1.

Volgens het Unierecht kunnen sommige familieleden, onder wie afhankelijke ouders, zich bij een mobiele Uniewerknemer voegen in de lidstaat waar deze woont en werkt. Verliezen deze ouders hun Unierechtelijke verblijfsrecht wanneer zij in het gastland een sociale uitkering aanvragen? Kunnen lidstaten deze ouders behandelen als een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel? Bovendien, wanneer is een ouder eigenlijk „afhankelijk” van een mobiele Uniewerknemer?

2.

Dit zijn in wezen de belangrijkste vragen die de Court of Appeal (rechter in tweede aanleg, Ierland) in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof stelt.

3.

Het Hof heeft meermaals de gelegenheid gehad om te verduidelijken welke rechten afhankelijke familieleden krachtens het Unierecht genieten en in welke omstandigheden deze rechten ontstaan, maar de meeste van deze zaken betroffen afhankelijke rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn ( 2 ) of echtgenoten ( 3 ). De onderhavige zaak biedt het Hof dus de gelegenheid om nadere uitlegging te geven aan de rechten van rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn die afhankelijk zijn van mobiele Uniewerknemers.

4.

GV heeft de Roemeense nationaliteit en is de moeder van AC, een Roemeens staatsburger die in Ierland verblijft en werkt. AC is tevens genaturaliseerd tot Iers staatsburger. GV heeft zich in 2017 bij haar dochter in Ierland gevoegd en verblijft daar sindsdien. Vast staat dat zij rechtmatig in Ierland verblijft als ouder die afhankelijk is van een mobiele Uniewerknemer.

5.

GV heeft meerdere keren in Ierland verbleven, waaronder in de periode tussen 2009 en 2011, waarna zij terugkeerde naar Roemenië. In de periode van 2011 tot in 2016 heeft zij verbleven in Ierland, Roemenië en Spanje, waar haar andere dochter woont. Zij heeft in de afgelopen vijftien jaar gescheiden van haar echtgenoot geleefd en was in deze periode financieel afhankelijk van AC, die haar periodiek geld stuurde.

6.

In 2017 traden er degeneratieve veranderingen op aan haar artritis. Op 28 september 2017 heeft GV een aanvraag voor een invaliditeitsuitkering ingediend op grond van de Social Welfare Consolidation Act 2005 (geconsolideerde wet van 2005 op de sociale zekerheid en de sociale diensten), zoals laatstelijk gewijzigd.

7.

De verwijzende rechter legt uit dat de invaliditeitsuitkering waarop GV aanspraak maakt, beoogt bescherming te bieden tegen armoede. Het gaat om een socialebijstandsuitkering die uit de algemene begroting wordt gefinancierd en waarvoor de betrokkene geen socialeverzekeringspremies hoeft te betalen. Met andere woorden, de uitkering wordt gefinancierd uit de algemene belastinginkomsten. Deze invaliditeitsuitkering is aan te merken als „bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie” in de zin van verordening (EG) nr. 883/2004 ( 4 ). De prestatie kan bijgevolg uitsluitend in de lidstaat van woonplaats worden aangevraagd ( 5 ), hetgeen betekent dat GV een dergelijke uitkering niet kon aanvragen bij de staat waarvan zij de nationaliteit bezit, aangezien zij in Ierland woont.

8.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de betrokkene, om in Ierland in aanmerking te komen voor een invaliditeitsuitkering, moet voldoen aan bepaalde eisen met betrekking tot leeftijd, invaliditeit en bestaansmiddelen. In het bijzonder kan deze uitkering alleen worden toegekend aan personen die de algemene pensioengerechtigde leeftijd nog niet hebben bereikt. ( 6 ) Andere eisen om in aanmerking te komen zijn medische eisen en een vermogenstoets. Bij deze laatste toets worden alle inkomsten meegerekend die iemand van een familielid ontvangt.

9.

Meer in het bijzonder kan iemand op grond van het Ierse recht alleen recht hebben op een invaliditeitsuitkering wanneer hij zijn gewone verblijfplaats in Ierland heeft. ( 7 ) Dit kan enkel het geval zijn wanneer die persoon in deze lidstaat een verblijfsrecht geniet.

10.

Bij besluit van 27 februari 2018 is de aanvraag van GV afgewezen. Het bezwaar tegen dit besluit is op 12 februari 2019 afgewezen. Beide keren was de opgegeven reden voor de afwijzing dat GV geen verblijfsrecht in Ierland genoot.

11.

Het afwijzingsbesluit van 12 februari 2019 is getoetst nadat een niet-gouvernementele organisatie daarom namens GV had verzocht.

12.

Bij beslissing van 2 juli 2019 heeft de Appeals Officer bepaald dat GV, als rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn die afhankelijk is van een burger van de Unie die in Ierland werknemer is, wel een verblijfsrecht, maar geen recht op sociale bijstand had.

13.

De Chief Appeals Officer (hoofdambtenaar van het orgaan dat bezwaren behandelt, Ierland; eerste verweerder voor de verwijzende rechter) is verzocht om deze beslissing te herzien. Hij bevestigde bij beslissing van 23 juli 2019 dat GV geen recht op een invaliditeitsuitkering had. Deze beslissing werd gemotiveerd met het argument dat GV geen onredelijke belasting mag vormen voor het socialebijstandsstelsel in de zin van de Ierse wet waarbij de burgerschapsrichtlijn ( 8 ) is omgezet.

14.

Het relevante Ierse recht is, zoals uiteengezet door de verwijzende rechter, de European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. nr. 548/2015) [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) 2015; hierna: „Regulations 2015”]. Regulation 11, lid 1, van de Regulations 2015 regelt het behoud van het verblijfsrecht in Ierland, als volgt:

„Diegene die krachtens artikel 6 ( 9 ), 9 of 10 in de Staat verblijft, heeft het recht in de Staat te blijven zolang hij of zij voldoet aan het in het betreffende artikel bepaalde en geen onredelijke belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel van de Staat.”

15.

GV diende een verzoek tot rechterlijke toetsing van de beslissing van 23 juli 2019 in bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland). Bij uitspraak van 29 mei 2020 heeft deze rechter de bestreden beslissing vernietigd. Hij kwam tot de slotsom dat het Ierse recht, voor zover daarbij het verblijfsrecht van een familielid van een burger van de Unie afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat dit familielid geen onredelijke belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel van de Staat, niet verenigbaar is met de burgerschapsrichtlijn. Bijgevolg hoeft het familielid volgens deze rechter, voor zover bij zijn hereniging met de Uniewerknemer is aangetoond dat hij afhankelijk is van die werknemer, niet van deze afhankelijk te blijven om zijn verblijfsrecht in het gastland te behouden.

16.

De Chief Appeals Officer en de minister for Employment Affairs and Social Protection (minister van Werkgelegenheid en Sociale Bescherming, Ierland) zijn tegen die uitspraak opgekomen bij de Court of Appeal, de verwijzende rechter in de onderhavige zaak.

17.

De minister for Employment Affairs and Social Protection voert aan dat de definitie van „familielid” in artikel 2, punt 2, onder d), van de burgerschapsrichtlijn het vereiste omvat dat het betrokken familielid afhankelijk van de burger van de Unie blijft zolang een beroep wordt gedaan op het afgeleide verblijfsrecht. Bijgevolg kan dat familielid een dergelijk verblijfsrecht niet langer genieten wanneer de afhankelijkheidsverhouding eindigt. Indien de invaliditeitsuitkering aan GV wordt toegekend, is zij niet langer afhankelijk van haar dochter, hetgeen zou betekenen dat GV geen afgeleid verblijfsrecht overeenkomstig deze richtlijn meer geniet.

18.

GV voert daarentegen in wezen aan dat regulation 11, lid 1, van de Regulations 2015, ongeldig is, omdat daarbij aan familieleden van burgers van de Unie de voorwaarde van een „onredelijke belasting” wordt opgelegd, terwijl in artikel 7 van de burgerschapsrichtlijn geen sprake is van een dergelijke voorwaarde. Volgens GV bevestigt de rechtspraak van het Hof over het begrip „afhankelijkheid” haar standpunt. Voorts betoogt zij dat het argument van de minister for Employment Affairs and Social Protection in strijd is met haar recht op gelijke behandeling overeenkomstig artikel 24, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn.

19.

De Court of Appeal, die twijfelde aan de verenigbaarheid van het Ierse recht met de burgerschapsrichtlijn, heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

20.

GV, de Chief Appeals Officer, de Social Welfare Appeals Office (orgaan van de sociale zekerheid dat bezwaren behandelt, Ierland), de minister for Employment Affairs and Social Protection en de Attorney General (procureur-generaal) (hierna gezamenlijk: „verweerders”), alsmede de Tsjechische, de Deense regering en de Duitse regering, Ierland en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. Op 18 oktober 2022 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waarbij GV, verweerders, de Tsjechische, de Deense en de Duitse regering, Ierland en de Commissie mondelinge opmerkingen hebben gemaakt.

21.

Artikel 2, punt 2, van de burgerschapsrichtlijn bepaalt dat voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

„‚familielid’

22.

Artikel 7, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn luidt als volgt:

„Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

23.

Artikel 24 van de burgerschapsrichtlijn luidt als volgt:

„1.   Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.

2.   In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.”

24.

Artikel 7 van de werknemersverordening ( 10 ) bepaalt in het hier relevante gedeelte:

„1.   Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers, wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.

2.   Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.

[…]”

25.

Een punt dat door de betrokkenen bij de onderhavige procedure is besproken, is dat de burgerschapsrichtlijn, waarvan de verwijzende rechter om uitlegging verzoekt, als zodanig niet toepasbaar is op de feiten van de onderhavige zaak. Hoewel ik het met de argumentatie van de betrokkenen eens ben, zal ik toch kort toelichten waarom uitlegging van de burgerschapsrichtlijn niettemin nuttig is voor de verwijzende rechter.

26.

Volgens artikel 3, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn is deze richtlijn van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden die hem begeleiden of zich bij hem voegen.

27.

Deze richtlijn ziet dus niet op de afgeleide rechten van familieleden van een burger van de Unie in een lidstaat waarvan die burger de nationaliteit bezit.

28.

Aangezien AC het Ierse staatsburgerschap heeft verkregen, is de burgerschapsrichtlijn vanaf het moment waarop AC is genaturaliseerd niet langer van toepassing op de rechten die haar moeder in Ierland geniet.

29.

De burgerschapsrichtlijn is weliswaar op zichzelf niet van toepassing op de situatie die aanleiding heeft gegeven tot het geding in de onderhavige zaak, maar het Hof heeft reeds geoordeeld dat zij „naar analogie” moet worden toegepast op vergelijkbare situaties. ( 11 )

30.

Het afgeleide verblijfsrecht van een familielid van een burger van de Unie kan rechtstreeks voortvloeien uit artikel 21, lid 1, VWEU. Zoals het Hof heeft gepreciseerd, kan de omstandigheid dat een staatsburger van een lidstaat die zich naar een andere lidstaat heeft begeven en daar verblijft, vervolgens de nationaliteit van laatstgenoemde lidstaat verwerft, niet meebrengen dat deze burger het door het Unierecht gewaarborgde recht om in die lidstaat een familieleven te leiden, verliest. ( 12 )

31.

Om te voorkomen dat burgers van de Unie die gebruik hebben gemaakt van hun recht van vrij verkeer en zich in de samenleving van het gastland hebben geïntegreerd en zelfs de nationaliteit van dat land hebben verworven, met betrekking tot hun familieleven minder gunstig worden behandeld dan burgers van de Unie die eveneens gebruik hebben gemaakt van hun recht op verkeer, maar enkel de nationaliteit van hun staat van herkomst hebben behouden, bepaalt de burgerschapsrichtlijn de minimale inhoud van de afgeleide rechten van familieleden van genaturaliseerde burgers.

32.

De burgerschapsrichtlijn is aldus leidend voor de uitlegging van artikel 21, lid 1, VWEU, dat in casu van toepassing is, en preciseert de minimale inhoud ervan.

33.

Uitlegging van de burgerschapsrichtlijn door het Hof zal voor de verwijzende rechter nuttig zijn om te beoordelen of de Chief Appeals Officer met zijn beslissing inbreuk heeft gemaakt op de rechten die zowel AC als GV op grond van artikel 21, lid 1, VWEU geniet. Het Hof kan dus antwoord geven op de prejudiciële vragen waarin om uitlegging van de burgerschapsrichtlijn wordt verzocht.

34.

Bovendien ben ik van mening dat ook de werknemersverordening indirect van toepassing is op het hoofdgeding. Zij is leidend voor de minimale inhoud van de primaire rechten van vrij verkeer van mobiele Uniewerknemers die door naturalisatie de nationaliteit verkrijgen van het gastland waarin zij zich hebben gevestigd. ( 13 ) Het feit dat de verwijzende rechter zijn vragen heeft beperkt tot de uitlegging van de burgerschapsrichtlijn belet het Hof niet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die voor zijn uitspraak van belang kunnen zijn. ( 14 )

35.

Om deze reden zal ik, voor zover ik dit nuttig acht voor de onderhavige zaak en in het bijzonder voor de beoordeling van de derde prejudiciële vraag, een uitlegging voorstellen van artikel 45, lid 2, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door de werknemersverordening. Ik zal het Hof derhalve ook een herformulering van deze vraag in overweging geven, opdat het antwoord voor de verwijzende rechter van nut is.

36.

De belangrijkste aanleiding voor de onderhavige zaak zijn de Regulations 2015, een wettelijke maatregel waarbij Ierland de burgerschapsrichtlijn heeft omgezet in nationaal recht. Bij deze handeling zijn de in de burgerschapsrichtlijn vastgelegde definities van familieleden vrijwel woordelijk omgezet ( 15 ), evenals de regels inzake het recht op verblijf voor familieleden ( 16 ).

37.

De Regulations 2015 regelen tevens het behoud van het verblijfsrecht, ook voor familieleden. Regulation 11, lid 1, van de Regulations 2015 (zie punt 14 van deze conclusie) stelt het behoud van het verblijfsrecht van een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn in wezen afhankelijk van twee voorwaarden: ten eerste moet deze bloedverwant afhankelijk zijn van de mobiele Unieburger ( 17 ) en ten tweede mag hij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van de Staat.

38.

Indien de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn geen verblijfsrecht in Ierland geniet, komt hij niet in aanmerking voor een invaliditeitsuitkering. Beide argumenten – dat de betrokkene niet langer afhankelijk is en een belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt – zijn aangevoerd ter motivering van de verschillende beslissingen waarbij de aanvraag van een invaliditeitsuitkering van GV is afgewezen.

39.

De verwijzende rechter wenst met zijn vragen te vernemen of een van deze twee voorwaarden voor het behoud van het verblijfsrecht in Ierland op grond van het Unierecht is toegestaan.

40.

Voor de beantwoording van deze vragen zal ik als volgt te werk gaan. Ik zal de vragen onderzoeken in de volgorde waarin zij zijn gesteld. De eerste vraag werpt echter noodzakelijkerwijs nog een andere vraag op, die eveneens relevant is voor het antwoord op de tweede vraag: wat houdt „afhankelijkheid” in? Ik zal derhalve, nadat ik mij over de eerste vraag heb uitgesproken, eerst deze aanvullende vraag behandelen, alvorens in te gaan op de tweede en de derde vraag.

41.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het volgens artikel 21, lid 1, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn ( 18 ), volstaat dat de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn afhankelijk was van de mobiele Uniewerknemer op het moment dat hij zich in het gastland bij deze werknemer voegde, dan wel dat deze voorwaarde vervuld moet blijven om een afgeleid verblijfsrecht in dat land te genieten.

42.

GV en de Commissie stellen in dit verband dat een ouder slechts afhankelijk van een mobiele werknemer hoeft te zijn op het tijdstip waarop hij zich in het gastland bij deze werknemer voegt. Ter onderbouwing van dit standpunt beroepen zij zich op de arresten in de zaken Jia ( 19 ) en Reyes ( 20 ). In die zaken heeft het Hof bevestigd dat het familielid in het land van herkomst afhankelijk moest zijn van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend (of van de echtgenoot van de burger van de Unie die dat recht heeft uitgeoefend) voordat het verblijfsrecht in het gastland werd verworven. ( 21 )

43.

Verweerders en de andere interveniërende regeringen voeren daarentegen aan dat GV slechts een afgeleid verblijfsrecht kan genieten zolang zij afhankelijk is van haar dochter. De afhankelijkheid is aldus een voortdurend vereiste krachtens artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn, en daaraan zou niet langer zijn voldaan indien de Ierse autoriteiten GV een invaliditeitsuitkering zouden toekennen.

44.

In de zaken Jia en Reyes, waarop verzoekster in het hoofdgeding zich beroept, werd het Hof verzocht zich uit te spreken over de rechtmatigheid van de voorwaarden voor de verkrijging van een verblijfsvergunning bij aankomst in het gastland. De voorwaarden voor het behoud van een verblijfsrecht waren in die zaken niet aan de orde. In casu geniet GV bovendien reeds een verblijfsrecht in Ierland, anders dan in die twee zaken, waarin werd geweigerd de verzoekers een verblijfsvergunning toe te kennen. Bijgevolg bieden de vaststellingen van het Hof in de arresten Jia en Reyes geen oplossing voor de situatie in de onderhavige zaak.

45.

Deze twee zaken sluiten dus de conclusie niet uit dat de ouder voor de duur van zijn verblijf in het gastland afhankelijk moet zijn om een afgeleid verblijfsrecht te genieten, zoals verweerders en de interveniërende regeringen betogen.

46.

Ik ben geneigd deze laatste opvatting te aanvaarden.

47.

Het afgeleide verblijfsrecht is ontegenzeglijk geen autonoom recht dat rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn genieten. Zij genieten dit recht, blijkens een gecombineerde lezing van artikel 7, lid 1, onder d), en artikel 2, lid 2, onder d), van de burgerschapsrichtlijn, omdat zij afhankelijke rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn zijn. Een dergelijk verblijfsrecht verschilt van het rechtstreekse verblijfsrecht, dat deze personen ook zouden kunnen verwerven ( 22 ), in de zin dat het betrekking heeft op en afhangt van het recht van vrij verkeer van een mobiele Unieburger, in casu als werknemer. Het lijkt mij dan ook logisch dat een rechtstreeks familielid afhankelijk moet blijven van de Unieburger nadat het zich in het gastland bij die burger heeft gevoegd.

48.

Bovendien volgt uit artikel 14, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn, betreffende het behoud van het verblijfsrecht, dat familieleden de rechten uit hoofde van artikel 7 van die richtlijn behouden zolang zij voldoen aan de in die bepaling gestelde voorwaarden. Aangezien deze bepaling verwijst naar familieleden zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn, kan dit aldus worden opgevat dat verblijfsrechten bestaan zolang het familielid afhankelijk blijft.

49.

Ten slotte rechtvaardigt juist de afhankelijkheid van een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van zijn kind het recht van die bloedverwant om in het gastland aanwezig te zijn. Zoals door het Hof is uiteengezet, beoogt de burgerschapsrichtlijn het fundamentele recht van vrij verkeer te vergemakkelijken en te versterken. ( 23 ) Het afgeleide verblijfsrecht van een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn draagt dus bij tot de uitoefening van het recht van vrij verkeer van de mobiele Uniewerknemer.

50.

Ik geef het Hof derhalve in overweging op de eerste vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 21, lid 1, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door artikel 2, lid 2, onder d), en artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat de voorwaarde dat de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn afhankelijk is van een mobiele Uniewerknemer, geldt zolang het verblijfsrecht van deze bloedverwant is afgeleid van het door de werknemer uitgeoefende recht van vrij verkeer.

51.

Hiermee is echter nog niet de vraag beantwoord of uit de aanvraag van een invaliditeitsuitkering volgt dat betrokkene niet langer afhankelijk is. Om die vraag te kunnen beantwoorden, moet eerst uitlegging worden gegeven aan het begrip „afhankelijkheid”.

52.

Uit een gecombineerde lezing van artikel 2, lid 2, onder d), en artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn blijkt dat uitsluitend rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn die afhankelijk zijn een afgeleid verblijfsrecht genieten. ( 24 )

53.

In de burgerschapsrichtlijn wordt het begrip „afhankelijkheid” van rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn echter niet nader gepreciseerd. ( 25 ) De verschillende taalversies van artikel 2, lid 2, onder d), van deze richtlijn lopen zelfs uiteen. Enkele voorbeelden daarvan zijn: „dependent” in de Engelse taalversie, „à charge” in de Franse versie, „Unterhalt gewährt wird” in de Duitse taalversie, „a carico” in de Italiaanse taalversie, „uzdržavanici” in de Kroatische taalversie, „te hunnen laste” in de Nederlandse taalversie, „utrzymaniu” in de Poolse taalversie en „în întreținere” in de Roemeense taalversie.

54.

Ook al lijkt het erop dat sommige van die taalversies alleen financiële of materiële afhankelijkheid suggereren, toch zijn er redenen om te onderzoeken of de richtlijn alleen een dergelijke afhankelijkheid betreft. Met andere woorden, is een persoon slechts afhankelijk in de zin van deze richtlijn wanneer hij financiële steun van een andere persoon nodig heeft? Of omvat de afhankelijkheid ook andere behoeften, zoals de behoefte aan fysieke of affectieve steun?

55.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de burgerschapsrichtlijn is dit niet af te leiden. Als definitie van „familielid” in artikel 2, lid 2, van deze richtlijn is in deze wetgevingshandeling de wezenlijk identieke bepaling van artikel 10, lid 1, onder b), van verordening (EEG) nr. 1612/68 ( 26 ) overgenomen. Die bepaling sprak van „de bloedverwanten in opgaande lijn van deze werknemer […], die te zijnen laste zijn” ( 27 ), maar waarom deze toevoeging is gebruikt, is niet toegelicht, noch in de handeling zelf, noch in de rechtspraak die er betrekking op heeft. In het oorspronkelijke voorstel van de Commissie voor de burgerschapsrichtlijn bevatte artikel 2, lid 2, onder d), deze toevoeging niet en was er enkel sprake van „rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn”. ( 28 ) In de loop van de wetgevingsprocedure is echter toch weer teruggegrepen op de tekst van verordening nr. 1612/68, door de woorden „te hunnen laste” op te nemen. ( 29 ) Uit de totstandkomingsdocumenten blijkt niet waarom voor deze wijziging is gekozen, zodat over de bedoeling van de wetgever slechts kan worden gespeculeerd.

56.

Verweerders in het hoofdgeding en ook de interveniërende regeringen vatten het begrip „afhankelijkheid” uitsluitend in financiële zin op. Zij voeren dan ook aan dat GV niet langer afhankelijk van haar dochter zal zijn indien haar een invaliditeitsuitkering wordt toegekend. Zij zal dan, zo stellen zij, afhankelijk zijn van de staat, en niet langer van haar dochter.

57.

Het Hof heeft immers, in zaken over de afgeleide verblijfsrechten van rechtstreekse familieleden, bevestigd dat de behoefte aan financiële steun geldt als afhankelijkheid in de zin van de burgerschapsrichtlijn. ( 30 ) In die zaken is het Hof echter niet gevraagd het begrip „afhankelijkheid” te preciseren. Kort gezegd was er in elk van deze zaken feitelijk sprake van een dergelijke vorm van afhankelijkheid. ( 31 )

58.

Derhalve kan deze rechtspraak niet aldus worden opgevat dat uitsluitend financiële afhankelijkheid bepaalt of iemand in aanmerking komt voor een afgeleid verblijfsrecht zoals bedoeld in de burgerschapsrichtlijn. Er zijn volgens mij verschillende redenen om juist tot de conclusie te komen dat „afhankelijkheid” in de zin van de burgerschapsrichtlijn een ruimer begrip is, dat ook affectieve en fysieke behoeften omvat.

59.

In de eerste plaats is materiële of financiële afhankelijkheid mijns inziens de minst belangrijke reden om een mobiele Uniewerknemer toe te staan zijn ouders over te laten komen naar het gastland waar hij woont en werkt. Als het namelijk slechts om financiële steun zou gaan, zou die steun ook kunnen worden verleend aan ouders die in hun land van herkomst verblijven. Huisvesting of financiële steun voor voedsel of kleding kan worden verstrekt zonder de ouders naar het gastland te halen. Het zou zelfs goedkoper kunnen zijn om dergelijke steun in het land van herkomst van de ouders te bieden, waar de kosten van levensonderhoud mogelijk lager zijn dan in het gastland. Het bieden van affectieve en fysieke steun aan een ouder is daarentegen in de meeste omstandigheden niet mogelijk wanneer de ouder niet dicht bij zijn kinderen woont.

60.

In de tweede plaats blijkt uit de totstandkomingsdocumenten van de burgerschapsrichtlijn duidelijk dat de onderliggende reden voor de erkenning van afgeleide rechten van familieleden erin bestond de uitoefening van het recht op een gezinsleven daadwerkelijk mogelijk te maken. ( 32 ) Dit grondrecht, dat is erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) ( 33 ) omvat het bestaan van affectieve banden tussen familieleden. ( 34 )

61.

In de derde plaats is een dergelijke ruime uitlegging van het begrip „afhankelijkheid” in overeenstemming met het doel van de burgerschapsrichtlijn om bij te dragen tot de uitoefening van het recht van vrij verkeer van mobiele Uniewerknemers. Indien GV het gezelschap en de zorg van haar dochter nodig zou hebben, maar niet in staat zou zijn om zich bij haar te voegen in de lidstaat waar haar dochter woont en werkt, zal de dochter (althans totdat teleportatie wordt uitgevonden) het gastland waarschijnlijk moeten verlaten om zich bij haar moeder te voegen in het land van herkomst van de moeder. ( 35 ) Dit zou een belemmering vormen voor het recht van AC om zich vrij te verplaatsen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten. Een mobiele Unieburger die het kind is van een ouder die derdelander is en dit soort steun nodig heeft, zou gedwongen kunnen zijn het grondgebied van de Unie te verlaten.

62.

Juist hierover heeft het Hof in zijn rechtspraak erkend dat het Unierecht belang hecht aan de bescherming van het gezinsleven van de onderdanen van de lidstaten, teneinde de belemmeringen van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden op te heffen. ( 36 )

63.

Ten slotte zijn er in de rechtspraak aanwijzingen dat het Hof het begrip „afhankelijkheid” in de zin van de burgerschapsrichtlijn ruimer opvat dan alleen betrekking hebbend op financiële behoeften. Om te beginnen heeft het Hof geoordeeld dat artikel 2, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn ruim moet worden uitgelegd. ( 37 )

64.

Bovendien is in de recente rechtspraak met betrekking tot artikel 3, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn, dat op minder naaste familieleden ziet, een ruimere opvatting van „afhankelijkheid” erkend. ( 38 ) Ondanks de beperktere rechten die artikel 3, lid 2, aan familieleden verleent in vergelijking met het automatische verblijfsrecht dat wordt verleend aan familieleden die binnen de werkingssfeer van artikel 2, lid 2, onder d), van de burgerschapsrichtlijn vallen, is er geen reden om het begrip „afhankelijkheid” zoals dat wordt gebruikt in deze richtlijn en overigens ook in de verschillende rechtshandelingen die de rechten van familieleden van mobiele Uniewerknemers regelen, anders op te vatten. ( 39 )

65.

Om voornoemde redenen geef ik het Hof in overweging een ruime opvatting van het begrip „afhankelijkheid” te hanteren, in de zin dat hier telkens sprake van is wanneer iemand materiële, financiële, fysieke of affectieve steun van een familielid nodig heeft. Gesteld al dat GV de financiële steun van haar dochter niet langer nodig zou hebben, dan zou zij nog steeds kunnen voldoen aan de voorwaarde „afhankelijk” te zijn waarop het afgeleide verblijfsrecht berust.

66.

Zoals de verwijzende rechter uiteenzet, heeft iemand volgens het Ierse recht geen recht op een invaliditeitsuitkering als hij zijn gewone verblijfplaats niet in Ierland heeft. Er kan slechts sprake zijn van een gewone verblijfplaats indien de persoon in Ierland een verblijfsrecht geniet. Aan Ierse staatsburgers kan op grond van het internationale recht het legale verblijf in Ierland niet worden ontzegd. Onderdanen van andere landen moeten zich echter op een in het Ierse recht erkende rechtsgrondslag kunnen beroepen, om een verblijfsrecht te genieten. Een van die rechtsgrondslagen is artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn.

67.

Het is deze rechtssituatie die de aanleiding is geweest voor de tweede vraag van de verwijzende rechter. Met deze vraag wenst deze rechter in wezen te vernemen of artikel 21, lid 1, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door de burgerschapsrichtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat het verstrekken van een invaliditeitsuitkering aan de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van een werknemer, burger van de Unie, tot gevolg heeft dat de bloedverwant niet langer afhankelijk van de werknemer is en dat bijgevolg zijn afgeleide verblijfsrecht vervalt.

68.

Indien het Hof het door mij voorgestelde antwoord op de eerste vraag aanvaardt – te weten dat een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn afhankelijk moet blijven om het verblijfsrecht op grond van artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn te rechtvaardigen –, dan volgt hieruit dat het afgeleide verblijfsrecht van een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn op basis van deze bepaling vervalt wanneer hij niet langer afhankelijk is van de mobiele Unieburger.

69.

Dit betekent echter niet dat de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn niet langer afhankelijk is van de mobiele Unieburger zodra deze bloedverwant een sociale uitkering aanvraagt.

70.

In de eerste plaats, en voor zover het Hof mijn voorstel aanvaardt en „afhankelijkheid” ruim opvat, kan de toekenning van de invaliditeitsuitkering de financiële afhankelijkheid wellicht (althans ten dele) wegnemen, maar is het onwaarschijnlijk dat deze toekenning voorziet in andere behoeften aan steun van familieleden in opgaande lijn. ( 40 ) De Ierse autoriteiten kunnen een ouder zeker niet de zorg en affectieve steun bieden die het eigen kind biedt.

71.

Zelfs indien het gastland de financiële kosten voor de in dat land wonende ouder gedeeltelijk of zelfs volledig dekt, blijft die ouder dus afhankelijk van de mobiele burger van de Unie aan wie hij verblijfsrechten ontleent, wanneer er een blijvende behoefte is aan materiële, emotionele of fysieke steun.

72.

In de tweede plaats kan de aanvraag van een invaliditeitsuitkering, zelfs al zou onder „afhankelijkheid” alleen de behoefte aan materiële of financiële steun worden verstaan, niet automatisch tot de conclusie leiden dat het verblijfsrecht op grond van de burgerschapsrichtlijn vervalt indien de uitkering wordt toegekend.

73.

Zoals de Commissie naar voren brengt, zou een dergelijke conclusie tot een oneindige cyclus leiden, wat niet mag gebeuren: er volgt dan een scenario waarin aan een familielid een sociale uitkering wordt toegekend, daardoor zijn verblijfsrecht vervalt, en dit dan weer de toekenning van een sociale uitkering aan dit familielid uitsluit. Zonder deze sociale uitkering is het familielid echter weer afhankelijk van de mobiele Unieburger, hetgeen betekent dat hij een afgeleid verblijfsrecht geniet en voldoet aan een voorwaarde om een sociale uitkering te mogen aanvragen. En zo verder, steeds opnieuw.

74.

Deze absurde cyclus kan worden beëindigd door deze op een bepaald punt te sluiten. De status van een familielid dat afhankelijk is van een werknemer moet derhalve los van de toekenning van een bepaalde uitkering worden beoordeeld.

75.

Het Hof heeft reeds voor een dergelijke benadering gekozen in de zaak Lebon, waarin werd ingegaan op het recht op een Belgische sociale uitkering, een zogenoemd bestaansminimum, van een dochter die afhankelijk was van een mobiele Unieburger.

76.

In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat „wanneer een familielid ten laste van een migrerend werknemer om toekenning van het bestaansminimum verzoekt, dit niet kan afdoen aan zijn hoedanigheid van familielid ten laste. Anders zou de betrokkene door de toekenning van het bestaansminimum zijn hoedanigheid van familielid ten laste kunnen verliezen, hetgeen grond zou opleveren hetzij voor intrekking van dat bestaansminimum, hetzij zelfs voor verlies van het verblijfsrecht. Een dergelijke oplossing zou het voor het familielid ten laste in de praktijk onmogelijk maken het bestaansminimum aan te vragen, en daardoor afbreuk doen aan de aan de migrerende werknemer toegekende gelijkheid van behandeling. Bij de beoordeling van de hoedanigheid van familielid ten laste dient de toekenning van het bestaansminimum dus buiten beschouwing te blijven.” ( 41 ) In de zaak Lebon ging het om een rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, maar er is geen reden waarom dezelfde logica niet ook zou gelden voor rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn. ( 42 )

77.

Zelfs indien „afhankelijkheid” slechts wordt opgevat als de behoefte aan financiële steun (mijns inziens een te enge uitlegging van dit begrip), betekent de toekenning van financiële bijstand door de lidstaat dus niet dat de ondersteunde persoon niet langer afhankelijk is.

78.

Het feit dat iemand in aanmerking komt voor een invaliditeitsuitkering (waarvoor naar Iers recht aan medische en financiële voorwaarden moet worden voldaan) bevestigt juist dat deze persoon afhankelijk is. Indien de overheid het afhankelijke familielid niet zou ondersteunen, zou de hoofdverzorger, een mobiele Uniewerknemer, immers de kosten van de desbetreffende steun moeten dekken.

79.

Bijgevolg kan de verlening van een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie als de invaliditeitsuitkering niet van invloed zijn op het feit dat de aanvrager van steun afhankelijk is.

80.

Als aanvullend argument voor bovenstaande conclusie moet worden vermeld dat artikel 7, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn noch onder a), noch onder d), een vereiste bevat dat een werknemer of diens familielid zelfvoorzienend is om geen belasting te vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. ( 43 ) Alleen artikel 7, lid 1, onder b), en artikel 7, lid 1, onder c), van deze richtlijn stellen zelfvoorziening als voorwaarde voor een verblijfsrecht. Ik kom hierop terug bij de bespreking van het argument dat een familielid een belasting zou kunnen vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. ( 44 )

81.

Bovendien mogen, zoals de Europese Commissie betoogt, maatregelen die een afhankelijk familielid neemt om zijn zelfstandigheid in het gastland te vergroten, hem geenszins een verblijfsrecht ontnemen.

82.

Anders zouden alleen personen die geen bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende uitkering nodig hebben, daarvoor in aanmerking komen. De wet mag niet aldus worden gelezen dat zij tot een dergelijk absurd resultaat zou leiden. ( 45 )

83.

Ik geef het Hof derhalve in overweging op de tweede vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 21, lid 1, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door artikel 2, lid 2, onder d), en artikel 7, lid 1, onder d), van de burgerschapsrichtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat een aanvraag van een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie door de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van een mobiele Unieburger niet tot gevolg heeft dat deze bloedverwant niet langer afhankelijk is van de werknemer, burger van de Unie, en derhalve het afgeleide verblijfsrecht van deze bloedverwant niet wijzigt.

84.

Zoals aan het begin reeds is toegelicht ( 46 ), bepaalt het Ierse recht dat een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn een afgeleid verblijfsrecht op twee voorwaarden kan behouden: ten eerste moet hij afhankelijk zijn van de mobiele Unieburger en ten tweede mag hij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van de Staat. Dit betekent dat de bloedverwant in opgaande lijn, zelfs als hij afhankelijk blijft, zijn verblijfsrecht verliest wanneer hij een onredelijke belasting vormt.

85.

Op deze grondslag heeft de Chief Appeals Officer bij de beslissing waartegen beroep bij de verwijzende rechter is ingesteld, geoordeeld dat GV, hoewel zij een verblijfsrecht heeft, geen recht heeft op een invaliditeitsuitkering, omdat zij daardoor een onredelijke belasting zou worden voor het socialebijstandsstelsel met als gevolg dat haar verblijfsrecht vervalt.

86.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht eraan in de weg staat dat de toegang tot een invaliditeitsuitkering voor een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van een mobiele Uniewerknemer in het gastland wordt beperkt op grond dat de verstrekking van een dergelijke uitkering tot gevolg heeft dat de afhankelijke bloedverwant in opgaande lijn een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het land vormt.

87.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Unierecht geen recht op sociale bijstand verleent aan mobiele Unieburgers en hun familieleden. De organisatie van de verzorgingsstaat valt in beginsel onder de bevoegdheid van de lidstaten. Die bevoegdheid omvat onder meer de keuze van de soorten socialebijstandsuitkeringen en de voorwaarden om ervoor in aanmerking te komen.

88.

De vraag is dus niet of GV recht heeft op een invaliditeitsuitkering. Dat is een kwestie van Iers recht. Het Unierecht speelt echter een rol vanwege het beginsel van gelijke behandeling ongeacht nationaliteit. ( 47 ) Het verbiedt de lidstaten om onderdanen van andere lidstaten van de Unie te discrimineren door hen anders te behandelen dan de eigen onderdanen. Het beginsel van gelijke behandeling ongeacht nationaliteit heeft op grond van het Verdrag rechtstreekse werking, maar komt ook specifiek tot uitdrukking in verschillende handelingen van afgeleid Unierecht, waaronder artikel 24 van de burgerschapsrichtlijn en artikel 7 van de werknemersverordening.

89.

Hieruit volgt dat GV door zich te beroepen op het beginsel van gelijke behandeling aanspraak kan maken op een invaliditeitsuitkering. Indien een dergelijke uitkering beschikbaar is voor Ierse onderdanen, zou deze ook voor haar beschikbaar moeten zijn.

90.

In casu zijn er volgens mij twee personen wier recht op gelijke behandeling een grondslag zou kunnen vormen voor het recht van GV om aanspraak te maken op een invaliditeitsuitkering.

91.

De eerste persoon is GV zelf: als rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn die afhankelijk is van een mobiele Unieburger dient zij krachtens artikel 24 van de burgerschapsrichtlijn wat haar toegang tot een invaliditeitsuitkering betreft op dezelfde wijze te worden behandeld als Ierse staatsburgers.

92.

De tweede persoon is haar dochter, AC. Wanneer haar van haar afhankelijke moeder de toegang tot een invaliditeitsuitkering wordt geweigerd, komt AC in een minder gunstige positie te verkeren dan Ierse werknemers van wie de afhankelijke ouder aanspraak kan maken op een invaliditeitsuitkering. Het verbod op discriminatie van AC kan niet alleen worden gebaseerd op haar hoedanigheid van burger van de Unie die op grond van artikel 7, lid 1, onder a), van de burgerschapsrichtlijn in het gastland verblijft, maar ook, zoals de Commissie oppert, op haar hoedanigheid van werknemer die, overeenkomstig artikel 45 VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door de werknemersverordening, haar recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend. In artikel 7 van deze verordening is het beginsel van gelijke behandeling verwoord.

93.

De verwijzende rechter heeft in zijn verwijzingsbeslissing en in de formulering van de onderhavige vraag benadrukt dat de hoofdverzorger in casu een mobiele werknemer is. Bijgevolg kan in de onderhavige zaak niet worden voorbijgegaan aan de mogelijke discriminatie van deze werknemer.

94.

Ik geef het Hof dan ook in overweging de vraag vanuit beide oogpunten te onderzoeken.

95.

Ik zal als eerste onderzoeken op welke manier de aanspraak van GV op een invaliditeitsuitkering indirect kan worden gebaseerd op het recht op gelijke behandeling van AC (a), en vervolgens op welke manier die aanspraak rechtstreeks kan worden gebaseerd op haar eigen recht op gelijke behandeling zoals bedoeld in de burgerschapsrichtlijn (b). ( 48 ) Daarna zal ik nagaan of dergelijke rechten kunnen worden beperkt op basis van de bezorgdheid dat een bloedverwant in opgaande lijn door de toekenning van een sociale uitkering een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland vormt (c).

96.

Mijns inziens kan het recht van GV om aanspraak te maken op een invaliditeitsuitkering voortvloeien uit het recht op gelijke behandeling dat AC geniet als werknemer die haar recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend.

97.

Artikel 45, lid 2, VWEU bepaalt dat het vrije verkeer van werknemers „de afschaffing [inhoudt] van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden”.

98.

Kan de verschillende behandeling van ouders van mobiele Uniewerknemers ten opzichte van ouders van werknemers die de nationaliteit van het gastland bezitten, worden opgevat als een bij artikel 45, lid 2, VWEU verboden discriminatie?

99.

Deze Verdragsbepaling is nader uitgewerkt en gepreciseerd in de werknemersverordening. Artikel 7, lid 2, van die verordening bepaalt dat een werknemer die burger van de Unie is in een andere lidstaat „dezelfde sociale en fiscale voordelen [geniet] als de nationale werknemers”. ( 49 )

100.

Dit roept de vraag op of een sociaal voordeel dat de ouder van een werknemer ontvangt, als een sociaal voordeel voor die werknemer kan worden beschouwd.

101.

Deze vraag moet om de volgende redenen bevestigend worden beantwoord. In de eerste plaats heeft het Hof een ruime opvatting van het begrip „sociaal voordeel” in de werknemersverordening aanvaard. ( 50 ) Het begrip ziet op „alle voordelen die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen aan nationale werknemers worden toegekend, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn, en waarvan de uitbreiding tot werknemers die onderdaan van andere lidstaten zijn bijgevolg geschikt lijkt om hun mobiliteit binnen de Unie, en bijgevolg hun integratie in het gastland, te vergemakkelijken”. ( 51 )

102.

De rechtspraak van het Hof heeft reeds bevestigd dat onder dit begrip onder meer een sociale uitkering zoals een invaliditeitsuitkering zou kunnen worden verstaan. ( 52 ) Het Hof heeft eveneens bevestigd dat het begrip „sociale voordelen” in de zin van artikel 7, lid 2, van de werknemersverordening van toepassing kan zijn op uitkeringen die tegelijkertijd binnen de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 vallen, zoals in casu de invaliditeitsuitkering. ( 53 )

103.

In de tweede plaats betreft het begrip „sociaal voordeel” voor een werknemer ook sociale uitkeringen als de invaliditeitsuitkering, wanneer deze aan een ouder van de werknemer worden toegekend en niet aan de werknemer zelf.

104.

Aanvankelijk heeft het Hof het begrip „sociale voordelen” beperkt tot uitkeringen die ten goede komen aan de werknemers zelf ( 54 ), maar na het arrest Lebon is de rechtspraak gewijzigd. Uit dat arrest volgt dat een aan een rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn toegekende uitkering een „sociaal voordeel” voor de werknemer kan vormen indien de werknemer voor het onderhoud van die bloedverwant opkomt. ( 55 )

105.

Mij lijkt dat dezelfde logica van toepassing is op afhankelijke bloedverwanten in opgaande lijn. GV is afhankelijk van AC. De bijstand die zij niet van de overheid krijgt, moet per definitie door AC worden geboden. Met andere woorden, indien GV de invaliditeitsuitkering ontvangt, vergemakkelijkt deze betaling ook de situatie van AC. ( 56 ) Indien de Ierse autoriteiten haar moeder daarentegen dergelijke bijstand zouden weigeren, zou AC in een ongunstige positie komen te verkeren in vergelijking met Ierse werknemers die zich in een soortgelijke situatie bevinden.

106.

Om te beoordelen of zij in een ongunstigere positie komt te verkeren, moet AC worden vergeleken met werknemers die de Ierse nationaliteit bezitten. Deze werknemers kunnen ook ouders hebben die burger van de Unie zijn, maar niet van Ierland, aan wie een invaliditeitsuitkering zou kunnen worden geweigerd indien zij korter dan vijf jaar in die lidstaat hebben verbleven. ( 57 ) In de meeste gevallen zullen de ouders van de Ierse werknemers echter ook de Ierse nationaliteit hebben en zullen zij dus het recht hebben om aanspraak te maken op de invaliditeitsuitkering. In dit verband kan de discriminatie van AC als gevolg van het feit dat haar moeder geen invaliditeitsuitkering kan aanvragen, worden aangemerkt als indirecte discriminatie met betrekking tot sociale voordelen die nationale werknemers genieten.

107.

Ten slotte bevestigt vaste rechtspraak dat afhankelijke familieleden de indirecte begunstigden zijn van de gelijke behandeling waarop mobiele Uniewerknemer krachtens artikel 7, lid 2, van de werknemersverordening recht hebben. ( 58 ) Het Hof heeft rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn reeds opgenomen in de groep van deze indirecte begunstigden. ( 59 )

108.

Hoewel zij slechts indirecte begunstigden zijn van het recht van de werknemer op gelijke behandeling, kunnen ook afhankelijke familieleden in eigen naam aanspraak maken op sociale uitkeringen. ( 60 ) De argumentatie van verweerders en de regeringen van de deelnemende lidstaten, dat het recht op gelijke behandeling van AC irrelevant is omdat GV in eigen naam een aanvraag voor een uitkering heeft ingediend, is derhalve irrelevant.

109.

De voorgestelde uitlegging van artikel 7, lid 2, van de werknemersverordening bevordert het vrij verkeer van werknemers, aangezien zij, zoals het Hof onlangs heeft vastgesteld, het mogelijk maakt te zorgen voor optimale voorwaarden voor de integratie van familieleden van Uniewerknemers die gebruik hebben gemaakt van deze vrijheid en in het gastland hebben gewerkt. ( 61 )

110.

Kortom, rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn die afhankelijk zijn van een mobiele Uniewerknemer ontlenen dus aan artikel 7, lid 2, van de werknemersverordening een recht om aanspraak te maken op uitkeringen, die kunnen worden beschouwd als een sociaal voordeel voor de Uniewerknemer van wie zij afhankelijk zijn.

111.

Bijgevolg kan GV, gelet op het feit dat zij afhankelijk is van AC, zich beroepen op artikel 45, lid 2, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door artikel 7, lid 2, van de werknemersverordening, om als indirect begunstigde van het recht op gelijke behandeling van haar dochter aanspraak te maken op een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie, zoals in casu de invaliditeitsuitkering.

112.

Aldus volgt uit het recht van vrij verkeer van werknemers en de werknemersverordening reeds een oplossing voor het geding voor de verwijzende rechter. Niettemin zal ik mij nu buigen over de mogelijkheid om de vraag van die rechter met betrekking tot de burgerschapsrichtlijn te beantwoorden.

113.

Artikel 24, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn bepaalt dat iedere burger van de Unie die op basis van die richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling dient te genieten als de onderdanen van dat gastland.

114.

De rechtspraak heeft verduidelijkt dat een burger van de Unie zich erop kan beroepen gelijk te worden behandeld als een onderdaan van het gastland indien zijn verblijf op het grondgebied van het gastland voldoet aan de voorwaarden van de burgerschapsrichtlijn. ( 62 )

115.

Zoals uiteengezet in het eerste deel van deze conclusie, voldoet GV als bloedverwant in opgaande lijn die afhankelijk is van een mobiele Uniewerknemer aan de in de burgerschapsrichtlijn gestelde voorwaarden en geniet zij daarom in Ierland een afgeleid verblijfsrecht. Dit betekent dat zij recht heeft op gelijke behandeling.

116.

Het recht op gelijke behandeling van GV uit hoofde van de werknemersverordening is een afgeleid recht dat is gebaseerd op het rechtstreekse recht op gelijke behandeling van haar dochter. GV heeft echter ook een eigen, rechtstreeks recht op gelijke behandeling, uit hoofde van artikel 24, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn. Uit haar afgeleide verblijfsrecht vloeit voor haar een eigen, rechtstreeks recht voort om op dezelfde wijze te worden behandeld als Ierse staatsburgers. Zij moet dus onder dezelfde voorwaarden als Ierse staatsburgers aanspraak kunnen maken op een invaliditeitsuitkering.

117.

Toch zijn verweerders in het hoofdgeding en de Tsjechische, de Deense en de Duitse regering van opvatting dat een lidstaat niet verplicht is om een dergelijke uitkering toe te kennen wanneer de aanvrager een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland zou worden.

118.

De stelling dat GV een onredelijke belasting voor het Ierse socialebijstandsstelsel zou kunnen vormen (hierna: „argument van onredelijke belasting”) is in de onderhavige zaak naar voren gebracht om drie verschillende soorten bezorgdheden tot uitdrukking te brengen. De eerste betreft het beperkende effect dat de verlening van toegang tot de sociale uitkeringen kan hebben op de keuzemogelijkheden van de lidstaten op het gebied van sociaal beleid. De tweede kwestie betreft de solidariteit. De derde, die verband houdt met de voorgaande, betreft de vrees voor het zogenaamde „uitkeringstoerisme”. Ik zal deze drie soorten bezorgdheden achtereenvolgens onderzoeken alvorens tot de conclusie te komen dat op basis daarvan geen argumenten kunnen worden aangevoerd om het recht op gelijke behandeling van GV te beperken, noch als indirect recht op grond van het recht op gelijke behandeling van haar dochter, die een mobiele werknemer is, noch op grond van haar eigen, rechtstreekse recht op gelijke behandeling, dat GV als gevolg van haar afgeleide verblijfsrecht heeft verworven.

119.

Ontegenzeglijk moeten de bezorgdheden over de toekomstbestendigheid van het sociale beleid van de lidstaten ernstig worden genomen.

120.

Op het gebied van het vrije verkeer van werknemers heeft het Hof erkend dat „budgettaire overwegingen aan de basis kunnen liggen van de sociaalbeleidskeuzen van een lidstaat en mede bepalend kunnen zijn voor de aard of de omvang van de socialebeschermingsmaatregelen die de lidstaat wenst vast te stellen”. ( 63 ) Het Hof heeft echter de mogelijkheid uitgesloten dat dergelijke overwegingen discriminatie ten nadele van migrerende Uniewerknemers kunnen rechtvaardigen. ( 64 )

121.

Aangezien het argument van onredelijke belasting niet kan worden gebruikt als rechtvaardiging voor het beperken van rechten op gelijke behandeling van mobiele Uniewerknemers, kan het evenmin worden ingeroepen voor het beperken van het afgeleide recht op gelijke behandeling van bloedverwanten in opgaande lijn die van die werknemers afhankelijk zijn; de aanspraak die deze bloedverwanten hebben op sociale uitkeringen vormt een sociaal voordeel voor de betrokken werknemer.

122.

Ierland kan GV dus niet als een onredelijke belasting voor zijn socialebijstandsstelsel beschouwen wanneer haar aanspraak op een invaliditeitsuitkering wordt onderzocht op basis van het recht van haar dochter om op dezelfde wijze te worden behandeld als nationale werknemers.

123.

De uitkomst is mijns inziens hetzelfde wanneer de rechtspositie van GV wordt beoordeeld als die van een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van een mobiele Uniewerknemer die op grond van artikel 24, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn een rechtstreeks recht op gelijke behandeling geniet, op basis van haar afgeleide verblijfsrecht krachtens artikel 7, lid 1, onder d), van die richtlijn.

124.

Het primaire recht kent namelijk aan alle burgers van de Unie rechten van vrij verkeer toe (waaronder het verblijfsrecht en het recht op gelijke behandeling), maar heeft het mogelijk gemaakt om bij afgeleid Unierecht of nationaal recht voorwaarden aan deze rechten te verbinden. De burgerschapsrichtlijn bepaalt het kader voor aanvaardbare voorwaarden voor de rechten van vrij verkeer. Deze richtlijn erkent de bezorgdheden van de lidstaten door te voorzien in de mogelijkheid om voorwaarden te verbinden aan verblijfsrechten van Unieburgers, om te voorkomen dat zij een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. ( 65 ) Zij heeft de lidstaten daarom de mogelijkheid geboden om de verblijfsrechten van bepaalde, uitdrukkelijk genoemde categorieën burgers (maar niet van anderen) te beperken, door het argument van onredelijke belasting als rechtvaardiging toe te staan.

125.

Dit is echter alleen mogelijk in uitdrukkelijk vermelde situaties en uitsluitend ten opzichte van bepaalde economisch niet-actieve groepen Unieburgers. Dergelijke situaties betreffen in de eerste plaats burgers wier recht van vrij verkeer is gebaseerd op de veronderstelling dat zij voor zichzelf en voor hun familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikken [artikel 7, lid 1, onder b)], van de burgerschapsrichtlijn en studenten [artikel 7, lid 1, onder c)], van die richtlijn. In andere situaties kan het argument van onredelijke belasting niet worden aangevoerd.

126.

Ik zou zelfs nog verder willen gaan en hieraan toevoegen dat zelfs de beperkingen van de verblijfsrechten van genoemde categorieën burgers niet vanzelfsprekend mogen zijn. Ondanks bepaalde kritiek in de rechtsleer ten aanzien van de duidelijkheid van de rechtspraak van het Hof inzake dergelijke beperkingen ( 66 ), lijkt het mij duidelijk dat een lidstaat die zich op een dergelijk argument wenst te beroepen, eerst moet aantonen dat er sprake is van een structurele bedreiging van zijn socialebijstandsstelsel ( 67 ), en vervolgens dat deze bedreiging de beperking van het recht van een specifieke persoon in een specifiek geval rechtvaardigt. De lidstaten dienen aldus, wanneer zij ervoor kiezen om het door de Uniewetgeving toegestane argument van onredelijke belasting aan te voeren, niettemin het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen. ( 68 )

127.

Alle personen die op grond van de burgerschapsrichtlijn een verblijfsrecht genieten, moeten door het gastland op dezelfde wijze worden behandeld als de eigen staatsburgers. De enige uitzonderingen op dit beginsel zijn uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 24, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn. Aangezien deze bepaling een afwijking van het beginsel van gelijke behandeling inhoudt, dient zij strikt te worden uitgelegd. ( 69 )

128.

Rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn van mobiele Uniewerknemers vallen niet binnen de werkingssfeer van artikel 24, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn.

129.

Samenvattend concludeer ik dat de verblijfsrechten van afhankelijke rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn niet kunnen worden beperkt met de rechtvaardiging dat deze personen een onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van een land, en dat het uit het verblijfsrecht voortvloeiende recht op gelijke behandeling om geen enkele reden kan worden beperkt.

130.

Dit vloeit volgens mij voort uit de wetgevingsconsensus op het niveau van de Unie over het redelijke evenwicht tussen de belangen van het vrije verkeer en de bezorgdheden met betrekking tot de sociale stelsels van de lidstaten. De legitieme bezorgdheden van de lidstaten met betrekking tot hun socialebijstandsstelsels zijn, zoals de Commissie stelt, tijdens het wetgevingsproces dat tot de vaststelling van de burgerschapsrichtlijn heeft geleid, in aanmerking genomen.

131.

De huidige situatie, waarin noch mobiele Uniewerknemers, noch de van hen afhankelijke rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn door het gastland als een onredelijke belasting kunnen worden gezien, is het resultaat van deze wetgevingsconsensus. Met andere woorden, deze familieleden vormen een (on)redelijke belasting in dezelfde mate als onderdanen van dat land een (on)redelijke belasting vormen.

132.

Het staat de lidstaten in dit opzicht dus vrij om hun socialebijstandsstelsels op te zetten zoals zij dat willen. Zij kunnen kiezen welke soorten uitkeringen zij aanbieden en kunnen besluiten tot opheffing van een bestaande uitkering of tot verlaging van het bedrag ervan. Bij het maken van deze keuzes moeten de lidstaten echter ook de op hun grondgebied verblijvende familieleden van mobiele Uniewerknemers die van hen afhankelijk zijn, in aanmerking nemen als factoren die van invloed zijn op hun beleidsbeslissingen.

133.

Ierland kan GV dus niet als een onredelijke belasting voor zijn socialebijstandsstelsel beschouwen wanneer haar aanspraak op de invaliditeitsuitkering wordt onderzocht op basis van haar rechtstreekse recht op gelijke behandeling, dat uit haar afgeleide verblijfsrecht voortvloeit.

134.

De tweede wijze waarop het argument van onredelijke belasting kan worden opgevat, is in termen van solidariteit, in de zin van de bereidheid om deel te nemen aan de verdeling van de lasten. Een dergelijke solidariteit is gewoonlijk gebaseerd op het behoren tot een gemeenschap, ongeacht of het om een nationale, beroepsmatige, gezins- of Europese gemeenschap gaat ( 70 ), waaruit volgt dat degenen die geen leden van de gemeenschap zijn, worden uitgesloten, omdat het onredelijk wordt geacht om lasten met hen te delen. ( 71 )

135.

Verweerders betogen dienaangaande dat afhankelijke rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn pas in aanmerking zouden moeten komen voor sociale uitkeringen zoals de invaliditeitsuitkering wanneer zij een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven, maar niet gedurende de eerste vijf jaar van hun verblijf in het gastland. Volgens hen komt dit tot uitdrukking in de opbouw van de burgerschapsrichtlijn, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen een kort verblijf in het land, van maximaal drie maanden ( 72 ), een verblijf van meer dan drie maanden ( 73 ), en ten slotte het duurzame verblijfsrecht, dat kan worden verworven nadat de betrokkene vijf jaar in het gastland heeft verbleven ( 74 ). Verweerders zijn van opvatting dat familieleden gedurende de eerste vijf jaar de verantwoordelijkheid moeten blijven van de mobiele Uniewerknemer bij wie zij zich in het gastland hebben gevoegd, en dat van de belastingbetalers in dat land niet mag worden gevraagd de kosten van deze familieleden te dragen.

136.

De burgerschapsrichtlijn kent immers een progressief stelsel van rechten dat gebaseerd is op de duur van het verblijf in het gastland. ( 75 ) Dit houdt echter niet in dat solidariteit progressief is. Deze richtlijn voorziet niet in de mogelijkheid om de rechten van rechtstreekse familieleden die afhankelijk zijn van mobiele Unieburgers, te beperken nadat zij drie maanden in het gastland hebben verbleven. ( 76 )

137.

Gelijke behandeling van rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn voor wat betreft hun toegang tot sociale uitkeringen bevordert in feite hun geleidelijke integratie in de samenleving van de gastlidstaat. ( 77 )

138.

Zowel in de burgerschapsrichtlijn als in de werknemersverordening komt dus tot uitdrukking „dat er een zekere financiële solidariteit bestaat tussen de onderdanen van [een] lidstaat en die van de andere lidstaten”, hetgeen het Hof in zijn fundamentele arrest in de zaak Grzelczyk heeft erkend. ( 78 )

139.

Ten slotte mag niet worden vergeten dat volgens artikel 70, lid 4, van verordening nr. 883/2004 een uitkering zoals de invaliditeitsuitkering uitsluitend in de lidstaat van woonplaats kan worden aangevraagd (zie punt 7 van deze conclusie). Met andere woorden, indien een dergelijke bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in Roemenië bestond, zou GV daarop geen aanspraak kunnen maken, omdat zij in Ierland verblijft.

140.

Ierland kan GV dan ook niet als een onredelijke belasting voor zijn socialebijstandsstelsel beschouwen op grond dat zij niet lang genoeg deel heeft uitgemaakt van zijn samenleving om solidariteit te verdienen.

141.

Tot slot moet ik ingaan op een bijkomende bezorgdheid, die door de regeringen van de aan de onderhavige procedure deelnemende lidstaten is geuit, maar die ook aan de orde is in het politieke leven van de Unie en in de rechtsleer. Het gaat om de vrees voor het zogenoemde „uitkeringstoerisme”. De lidstaten, in het bijzonder die met hogere niveaus van sociale bescherming, hebben duidelijk hun ongerustheid geuit over de burgers van de Unie die ervoor kiezen naar die landen te verhuizen met als enig doel te profiteren van hun socialebijstandsstelsels. ( 79 ) Deze praktijk, die vaak als misbruik van de rechten van vrij verkeer wordt beschouwd, is aan de orde gekomen in het arrest Dano. ( 80 ) In die zaak is vastgesteld dat economisch niet-actieve Unieburgers die hun recht van vrij verkeer hadden uitgeoefend met als enig doel sociale bijstand in het gastland te ontvangen, geen recht hebben op gelijkheid van behandeling in de zin van de burgerschapsrichtlijn. ( 81 )

142.

Kan dergelijk misbruik zich voordoen wanneer de economisch niet-actieve burger zijn verblijfsrecht en het recht op gelijke behandeling ontleent aan het verkeer van een mobiele Uniewerknemer die een economisch actieve burger is? Men kan zich een situatie voorstellen waarin een burger van de Unie besluit om in een andere lidstaat dan zijn lidstaat van oorsprong in loondienst (of als zelfstandige) te gaan werken, enkel om zijn rechtstreekse bloedverwant(en) in opgaande lijn in staat te stellen aanspraak te maken op sociale bijstand in het gastland. Zelfs in een dergelijk onwaarschijnlijk scenario ( 82 ) zou de burger van de Unie van wiens recht de afhankelijke rechtstreekse bloedverwant zijn status als begunstigde afleidt, een werknemer in het gastland zijn. De verhuizing van een burger naar een andere lidstaat om te werken kan niet als misbruik worden aangemerkt, maar veeleer als de uitoefening van een in het Verdrag verankerd grondrecht. Wanneer iemand het gastland slechts als werkzoekende binnenkomt, hebben de lidstaten op grond van artikel 24, lid 2, van de burgerschapsrichtlijn de mogelijkheid om hem en zijn familieleden uit te sluiten van het recht op bepaalde socialebijstandsuitkeringen, maar niet per definitie van alle uitkeringen, bijvoorbeeld niet van socialezekerheidsuitkeringen. ( 83 ) Wanneer de rechten van familieleden echter zijn gebaseerd op de rechten van een mobiele Uniewerknemer, zie ik niet in hoe kan worden gesteld dat die werknemer is verhuisd met als enig doel sociale bijstand te ontvangen.

143.

Ook al kan ik het mij niet voorstellen, toch kan ik de mogelijkheid van misbruik niet volledig uitsluiten. Voor dergelijke situaties kunnen artikel 35 van de burgerschapsrichtlijn, dat specifiek is vastgesteld om het misbruikrisico te beheersen, en de rechtspraak Dano worden toegepast, om te voorkomen dat dergelijke risico’s zich voordoen.

144.

In de onderhavige zaak lijkt er geen aanleiding te zijn voor dergelijke bezorgdheid. AC woont en werkt al geruime tijd in Ierland. Zij heeft sterke banden opgebouwd met de Ierse samenleving, hetgeen blijkt uit het feit dat zij op 17 juli 2015 de Ierse nationaliteit heeft verworven. ( 84 ) Het valt moeilijk aan te nemen dat zij dit alles slechts had gepland om haar moeder naar Ierland te halen zodat deze een sociale uitkering kon aanvragen. ( 85 )

145.

De bovenstaande argumenten, tezamen of afzonderlijk beschouwd, leiden tot de conclusie dat, wanneer aan de voorwaarden voor gelijke behandeling is voldaan ( 86 ), het concept van een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van de lidstaat geen legitieme reden vormt voor een lidstaat om de toegang tot bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties te weigeren aan rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn die afhankelijk zijn van mobiele Uniewerknemers.

146.

Derhalve ben ik van oordeel dat artikel 45, lid 2, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door artikel 7, lid 2, van de werknemersverordening en artikel 21, lid 1, VWEU, waaraan een concrete invulling is gegeven door artikel 24, lid 1, van de burgerschapsrichtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling die de toegang tot een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie beperkt voor een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van een mobiele Uniewerknemer, die een afgeleid verblijfsrecht geniet op basis van het feit dat hij afhankelijk is van die werknemer, en die langer dan drie maanden rechtmatig in het woonland heeft verbleven, op grond dat de verstrekking van die prestatie ertoe zal leiden dat het betrokken familielid een onredelijke belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel van dat land.

147.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Court of Appeal te beantwoorden als volgt: