CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

T. ĆAPETA

van 8 juni 2023 (1)

Zaak C‑218/22

BU

tegen

Comune di Copertino

[verzoek van de Tribunale di Lecce (rechter in eerste aanleg Lecce, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„ Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Organisatie van de arbeidstijd – Richtlijn 2003/88/EG – Artikel 7 – Recht op een financiële vergoeding voor aan het einde van het dienstverband niet opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon – Risico dat werknemers zich laten uitbetalen – Nationale regeling die een financiële vergoeding verbiedt om de overheidsuitgaven onder controle te houden – Bewijslast met betrekking tot de onmogelijkheid om vakantie op te nemen tijdens het dienstverband ”

I.      Inleiding

1.        Hebben werknemers het recht om hun niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon te laten uitbetalen? Kunnen zij met andere woorden besluiten om geen gebruik te maken van hun recht op een werkonderbreking en in plaats daarvan kiezen voor de geldelijke tegenwaarde aan het einde van hun dienstverband? Staat het Unierecht eraan in de weg dat lidstaten maatregelen nemen die ertoe strekken een dergelijke keuze te beletten?

2.        Dit zijn de vragen die rijzen naar aanleiding van een zaak die bij de Tribunale di Lecce (rechter in eerste aanleg Lecce, Italië), de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, aanhangig is. Die rechter wenst in wezen te vernemen in hoeverre de arbeidstijdenrichtlijn(2) in de weg staat aan de uitbetaling van jaarlijkse vakantie met behoud van loon, dat wil zeggen de omzetting in een geldbedrag van niet-gebruikt(e) recht(en) op jaarlijkse vakantie met behoud van loon.

3.        Die kwestie vloeit voort uit een geschil tussen BU, die in dienst was als ambtenaar, en zijn werkgever, de Comune di Copertino (gemeente Copertino, Italië).(3) BU wil het recht op een financiële vergoeding doen erkennen voor de jaarlijkse vakantie met behoud van loon die hij tijdens het dienstverband niet heeft opgenomen.

II.    Context van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

4.        BU, verzoeker in het hoofdgeding, bekleedde als ambtenaar bij de gemeente Copertino de functie van „Istruttore Direttivo Tecnico” (technisch manager openbare werken) van februari 1992 tot oktober 2016.

5.        Bij brief van 24 maart 2016 aan de gemeente Copertino heeft BU vrijwillig ontslag genomen om met vervroegd pensioen te gaan.(4) Het dienstverband van BU eindigde dan ook per 1 oktober 2016.

6.        In het kader van het hoofdgeding stelt BU dat zijn niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon over de periode 2013‑2016 79 dagen bedroeg. Hij vordert bijgevolg een financiële vergoeding voor die dagen, aangezien hij van mening is dat hij die jaarlijkse vakantie tijdens zijn dienstverband niet kon opnemen.(5)

7.        De gemeente Copertino antwoordt dat BU wist dat hij de resterende vakantiedagen moest opnemen en deze niet kon laten uitbetalen.(6) Daarvoor baseert zij zich op de in artikel 5, lid 8, van Italiaans voorlopig wetsbesluit nr. 95(7) opgenomen bepaling, waarin staat dat werknemers in de overheidssector hun jaarlijkse vakantie moeten opnemen overeenkomstig de regels van de overheid waarbij zij in dienst zijn, en onder geen beding recht hebben op uitbetaling van de niet-opgenomen jaarlijkse vakantie. Die bepaling geldt in gelijke mate bij beëindiging van het dienstverband om redenen die verband houden met verandering van werkplek, ontslag, opzegging en pensionering.

8.        De verwijzende rechter legt uit dat de betrokken wet deel uitmaakt van het pakket maatregelen dat is goedgekeurd in de nasleep van de wereldwijde financiële crisis van 2008 om de begroting en de financiële besparingen in de overheidssector beter onder controle te houden. Dat doel blijkt bovendien uit het opschrift van de betrokken bepaling, namelijk artikel 5, „Terugdringing van overheidsuitgaven”, van voorlopig wetsbesluit nr. 95.

9.        Voorts zet de verwijzende rechter uiteen dat de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) bij zijn arrest nr. 95/2016(8) argumenten ter betwisting van de grondwettigheid van artikel 5, lid 8, van voorlopig wetsbesluit nr. 95 ongegrond heeft verklaard. De Corte costituzionale heeft zijn eigen uitlegging van de betrokken bepaling gegeven en geoordeeld dat die bepaling, aldus uitgelegd, noch met de Italiaanse grondwet noch met het toepasselijke Unierecht in strijd is. Met het voorkomen van het ongecontroleerd uitbetalen van vakantiedagen worden volgens die rechter nog andere doelstellingen dan het inperken van overheidsuitgaven nagestreefd. Tot die doelstellingen behoren het nogmaals benadrukken van het belang dat jaarlijkse vakantie met behoud van loon daadwerkelijk wordt opgenomen en het aanzetten tot een verstandige planning van die vakantie. In het licht daarvan is de litigieuze regel aldus uitgelegd dat uitbetaling van vakantiedagen is verboden in gevallen waarin het opnemen van vakantie tijdig kon worden gepland, rekening houdend met verschillende situaties, waaronder ontslag.

10.      Deze uitlegging sluit volgens de Corte costituzionale ook aan bij de rechtspraak van de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) en de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), waarbij wordt erkend dat werknemers recht hebben op een financiële vergoeding voor vakantie die niet is opgenomen om redenen die niet aan hen kunnen worden toegerekend.

11.      Aangezien de door de Corte costituzionale aangehaalde rechtspraak van belang is om de context van de prejudiciële verwijzing te begrijpen, zal ik deze kort uiteenzetten.

12.      De Corte suprema di cassazione was aanvankelijk van oordeel dat uitbetaling slechts mogelijk is indien de werknemer aantoont dat hij zijn recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet heeft kunnen uitoefenen wegens „uitzonderlijke en gegronde behoeften van de dienst of overmacht”.(9) Vervolgens heeft die rechter geoordeeld dat de werknemer recht heeft op een financiële vergoeding, tenzij de werkgever kan aantonen dat hij de werknemer de mogelijkheid had geboden om zijn recht op vakantie vóór de beëindiging van het dienstverband daadwerkelijk uit te oefenen en dat hij de werknemer naar behoren heeft geïnformeerd over de gevolgen onder uitdrukkelijke verwijzing naar het verval van dat recht.(10) In het geval van een ontslag aan het einde van een zwangerschapsverlof heeft die rechter het recht op een financiële vergoeding meer bepaald erkend op grond dat ofschoon de werkneemster het dienstverband effectief uit vrije wil was aangegaan, zij tijdens de periode van gedwongen schorsing van de arbeidsovereenkomst in geen geval jaarlijkse vakantie met behoud van loon had kunnen opnemen.(11)

13.      In de arresten van de Consiglio di Stato met betrekking tot artikel 5, lid 8, van voorlopig wetsbesluit nr. 95 wordt benadrukt dat medische redenen, zoals die welke voortvloeien uit arbeidsongeschiktheid, niets afdoen aan het recht op een financiële vergoeding voor niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon.(12)

14.      De verwijzende rechter zet uiteen dat volgens de uitlegging van de relevante bepaling van voorlopig wetsbesluit nr. 95 jaarlijkse vakantie alleen kan worden uitbetaald wanneer deze niet daadwerkelijk is opgenomen om redenen die niet aan de werknemer kunnen worden toegerekend (zoals ziekte). Hij verklaart evenwel dat een werknemer een financiële vergoeding kan worden ontzegd wanneer de beëindiging van het dienstverband te voorzien was, zoals wanneer de werknemer ontslag neemt.

15.      Volgens de verwijzende rechter bestaat er, zelfs indien de bepaling aldus wordt uitgelegd, nog steeds een potentiële tegenstrijdigheid tussen artikel 5, lid 8, van voorlopig wetsbesluit nr. 95 en de arbeidstijdenrichtlijn zoals uitgelegd door het Hof. Daartoe verwijst hij naar het arrest in de zaak job-medium.(13)

16.      Aangezien de Tribunale di Lecce twijfels heeft over de verenigbaarheid van de Italiaanse wettelijke regeling met de arbeidstijdenrichtlijn, heeft die rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1)      Moeten artikel 7 van [de arbeidstijdenrichtlijn] en artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding […], die wegens de noodzaak van beheersing van de overheidsuitgaven en organisatorische eisen van de publieke werkgever voorziet in een verbod op uitbetaling van vakantiedagen in geval van vrijwillig ontslag van een werknemer in overheidsdienst?

2)      [E]n zo ja, […] moeten artikel 7 van [de arbeidstijdenrichtlijn] en artikel 31, lid 2, van het [Handvest] dan aldus worden uitgelegd dat de werknemer in overheidsdienst dient aan te tonen dat de vakantiedagen niet konden worden opgenomen tijdens het dienstverband?”

17.      Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door BU, de gemeente Copertino, de Italiaanse regering en de Europese Commissie. Er heeft geen terechtzitting plaatsgevonden.

III. Analyse

18.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing vloeit voort uit de Italiaanse wettelijke regeling en de relevante rechtspraak waarbij die regeling wordt uitgelegd, waaronder die van de Corte costituzionale. De verwijzende rechter lijkt het niet eens te zijn met de vaststelling van de Corte costituzionale dat de betrokken Italiaanse wettelijke regeling in overeenstemming is met de arbeidstijdenrichtlijn.

19.      Van de eerdere rechtszaken in Italië betreffende de aan de orde zijnde wettelijke regeling heeft er geen enkele aanleiding gegeven tot een verzoek om een prejudiciële beslissing. Het is dus voor het eerst dat het Hof wordt verzocht te verduidelijken of de lidstaten ervoor kunnen kiezen om te voorkomen dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon in geld wordt omgezet op de wijze waarop Italië dat in de publieke sector heeft gedaan.

20.      Alvorens ik verder ga met mijn analyse, moet ik eerst iets verduidelijken. Overeenkomstig de in het kader van de prejudiciële procedure bestaande bevoegdheidsverdeling tussen het Hof van Justitie en de nationale rechterlijke instanties mag het Hof het nationale recht niet uitleggen. Het dient acht te slaan op de feitelijke en juridische context zoals omschreven in de verwijzingsbeslissing.(14)

21.      Gelet op wat in het verzoek om een prejudiciële verwijzing is uiteengezet, zal ik er dan ook van uitgaan dat de Italiaanse wettelijke regeling als volgt dient te worden opgevat. Ter voorkoming dat werknemers in de overheidssector zich de jaarlijkse vakantie met behoud van loon laten uitbetalen, maar ook als prikkel voor die werknemers om de vakantie daadwerkelijk op te nemen, verbiedt de Italiaanse wettelijke regeling dat niet-gebruikte rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon worden omgezet in een geldbedrag. Zoals uitgelegd in de rechtspraak, onder meer door de Corte costituzionale, lijkt die regeling de uitbetaling van vakantie niet te verbieden in alle omstandigheden, maar enkel wanneer werknemers de mogelijkheid hadden om het opnemen van hun jaarlijkse vakantie met behoud van loon te plannen.

22.      De verwijzende rechter wenst met de twee vragen in wezen te vernemen of artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn in de weg staat aan een dergelijke nationale wettelijke regeling en, als dit niet het geval is, of het dan de werknemer dan wel de werkgever is die dient aan te tonen dat de werknemer daadwerkelijk de mogelijkheid had om jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen. Ik zal deze vragen achtereenvolgens behandelen.

A.      Eerste vraag

23.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling op grond waarvan aan het einde van het dienstverband niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet mag worden uitbetaald.

24.      Ik zal deze vraag als volgt behandelen. Eerst zal ik bekijken onder welke voorwaarden de arbeidstijdenrichtlijn voorziet in het recht om niet-opgenomen jaarlijkse vakantie te laten uitbetalen. Vervolgens zal ik aantonen dat er in de richtlijn de voorkeur aan wordt gegeven dat jaarlijkse vakantie met behoud van loon daadwerkelijk wordt opgenomen, aangezien dat ook ten goede komt aan de gezondheid van de werknemers. Ten slotte zal ik onderzoeken of een nationale wettelijke regeling zoals die in het hoofdgeding mag worden vastgesteld om werknemers aan te moedigen de jaarlijkse vakantie met behoud van loon daadwerkelijk op te nemen.

1.      Wanneer is er sprake van een recht op een financiële vergoeding?

25.      Onder verwijzing naar het arrest job-medium geeft de verwijzende rechter uiting aan zijn twijfels of de betrokken Italiaanse wettelijke regeling in overeenstemming is met de arbeidstijdenrichtlijn. Hij citeert het volgende punt van dat arrest: „Uit vaste rechtspraak volgt tevens dat artikel 7, lid 2, van [de arbeidstijdenrichtlijn] voor het ontstaan van het recht op een financiële vergoeding geen andere voorwaarde stelt dan dat de arbeidsverhouding is beëindigd en de werknemer niet alle jaarlijkse vakantie heeft opgenomen waarop hij op de datum van de beëindiging van die verhouding recht had.”(15)

26.      Uit die vaststelling volgt dat de lidstaten geen aanvullende voorwaarden kunnen invoeren voor het ontstaan van het recht op een financiële vergoeding.

27.      Wat de eerste voorwaarde betreft, die de financiële vergoeding koppelt aan de beëindiging van het dienstverband, wordt in de rechtspraak bevestigd dat indien de jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt toegekend op basis van een referentieperiode (gewoonlijk twaalf maanden), niet tot uitbetaling mag worden overgegaan tijdens of aan het einde van die referentieperiode.(16) Het Hof heeft verduidelijkt dat er een overdrachtsperiode moet zijn indien vakantie aan het einde van die periode niet is opgenomen om redenen die niet aan de werknemer kunnen worden toegeschreven.(17) Indien de werknemer nog in dienst is, kan hij niet verzoeken om een financiële vergoeding.

28.      De arbeidstijdenrichtlijn kent werknemers dus geen zelfstandig recht op een financiële vergoeding toe. Een werknemer kan geen financiële vergoeding kiezen in plaats van jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Krachtens artikel 7, lid 2, van de arbeidstijdenrichtlijn kan het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon alleen in geval van beëindiging van het dienstverband worden vervangen door een financiële vergoeding.(18)

29.      Bovendien vormt financiële vergoeding slechts een uitzondering(19) en is voor het verkrijgen ervan, zoals in de tweede voorwaarde van het arrest job-medium(20) tot uitdrukking komt, vereist dat het recht op jaarlijkse vakantie bestaat op het moment waarop om een financiële vergoeding wordt verzocht: het recht op een financiële vergoeding ontstaat wanneer de werknemer niet alle jaarlijkse vakantie heeft opgenomen waarop hij op de datum van de beëindiging van het dienstverband recht had.

30.      Derhalve kan van het recht op een financiële vergoeding maar sprake zijn indien het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon nog altijd bestaat.

31.      Dat recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon vloeit rechtstreeks voort uit de arbeidstijdenrichtlijn op basis van het bestaan zelf van het dienstverband en aan het ontstaan van dit recht kunnen door de lidstaten geen aanvullende voorwaarden worden verbonden.(21) De lidstaten kunnen wel de voorwaarden vastleggen waaronder het recht op jaarlijkse vakantie kan worden uitgeoefend.(22) Dienaangaande kunnen zij bepalen dat het verworven recht vervalt indien het niet binnen een bepaalde termijn wordt uitgeoefend. De lidstaten kunnen de overdrachtsperiode voor niet-opgenomen jaarlijkse vakantie dus beperken in de tijd.(23)

32.      In het arrest Max-Planck-Gesellschaft heeft het Hof geoordeeld dat „artikel 7, lid 1, van [de arbeidstijdenrichtlijn] in beginsel niet in de weg staat aan een nationale regeling die voorwaarden stelt aan de uitoefening van het uitdrukkelijk door deze richtlijn verleende recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zelfs met inbegrip van het verlies van dat recht aan het einde van een referentieperiode of een overdrachtsperiode, mits de werknemer wiens recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon verloren gaat, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft gehad om van het hem door de richtlijn verleende recht gebruik te maken”.(24)

33.      Op basis van het voorgaande moet tot de slotsom worden gekomen dat de arbeidstijdenrichtlijn bij beëindiging van het dienstverband niet altijd in de weg staat aan het verlies van niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon.

34.      Indien het recht op niet-opgenomen jaarlijkse vakantie op het moment van beëindiging van het dienstverband is vervallen, bestaat er geen secundair recht op een financiële vergoeding.

35.      Bij het arrest job-medium heeft het Hof geoordeeld dat vrijwillige beëindiging van het dienstverband op zich geen reden kan zijn om de financiële vergoeding te weigeren. Die zaak betrof evenwel de situatie waarin er een recht op jaarlijkse vakantie bestond.(25) Indien het recht op jaarlijkse vakantie om welke reden dan ook was vervallen of opgehouden te bestaan, kon de werknemer aan het einde van het dienstverband geen financiële vergoeding eisen.

36.      Of kan worden aanvaard dat de financiële vergoeding in dat geval wegvalt, hangt af van de vraag of de werknemer daadwerkelijk in staat is gesteld zijn recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon uit te oefenen. Die vergoeding kan dus niet automatisch wegvallen.(26)

37.      Als de werknemer de jaarlijkse vakantie met behoud van loon welbewust en met volledige kennis van de eraan verbonden gevolgen niet heeft opgenomen, nadat hij in de gelegenheid was gesteld om zijn recht daarop daadwerkelijk uit te oefenen, staan artikel 7, leden 1 en 2, van de arbeidstijdenrichtlijn en artikel 31, lid 2, van het Handvest er niet aan in de weg, zoals is uiteengezet door het Hof, dat dit recht verloren gaat, noch dat de daarmee samenhangende financiële vergoeding voor niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon in geval van beëindiging van het dienstverband niet wordt betaald, zonder dat de werkgever gehouden is die werknemer te verplichten zijn recht daadwerkelijk uit te oefenen.(27)

38.      Naast het vereiste dat de werknemer daadwerkelijk in staat wordt gesteld de jaarlijkse vakantie op te nemen, heeft het Hof ook benadrukt dat de werkgever de betrokken werknemer erover moet informeren dat zijn recht mogelijk verloren gaat.(28)

39.      Het recht op een financiële vergoeding is dus geen zelfstandig recht dat de werknemer de keuze biedt tussen het opnemen van de jaarlijkse vakantie en een financiële vergoeding voor het niet opnemen ervan. Het is veeleer een recht dat afhankelijk is van het bestaan van het recht op niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon, waarvan de lidstaten de duur mogen beperken.

40.      Het subsidiaire karakter van de financiële vergoeding is een logisch gevolg van het doel dat met de jaarlijkse vakantie wordt nagestreefd, namelijk de gezondheid van de werknemers beschermen door hen in staat te stellen om uit te rusten van het werk. Daarom moet krachtens artikel 7, lid 1, van de arbeidstijdenrichtlijn de jaarlijkse vakantie met behoud van loon in beginsel daadwerkelijk worden opgenomen.(29) In het volgende deel zal ik kort toelichten dat jaarlijkse vakantie inderdaad baten oplevert als deze daadwerkelijk wordt opgenomen, alvorens te antwoorden op de vraag of lidstaten maatregelen mogen vaststellen als die in het onderhavige geval om de daadwerkelijke opname van jaarlijkse vakantie aan te moedigen.

2.      Baten van jaarlijkse vakantie met behoud van loon

41.      De voorkeur voor het daadwerkelijk opnemen van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon boven het uitbetalen ervan, welke tot uiting komt in de opzet van artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn(30), wordt gerechtvaardigd door het doel dat met jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt nagestreefd. Zoals in de rechtspraak wordt uiteengezet, heeft jaarlijkse vakantie met behoud van loon tot doel de werknemer in staat te stellen om uit te rusten van de uitvoering van de hem door zijn arbeidsovereenkomst opgelegde taken en om over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken.(31)

42.      Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat het effect van jaarlijkse vakantie met behoud van loon op de veiligheid en de gezondheid van de werknemer het heilzaamst is wanneer die vakantie wordt opgenomen in het daartoe voorziene jaar.

43.      Het Hof heeft voorts verklaard dat deze rusttijd niet aan belang inboet wanneer deze in een volgende periode wordt genomen.(32) Bij het arrest KHS heeft het Hof evenwel geoordeeld dat voorbij een bepaalde tijdsgrens „de jaarlijkse vakantie […] geen positief effect meer [heeft] voor de werknemer als tijd om uit te rusten, en […] enkel haar eigenschap [behoudt] als periode van ontspanning en vrije tijd”.(33) Die vaststelling wettigt de mogelijkheid voor de lidstaten om de duur van de overdrachtsperiode voor niet-opgenomen jaarlijkse vakantie te beperken.(34)

44.      Het standpunt van het Hof ter zake vindt steun in empirisch onderzoek.

45.      In de vakliteratuur lijkt er eensgezindheid over te bestaan dat een werkonderbreking naast de dagelijkse en wekelijkse rusttijd heilzame effecten heeft op de gezondheid en het welzijn van de werknemers.(35) Het gaat om baten van zowel kortstondige(36) als langdurige vakanties(37).

46.      Wat misschien minder bekend is of minder wordt vermoed, is dat die heilzame effecten van korte duur zijn.(38) Sommige van de heilzame effecten „verdwijnen binnen een maand na terugkeer op het werk”.(39)

47.      Uit deze studies zou kunnen worden afgeleid dat jaarlijkse vakantie met behoud van loon het heilzaamst is als zij op regelmatige basis wordt opgenomen, waarbij in de loop van het jaar kortere en langere werkonderbrekingen worden gecombineerd. Hoe dan ook blijkt uit onderzoek dat het belangrijk is dat de jaarlijkse vakantie met behoud van loon tijdens het referentiejaar wordt opgenomen.

48.      Ofschoon om verschillende persoonlijke redenen (belangrijke reis, verre familie, enz.), ervoor kan worden gekozen om jaarlijkse vakantie met behoud van loon te cumuleren, is het discutabel, zonder die persoonlijke keuze in twijfel te trekken, dat dit bevorderlijk zal zijn voor het herstel van het personeelsbestand.

49.      Het niet volledig opnemen van jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan bovendien weliswaar een hoger inkomen opleveren, maar is niettemin in verband gebracht met een verminderde levenskwaliteit (aanzienlijke afname van de tevredenheid over vrije tijd en gezondheid in combinatie met een toename van het ziekteverzuim).(40)

50.      Het daadwerkelijk uitoefenen van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon is dus een belangrijke manier voor werknemers om hun geestelijke en lichamelijke energie terug te krijgen en, meer in het algemeen, om bij te dragen tot een goede gezondheid op en buiten het werk.

51.      Deze bevindingen ondersteunen de rechtspraak volgens welke jaarlijkse vakantie voorbij een bepaalde overdrachtsperiode geen positief effect meer heeft voor de werknemer als tijd om uit te rusten, en enkel haar eigenschap behoudt als periode van ontspanning en vrije tijd.(41) Tevens rechtvaardigen zij de rechtspraak waarbij het Hof herhaaldelijk heeft verklaard dat de minimumperiode van jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet kan worden vervangen door een financiële vergoeding, behalve bij beëindiging van het dienstverband. Artikel 7, lid 2, van de arbeidstijdenrichtlijn heeft bovendien tot doel te verzekeren dat de werknemer in het belang van een doeltreffende bescherming van zijn veiligheid en gezondheid daadwerkelijke rust kan genieten.(42)

3.      Kunnen lidstaten het recht op een financiële vergoeding beperken?

52.      Het is de lidstaten dus toegestaan om het daadwerkelijk opnemen van jaarlijkse vakantie met behoud van loon in plaats van het laten uitbetalen ervan aan te moedigen door het verworven recht op jaarlijkse vakantie te beperken in de tijd (door de periode te beperken waarin het kan worden overgedragen). Mogen de lidstaten dat doel op andere manieren trachten te bereiken, onder meer door een wettelijke regeling vast te stellen als die welke in de onderhavige zaak aan de orde is?

53.      Het Hof zou kunnen beslissen dat het beperken van de overdrachtsperiode, waarna de rechten op niet-opgenomen dagen vervallen, de enige aanvaardbare manier voor de lidstaten is om werknemers ertoe aan te zetten daadwerkelijk hun jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen.

54.      Op het gebied van gedeelde bevoegdheden, zoals deze waarbinnen de arbeidstijdenrichtlijn is vastgesteld, heeft de Uniewetgever er evenwel voor gekozen om de manier waarop werknemers kunnen worden aangemoedigd om jaarlijkse vakantie met behoud van loon daadwerkelijk op te nemen, niet in detail te regelen. Die wetgever heeft enkel een duidelijke voorkeur uitgesproken voor de opname van de vakantie, en de uitbetaling ervan als een secundair recht aangemerkt. De lidstaten blijven dus bevoegd om passende regels te kiezen waarmee zij werknemers ertoe kunnen aanzetten om daadwerkelijk gebruik te maken van de hun verleende jaarlijkse rusttijd. Het beperken van de overdrachtsperiode kan met andere woorden niet worden beschouwd als de enige mogelijkheid om daadwerkelijke opname van jaarlijkse vakantie met behoud van loon tijdens het referentiejaar waarin die vakantie zou moeten worden opgenomen, te bevorderen. Niettemin dient elke door de lidstaten gekozen wetgevende maatregel in overeenstemming te zijn met de arbeidstijdenrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof.

55.      Voldoet een nationale wettelijke regeling zoals artikel 5, lid 8, van voorlopig wetsbesluit nr. 95 aan de vereisten van artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn?

56.      De Italiaanse wettelijke regeling, althans zoals deze is uitgelegd door de Corte costituzionale, heeft schijnbaar tot doel de daadwerkelijke opname van jaarlijkse vakantie aan te moedigen. Om die reden en ter bescherming van publiek spaargeld, is daarin het voorschrift vastgelegd dat niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet mag worden uitbetaald.

57.      Volgens de door de Corte costituzionale aan die Italiaanse wettelijke regeling gegeven uitlegging belet deze werknemers om een financiële vergoeding te eisen voor niet-opgenomen jaarlijkse vakantie, indien zij wisten wanneer hun dienstverband zou eindigen en dus konden plannen om de jaarlijkse vakantie vóór dat tijdstip op te nemen. Een dergelijke wettelijke regeling moedigt werknemers aan de jaarlijkse vakantie op te nemen tijdens het referentiejaar.(43)

58.      Gelet op de rechtspraak van het Hof(44) kan de Italiaanse wettelijke regeling in overeenstemming zijn met artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn indien voldaan is aan de volgende voorwaarden. Ten eerste mag het verbod om een financiële vergoeding te eisen niet zien op het recht op jaarlijkse vakantie dat is verworven in het referentiejaar waarin het dienstverband wordt beëindigd. Ten tweede moet de werknemer in de voorgaande referentiejaren en ook tijdens de minimale overdrachtsperiode de gelegenheid hebben gehad de jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen. Ten derde moet de werkgever de werknemer hebben aangemoedigd om de jaarlijkse vakantie op te nemen. Ten vierde moet de werkgever de werknemer hebben meegedeeld dat niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet kan worden gecumuleerd om op het moment van beëindiging van het dienstverband te worden ingeruild voor een financiële vergoeding.

59.      Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de toepasselijke Italiaanse wettelijke regeling in die zin kan worden uitgelegd en of in het onderhavige geval aan de opgesomde voorwaarden is voldaan.

60.      Ik geef het Hof derhalve in overweging om op de eerste vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die niet toestaat dat aan het einde van het dienstverband niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt uitbetaald, voor zover

–        het verbod om een financiële vergoeding te eisen niet ziet op het recht op jaarlijkse vakantie dat is verworven in het referentiejaar waarin het dienstverband wordt beëindigd,

–        de werknemer in de voorgaande referentiejaren en ook tijdens de minimale overdrachtsperiode de gelegenheid had de jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen,

–        de werkgever de werknemer heeft aangemoedigd om de jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen,

–        de werkgever de werknemer heeft meegedeeld dat niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet kan worden gecumuleerd om op het moment van beëindiging van het dienstverband te worden ingeruild voor een financiële vergoeding.

B.      Tweede vraag

61.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wie het bewijs moet leveren dat is voldaan aan de in het vorige punt opgesomde voorwaarden – de werknemer of de werkgever.

62.      De rechtspraak van het Hof waarbij artikel 7 van de arbeidstijdenrichtlijn wordt uitgelegd, bevat een aantal elementen die als leidraad kunnen dienen bij de beantwoording van deze vraag. Zo heeft het Hof bij het arrest Fraport geoordeeld dat het aan de nationale rechter staat om na te gaan of de werkgever tijdig heeft voldaan aan zijn verplichtingen om de werknemer te informeren over zijn jaarlijkse vakantie met behoud van loon en om hem uit te nodigen die vakantie op te nemen.(45) Het is dus aan de werkgever om aan te tonen dat hij heeft voldaan aan zijn eigen verplichtingen.

63.      Uit vaste rechtspraak vloeit ook voort dat als de werkgever niet kan bewijzen alle zorgvuldigheid te hebben betracht die nodig is om de werknemer daadwerkelijk in staat te stellen de jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen waarop hij recht had, het verval van het recht op die vakantie ingeval het dienstverband wordt beëindigd en de overeenkomstige niet-betaling van een financiële vergoeding voor de niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon, een schending vormt van artikel 7, lid 2, van de arbeidstijdenrichtlijn.(46)

64.      De bewijslast ligt met andere woorden niet bij de werknemer, maar bij de werkgever.

65.      Ik stel derhalve voor dat het Hof in antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter voor recht verklaart dat artikel 7, lid 2, van de arbeidstijdenrichtlijn vereist dat de werkgever aantoont dat hij de werknemer in staat heeft gesteld en heeft aangemoedigd om de vakantie op te nemen, dat hij hem heeft meegedeeld dat de vakantie niet zal kunnen worden uitbetaald op het moment van beëindiging van het dienstverband en dat de werknemer er niettemin voor heeft gekozen de jaarlijkse vakantie niet op te nemen. Indien de werkgever dit heeft nagelaten, moet aan de werknemer een vergoeding worden betaald.

IV.    Conclusie

66.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Tribunale di Lecce als volgt te beantwoorden:

„1)      Artikel 7 van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd

staat niet in de weg aan een nationale wettelijke regeling die niet toestaat dat aan het einde van het dienstverband niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon wordt uitbetaald, voor zover

–        het verbod om een financiële vergoeding te eisen niet ziet op het recht op jaarlijkse vakantie dat is verworven in het referentiejaar waarin het dienstverband wordt beëindigd,

–        de werknemer in de voorgaande referentiejaren en ook tijdens de minimale overdrachtsperiode de gelegenheid had de jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen,

–        de werkgever de werknemer heeft aangemoedigd om de jaarlijkse vakantie met behoud van loon op te nemen,

–        de werkgever de werknemer heeft meegedeeld dat niet-opgenomen jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet kan worden gecumuleerd om op het moment van beëindiging van het dienstverband te worden ingeruild voor een financiële vergoeding.

2)      Artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/88

vereist dat de werkgever aantoont dat hij de werknemer in staat heeft gesteld en heeft aangemoedigd om de vakantie op te nemen, dat hij hem heeft meegedeeld dat de vakantie niet zal kunnen worden uitbetaald op het moment van beëindiging van het dienstverband en dat de werknemer er niettemin voor heeft gekozen de jaarlijkse vakantie niet op te nemen.

Indien de werkgever dit heeft nagelaten, moet aan de werknemer een vergoeding worden betaald.”

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 2003, L 299, blz. 9; hierna: „arbeidstijdenrichtlijn”).

3      Opgemerkt zij dat de arbeidstijdenrichtlijn overeenkomstig artikel 1, lid 3, van toepassing is op alle „particuliere of openbare” sectoren, zodat die richtlijn ontegenzeggelijk van toepassing is op een werkgever als in het hoofdgeding, namelijk een gemeente.

4      Blijkens het verzoek om een prejudiciële beslissing had BU het verzoek om pensionering al in 2015 ingediend. De Italiaanse socialezekerheidsinstantie (INPS) heeft hem destijds evenwel laten weten dat zijn aanvraag voor een vervroegd ouderdomspensioen op 1 juli 2015 „geen kans van slagen had omdat niet aan de voorwaarden voor pensionering was voldaan”. BU bleef daarom in dienst totdat hij in aanmerking kon komen voor gewoon pensioen.

5      Opgemerkt zij dat de gemeente Copertino in haar opmerkingen voor het Hof het aantal dagen waarop verzoeker in het hoofdgeding zich baseert, betwist. Die kwestie moet evenwel door de verwijzende rechter worden beslecht.

6      De gemeente Copertino geeft in haar opmerkingen voor het Hof aan dat BU op 17 mei 2016 verzocht om opname van 93 vakantiedagen met behoud van loon waarop hij aanspraak kon maken voor de periode 2013‑2016 en dat hij van 23 mei 2016 tot en met 30 september 2016 effectief met betaald verlof was. Die gemeente zegt daarom dat zij niet ziet op basis waarvan BU beweert dat hij recht heeft op vergoeding van 79 niet-opgenomen jaarlijkse vakantiedagen. Dienaangaande kan naar aanleiding van het arrest van 14 mei 2019, CCOO (C‑55/18, EU:C:2019:402), worden betoogd dat de gemeente Copertino voor elk van haar werknemers het saldo dient bij te houden van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon, teneinde de juistheid van eventuele aanspraken als die in het hoofdgeding te kunnen nagaan.

7      Artikel 5, lid 8, van decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario (voorlopig wetsbesluit nr. 95 van 6 juli 2012 houdende spoedeisende bepalingen ter herziening van de overheidsuitgaven met behoud van de dienstverlening aan de burger en maatregelen ter versterking van de kapitaalpositie van ondernemingen uit de banksector), met wijzigingen omgezet bij artikel 1, lid 1, van legge 7 agosto 2012, n. 135 (wet nr. 135 van 7 augustus 2012) (hierna: „voorlopig wetsbesluit 95”).

8      ECLI:IT:COST:2016:95.

9      Corte surprema di cassazione, Sezione lavoro, (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, afdeling arbeidsrecht), beschikking van 30 juli 2018, nr. 20091.

10      Corte surprema di cassazione, Sezione lavoro, beschikking van 2 juli 2020, nr. 13613; Corte surprema di cassazione, Sezione lavoro, beschikking van 5 mei 2022, nr. 14268.

11      Corte surprema di cassazione, Sezione lavoro, beschikking van 15 juni 2022, nr. 19330.

12      Consiglio di Stato, Sezione VI (hoogste bestuursrechter, 6e afdeling), 8 oktober 2010, IT:CDS:2010:7360SENT. Zie ook voor een soortgelijke redenering maar met een iets andere uitkomst, Consiglio di Stato, Sezione IV, (hoogste bestuursrechter, 4e afdeling), 12 oktober 2020, IT:CDS:2020:6047SENT.

13      Arrest van 25 november 2021, job-medium (C‑233/20, EU:C:2021:960, in het bijzonder punt 31; hierna: „arrest job-medium”). Zie voor een verdere bespreking punten 25 e.v. van de onderhavige conclusie.

14      Zie bijvoorbeeld arresten van 23 april 2009, Angelidaki e.a. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 26 oktober 2017, Argenta Spaarbank (C‑39/16, EU:C:2017:813, punt 38).

15      Arrest job-medium, punt 31. Dat punt verwijst naar punt 44 van het arrest van 6 november 2018, Bauer en Willmeroth (C‑569/16 en C‑570/16, EU:C:2018:871; hierna: „arrest Bauer en Willmeroth”). Soortgelijke uitspraken zijn ook terug te vinden in eerdere arresten van 12 juni 2014, Bollacke (C‑118/13, EU:C:2014:1755), en 20 juli 2016, Maschek (C‑341/15, EU:C:2016:576; hierna: „arrest Maschek”), en in een later arrest van 25 juni 2020, Varhoven kasatsionen sad na Republika Bulgaria en Iccrea Banca (C‑762/18 en C‑37/19, EU:C:2020:504, punt 84).

16      Arrest van 6 april 2006, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑124/05, EU:C:2006:244, punt 35).

17      Zie in die zin arresten van 22 november 2011, KHS (C‑214/10, EU:C:2011:761, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest KHS”), en 3 mei 2012, Neidel (C‑337/10, EU:C:2012:263, punten 41 en 42).

18      Arrest van 10 september 2009, Vicente Pereda (C‑277/08, EU:C:2009:542, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19      Dat financiële vergoeding slechts een uitzondering vormt op de daadwerkelijke opname van jaarlijkse vakantie, blijkt ook uit de gekozen formulering van artikel 7, lid 2, van de arbeidstijdenrichtlijn, volgens welke de daadwerkelijke opname van jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet door een financiële vergoeding kan worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband. Zo wordt in het Duits „außer”, in het Frans „sauf”, in het Kroatisch „osim” en in het Italiaans „salvo” gebruikt.

20      Zie punt 25 van de onderhavige conclusie.

21      Arrest van 24 januari 2012, Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, punt 18).

22      Arrest van 20 januari 2009, Schultz-Hoff e.a. (C‑350/06 en C‑520/06, EU:C:2009:18, punt 28; hierna: „arrest „Schultz-Hoff”).

23      Zie in die zin arrest KHS, punt 39.

24      Arrest van 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, punt 35; hierna: „arrest Max-Planck-Gesellschaft”). Zie in dat verband het vroegere arrest Schultz-Hoff, punt 43, en het recente arrest van 22 september 2022, LB (Verval van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon) (C‑120/21, EU:C:2022:718, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest LB”).

25      In het arrest job-medium heeft het Hof geoordeeld dat het feit dat de werknemer zonder gewichtige reden voortijdig en eenzijdig het dienstverband beëindigt, op zich geen afbreuk doet aan het recht op een financiële vergoeding. De zaak die tot dat arrest heeft geleid, betrof een situatie waarin iemand na enkele maanden werken zonder uitleg ontslag nam. De verzoeker had in dat referentiejaar en gelet op het aantal door hem gewerkte dagen nog recht op enkele extra dagen jaarlijkse vakantie met behoud van loon die niet waren opgenomen. Het recht op een financiële vergoeding vloeide dus voort uit het bestaan van het recht op jaarlijkse vakantie.

26      Arrest Max-Planck-Gesellschaft, punten 40, 55 en 61; arresten van 6 november 2018, Kreuziger (C‑619/16, EU:C:2018:872, punten 47 en 56; hierna: „arrest Kreuziger”), en 22 september 2022, Fraport en St. Vincenz-Krankenhaus (C‑518/20 en C‑727/20, EU:C:2022:707, punt 39; hierna: „arrest Fraport”).

27      Arrest Max-Planck-Gesellschaft, punt 56, en arrest Kreuziger, punt 54.

28      Arrest Max-Planck-Gesellschaft, punten 45 en 61; arrest Kreuziger, punten 52 en 56; arrest Fraport, punt 42, en arrest LB, punten 25 en 45.

29      Arrest van 16 maart 2006, Robinson-Steele e.a. (C‑131/04 en C‑257/04, EU:C:2006:177, punt 49); arrest Bauer en Willmeroth, punt 40; arrest Kreuziger, punt 38, en arrest Max-Planck-Gesellschaft, punt 31.

30      Zie voetnoot 19 van de onderhavige conclusie.

31      Arrest KHS, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest Maschek, punt 34; arrest job-medium, punt 28, en arrest Fraport, punt 27. Het Hof heeft ook geoordeeld dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon een ander doel dient dan andere verlofrechten, zoals het recht op ziekteverlof [arresten van 30 juni 2016, Sobczyszyn (C‑178/15, EU:C:2016:502, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak; hierna: „arrest Sobczyszyn”), en 4 juni 2020, Fetico e.a. (C‑588/18, EU:C:2020:420, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak)], of het recht op ouderschapsverlof (arrest van 4 oktober 2018, Dicu, C‑12/17, EU:C:2018:799, punten 29, 32 en 33; hierna: „arrest Dicu”).

32      Arresten van 6 april 2006, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑124/05, EU:C:2006:244, punt 30); arrest KHS, punt 32, en arrest Sobczyszyn, punt 33.

33      Arrest KHS, punt 33.

34      In mijn conclusie in de gevoegde zaken Keolis Agen (C‑271/22–C‑275/22, EU:C:2023:243, punt 51), waarin het arrest nog moet worden gewezen, ben ik van mening dat de Uniewetgever de lidstaten de mogelijkheid heeft gelaten om de duur van de overdrachtsperiode te beperken. Tegelijkertijd kunnen de lidstaten ook toestaan dat niet-opgenomen rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon tot aan het einde van het dienstverband worden gecumuleerd.

35      Hurrell, A., en Keiser, J., „An Exploratory Examination of the Impact of Vacation Policy Structure on Satisfaction, Productivity, and Profitability”, The BRC Academy Journal of Business, deel 10, nr. 1, 2020, blz. 33-63.

36      Blank, C. en Gatterer, K., „Short Vacation Improves Stress-Level and Well-Being in German-Speaking Middle-Managers – A Randomized Controlled Trial”, International Journal of Environmental Research and Public Health, deel 15, nr. 1, 2018, blz. 130.

37      de Bloom, J., Kompier, M., Geurts, S., de Weerth, C., Taris, T., en Sonnentag, S., „Do We Recover from Vacation? Meta-analysis of Vacation Effects on Health and Well-being”, Journal of Occupational Health; deel 51, nr. 1, 2009, blz. 13-25; de Bloom, J., Geurts, S., en Kompier, M. A. J., „Vacation (after-) effects on employee health and well-being, and the role of vacation activities, experiences and sleep”, Journal of Happiness Studies, deel 14, 2013, blz. 613-633.

38      de Bloom, J., Geurts, S., E., Kompier, M. A. J., „Vacation (after-) effects on employee health and well-being, and the role of vacation activities, experiences and sleep”, op. cit.; Etzion, D., Work, Vacation and Well-being, Londen, Routlege, 2019, hoofdstuk 5.

39      Sonnentag, S., Cheng, B. H., en Parker, S. L., „Recovery from Work: Advancing the Field Toward the Future”, Annual Review of Organizational Psychology and Organaziational. Behavior, deel 9, 2022, blz. 33-60, blz. 46 (en aldaar aangehaalde vakliteratuur).

40      Schnitzlein, D., „Extent and Effects of Employees in Germany Forgoing a Vacation Time”, Leibniz Information Centre for Economics, Berlijn, 2012, blz. 25‑31, blz. 31.

41      Arrest KHS, punt 33.

42      Zie in die zin arrest Kreuziger, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Bauer en Willmeroth, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak.

43      Opgemerkt zij dat een werkgever volgens de rechtspraak niet eenzijdig kan beslissen wanneer de werknemer jaarlijkse vakantie met behoud van loon moet opnemen. Zie in dat verband arrest van 7 september 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑484/04, EU:C:2006:526, punt 43); arrest Max-Planck-Gesellschaft, punt 44, en arrest Kreuziger, punt 51.

44      Zie bijvoorbeeld de verwijzingen in de voetnoten 17, 24, 26 en 45 van de onderhavige conclusie.

45      Arrest Fraport, punt 42.

46      Arrest Max-Planck-Gesellschaft, punt 46, en arrest Kreuziger, punt 53.