening nr. 1370/2007 en in de naredba van 2015 opgenomen vereisten inzake compensatie voor openbaredienstverlening. Anhialo is van mening dat de toekenning van subsidies uit de centrale begroting van de Staat, gelet op artikel 3, lid 1, van die naredba, uitsluitend wordt bepaald door de betrokken gemeente en door de vraag of die gemeente heeft voldaan aan de wettelijke vereisten inzake de gunning van openbaredienstcontracten. Derhalve is de gemeente Pomorie, die het openbaar vervoer op haar grondgebied dient te waarborgen, aan de betrokken exploitant van openbare diensten steeds de volledige compensatie verschuldigd, ongeacht of subsidie is toegewezen.

26.

De verwijzende rechter merkt op dat de naredba van 2015 is vastgesteld op basis van de Zakon za avtomobilnite prevozi, met name artikel 4, lid 1, van de slotbepalingen ervan en dat in artikel 2, lid 1, van die naredba wordt bepaald dat middelen worden toegekend ten belope van het bedrag dat bij de begrotingswet voor het betrokken jaar is vastgesteld. Die rechter voegt eraan toe dat tegelijkertijd in artikel 56, lid 1, van die naredba is bepaald dat subsidies alleen worden verstrekt aan exploitanten van openbare diensten waarmee de betrokken gemeente contracten heeft gesloten die voldoen aan de voorwaarden van verordening nr. 1370/2007, en dat in de overige leden van dat artikel 56 aan de inhoud van de met de exploitanten gesloten contracten extra eisen worden gesteld. De nationale regeling, zoals uitgelegd door de nationale bevoegde instanties, vereist voor de betaling van compensatie voor openbaredienstverlening dat deze bij de begrotingswet voor het betrokken jaar is vastgesteld en dat deze aan de bevoegde instantie is overgemaakt. Anders kan de bevoegde instantie die compensatie niet op rechtmatige wijze aan de exploitant van openbare diensten betalen, ook al is het openbaredienstcontract daadwerkelijk uitgevoerd.

27.

Verordening nr. 1370/2007, met name artikel 6, lid 1, voorziet voor de betaling van compensatie voor openbaredienstverlening evenwel niet in dergelijke vereisten. De verwijzende rechter wenst dan ook te vernemen of die verordening een lidstaat toelaat om via zijn nationale wetgeving of interne regels extra eisen en beperkingen in te voeren met betrekking tot de betaling van compensatie aan een vervoersbedrijf voor de nakoming van een openbaredienstverplichting.

28.

Voorts zijn de parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening niet in het litigieuze contract vastgesteld, maar wordt ter zake verwezen naar de nationale regeling. De verwijzende rechter is van oordeel dat het gebruik van het voegwoord „en” aldus kan worden uitgelegd dat het volstaat dat de parameters voor de berekening van de compensatie worden vastgesteld bij algemene regels, namelijk de voorschriften van de naredba van 2015 en voorheen die van de naredba van 2005, aangezien artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 verwijst naar „openbaredienstcontracten en algemene regels”. Een andere mogelijke uitlegging is dat die parameters niet alleen moeten worden vastgesteld in algemene regels, maar ook in het openbaredienstcontract in de zin van die verordening.

29.

Daarop heeft de Okrazhen sad Burgas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

30.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de gemeente Pomorie, de Bulgaarse regering en de Europese Commissie. Tijdens de pleitzitting van 21 juni 2023 hebben de Bulgaarse regering en de Commissie tevens mondelinge opmerkingen gemaakt.

31.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat een lidstaat voorschriften vaststelt op grond waarvan slechts compensatie voor openbaredienstverlening in de zin van die verordening aan een exploitant van openbare diensten kan worden toegekend voor zover de met die compensatie overeenkomende middelen in de begrotingswet van die staat voor het betrokken jaar zijn vastgesteld en aan de bevoegde instantie zijn overgemaakt.

32.

Vooraf dient eraan te worden herinnerd dat een verordening volgens artikel 288, tweede alinea, VWEU verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Wegens de aard en de functie ervan in het bronnenstelsel van het Unierecht hebben de bepalingen van verordeningen derhalve in het algemeen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen. Voor zover de tenuitvoerlegging van sommige bepalingen van een verordening dit vereist, mogen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van deze verordening vaststellen mits daardoor de rechtstreekse werking van die verordening niet wordt belemmerd, niet verborgen wordt dat dit een rechtshandeling van de Unie is, en binnen de grenzen van haar bepalingen wordt verduidelijkt welke beoordelingsmarge bij deze verordening aan de lidstaten wordt toegekend. ( 6 )

33.

In dit verband moet onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van deze verordening, worden vastgesteld of die bepalingen de lidstaten verbieden, de verplichting opleggen of toestaan om bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen. Tevens moet eraan worden herinnerd dat elke bepaling van Unierecht die aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking voldoet, geldt voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus niet alleen voor de nationale rechters maar ook voor alle bestuursorganen, de gedecentraliseerde instanties daaronder begrepen, en dat deze autoriteiten gehouden zijn die bepaling toe te passen. ( 7 )

34.

Wat in casu de relevante bepalingen van verordening nr. 1370/2007 betreft, moet erop worden gewezen dat die verordening volgens artikel 1, lid 1, ervan tot doel heeft vast te stellen op welke manier instanties die bevoegd zijn voor het openbaar personenvervoer er, in het licht van het Unierecht, voor kunnen zorgen dat, in vergelijking met een volledig vrije marktwerking, onder meer het aantal, de veiligheid en de kwaliteit van de diensten van algemeen belang toenemen of deze diensten worden verstrekt tegen een lagere kostprijs en dat daartoe in die verordening de voorwaarden worden gesteld waaronder de bevoegde instanties, wanneer zij een openbaredienstverplichting opleggen of daartoe een contract afsluiten, aan exploitanten van openbare diensten compensatie voor de kosten en/of exclusieve rechten verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen.

35.

Verordening nr. 1370/2007 regelt dus de toekenning aan een openbare exploitant van een „compensatie voor openbaredienstverlening”, die in artikel 2, onder g), van die verordening wordt gedefinieerd als elk, met name financieel, voordeel dat direct of indirect door een bevoegde instantie uit overheidsmiddelen wordt verleend tijdens of in verband met de periode waarin een openbaredienstverplichting wordt vervuld. Zoals wordt verduidelijkt in overweging 34 van die verordening kunnen „[b]ij het personenvervoer over land […] compensaties voor openbaredienstverlening noodzakelijk zijn om de beginselen en voorwaarden te creëren waaronder met openbare diensten belaste ondernemingen hun opdrachten kunnen uitvoeren”.

36.

Bovendien wordt in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 bepaald dat een bevoegde instantie, wanneer zij besluit aan een bepaalde exploitant een exclusief recht en/of compensatie, van welke aard ook, toe te kennen voor de naleving van openbaredienstverplichtingen, verplicht is een openbaredienstcontract te sluiten. In artikel 4, lid 1, van die verordening wordt gepreciseerd dat in openbaredienstcontracten en algemene regels a) duidelijk wordt omschreven welke openbaredienstverplichtingen door de exploitant van openbare diensten worden nagekomen en in welke gebieden deze verplichtingen van toepassing zijn; b) vooraf op objectieve en transparante wijze wordt vastgesteld i) op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend en ii) wat de aard en omvang van eventuele exclusieve rechten is, zodanig dat overcompensatie wordt voorkomen, en c) wordt vastgesteld hoe de kosten van de dienstverlening worden verdeeld.

37.

Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat wat de uitdrukking „eventuele” in artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 betreft, uit de context van deze bepaling blijkt dat met die uitdrukking wordt verwezen naar de in artikel 1, lid 1, tweede alinea, en artikel 3, lid 1, van die verordening neergelegde mogelijkheid voor de bevoegde instanties om er in het kader van een openbaredienstcontract voor te kiezen om de exploitanten naast of in plaats van exclusieve rechten compensatie te verlenen als tegenprestatie voor het vervullen van openbaredienstverplichtingen. ( 8 )

38.

Voorts kan een bevoegde instantie volgens artikel 5, lid 5, van verordening nr. 1370/2007 noodmaatregelen treffen die kunnen bestaan in de „onderhandse gunning”, die in artikel 2, onder h), van die verordening wordt gedefinieerd als de gunning van een openbaredienstcontract aan een bepaalde exploitant van openbare diensten zonder voorafgaande openbare aanbestedingsprocedure. Voor een dergelijk geval voorziet die verordening in extra eisen met betrekking tot de compensatie voor openbaredienstverlening. ( 9 )

39.

Ten eerste wordt in artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1370/2007 namelijk bepaald dat de parameters op basis waarvan de eventuele compensaties worden berekend voor onder meer overeenkomstig artikel 5, lid 5, van die verordening gegunde openbaredienstcontracten zodanig worden vastgesteld dat de compensatie in geen geval het bedrag overschrijdt dat nodig is om het netto-financiële effect op kosten en inkomsten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen te dekken, waarbij rekening moet worden gehouden met de door de exploitant van openbare diensten ingehouden ontvangsten ter zake en een redelijke winstmarge.

40.

Ten tweede wordt in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 bepaald dat elke compensatie, ongeacht de gunningwijze van een contract, uit hoofde van een algemene regel of een openbaredienstcontract moet voldoen aan de bepalingen van artikel 4 van die verordening en dat compensaties, ongeacht hun aard, die worden verleend uit hoofde van een onder meer overeenkomstig artikel 5, lid 5, of een algemene bepaling onderhands gegund openbaredienstcontract, bovendien moeten voldoen aan de bepalingen in de bijlage. In punt 2 van die bijlage staat dat „[e]en compensatie […] niet hoger [mag] zijn dan het netto-financiële effect van de som van de positieve of negatieve effecten van de nakoming van de openbaredienstverplichting op de kosten en ontvangsten van een exploitant van openbare diensten”. In punt 3 van die bijlage wordt bepaald dat „[d]e naleving van de openbaredienstverplichtingen […] een invloed [kan] hebben op de eventuele vervoersactiviteiten van een exploitant buiten het kader van de betrokken openbaredienstverplichting(en)” en dat, „[o]m overcompensatie of gebrekkige compensatie te voorkomen, […] bij de berekening van het netto-financiële effect derhalve rekening [dient] te worden gehouden met kwantificeerbare financiële effecten op de betrokken netten van de exploitant”.

41.

Uit de bewoordingen van de relevante bepalingen van verordening nr. 1370/2007 blijkt derhalve dat de compensatie voor openbaredienstverlening eerst en vooral bedoeld is ter voorkoming van overcompensatie ten voordele van de exploitant van openbare diensten, hetgeen tot ongerechtvaardigde verrijking van deze exploitant zou leiden. ( 10 ) In het hoofdgeding gaat het niet om overcompensatie, maar integendeel om de ook in punt 3 van de bijlage vermelde situatie van gebrekkige compensatie, een situatie waarin de exploitant zijn openbaredienstverplichtingen overeenkomstig het openbaredienstcontract moet nakomen zonder daarvoor enige compensatie te ontvangen. Ter voorkoming van die twee soorten situaties moeten de parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening, die vooraf op objectieve en transparante wijze dienen te worden vastgesteld, in een openbaredienstcontract worden opgenomen en moet voor onderhands te gunnen contracten bij de berekening van het compensatiebedrag bovendien rekening worden gehouden met het netto-financiële effect voor de exploitant van openbare diensten. Zoals het Hof heeft opgemerkt, volgt uit die bepalingen eveneens dat verordening nr. 1370/2007 de bevoegde instanties verplicht om een compensatie te verlenen voor de uit de openbaredienstverplichtingen voortvloeiende lasten. ( 11 )

42.

In het onderhavige geval blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat Anhialo en de gemeente Pomorie het litigieuze contract hebben gesloten in het kader van een onderhandse gunning krachtens artikel 5, lid 5, van verordening nr. 1370/2007. Het lijdt overigens geen twijfel dat Anhialo de in dat contract genoemde openbaredienstverplichtingen is nagekomen. Niettemin heeft de gemeente verzuimd haar het volledige bedrag van de bijdrage voor openbaredienstverlening, waarop zij volgens de bevindingen van de gerechtsdeskundige recht had, te betalen. In dat verband merkt de verwijzende rechter op dat de nationale regeling, zoals uitgelegd door de nationale bevoegde instanties, voor de compensatie voor openbaredienstverlening als voorwaarde stelt dat deze bij de begrotingswet voor het betrokken jaar is vastgesteld en aan de bevoegde instantie is overgemaakt. In casu heeft de gemeente Pomorie voor de betrokken periode echter slechts het bedrag van 3690 BGN (ongeveer 1886 EUR op de relevante datum) ( 12 ) aan Anhialo betaald, een bedrag dat overeenstemt met het totale bedrag van de middelen die uit de centrale begroting van de Republiek Bulgarije aan die gemeente waren toegewezen en overgemaakt om subsidies voor stedelijk en interstedelijk vervoer uit te keren. ( 13 )

43.

In een zaak als die in het hoofdgeding moet dus ten eerste worden geconstateerd dat de parameters op basis waarvan de compensatie voor openbaredienstverlening moet worden berekend, niet vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld. De hoogte daarvan hangt immers af van de uit de staatsbegroting toegewezen middelen, die van jaar tot jaar kunnen variëren, en van criteria die geen verband houden met de uitvoering van het door de exploitant van openbare diensten gesloten openbaredienstcontract. Zoals nochtans in overweging 9 van verordening nr. 1370/2007 staat te lezen, dienen de aard van de openbaredienstverplichtingen en de daarvoor verleende beloning te worden vastgesteld in een openbaredienstcontract tussen de bevoegde instantie en de exploitant van openbare diensten, teneinde te garanderen dat bij de verlening van compensatie of exclusieve rechten de beginselen inzake transparantie, gelijke behandeling van concurrerende exploitanten en evenredigheid worden nageleefd.

44.

Wat ten tweede meer bepaald onderhands gegunde openbaredienstcontracten betreft, houdt de voorwaarde dat de middelen moeten worden vastgesteld in en overgemaakt uit de centrale begroting opdat aan de exploitant een bijdrage voor openbaredienstverlening kan worden toegekend, geen rekening met het netto-financiële effect op de kosten en inkomsten van de nakoming van de openbaredienstverplichting, zoals vereist door artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1370/2007 en de bijlage. Als die verplichting eenmaal contractueel is vastgelegd, mogen openbaredienstcontracten er evenwel niet toe leiden dat de compensatie voor openbaredienstverlening, die „lonend” van opzet is ( 14 ), wordt beperkt tot het bedrag dat uit de staatsbegroting aan de bevoegde instantie is toegewezen.

45.

Daarnaast kan een lidstaat waarvan de begrotingscapaciteit niet toereikend is, voor de toekomst besluiten om de gunning van openbare diensten te beperken of zelfs geen openbaredienstcontracten te sluiten, zoals de Bulgaarse regering en de Commissie hebben opgemerkt. Voor het verleden daarentegen – indien het contract door de exploitant van openbare diensten is uitgevoerd – zoals in het hoofdgeding het geval is, lijkt het mij duidelijk dat de exploitant als tegenprestatie voor de openbaredienstverplichtingen die hem krachtens verordening nr. 1370/2007 zijn opgelegd, recht heeft op compensatie voor openbaredienstverlening. Ongeacht de toepassing van die verordening moet erop worden gewezen dat het rechtszekerheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, met name vereist dat de gevolgen van rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn. ( 15 )

46.

Bovendien is een „openbaredienstverplichting” volgens artikel 2, onder e), van deze verordening de door een bevoegde instantie met het oog op de algemene dienstverlening inzake openbaar personenvervoer omschreven of vastgestelde prestatie die een exploitant, indien hij zich door zijn eigen commerciële belangen zou laten leiden, zonder compensatie niet, of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden, zou leveren. Zonder adequate compensatie voor een openbare dienst zou dus geen enkele exploitant bereid zijn dergelijke diensten van algemeen belang te leveren. De koppeling van compensatie voor een openbare dienst aan een subsidie van de lidstaat aan de bevoegde instantie kan er onder de omstandigheden van het hoofdgeding toe leiden dat er geen of een te lage compensatie wordt uitgekeerd, waardoor de openbaredienstcontracten en ermee verbonden openbaredienstverplichtingen in gevaar komen.

47.

In die omstandigheden moet, gelet op de in de punten 32 en 33 van de onderhavige conclusie aangehaalde rechtspraak, tot de slotsom worden gekomen dat de betrokken nationale regeling, wat de compensatie voor openbaredienstverlening betreft waarop een exploitant van openbare diensten recht heeft, niet binnen de beoordelingsmarge valt die elke lidstaat toekomt bij de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van een verordening, in casu verordening nr. 1370/2007.

48.

Gelet op het voorgaande stel ik voor om op de eerste vraag te antwoorden dat verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat een lidstaat voorschriften vaststelt op grond waarvan slechts compensatie voor openbaredienstverlening in de zin van die verordening aan een exploitant van openbare diensten kan worden toegekend voor zover de desbetreffende middelen bij de begrotingswet van die staat voor het betrokken jaar zijn vastgesteld en aan de bevoegde instantie zijn overgemaakt.

49.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat compensatie voor openbaredienstverlening aan een exploitant van openbare diensten mag worden betaald wanneer de parameters voor de berekening van die compensatie niet in een openbaredienstcontract is vastgelegd, maar vooraf zijn vastgesteld bij algemene regels waarin de hoogte ervan is bepaald overeenkomstig de voorschriften van die verordening.

50.

Vooraf dient te worden opgemerkt dat in artikel 2, onder l), van verordening nr. 1370/2007 een „algemene regel” wordt gedefinieerd als een regel die zonder onderscheid van toepassing is op gelijksoortige openbare personenvervoersdiensten in een bepaald geografisch gebied dat onder de verantwoordelijkheid van een bevoegde instantie valt.

51.

Voor het antwoord op de voorgelegde vraag moet eraan worden herinnerd dat voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling volgens vaste rechtspraak van het Hof niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. ( 16 )

52.

Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 betreft, staat in die bepaling te lezen dat in openbaredienstcontracten „en” algemene regels vooraf op objectieve en transparante wijze wordt vastgesteld op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend, zodanig dat overcompensatie wordt voorkomen. Het lijkt mij duidelijk dat de Uniewetgever door het gebruik van het voegwoord „en” de „algemene regels” heeft willen opnemen onder de elementen op basis waarvan de hoogte van de compensatie kan worden bepaald. Anders gesteld, de bewoordingen van die bepaling vereisen niet dat alle parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening in een enkel document zijn vastgelegd, maar alleen dat die parameters vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld.

53.

Wat in de tweede plaats de context van artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 2, onder i), van die verordening een „openbaredienstcontract” definieert als een of meer juridisch bindende overeenkomsten tussen een bevoegde instantie en een exploitant van openbare diensten waarbij de exploitant van openbare diensten in het kader van de openbaredienstverplichtingen wordt belast met het beheer en de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten. Die bepaling bepaalt voorts dat het contract naargelang de wetgeving van de lidstaten ook kan bestaan in een door een bevoegde instantie genomen besluit in de vorm van een specifiek wettelijk of bestuursrechtelijk besluit, of waarin de voorwaarden worden vastgesteld waaronder de bevoegde instantie de diensten zelf mag verzekeren of toevertrouwen aan een interne exploitant. In dat verband staat in overweging 9 van die verordening dat die contracten naargelang het rechtssysteem van de lidstaten een andere benaming of vorm kunnen hebben.

54.

Gelet op de verschillen tussen de rechtssystemen van de lidstaten heeft de Uniewetgever er dus voor gekozen om het begrip „openbaredienstcontract” in de zin van verordening nr. 1370/2007 een ruime en flexibele betekenis te geven ( 17 ) en om daaronder niet alleen handelingen van contractuele aard, maar ook andere soorten handelingen van andere aard te laten vallen ( 18 ), en daarbij erkend dat een algemene rechtshandeling die de exploitatie van diensten toewijst aan een exploitant kan worden gecombineerd met een administratieve handeling die de gedetailleerde eisen ten aanzien van de te leveren diensten bevat alsmede de toe te passen methode voor de compensatieberekening ( 19 ). In deze context kan bijgevolg steun worden gevonden voor de uitlegging dat de parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening kunnen worden bepaald onder verwijzing naar algemene wettelijke of bestuursrechtelijke regels, op voorwaarde dat die parameters vooraf op objectieve en transparante wijze in die regels worden vastgelegd.

55.

Wat in de derde plaats de door verordening nr. 1370/2007 nagestreefde doelstellingen betreft, is de transparantiedoelstelling blijkens de overwegingen 9 en 30 ervan van bijzonder belang bij de vaststelling van de parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening. Ter verwezenlijking van die doelstelling is het evenwel niet nodig dat alle parameters voor de berekening van de compensatie voor openbaredienstverlening in het tussen de bevoegde instantie en de exploitant van openbare diensten gesloten contract zijn opgenomen. Indien algemene regels met betrekking tot de parameters voor de berekening van de compensatie vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld, zoals vereist in artikel 4, lid 1, onder b), i), van die verordening, en voldoen aan de in de bijlage vastgestelde voorwaarden, kan een exploitant van openbare diensten namelijk de hoogte van de compensatie achterhalen die hij kan krijgen. Voorts moeten deze algemene regels in het kader van de toepassing van deze bepaling gemakkelijk toegankelijk zijn voor de betrokken exploitanten. Dat is onder meer het geval wanneer zij zijn bekendgemaakt in het publicatieblad van de betrokken lidstaat.

56.

Ik geef derhalve in overweging om op de tweede vraag te antwoorden dat artikel 4, lid 1, onder b), i), van verordening nr. 1370/2007 aldus moet worden uitgelegd dat compensatie voor openbaredienstverlening aan een exploitant van openbare diensten mag worden gegeven wanneer de parameters voor de berekening van die compensatie niet in een openbaredienstcontract zijn vastgelegd, maar vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld bij algemene regels waarin de hoogte ervan is bepaald overeenkomstig de voorschriften van die verordening.

57.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Okrazhen sad Burgas te beantwoorden als volgt: