1.

De onderhavige gevoegde zaken betreffen de hogere voorzieningen waarmee de verzoekende ondernemingen vernietiging vorderen van de beschikkingen van het Gerecht van de Europese Unie van 29 november 2021, Grupa Azoty e.a./Commissie (T‑726/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:884) en Advansa Manufacturing e.a./Commissie (T‑741/20, niet gepubliceerd, EU:T:2021:885) (hierna: „bestreden beschikkingen”), waarbij het Gerecht hun beroepen tot gedeeltelijke nietigverklaring van de mededeling van de Commissie van 25 september 2020, „Richtsnoeren betreffende bepaalde staatssteunmaatregelen in het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten na 2021” (hierna: „litigieuze richtsnoeren”) ( 2 ), niet-ontvankelijk heeft verklaard.

2.

Deze zaken bieden het Hof de gelegenheid om zeer belangrijke verduidelijkingen aan te brengen in de uitlegging van bepaalde voorwaarden op basis waarvan een beroep dat particulieren bij het Gerecht instellen ontvankelijk is, te weten het begrip „voor beroep vatbare handeling” en de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid, alsook de verhouding tussen deze twee voorwaarden.

3.

Bij richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Unie en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB 2003, L 275, blz. 32) is een regeling vastgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Unie (hierna: „EU-ETS”) om de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen. Deze richtlijn is gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2018 tot wijziging van richtlijn 2003/87 (PB 2018, L 76, blz. 3), die met name strekt tot verbetering en verlenging van het EU-ETS voor de periode 2021‑2030.

4.

Artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/410, luidt als volgt:

„Lidstaten stellen ten behoeve van bedrijfstakken of deeltakken die aan een reëel koolstofweglekrisico zijn blootgesteld als gevolg van aanzienlijke indirecte kosten die werkelijk zijn opgelopen door in de elektriciteitsprijzen doorberekende broeikasgasemissiekosten, financiële maatregelen overeenkomstig de tweede en de vierde alinea vast, mits die financiële maatregelen stroken met de regels inzake staatssteun en met name geen ongegronde verstoringen van de mededinging op de interne markt veroorzaken. […]”

5.

De litigieuze richtsnoeren zijn op 1 januari 2021 in de plaats gekomen van de mededeling van de Commissie van 5 juni 2012, „Richtsnoeren betreffende bepaalde staatssteunmaatregelen in het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten na 2012” (PB 2012, C 158, blz. 4).

6.

In punt 7 van de litigieuze richtsnoeren staat te lezen dat de Commissie in die richtsnoeren vaststelt onder welke voorwaarden steunmaatregelen in het kader van het EU‐ETS op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd.

7.

In punt 9 van de litigieuze richtsnoeren geeft de Commissie aan dat de daarin vastgestelde beginselen „alleen van toepassing [zijn] op de specifieke steunmaatregelen waarin artikel 10 bis, lid 6, en artikel 10 ter van richtlijn 2003/87/EG voorzien”.

8.

Punt 21 van de litigieuze richtsnoeren luidt:

„Om het risico van verstoring van de mededinging binnen de interne markt te beperken, moet de steun worden beperkt tot bedrijfstakken die aan een reëel koolstoflekkagerisico zijn blootgesteld als gevolg van aanzienlijke indirecte kosten die werkelijk zijn opgelopen doordat broeikasgasemissiekosten in de elektriciteitsprijzen worden doorberekend. Voor de toepassing van deze richtsnoeren is er alleen sprake van een reëel koolstoflekkagerisico wanneer de begunstigde actief is in een in bijlage I opgenomen bedrijfstak.”

9.

Rekwirantes, Grupa Azoty SA, Azomureș SA en Lipasmata Kavalas LTD Ypokatastima Allodapis, zijn ondernemingen die stikstofproducten en meststoffen produceren, die thans onder NACE-code 20.15 vallen.

10.

Deze bedrijfstak staat niet op de lijst in bijlage I bij de litigieuze richtsnoeren, maar kwam wel voor op de lijst in bijlage II bij de richtsnoeren van 2012, die tot en met 31 december 2020 van toepassing waren.

11.

Bij verzoekschriften, respectievelijk neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 en 16 december 2020, hebben rekwirantes krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring van bijlage I bij de litigieuze richtsnoeren ingesteld.

12.

Het Gerecht heeft deze beroepen bij de bestreden beschikkingen niet-ontvankelijk verklaard.

13.

In punt 26 van deze beschikkingen heeft het Gerecht eraan herinnerd dat de ontvankelijkheid van een beroep dat wordt ingesteld door een natuurlijke of rechtspersoon tegen een handeling die niet tot hem is gericht, overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU afhankelijk is van de voorwaarde dat hij procesbevoegdheid heeft, wat in twee situaties het geval is. Ten eerste kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt.

14.

In punt 27 van die beschikkingen heeft het Gerecht geconcludeerd dat moet worden onderzocht of rekwirantes, die niet de adressaten van de litigieuze richtsnoeren zijn, in het licht van die richtsnoeren in een van die twee situaties verkeren. Aangezien rekwirantes in beide situaties rechtstreeks door de bestreden handeling moeten worden geraakt, moest die voorwaarde volgens het Gerecht eerst worden onderzocht.

15.

In dat verband heeft het Gerecht er in punt 29 van zijn beschikkingen aan herinnerd dat ter vervulling van de voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door de handeling waartegen beroep is ingesteld, aan twee cumulatieve criteria moet zijn voldaan, namelijk ten eerste dat de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de particulier en ten tweede dat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid is gelaten, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en reeds uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder dat daarvoor nadere regels hoeven te worden gesteld.

16.

Volgens het Gerecht hebben de litigieuze richtsnoeren geen rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van rekwirantes.

17.

Ter ondersteuning van deze beoordeling heeft het Gerecht in de punten 40 tot en met 42 van de bestreden beschikkingen met name uiteengezet dat de overweging in de litigieuze richtsnoeren dat er alleen sprake is van een reëel koolstoflekkagerisico wanneer de begunstigde van de steun actief is in een in bijlage I bij die richtsnoeren opgenomen bedrijfstak, het vanuit juridisch oogpunt niet onmogelijk maakt dat de lidstaten steunmaatregelen bij de Commissie aanmelden ten gunste van ondernemingen die actief zijn in bedrijfstakken die niet in die bijlage voorkomen en dat die lidstaten trachten aan te tonen dat steun aan die ondernemingen, ook al is een van de criteria van die richtsnoeren niet vervuld, in overeenstemming is met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, hoewel deze situatie zich om opportuniteitsredenen hoogstwaarschijnlijk niet zal voordoen. Het Gerecht heeft weliswaar erkend dat de Commissie in een dergelijk geval zeer waarschijnlijk een besluit op grond van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9) zal vaststellen waarbij de voorgenomen steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard, maar heeft erop gewezen dat alleen dat besluit rechtstreekse rechtsgevolgen zou kunnen meebrengen voor de ondernemingen die de steun hadden moeten ontvangen en dat die ondernemingen, voor zover zij daardoor dus rechtstreeks zouden worden geraakt, beroep tot nietigverklaring van alleen dat besluit zouden kunnen instellen.

18.

Voorts heeft het Gerecht in punt 38 van de bestreden beschikkingen uiteengezet dat de Commissie geen enkel besluit op grond van verordening 2015/1589 kan vaststellen indien een lidstaat besluit geen enkele steunmaatregel vast te stellen die onder de litigieuze richtsnoeren valt. Ook in dat geval hebben deze richtsnoeren dus geen rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van rekwirantes.

19.

Met hun hogere voorzieningen verzoeken rekwirantes het Hof:

20.

De Commissie verzoekt het Hof:

21.

Bij beschikking van de president van het Hof van 16 september 2022 zijn de zaken C‑73/22 P en C‑77/22 P gevoegd voor de eventuele mondelinge behandeling en het arrest.

22.

De onderhavige hogere voorziening bevat twee middelen. Met het eerste middel betogen rekwirantes dat de bestreden beschikkingen ontoereikend zijn gemotiveerd. Met het tweede middel voeren zij primair aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat zij niet rechtstreeks worden geraakt door de litigieuze richtsnoeren, en subsidiair dat het Gerecht had moeten onderzoeken of de in hun beroepen aangevoerde middelen gegrond waren alvorens over de ontvankelijkheid ervan te beslissen.

23.

Op verzoek van het Hof richt deze conclusie zich enkel op het tweede middel.

24.

Volgens rekwirantes berust de wijze waarop in de bestreden beschikkingen is beoordeeld of zij rechtstreeks worden geraakt, op drie irrelevante en zelfs onjuiste uitgangspunten.

25.

In de eerste plaats is het Gerecht ervan uitgegaan dat alle richtsnoeren van de Commissie uit het oogpunt van artikel 263 VWEU op dezelfde wijze moeten worden gekwalificeerd, hetgeen een onjuiste benadering is. In dit verband heeft het Gerecht zich ten onrechte gebaseerd op eerdere zaken met betrekking tot richtsnoeren die een beoordelingsmarge laten of uitzonderingen bevatten waarop de lidstaten zich kunnen beroepen. Volgens het Gerecht zijn de litigieuze richtsnoeren alleen bindend voor de Commissie. Daarmee wordt voorbijgegaan aan het feit dat deze richtsnoeren in de C-serie van het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt, dat zij rechtstreeks tot de lidstaten zijn gericht, dat zij de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge of uitzondering bieden met betrekking tot de economische bedrijfstakken die in aanmerking komen voor steun die op grond van artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/410, kan worden verleend, en dat zij als normatieve wetgeving dienen omdat zij verplichtingen bevatten.

26.

In de tweede plaats heeft het Gerecht zich ten onrechte gebaseerd op de mogelijkheid dat een lidstaat steunmaatregelen bij de Commissie aanmeldt ten gunste van ondernemingen die actief zijn in bedrijfstakken die niet in bijlage I bij de litigieuze richtsnoeren voorkomen, en tracht aan te tonen dat die maatregelen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU wel verenigbaar zijn met de interne markt. In dit opzicht merken rekwirantes op dat deze mogelijkheid juridisch gezien weliswaar bestaat, maar dat deze omstandigheid niet wegneemt dat marktdeelnemers die actief zijn in bedrijfstakken die niet in bijlage I bij de litigieuze richtsnoeren voorkomen, op grond van die richtsnoeren geen steun als bedoeld in artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/410, mogen ontvangen. Deze uitsluiting wordt geenszins gecompenseerd door de algemene mogelijkheid om staatssteun te verlenen op grond van artikel 107, lid 3, onder c). Elke prognose over toekenning van dergelijke steun is immers louter speculatief, terwijl in de in artikel 10 bis, lid 6, bedoelde steun formeel door die bepaling wordt voorzien en die steun daarin ook wordt aangemoedigd.

27.

In de derde plaats is het Gerecht uitgegaan van de onjuiste premisse dat een marktdeelnemer alleen rechtstreeks kan worden geraakt door een besluit dat de Commissie vaststelt op grond van verordening 2015/1589. Daardoor wordt rekwirantes elke voorziening in rechte ontzegd. Aangezien de lidstaten niet verplicht zijn een steunregeling op grond van artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/410, vast te stellen, is het immers aannemelijk zij geen enkele steunmaatregel aanmelden en de Commissie dus geen enkel besluit vaststelt. Een dergelijke situatie, waarin rekwirantes verstoken blijven van steun, is dezelfde als die waarin de Commissie een afwijzend besluit vaststelt voor een steunregeling waaronder ook producenten van stikstofproducten en meststoffen vallen, die krachtens dit artikel 10 bis, lid 6, wordt ingesteld en bij de Commissie wordt aangemeld. Het verschil is echter dat rekwirantes in de eerste situatie geen beroepsmogelijkheid hebben, maar in de tweede situatie wel, hetgeen onaanvaardbaar is omdat rekwirantes in beide gevallen op dezelfde wijze worden geraakt.

28.

Subsidiair verzoeken rekwirantes het Hof de bestreden beschikkingen te vernietigen op grond dat het Gerecht de beroepen ten gronde had moeten onderzoeken alvorens zich uit te spreken over de ontvankelijkheid ervan.

29.

De Commissie wijst al deze argumenten van de hand.

30.

Mijn redenering in deze conclusie is als volgt opgebouwd: om te beginnen zal ik enkele inleidende opmerkingen maken, waarna ik ten eerste zal uiteenzetten waarom de litigieuze richtsnoeren naar mijn mening niet kunnen worden aangemerkt als „voor beroep vatbare handeling” en tegen die richtsnoeren als zodanig niet kan worden opgekomen met een beroep dat wordt ingesteld krachtens artikel 263 VWEU. Ten tweede zal ik betogen dat voor een instrument zoals de litigieuze richtsnoeren niet naar behoren kan worden nagegaan of de voorwaarde voor rechtstreekse geraaktheid is vervuld, hetgeen de uitlegging ondersteunt dat niet kan worden opgekomen tegen die richtsnoeren. Ten derde zal ik uitleggen waarom de redenering in het arrest Deutsche Post en Duitsland/Commissie ( 3 ) niet op de litigieuze richtsnoeren kan worden toegepast. Ten vierde zal ik uiteenzetten dat het Gerecht de beroepen geenszins ten gronde hoefde te onderzoeken alvorens te beslissen over de ontvankelijkheid ervan.

31.

Het aan het Hof voorgelegde vraagstuk of beroepen van rechtspersonen op het gebied van het staatssteunrecht ontvankelijk zijn, had bij mijn weten tot dusver alleen betrekking op beroepen tegen besluiten of beschikkingen die de Commissie had vastgesteld na een eerste onderzoek (artikel 4 van verordening 2015/1589) of op besluiten tot beëindiging van de formele onderzoeksprocedure (artikel 9 van verordening 2015/1589), waarin werd vastgesteld of een voorgenomen en aangemelde steunmaatregel, dan wel een zonder aanmelding verleende steunmaatregel, staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en, zo ja, of een dergelijke maatregel op basis van een van de rechtvaardigingsgronden van artikel 107, leden 2 en 3, VWEU verenigbaar is met de interne markt.

32.

De met het onderhavige middel opgeworpen rechtsvraag of ook tegen richtsnoeren van de Commissie kan worden opgekomen, is dus nieuw voor het Hof. Bovendien is het een zeer netelige kwestie, die draait om toegang tot de Unierechter.

33.

Met zijn bestreden beschikkingen heeft het Gerecht zich voor de derde keer hierover uitgesproken. In de onderhavige zaak heeft het Gerecht dezelfde juridische redenering gevolgd als bij de twee vorige gelegenheden ( 4 ), waardoor het des te belangrijker is dat het Hof in zijn te wijzen arrest een standpunt inneemt over de vraag of die redenering juist is.

34.

Ik breng hier de relevante context in herinnering. Volgens artikel 108, lid 3, VWEU verricht de Commissie een preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen (en op wijzigingen van bestaande steunmaatregelen). Met dit preventiemechanisme wordt ervoor gezorgd dat alleen maatregelen ten uitvoer worden gelegd die verenigbaar zijn met de interne markt. De Commissie beschikt over de exclusieve bevoegdheid om te beoordelen of deze maatregelen op grond van artikel 107, lid 1, VWEU verenigbaar zijn met de interne markt. Daarbij staat zij onder toezicht van de rechters van de Unie. De Commissie beschikt dienaangaande over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, en zij is dus gerechtigd de criteria vast te stellen op basis waarvan zij van plan is om de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen.

35.

Daartoe maakt de Commissie in haar administratieve praktijk op grote schaal gebruik van instrumenten van zachte wetgeving (soft law), zoals richtsnoeren, kaderregelingen en mededelingen, om de uitoefening van haar discretionaire beoordelingsbevoegdheid te structureren. Zoals het Hof heeft erkend ( 5 ), dragen deze instrumenten er namelijk toe bij dat de transparantie, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd.

36.

Die instrumenten bevatten horizontale regels voor bijzondere vormen van steunverlening (met name regionale steunmaatregelen; steun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie; reddings- en herstructureringssteun aan noodlijdende ondernemingen), regels voor specifieke steuninstrumenten (garanties, belastingregels, kortlopende exportkredietverzekeringen), sectorspecifieke regels (met name voor landbouw, energie en milieu, financiën, media), alsook regels inzake economische steun tegen de achtergrond van de uitbraak van de COVID-19-pandemie en de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne. In de litigieuze richtsnoeren zijn sectorspecifieke regels opgenomen inzake steun in het kader van het systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten.

37.

Zoals ik hierboven reeds heb aangegeven, heeft het Gerecht in de bestreden beschikkingen alleen onderzocht of rekwirantes rechtstreeks door de litigieuze richtsnoeren werden geraakt om uit te maken of rekwirantes over de vereiste procesbevoegdheid beschikten om beroep in te stellen tegen de betrokken handeling. Deze juridische kwestie stond centraal in de memoriewisseling tussen rekwirantes en de Commissie in de onderhavige procedure.

38.

Ik ben er echter van overtuigd dat het Hof in zijn te wijzen arrest eerst dient na te gaan of de litigieuze richtsnoeren een handeling vormen waartegen kan worden opgekomen krachtens artikel 263 VWEU, dat wil zeggen een „voor beroep vatbare handeling” is. Er zij immers aan herinnerd dat de vraag of deze richtsnoeren kunnen worden aangevochten, die betrekking heeft op de ontvankelijkheid van het bij het Gerecht ingestelde beroep tot nietigverklaring, een middel van openbare orde is dat het Hof in het kader van een hogere voorziening ambtshalve dient op te werpen. ( 6 )

39.

Volgens vaste rechtspraak zijn door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen, ongeacht de vorm, allemaal voor beroep vatbare handelingen, als zij ertoe strekken bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen, waarbij deze gevolgen moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van de betrokken handeling, en in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin die handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld. ( 7 ) Ook kan een natuurlijke of rechtspersoon volgens vaste rechtspraak van het Hof alleen beroep instellen indien die bindende rechtsgevolgen de belangen van de verzoeker raken doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen. ( 8 ) Met andere woorden, in dit geval kan alleen worden opgekomen tegen handelingen die bindende rechtsgevolgen teweegbrengen in de rechten die verzoeker uit eigen hoofde kan doen gelden.

40.

Rekening houdend daarmee kunnen rekwirantes in mijn ogen geen beroep tot nietigverklaring van de litigieuze richtsnoeren instellen op grond van artikel 263 VWEU.

41.

Om te beginnen zij erop gewezen dat de normatieve kracht waarover de richtsnoeren beschikken doordat de lijst in bijlage I bij de litigieuze richtsnoeren uitputtend is, niet tot de conclusie leidt dat zij een handeling vormen waartegen kan worden opgekomen. Als deze richtsnoeren geen bindende rechtsgevolgen in de rechtspositie van rekwirantes kunnen meebrengen, zoals ik in deze conclusie zal trachten aan te tonen, hoeft de inhoud van die handeling (of de context waarin deze is vastgesteld) namelijk niet te worden onderzocht, zoals hierboven reeds is uitgelegd.

42.

In dit verband zij allereerst in herinnering gebracht dat het Hof in zijn rechtspraak inzake staatssteun de gevolgen van de richtsnoeren reeds heeft omschreven waar het heeft geoordeeld dat de Commissie, wanneer zij gedragsregels vaststelt en via de publicatie ervan te kennen geeft dat deze op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, grenzen aan de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid stelt, en niet van deze regels kan afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel. ( 9 ) Met andere woorden, die gevolgen worden beschouwd als een beperking die de Commissie zichzelf oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid. Deze instelling moet steunmaatregelen die aan de bepalingen van de richtsnoeren voldoen dus goedkeuren en kan daarvan niet afwijken, tenzij zij daarvoor een geldige reden aanvoert, volgens het mechanisme dat bekendstaat als „comply or explain”. Zo niet leidt de afwijking van die door de Commissie zelf opgelegde regels mogelijkerwijs tot schending van bovengenoemde algemene rechtsbeginselen.

43.

Vervolgens heeft het Hof in het arrest Kotnik e.a. ( 10 ) verduidelijkt dat de richtsnoeren slechts tot gevolg hebben dat de Commissie zichzelf beperkingen oplegt bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid, door het argument van de hand te wijzen dat die richtsnoeren de facto bindende rechtsgevolgen zouden hebben voor de lidstaten aangezien het op zijn minst onwaarschijnlijk is dat een lidstaat een steunmaatregel aanmeldt die niet aan de vereisten van de richtsnoeren voldoet en zo het risico loopt dat de Commissie geen groen licht geeft voor de tenuitvoerlegging van de betrokken maatregel. Het Hof heeft in dit verband namelijk opgemerkt dat de lidstaten de mogelijkheid behouden om voorgenomen staatssteun die niet voldoet aan de voorwaarden van de richtsnoeren aan te melden bij de Commissie, en dat de Commissie dergelijke staatssteun in uitzonderlijke omstandigheden kan goedkeuren door artikel 107, lid 3, VWEU rechtstreeks toe te passen. ( 11 )

44.

De rechtskracht die aan de richtsnoeren toekomt is volgens de in de twee voorgaande punten onderzochte rechtspraak dus geen attribuut dat inherent is aan die richtsnoeren, maar is gelegen in de tenuitvoerlegging ervan in de besluitvormingspraktijk van de Commissie. Met andere woorden, alleen een besluit van de Commissie over de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt, kan bindende rechtsgevolgen voor derden meebrengen.

45.

Deze lezing wordt mijns inziens ondersteund door de rechtspraak inzake antitrustrichtsnoeren. In de arresten Dansk Rørindustri e.a./Commissie en Ziegler/Commissie heeft het Hof weliswaar geoordeeld dat het „dus niet uitgesloten [is] dat dergelijke gedragsregels met een algemene strekking onder bepaalde voorwaarden en naargelang van hun inhoud rechtsgevolgen kunnen sorteren” ( 12 ), maar in die zaken betwistten de verzoeksters de wettigheid van een beschikking van de Commissie in het licht van de bepalingen van de richtsnoeren die in die zaken aan de orde waren. Het Hof heeft zich aldaar dus uitgesproken over de vraag of deze bepalingen deel uitmaakten van het rechtskader voor de vaststelling van de beschikking van de Commissie en daardoor rechtsgevolgen voor haar sorteerden in die zin dat zij niet van die bepalingen kon afwijken zonder dat daaraan een sanctie werd verbonden wegens schending van de algemene beginselen van het Unierecht. ( 13 )

46.

Een uitlegging volgens welke tegen de litigieuze richtsnoeren kan worden opgekomen, is daarentegen weinig overtuigend, aangezien dat zou impliceren dat reeds vóór de aanmelding van de steunmaatregel door de betrokken lidstaat en het onderzoek van die maatregel door de Commissie in de administratieve procedure bindende rechtsgevolgen ten aanzien van derden kunnen ontstaan. Het lijkt mij om twee belangrijke redenen dan ook discutabel of die uitlegging strookt met de grondbeginselen van het toezicht op staatssteun.

47.

In de eerste plaats wordt in deze uitlegging onvoldoende in aanmerking genomen dat aanmelding een centrale rol speelt bij het toezicht op staatssteun. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de in artikel 108, lid 3, VWEU vastgelegde aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten van het bij de Verdragen ingevoerde systeem van toezicht op het gebied van staatssteun vormt. Zoals het Hof reeds heeft verduidelijkt ( 14 ), is deze aanmeldingsverplichting van wezenlijk belang om de Commissie in staat te stellen de haar bij de artikelen 107 en 108 VWEU toebedeelde toezichthoudende taak op het gebied van staatssteun volledig te kunnen uitoefenen en in het bijzonder om in het kader van de uitoefening van de exclusieve bevoegdheid die zij ter zake heeft, op grond van artikel 107, lid 3, VWEU te beoordelen of steunmaatregelen verenigbaar zijn met de interne markt.

48.

Ik ben niet onder de indruk van het argument dat de lidstaten ertoe worden aangezet alleen een steunregeling aan te melden voor ondernemingen die actief zijn in de bedrijfstakken die daadwerkelijk in bijlage I worden vermeld, waartoe rekwirantes niet behoren. Ten eerste worden de lidstaten in artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/410, er immers toe aangemoedigd om financiële maatregelen vast te stellen ten behoeve van bedrijfstakken die als gevolg van indirecte kosten aan een reëel koolstofweglekrisico zijn blootgesteld, en ten tweede bevat bijlage I een uitputtende lijst van deze bedrijfstakken, waarop die van rekwirantes niet voorkomt. Ik stel namelijk vast dat het door de advocaat-generaal in zijn conclusie aangevoerde argument dat de aanvechtbaarheid van een instrument van zachte wetgeving uitsluitend afhangt van de vraag of daarmee een gedragsverandering kan worden teweeggebracht bij degenen tot wie het instrument is gericht, zonder dat het voor hen formeel bindende gevolgen hoeft te hebben, onlangs door het Hof impliciet is verworpen. ( 15 )

49.

In de tweede plaats en bovenal komt deze uitlegging in mijn ogen neer op uitholling van het beginsel dat richtsnoeren de draagwijdte van het primaire recht niet kunnen aantasten. Het staat namelijk vast dat de Commissie enkel gebonden is aan de kaderregelingen en mededelingen (en richtsnoeren) die zij vaststelt op het gebied van staatssteun voor zover deze teksten niet afwijken van de juiste toepassing van de Verdragsregels, en dat die teksten niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij de draagwijdte van de artikelen 107 en 108 VWEU beperken of indruisen tegen de doelstellingen daarvan. ( 16 )

50.

De juiste vaststelling van de draagwijdte van artikel 107 VWEU in een individueel geval kan niet worden gewaarborgd wanneer de Commissie geen besluit tot beëindiging van de administratieve procedure (of een fase daarvan) heeft vastgesteld, waarbij deze instelling beslist of zij op grond van de feitelijke en economische situatie ten tijde van de vaststelling van haar besluit moet afwijken van de bepalingen van de richtsnoeren, teneinde de artikelen 107 en 108 VWEU te eerbiedigen. ( 17 )

51.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te oordelen dat de litigieuze richtsnoeren geen handeling vormen waartegen als zodanig kan worden opgekomen krachtens artikel 263 VWEU.

52.

Als het vereiste dat een persoon „rechtstreeks wordt geraakt” in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, grondig wordt ontleed, volgt mijns inziens uit het onderzoek van de vraag of aan die voorwaarde is voldaan wat de litigieuze richtsnoeren betreft, dat de aanname dat kan worden opgekomen tegen die handeling onjuist is, hetgeen de in het vorige deel van deze conclusie voorgestelde uitlegging bevestigt.

53.

Vast staat dat een persoon slechts rechtstreeks wordt geraakt als aan twee cumulatieve criteria is voldaan ( 18 ), namelijk dat de bestreden handeling ten eerste rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en ten tweede geen beoordelingsbevoegdheid laat aan de adressaten die met de uitvoering ervan zijn belast, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van het Unierecht gebeurt, zonder dat daarvoor andere regels hoeven te worden toegepast ( 19 ).

54.

Volgens het eerste criterium moet worden nagegaan of de toezegging van de Commissie in de litigieuze richtsnoeren om de in artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/410, bedoelde steun als verenigbaar met de interne markt te beschouwen wanneer deze wordt verleend aan de bedrijfstakken die in bijlage I bij deze richtsnoeren limitatief worden opgesomd, rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van rekwirantes.

55.

In de punten 38 tot en met 42 van de bestreden beschikkingen heeft het Gerecht om te beginnen in wezen geoordeeld dat het feit dat de lidstaten de mogelijkheid hebben om een steunmaatregel die niet aan de voorwaarden van de litigieuze richtsnoeren voldoet, bij de Commissie aan te melden, eraan in de weg staat dat die gevolgen als rechtstreeks worden aangemerkt. In casu sluit het feit dat bijlage I bij die richtsnoeren een uitputtende lijst bevat van bedrijfstakken die voor steun in aanmerking komen, het volgens het Gerecht „vanuit juridisch oogpunt” niet uit dat de lidstaten een steunmaatregel bij de Commissie aanmelden ten gunste van ondernemingen die actief zijn in bedrijfstakken die niet in die bijlage worden genoemd.

56.

Vervolgens heeft het Gerecht in wezen benadrukt dat het feit dat een lidstaat wellicht niet altijd bereid is het risico te nemen om steunmaatregelen die niet in overeenstemming zijn met de litigieuze richtsnoeren, bij de Commissie aan te melden, in dit geval niet ter zake doet. Volgens het Gerecht is het doorslaggevend dat een lidstaat „vanuit juridisch oogpunt” zou kunnen aantonen dat steun aan een onderneming die actief is in een bedrijfstak die niet in bijlage I voorkomt, verenigbaar is met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, ook al voldoet deze steun niet aan de voorwaarden van die richtsnoeren. Hoewel de Commissie in een dergelijk geval op grond van de litigieuze richtsnoeren hoogstwaarschijnlijk een besluit zal vaststellen waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard, „zou alleen dat besluit rechtstreekse rechtsgevolgen kunnen sorteren voor de ondernemingen die de steun hadden moeten ontvangen” ( 20 ).

57.

Naar mijn mening zou de redenering van het Gerecht juist zijn indien zij was ontsproten aan het onderzoek van de vraag of deze richtsnoeren kunnen worden aangemerkt als een voor beroep vatbare handeling. Deze redenering is in feite immers gebaseerd op het ontbreken van bindende rechtsgevolgen voor de lidstaten, hetgeen, zoals ik hierboven heb uiteengezet, tot de conclusie leidt dat de litigieuze richtsnoeren geen dergelijke gevolgen teweegbrengen voor rekwirantes.

58.

Dienaangaande zij opgemerkt dat het Gerecht in de kern van zijn betoog (punt 41 van de bestreden beschikkingen) niets anders heeft gedaan dan het juridische pad bewandelen dat advocaat-generaal Wahl in de punten 43 en 44 van zijn conclusie in de zaak Kotnik e.a. had gebaand. ( 21 ) Zoals hierboven is besproken, had die zaak betrekking op de vraag of richtsnoeren op het gebied van staatssteun bindende rechtsgevolgen in het leven kunnen roepen voor de lidstaten.

59.

Het Gerecht geeft de hiernavolgende onderbouwing voor zijn vaststelling dat het feit dat een lidstaat wellicht niet altijd bereid is het risico te dragen dat ontstaat wanneer die lidstaat een steunmaatregel aanmeldt die niet volledig aan de richtsnoeren voldoet, niet van invloed is op de vraag of rekwirantes rechtstreeks door de litigieuze richtsnoeren worden geraakt. „Het gaat in dat geval om opportuniteitsoverwegingen die relevant kunnen zijn voor de vaststelling van beleidsbeslissingen door een lidstaat, maar die niet de aard en de gevolgen van een uit de Verdragen voortvloeiende Uniehandeling kunnen aantasten.” ( 22 ) Uit deze onderbouwing, die vrijwel letterlijk is overgenomen uit de conclusie van advocaat-generaal Wahl, komt in mijn ogen overduidelijk naar voren dat het Gerecht in de redenering die het in de punten 38 tot en met 42 van de bestreden beschikkingen heeft uiteengezet, niet heeft onderzocht of de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid was vervuld.

60.

Wat het tweede criterium van rechtstreekse geraaktheid betreft, is elke poging om dit op het onderhavige geval toe te passen volgens mij gedoemd te mislukken. Dat criterium is namelijk door het Hof geformuleerd om uit te sluiten dat een persoon rechtstreeks wordt geraakt door een handeling wanneer deze geraaktheid het gevolg is van het feit dat de adressaat die belast is met de tenuitvoerlegging van de betrokken handeling – steevast een andere Europese instelling of een nationale autoriteit – zijn beoordelingsbevoegdheid inzet.

61.

Op het gebied van staatssteun zijn „adressaten” over het algemeen de lidstaten en bestaat de toegepaste administratieve procedure hoofdzakelijk in een dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. De lidstaten lijken mij echter niet te kunnen worden aangemerkt als „adressaten die belast zijn met de tenuitvoerlegging” van de richtsnoeren. Uit het arrest Kotnik volgt juist dat alleen de Commissie belast is met de tenuitvoerlegging van haar richtsnoeren.

62.

Deze vaststelling wijst er mijns inziens op dat het onderzochte criterium, waarmee wordt beoogd vast te stellen of er sprake is van een autonome wil die zich tussen een rechtshandeling en de gevolgen ervan voor de verzoekende partij manifesteert ( 23 ), niet kan worden toegepast op een instrument van zachte wetgeving zoals de litigieuze richtsnoeren, dat slechts tot gevolg heeft dat de instelling die het heeft vastgesteld, zichzelf beperkingen oplegt. In een dergelijk geval is het immers niet zinvol om te onderzoeken of er sprake is van een autonome wil, aangezien de gevolgen van de litigieuze richtsnoeren binnen de rechtssfeer van de Commissie blijven doordat alleen een door haar vastgesteld besluit over de verenigbaarheid met de interne markt van een steunmaatregel in de zin van artikel 10 bis, lid 6, van richtlijn 2003/87, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/410, bindende rechtsgevolgen voor rekwirantes in het leven kan roepen.

63.

Volledigheidshalve voeg ik hieraan toe dat het feit dat het onderzoek van de vraag of een persoon rechtstreeks wordt geraakt niet op de litigieuze richtsnoeren kan worden toegepast, logischerwijs inhoudt dat de oplossing van het Hof in het arrest Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie ( 24 ) in casu niet relevant is. Overigens strookt deze oplossing volledig met de in deze conclusies voorgestelde uitlegging wat betreft het feit dat de litigieuze richtsnoeren geen bindende rechtsgevolgen meebrengen voor derden.

64.

In het arrest Montessori heeft het Hof in wezen een lezing aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid gegeven op basis waarvan de onderneming die bij de Commissie een klacht heeft ingediend, zich tot het Gerecht kan wenden met een verzoek tot toetsing van de rechtmatigheid van het besluit van de Commissie inzake de maatregel waarop die klacht betrekking heeft, op voorwaarde dat die onderneming voor het Gerecht afdoende uiteenzet dat zij door dat besluit een concurrentienadeel dreigt te lijden ( 25 ). Mijns inziens kan het op deze lezing berustende recht van iedere marktdeelnemer om geen verstoorde concurrentie te ondervinden als gevolg van een nationale maatregel, niet rechtvaardigen dat dit criterium ook wordt toegepast op een geval als het onderhavige, dat niet een besluit, maar richtsnoeren van de Commissie betreft, die voor de verzoekende ondernemingen geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengen.

65.

In dit stadium moet worden verduidelijkt dat de redenering van het Hof in het arrest Deutsche Post in casu niet van toepassing is. In dat arrest heeft het Hof allereerst opgemerkt dat de rechtspraak volgens welke alleen tegen een handeling kan worden opgekomen indien de bindende rechtsgevolgen die zij in het leven roept, de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, was ontwikkeld in het kader van beroepen die door natuurlijke of rechtspersonen werden ingesteld tegen handelingen die tot hen waren gericht. Vervolgens en bovenal heeft het Hof geoordeeld dat wanneer een natuurlijke of rechtspersoon beroep tot nietigverklaring instelt tegen een handeling die niet tot hem is gericht, het bovengenoemde vereiste samenvalt met de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarden (rechtstreekse en individuele geraaktheid of alleen rechtstreekse geraaktheid wanneer het een regelgevingshandeling betreft). ( 26 )

66.

Deze redenering kan naar mijn mening niet worden gevolgd voor een instrument van zachte wetgeving zoals de litigieuze richtsnoeren, die enkel tot gevolg hebben dat de discretionaire bevoegdheid van de opsteller ervan wordt beperkt.

67.

In de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Deutsche Post was de aanvechtbaarheid aan de orde van een beschikking van de Commissie waarbij een lidstaat werd gelast informatie te verstrekken over beweerdelijk onrechtmatige steun als bedoeld in artikel 10, lid 3, van de eerdere verordening betreffende de procedure inzake staatssteun (thans artikel 12, lid 3, van verordening 2015/1589) ( 27 ). Het ging dus niet om een door een instelling vastgesteld instrument van zachte wetgeving waarmee de discretionaire bevoegdheid van die instelling werd beperkt, maar om een handeling in het kader van de administratieve procedure met een heel andere adressaat (elke lidstaat) dan de opsteller ervan (de Commissie). Het Hof moest met name een oordeel vellen over de vraag of een beroep dat Deutsche Post, de begunstigde van de maatregel waarop de informatie in de beschikking betrekking had, tegen die handeling had ingesteld ontvankelijk was.

68.

Ook moet worden opgemerkt dat het Hof dit arrest tot op heden niet heeft overgenomen op het gebied van staatssteun, en het überhaupt slechts één keer heeft overgenomen, in een zaak die betrekking had op een ander onderdeel van het Unierecht ( 28 ) en waarvoor de overwegingen uit het voorgaande punt opgaan. Het ging om de ontvankelijkheid van een beroep tegen een brief van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad waarin werd uiteengezet waarom deze instantie niet voornemens was een definitieve waardering ex post van Banco Popular Español SA te verrichten nadat voor deze bank een afwikkelingsregeling was getroffen. De rekwirantes waren beheerders van beleggingsfondsen die verschillende typen kapitaalinstrumenten van de bank aanhielden.

69.

Ik ben dan ook van mening dat de voorgestelde uitlegging, volgens welke de litigieuze richtsnoeren voor rekwirantes geen bindende rechtsgevolgen in het leven kunnen roepen en dus geen handeling vormen waartegen kan worden opgekomen in de zin van artikel 263 VWEU, niet op losse schroeven kan worden gezet door de redenering van het Hof in het arrest Deutsche Post op het onderhavige geval toe te passen.

70.

Tot slot resteren mij nog twee opmerkingen.

71.

Om te beginnen ontgaat het mij niet dat rekwirantes in de onderhavige zaak zich bij gebreke van nationale uitvoeringsmaatregelen evenmin tot de nationale rechter kunnen wenden om de wettigheid van bijlage I bij de betwiste richtsnoeren aan te vechten indien de litigieuze richtsnoeren niet vatbaar voor beroep worden geacht. In dit verband hoeft er slechts aan te worden herinnerd dat de voorwaarde van bindende rechtsgevolgen weliswaar moet worden uitgelegd in het licht van het recht op effectieve rechterlijke bescherming zoals gewaarborgd door artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), maar dat het Hof reeds heeft aangegeven dat dit recht niet tot doel heeft het in de Verdragen neergelegde systeem van rechterlijke toetsing en met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter te wijzigen. Dat het begrip „voor beroep vatbare handeling” wordt uitgelegd in het licht van artikel 47 van het Handvest, mag er namelijk niet toe leiden dat die voorwaarde wordt uitgehold, omdat anders de bij het VWEU aan de Unierechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden. ( 29 )

72.

Hoewel ik weet dat de toegang tot de Europese rechter voor particulieren volgens de heersende maatschappelijke opinie juist moet worden verruimd, vraag ik mij bovendien af of het in het algemeen wenselijk is dat het Hof concludeert dat een instrument van zachte wetgeving zoals de litigieuze richtsnoeren een handeling vormen waartegen kan worden opgekomen en dat iedere concurrent die kan aantonen dat hij aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid voldoet, zoals in het arrest Montessori is geoordeeld, die handeling bijgevolg in rechte kan betwisten omdat het gaat om een „regelgevingshandeling” in de zin van artikel 263, lid 4, laatste alinea, VWEU. In dit verband merk ik op dat de lidstaten deze instrumenten van zachte wetgeving, die snel kunnen worden vastgesteld en op onvoorziene economische situaties kunnen worden afgestemd, bijvoorbeeld hebben ingezet in recente crises als gevolg van de ineenstorting van het bankwezen, de uitbraak van de COVID-19-pandemie en het uitbreken van de oorlog in Oekraïne. Kunnen wij in dergelijke situaties verlangen dat de Commissie handelingen vaststelt waarmee de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid voorspelbaarder en transparanter wordt, in de wetenschap dat de wettigheid van bepaalde bepalingen rechtstreeks kan worden aangevochten bij het Gerecht? Wordt de verduidelijkende taak van de Commissie niet ondermijnd als er veel meer beroepen in rechte zouden worden ingesteld, zoals dan valt te verwachten? Is het voor de betrokken marktdeelnemers niet voldoende dat de Commissie de problematische bepalingen van die handelingen zelf herziet?

73.

Zoals hierboven is uiteengezet, verzoeken rekwirantes het Hof subsidiair de bestreden beschikkingen te vernietigen op grond dat het Gerecht de beroepen ten gronde had moeten onderzoeken alvorens zich uit te spreken over de ontvankelijkheid ervan.

74.

In dit verband herinneren zij eraan dat het Gerecht volgens artikel 130, lid 7, van zijn Reglement voor de procesvoering het onderzoek van de excepties of andere procesincidenten bij de zaak ten gronde voegt „indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen”. In het belang van een goede rechtsbedeling had het Gerecht moeten oordelen dat dergelijke omstandigheden zich in casu voordeden, omdat er sprake was van overlapping tussen de beoordelingen op grond waarvan het Gerecht moest vaststellen of rekwirantes rechtstreeks door de litigieuze richtsnoeren werden geraakt, die betrekking hadden op de aard, de inhoud en de context van die richtsnoeren, en de beoordelingen op grond waarvan moest worden beslist of het eerste middel gegrond was. Dit middel betrof de vraag of de Commissie bevoegd is om de lidstaten autonome juridische verplichtingen op te leggen, waardoor bevoegdheden worden overgedragen die volgens rekwirantes juridisch aan deze lidstaten toekomen.

75.

Volgens mij mag het Gerecht krachtens artikel 130 van zijn Reglement voor de procesvoering zelf soeverein beslissen of het zo spoedig mogelijk uitspraak doet over de ontvankelijkheid van het beroep dan wel of het deze vraag vanwege bijzondere omstandigheden aanhoudt totdat het de zaak ten gronde afdoet. Door enkel over de exceptie van niet-ontvankelijkheid te beslissen stelt het Gerecht zich dus niet bloot aan de grief die het wordt verweten. ( 30 ) Hoe dan ook doen die bijzondere omstandigheden zich in casu niet voor, aangezien niet in het belang van een goede rechtsbedeling door het Gerecht werd verlangd dat het, gesteld dat er sprake was van overlapping van de beoordelingen of rekwirantes rechtstreeks door de litigieuze richtsnoeren werden geraakt en de beoordelingen op grond waarvan het zich moest uitspreken over de vraag of het eerste middel gegrond was, zijn beslissing over de ontvankelijkheid van het beroep van rekwirantes tot een later tijdstip aanhield. Integendeel, op grond van dit beginsel moest het Gerecht krachtens artikel 130, lid 7, van zijn Reglement voor de procesvoering zo spoedig mogelijk uitspraak doen. Derhalve is dit middel ongegrond.

76.

In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat het Gerecht, door de beroepen tot gedeeltelijke nietigverklaring van de litigieuze richtsnoeren niet-ontvankelijk te verklaren op basis van de vaststelling dat rekwirantes daardoor niet rechtstreeks werden geraakt, die richtsnoeren impliciet maar noodzakelijkerwijs heeft aangemerkt als een voor beroep vatbare handeling en aldus blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

77.

De onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht kan mijns inziens echter niet leiden tot vernietiging van de bestreden beschikkingen, aangezien het dictum van die beschikkingen, waarin de beroepen tegen de litigieuze richtsnoeren niet-ontvankelijk zijn verklaard, overeind blijft op basis van de rechtsgrond volgens welke niet in rechte kan worden opgekomen tegen die richtsnoeren. Het Hof zou deze motivering dus in de plaats moeten stellen van die van het Gerecht. ( 31 )

78.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging het tweede middel van de hogere voorzieningen af te wijzen en, indien ook het eerste middel in hogere voorziening wordt afgewezen, de hogere voorzieningen in hun geheel af te wijzen.