–

A, vertegenwoordigd door U. Väänänen, asianajaja,

–

de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,

–

de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en R. Kanitz als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Montaguti, G. Wils, J. Tomkin en I. Koskinen als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 21, lid 1, VWEU, artikel 4, lid 1, artikel 5, lid 1, en artikel 27, lid 2, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35), en artikel 21 van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2006, L 105, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 182, blz. 1).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure die tegen A is ingeleid omdat hij de nationale grens van Finland aan boord van een pleziervaartuig had overschreden zonder voorzien te zijn van een identiteitskaart of een paspoort.

3

In de overwegingen 1, 7 en 31 van richtlijn 2004/38 staat te lezen:

[...]

[...]

4

Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Onderwerp”, luidt als volgt:

„Bij deze richtlijn worden vastgesteld:

5

Artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift „Begunstigden”, bepaalt in lid 1:

„Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen.”

6

In artikel 4 van die richtlijn, met als opschrift „Uitreisrecht”, wordt het volgende bepaald:

„1.   Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, heeft de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, het recht het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.

[...]

3.   De lidstaten verstrekken hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort waarin hun nationaliteit is vermeld, en hernieuwen deze bescheiden.

[...]”

7

Artikel 5 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Inreisrecht”, bepaalt:

„1.   Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, laten de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.

[...]

4.   Wanneer de burger van de Unie of het familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, niet over de vereiste reisdocumenten of, in voorkomend geval, de nodige visa beschikt, stelt de betrokken lidstaat deze persoon alvorens tot uitzetting over te gaan binnen redelijke grenzen in de gelegenheid de vereiste documenten te verkrijgen dan wel zich deze binnen een redelijke termijn te laten bezorgen, dan wel op andere wijze te laten vaststellen of te bewijzen dat hij het recht van vrij verkeer en verblijf geniet.

5.   De lidstaat kan de betrokkene opleggen zijn aanwezigheid op het grondgebied binnen een aanvaardbare, niet-discriminerende termijn mede te delen. Niet-naleving van deze verplichting kan worden bestraft met niet-discriminerende en evenredige sancties.”

8

Artikel 27 van deze richtlijn, met als opschrift „Algemene beginselen”, bepaalt in de leden 1 en 2:

„1.   Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.

2.   De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van [de] betrokkene. [...]

[...]”

9

In artikel 36 van die richtlijn, met als opschrift „Sancties”, wordt bepaald:

„De lidstaten stellen het stelsel van sancties vast dat van toepassing is op overtredingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, en treffen alle maatregelen die nodig zijn om de daadwerkelijke toepassing van die sancties te verzekeren. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend en evenredig zijn. [...]”

10

Artikel 1 van verordening nr. 562/2006, met als opschrift „Doel en beginselen”, luidde als volgt:

„Deze verordening voorziet in de afwezigheid van grenstoezicht ten aanzien van personen die de binnengrenzen tussen de lidstaten van de Europese Unie overschrijden.

Zij stelt de maatregelen vast die van toepassing zijn op het grenstoezicht ten aanzien van personen die de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie overschrijden.”

11

Artikel 2 van die verordening, met als opschrift „Definities”, bepaalde:

„In deze verordening wordt verstaan onder:

[...]”

12

In artikel 4 van die verordening, met als opschrift „Overschrijden van de buitengrenzen”, werd het volgende bepaald:

„1.   De buitengrenzen mogen slechts via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden worden overschreden. Aan de grensdoorlaatposten die niet 24 uur per etmaal open zijn, worden de openingstijden duidelijk aangegeven.

[...]

2.   In afwijking van lid 1 kunnen op de verplichting om de buitengrenzen uitsluitend via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden te overschrijden, uitzonderingen worden toegestaan:

[...]

[...]”

13

Artikel 7 van verordening nr. 562/2006, met als opschrift „Grenscontrole op personen”, bepaalde:

„1.   Het grensoverschrijdende verkeer aan de buitengrenzen wordt gecontroleerd door de grenswachters. [...]

[...]

2.   Eenieder wordt aan een minimale controle onderworpen tot vaststelling van de identiteit op basis van de overgelegde of getoonde reisdocumenten. Deze minimale controle bestaat in een eenvoudig en snel onderzoek, voor zover opportuun met gebruikmaking van technische voorzieningen en door raadpleging, in de desbetreffende databanken, van informatie die uitsluitend betrekking heeft op gestolen, ontvreemde, verloren of ongeldig gemaakte documenten, naar de geldigheid van het document dat de rechtmatige houder recht van grensoverschrijding geeft en naar eventuele tekenen van namaak of vervalsing.

[...]

6.   De controle van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, wordt uitgevoerd overeenkomstig richtlijn [2004/38].

[...]”

14

Artikel 18 van deze verordening, met als opschrift „Specifieke voorschriften voor de verschillende soorten grenzen en de verschillende vervoermiddelen die worden gebruikt om de buitengrenzen te overschrijden”, luidde:

„De specifieke voorschriften in bijlage VI zijn van toepassing op de controles met betrekking tot de verschillende soorten grenzen en de verschillende vervoermiddelen die worden gebruikt om de buitengrenzen te overschrijden.

Die specifieke voorschriften kunnen afwijken van de bepalingen van de artikelen 4 en 5 en de artikelen 7 tot en met 13.”

15

In artikel 20 van die verordening, met als opschrift „Overschrijding van de binnengrenzen”, werd het volgende bepaald:

„De binnengrenzen kunnen op iedere plaats worden overschreden zonder dat personen, ongeacht hun nationaliteit, worden gecontroleerd.”

16

Artikel 21 van die verordening, met als opschrift „Controles binnen het grondgebied”, bepaalde:

„De afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen doet geen afbreuk aan:

[...]”

17

Bijlage VI bij verordening nr. 562/2006, met als opschrift „Specifieke voorschriften voor de verschillende soorten grenzen en de verschillende vervoermiddelen die voor de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten worden gebruikt”, bevatte een rubriek „Pleziervaart” die luidde als volgt:

„3.2.5. In afwijking van de artikelen 4 en 7 worden personen aan boord van pleziervaartuigen die uit een in een lidstaat gelegen haven komen of naar een in een lidstaat gelegen haven afvaren, niet aan grenscontroles onderworpen en mogen zij een haven binnengaan die niet als grensdoorlaatpost is aangemerkt.

Naargelang van de beoordeling van het risico van illegale immigratie, en met name wanneer de kusten van een derde land in de onmiddellijke nabijheid van het grondgebied van een lidstaat zijn gelegen, worden controles van deze personen en/of een fysiek onderzoek van het vaartuig verricht.

[...]

3.2.7. Bij die controle wordt een document overhandigd waarop alle technische gegevens en de namen van alle opvarenden zijn vermeld. Eén exemplaar van dit document wordt overhandigd aan de autoriteiten van de inreis- en uitreishavens. Zolang het schip in de territoriale wateren van één van de lidstaten blijft, wordt één exemplaar van dit document bij de scheepspapieren bewaard.”

18

Deze verordening, die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was, is ingetrokken en vervangen door verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2016, L 77, blz. 1).

19

In § 1 van de passilaki (671/2006) [paspoortwet (671/2006)] wordt het volgende bepaald:

„Finse staatsburgers hebben het recht om naar het buitenland te reizen overeenkomstig de bepalingen van deze wet.

Finse staatsburgers mogen niet worden belet om het land binnen te komen.”

20

§ 2 van de paspoortwet luidt als volgt:

„Finse staatsburgers kunnen met een paspoort aantonen dat zij het recht hebben naar het buitenland te reizen en het land binnen te komen, tenzij in deze wet, Uniewetgeving of een voor Finland bindende internationale overeenkomst anders is bepaald. Finse staatsburgers kunnen zonder paspoort reizen naar IJsland, Noorwegen, Zweden en Denemarken. Bij regeringsbesluit wordt bepaald naar welke andere landen Finse staatsburgers kunnen reizen met als reisdocument in plaats van een paspoort een identiteitskaart [...].”

21

§ 28, eerste alinea, van de paspoortwet bepaalt:

„Indien een Fins staatsburger verplicht is tijdens zijn reis voorzien te zijn van een paspoort of identiteitskaart, moet hij bij het verlaten van het land en bij aankomst in het land dit document desgevraagd aan de grensbewakingsautoriteit tonen.”

22

§ 1 van de valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (660/213) [regeringsbesluit betreffende het bewijs van het recht om te reizen in bepaalde welomschreven gevallen (660/213)] luidt als volgt:

„Finse staatsburgers die als reisdocument in plaats van een paspoort een identiteitskaart hebben, kunnen daarmee vanuit Finland naar de volgende landen reizen [...]: Nederland, België, Bulgarije, Spanje, Ierland, Verenigd Koninkrijk, Italië, Oostenrijk, Griekenland, Kroatië, Cyprus, Letland, Liechtenstein, Litouwen, Luxemburg, Malta, Portugal, Polen, Frankrijk, Roemenië, Duitsland, San Marino, Slowakije, Slovenië, Zwitserland, Tsjechië, Hongarije en Estland.”

23

§ 7, met als opschrift „Grensmisdrijven”, van hoofdstuk 17, met als opschrift „Misdrijven tegen de openbare orde”, van de rikoslaki (39/1889) [strafwetboek (39/1889)] bepaalt:

„Een persoon die:

[...]

maakt zich schuldig aan een grensmisdrijf dat wordt bestraft met een geldboete of gevangenisstraf van maximum een jaar.”

24

In § 7a, met als opschrift „Klein grensmisdrijf”, van hoofdstuk 17 van dat wetboek staat het volgende te lezen:

„Wanneer het grensmisdrijf, gelet op de korte duur van het verboden verblijf of de verboden verplaatsing, de aard van de verboden handeling, of andere omstandigheden van het misdrijf, als geheel beschouwd onbeduidend is, wordt de overtreder bestraft met een geldboete wegens een klein grensmisdrijf.”

25

§ 1, eerste alinea, van hoofdstuk 2a van dat wetboek luidt als volgt:

„De geldboete wordt opgelegd in de vorm van een dagboete, met als minimum 1 dag en als maximum 120 dagen.”

26

In § 2 van hoofdstuk 2a van dat wetboek wordt bepaald:

„Het bedrag van de dagboete wordt zodanig vastgesteld dat deze in verhouding staat tot de draagkracht van de overtreder.

De dagboete wordt geacht redelijk te zijn indien zij een zestigste van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder bedraagt, verminderd met de bij regeringsbesluit bepaalde belastingen en heffingen en met de vaste aftrek voor basisconsumptie. De dagboete kan worden verlaagd vanwege de onderhoudsplicht van de overtreder.

Voor de berekening van die maandelijkse inkomsten wordt voornamelijk rekening gehouden met de inkomsten die zijn opgenomen in de door de overtreder overgelegde meest recente belastingaanslag. Indien de inkomsten van de overtreder op basis van de belastinggegevens niet op een voldoende betrouwbare manier kunnen worden bepaald, dan wel aanzienlijk zijn gewijzigd sinds de overgelegde meest recente belastingaanslag, kunnen zij worden bepaald op basis van andere beschikbare documenten.

[...]

Bij regeringsbesluit worden specifieke regels vastgesteld met betrekking tot de berekening van de gemiddelde maandelijkse inkomsten, de wijze van afronding van het bedrag van de dagboete, de vaste aftrek voor basisconsumptie, de aanpassing vanwege onderhoudsplicht en het minimumbedrag van de dagboete.”

27

§ 5 van de valtioneuvoston asetus päiväsakon rahamäärästä (609/1999) [regeringsbesluit inzake het bedrag van de dagboete (609/1999)] bepaalt:

„Het bedrag van de dagboete mag niet lager zijn dan 6 EUR.”

28

A, Fins staatsburger, reisde op 25 augustus 2015 aan boord van een pleziervaartuig van Finland naar Estland en weer terug. Zowel de plaats van vertrek als de plaats van terugkeer van die reis bevond zich in Finland. Tijdens die reis doorkruiste A internationale wateren tussen de twee lidstaten.

29

A was weliswaar houder van een geldig Fins paspoort, maar droeg dat tijdens die reis niet bij zich. Derhalve kon hij bij een grenscontrole in Helsinki op het moment van zijn terugkeer dit paspoort niet tonen en hij kon ook geen ander reisdocument overleggen. De identiteit van A kon echter worden vastgesteld aan de hand van het rijbewijs dat hij bij zich droeg.

30

De Syyttäjä (officier van justitie, Finland) stelde bij de Helsingin käräjäoikeus (rechter in eerste aanleg Helsinki, Finland) vervolging in tegen A wegens een klein grensmisdrijf.

31

Bij beslissing van 5 december 2016 stelde de Helsingin käräjäoikeus vast dat A een strafbaar feit had begaan, aangezien hij zonder voorzien te zijn van een reisdocument de Finse grens had overschreden. Dat A houder was van een geldig paspoort, achtte hij in dit verband niet van belang.

32

Die rechter legde evenwel geen straf op, vanwege het onbeduidende karakter van het strafbare feit en omdat bij veroordeling tot betaling van een geldboete het bedrag ervan, dat volgens het strafrechtelijke dagboetestelsel op basis van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van A zou worden berekend, buitensporig zou zijn geweest.

33

De Syyttäjä stelde bij de Helsingin hovioikeus (rechter in tweede aanleg Helsinki, Finland) hoger beroep in tegen die beslissing. A stelde incidenteel hoger beroep in tegen dezelfde beslissing.

34

Bij arrest van 15 juni 2018 achtte de Helsingin hovioikeus het weliswaar afdoende bewezen dat A bij het overschrijden van de Finse grens niet voorzien was van een reisdocument, maar wees hij de aanklacht af. Hij was immers van oordeel dat er in casu geen sprake was van een klein grensmisdrijf.

35

De Syyttäjä heeft tegen dat arrest cassatieberoep ingesteld bij de Korkein oikeus (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Finland).

36

Volgens die rechter dient de zaak te worden onderzocht uit het oogpunt van het Unierecht.

37

Hij herinnert eraan dat het Hof in punt 45 van het arrest van 21 september 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439), heeft geoordeeld dat dit recht er niet aan in de weg stond dat een lidstaat een persoon onder strafbedreiging verplichtte zijn nationaliteit bij binnenkomst in die lidstaat aannemelijk te maken, mits de straffen vergelijkbaar waren met die welke van toepassing waren op soortgelijke nationale overtredingen, en niet onevenredig waren.

38

De verwijzende rechter vraagt zich echter af of die rechtspraak nog steeds van toepassing is, gelet op de wijzigingen van het Unierecht sinds dat arrest.

39

Hoewel uit de Schengengrenscode inderdaad blijkt dat elke lidstaat Unieburgers kan verplichten om in het bezit te zijn van een geldig reisdocument, wenst de verwijzende rechter namelijk te vernemen of de niet-nakoming van die verplichting kan worden bestraft en, als dat het geval is, onder welke voorwaarden, aangezien niet valt uit te sluiten dat door het opleggen van een sanctie afbreuk wordt gedaan aan het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht van vrij verkeer.

40

Voor de vaststelling of aan dat recht afbreuk wordt gedaan, dient rekening te worden gehouden met de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2004/38 en met artikel 21 van verordening nr. 562/2006, welke handeling de op het hoofdgeding toepasselijke Schengengrenscode is.

41

Voorts dient in het licht van de artikelen 2, 4, 7, 20 en 21 van verordening nr. 562/2006 en punt 3.2.5 van bijlage VI bij die verordening te worden onderzocht of het feit dat de betrokken Unieburger aan boord van een pleziervaartuig tussen twee lidstaten reisde via internationale wateren, relevant is.

42

Gesteld dat het Unierecht zich niet verzet tegen de verplichting, onder strafbedreiging, om voorzien te zijn van een geldig reisdocument, vraagt de verwijzende rechter zich nog af of een dagboetestelsel als dat van het Finse strafwetboek verenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel.

43

Hij geeft aan dat de hoogte van een dagboete in 2014 gemiddeld 16,70 EUR bedroeg in het geval van gemiddelde maandelijkse netto-inkomsten van 1257 EUR. Voorts wijst die rechter erop dat voor een grensmisdrijf als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde misdrijf gewoonlijk 15 dagen dagboete worden opgelegd.

44

Gelet op de gemiddelde maandelijkse inkomsten van A bedraagt één dagboete in zijn geval 6350 EUR, zodat hem een totale geldboete van 95250 EUR kan worden opgelegd. Een dergelijk bedrag is te verklaren door het feit dat de in het hoofdgeding toepasselijke regeling weliswaar een minimumbedrag van 6 EUR vaststelt voor het bedrag van de dagboete, maar niet voorziet in een maximumbedrag.

45

In die omstandigheden heeft de Korkein oikeus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

46

In het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof is het de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren. In dit verband moeten uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens de aspecten van Unierecht worden geput die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin arrest van 29 april 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punten 32 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het hoofdgeding betrekking heeft op een reis van een Finse staatsburger tussen Finland en Estland aan boord van een pleziervaartuig, waarbij de plaats van vertrek en de plaats van terugkeer zich in Finland bevonden en internationale wateren werden doorkruist. Uit die beslissing blijkt eveneens dat de betrokkene strafrechtelijk werd vervolgd wegens niet-naleving van de Finse regeling die Finse staatsburgers verplicht voorzien te zijn van een identiteitskaart of een paspoort wanneer zij reizen tussen Finland en andere lidstaten, waaronder Estland.

48

In die omstandigheden moet worden geconstateerd dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen, ten eerste, of het recht van vrij verkeer van Unieburgers, dat is neergelegd in artikel 21, lid 1, VWEU en verder is uitgewerkt in richtlijn 2004/38, in het licht van de bepalingen inzake grensoverschrijding in verordening nr. 562/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij een lidstaat zijn onderdanen onder strafbedreiging verplicht om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wanneer zij naar een andere lidstaat reizen en, ten tweede, of het feit dat die onderdanen aan boord van een pleziervaartuig reizen via internationale wateren in dit verband van belang is.

49

Volgens artikel 21, lid 1, VWEU heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

50

Volgens artikel 1 van richtlijn 2004/38 heeft deze richtlijn met name tot doel de voorwaarden voor uitoefening van dat recht en de beperkingen daarop vast te stellen.

51

Daartoe bepaalt artikel 4, lid 1, van die richtlijn dat, onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij grenscontroles, de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, het recht heeft het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven.

52

Zoals de advocaat-generaal in de punten 54 tot en met 57 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vloeit uit de in die bepaling vervatte zinsnede „voorzien van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort” voort dat aan de uitoefening door onderdanen van een lidstaat van hun recht om zich naar een andere lidstaat te begeven, de voorwaarde wordt verbonden dat zij een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort bij zich dragen.

53

Hoewel het krachtens artikel 4, lid 3, van richtlijn 2004/38 aan de lidstaten staat om hun burgers een identiteitskaart of een paspoort verstrekken en die bescheiden te vernieuwen, heeft de Uniewetgever aldus, door overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn aan het recht van een Unieburger om zich naar een andere lidstaat te begeven de voorwaarde te verbinden dat hij voorzien is van een dergelijk document, een in overweging 7 van die richtlijn bedoelde formaliteit die samenhangt met het vrije verkeer willen vaststellen. Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van zijn conclusie heeft gesteld, heeft die formaliteit tot doel de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken door te waarborgen dat elke persoon die dat recht geniet, zonder moeilijkheden als zodanig wordt geïdentificeerd bij een eventuele controle (zie in die zin arresten van 21 september 1999, Wijsenbeek, C‑378/97, EU:C:1999:439, punt 43, en 17 februari 2005, Oulane, C‑215/03, EU:C:2005:95, punten 21 en 22).

54

Deze voorwaarde voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer is overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 van toepassing ten aanzien van iedere Unieburger die zich naar een andere lidstaat begeeft dan die waarvan hij de nationaliteit bezit.

55

Daaruit volgt dat een lidstaat die zijn onderdanen verplicht om voorzien te zijn van hun identiteitskaart of hun paspoort wanneer zij de nationale grens overschrijden teneinde zich naar een andere lidstaat te begeven, daardoor bijdraagt tot de naleving van een formaliteit waaraan de uitoefening van het recht van vrij verkeer krachtens richtlijn 2004/38 is onderworpen. Een dergelijke nationale regel valt dus onder de tenuitvoerlegging van die richtlijn.

56

Overeenkomstig artikel 36 van die richtlijn is elke lidstaat bevoegd het stelsel van sancties vast te stellen dat van toepassing is op overtredingen van de ter uitvoering van die richtlijn vastgestelde nationale bepalingen.

57

De lidstaten blijven bij gebreke van harmonisatie van die sancties bevoegd om de sancties te kiezen die zij passend achten, met dien verstande dat zij die bevoegdheid uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan [zie naar analogie arrest van 11 februari 2021, K. M. (Sancties opgelegd aan een scheepskapitein), C‑77/20, EU:C:2021:112, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

58

Niettegenstaande het feit dat het Unierecht sinds de uitspraak van het arrest van 21 september 1999, Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439), verder is ontwikkeld, is in het huidige Unierecht de autonomie van de lidstaten gehandhaafd met betrekking tot de sancties die kunnen worden opgelegd aan een Unieburger die niet voldoet aan een formaliteit in verband met de uitoefening van het recht van vrij verkeer. Zoals het Hof in punt 45 van dat arrest heeft opgemerkt, kunnen de lidstaten in een dergelijk geval strafrechtelijke sancties opleggen, mits deze met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen. Dat beginsel is thans neergelegd in artikel 49, lid 3, van het Handvest, volgens hetwelk de zwaarte van de straf niet onevenredig mag zijn met het strafbare feit.

59

Voorts zij eraan herinnerd dat nationale strafrechtelijke bepalingen personen aan wie het Unierecht het recht op gelijke behandeling toekent niet ongelijk mogen behandelen, noch de door het Unierecht gewaarborgde fundamentele vrijheden mogen beperken (arrest van 19 november 2020, ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

60

De precisering in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 dat die bepaling van toepassing is „onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles”, doet niet af aan de rechtmatigheid van de door een lidstaat aan zijn onderdanen opgelegde verplichting, onder strafbedreiging, om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wanneer zij de staatsgrens overschrijden teneinde zich naar een andere lidstaat te begeven, mits de algemene beginselen van het Unierecht worden geëerbiedigd.

61

Het is juist dat uit die precisering volgt dat elke rechtsregel betreffende nationale grenscontroles – zoals die van artikel 20 van verordening nr. 562/2006, dat voorziet in de afschaffing van die controles aan de binnengrenzen van het Schengengebied – ten volle moet worden toegepast. Bijgevolg kan in beginsel geen controle bij het overschrijden van die grenzen worden verricht.

62

De afschaffing van de controles aan de binnengrenzen doet evenwel geen afbreuk aan de in artikel 21 van verordening nr. 562/2006 bedoelde mogelijkheid voor de lidstaten om op hun grondgebied identiteitscontroles uit te voeren en om daartoe personen te verplichten in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten en deze bij zich te dragen (zie in die zin arrest van 19 juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63

Voorts bevat punt 3.2.5 van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006 in de eerste alinea weliswaar de regel dat personen aan boord van pleziervaartuigen die uit een in een lidstaat gelegen haven komen of naar een in een lidstaat gelegen haven afvaren en die een buitengrens van het Schengengebied overschrijden, niet aan identiteitscontroles worden onderworpen, maar bevat de tweede alinea van datzelfde punt een uitzondering op deze regel, op grond waarvan die personen niettemin aan controles kunnen worden onderworpen „naargelang van de beoordeling van het risico van illegale immigratie”.

64

Gelet op die aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheid om in verschillende, in verordening nr. 562/2006 genoemde situaties de identiteit van personen te controleren, moet een lidstaat worden geacht geen afbreuk te doen aan het recht van vrij verkeer wanneer hij onder bedreiging van – mogelijkerwijs strafrechtelijke – sancties, die afschrikkend werken én in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, zijn onderdanen ertoe verplicht voorzien te zijn van hun identiteitskaart of paspoort wanneer zij het nationale grondgebied verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven, ongeacht het gebruikte vervoermiddel en de reisroute. Een dergelijke verplichting waarborgt immers dat die onderdanen hun identiteit, hun nationaliteit en dus hun status van burger van de Unie kunnen aantonen wanneer een van de in verordening nr. 562/2006 bedoelde situaties zich voordoet en aanleiding geeft tot een controle.

65

Derhalve dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat het recht van vrij verkeer van Unieburgers, dat is neergelegd in artikel 21 VWEU en verder is uitgewerkt in richtlijn 2004/38, in het licht van de bepalingen inzake grensoverschrijding in verordening nr. 562/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij een lidstaat zijn onderdanen onder strafbedreiging verplicht om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wanneer zij naar een andere lidstaat reizen, ongeacht het gebruikte vervoermiddel en de reisroute, mits de specifieke sanctieregels in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het evenredigheids- en het non-discriminatiebeginsel.

66

In het licht van de overwegingen in punt 47 van het onderhavige arrest wenst de verwijzende rechter met zijn tweede vraag in wezen te vernemen, ten eerste, of het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde en in richtlijn 2004/38 verder uitgewerkte recht van vrij verkeer van Unieburgers, in het licht van de bepalingen van verordening nr. 562/2006 inzake grensoverschrijding aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij een lidstaat zijn onderdanen onder strafbedreiging verplicht om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wanneer zij zijn grondgebied vanuit een andere lidstaat binnenkomen en, ten tweede, of het feit dat die onderdanen aan boord van een pleziervaartuig reizen via internationale wateren in dit verband van belang is.

67

Van meet af aan zij opgemerkt dat een situatie waarin een Unieburger vanuit een andere lidstaat de grens overschrijdt van de lidstaat waarvan hij onderdaan is, niet onder richtlijn 2004/38 valt.

68

Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van die richtlijn regelt zij immers enkel de voorwaarden voor binnenkomst en verblijf van een Unieburger in andere lidstaten dan die waarvan hij de nationaliteit bezit (arrest van 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punten 33 en 34).

69

Aangezien de werkingssfeer van richtlijn 2004/38 aldus is afgebakend en uit een beginsel van internationaal recht – dat is herbevestigd in artikel 3 van Protocol nr. 4 bij het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden – voortvloeit dat een lidstaat zijn eigen onderdanen de toegang tot en het verblijf op zijn grondgebied niet mag ontzeggen (zie in die zin arresten van 4 december 1974, Van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punt 22, en 5 mei 2011, McCarthy, C‑434/09, E, punt 29), gelden de in artikel 5 van die richtlijn gestelde voorwaarden inzake het inreisrecht niet voor de binnenkomst van een Unieburger op het grondgebied van de lidstaat waarvan hij onderdaan is.

70

Dit neemt niet weg dat de terugkeer van een Unieburger naar het grondgebied van de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, onder artikel 21, lid 1, VWEU valt indien die burger vooraf zijn in die bepaling neergelegd recht van vrij verkeer in een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst heeft uitgeoefend (zie in die zin arrest van 5 juni 2018, Coman e.a., C‑673/16, EU:C:2018:385, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

71

Derhalve moet worden onderzocht of de door een lidstaat aan zijn onderdanen opgelegde verplichting om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wanneer deze zijn grondgebied vanuit een andere lidstaat binnenkomen, de uitoefening van het in artikel 21 VWEU neergelegde recht van vrij verkeer belemmert.

72

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt uit de gegevens van het dossier waarover het Hof beschikt dat Finse onderdanen die bij hun terugkeer naar Finland niet voorzien zijn van hun identiteitskaart of hun paspoort, het grondgebied van die lidstaat mogen binnenkomen zodra zij hun identiteit met andere middelen kunnen bewijzen.

73

De verplichting om voorzien te zijn van een identiteitskaart of paspoort blijkt dus geen voorwaarde te zijn voor het inreisrecht, maar een formaliteit die tot doel heeft de identiteitscontroles die in de in verordening nr. 562/2006 omschreven gevallen mogen worden verricht, te standaardiseren en aldus te vergemakkelijken.

74

Aangezien elke Unieburger houder is van een identiteitskaart of een paspoort en van dit document moet voorzien zijn wanneer hij zich naar een andere lidstaat begeeft dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, is de bij een nationale regeling opgelegde verplichting om voorzien te zijn van dat document bij terugkeer naar de lidstaat van herkomst noch bezwarend noch hinderlijk en kan zij dus niet worden geacht als gevolg te hebben dat de uitoefening van het recht van vrij verkeer daardoor wordt ontmoedigd, met dien verstande dat die verplichting geen voorwaarde is voor het recht om het grondgebied van de lidstaat van herkomst binnen te komen en dat de sancties die bij niet-naleving van die verplichting kunnen worden opgelegd, verenigbaar zijn met het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde evenredigheidsbeginsel en met de andere algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het non-discriminatiebeginsel, die alle van toepassing zijn in het kader van de toetsing van een nationale regeling aan artikel 21, lid 1, VWEU (zie in dit laatste verband arrest van 8 juni 2017, Freitag, C‑541/15, EU:C:2017:432, punten 31 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

75

Voorts staat het feit dat wordt gereisd aan boord van een pleziervaartuig via internationale wateren niet in de weg aan de controle van de identiteit van de opvarenden van dat vaartuig.

76

Zoals in punt 63 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, mogen personen aan boord van pleziervaartuigen die uit een in een lidstaat gelegen haven komen of naar een in een lidstaat gelegen haven afvaren en die een buitengrens van het Schengengebied overschrijden, krachtens punt 3.2.5, tweede alinea, van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006 immers „naargelang van de beoordeling van het risico van illegale immigratie” worden gecontroleerd. Aan het nuttig effect van die bepaling zou afbreuk worden gedaan indien zij aldus wordt uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten enkel het in punt 3.2.7 van die bijlage bedoelde document met alle technische gegevens van het vaartuig en de namen van alle opvarenden mogen controleren, zonder dat zij aan de hand van een controle van de identiteitsdocumenten mogen nagaan of de lijst met namen in dat document wel juist is.

77

In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde vaartuig tijdens zijn reis de internationale wateren tussen de territoriale wateren van Finland en Estland heeft doorkruist, zodat het moet worden geacht een buitengrens in de zin van artikel 2, punt 2, van verordening nr. 562/2006 te hebben overschreden. Voorts werd de reis in augustus 2015 gemaakt en hebben partijen in het hoofdgeding erkend dat er tijdens die periode sprake was van een verhoogd risico van illegale immigratie. Onder voorbehoud van de verificaties die de nationale rechter dient te verrichten, blijkt aldus dat de bevoegde Finse autoriteiten zich in een situatie bevonden waarin zij de identiteit van de personen aan boord van dat vaartuig rechtmatig konden controleren bij de terugkeer ervan in de Finse territoriale wateren.

78

Zoals in de punten 73 en 74 van het onderhavige arrest is opgemerkt, verzet het recht van vrij verkeer zich er niet tegen dat een lidstaat, teneinde de identiteitscontroles die in de in verordening nr. 562/2006 omschreven gevallen mogen worden verricht, te standaardiseren en aldus te vergemakkelijken, zijn onderdanen verplicht om voorzien te zijn van een identiteitskaart of paspoort bij terugkeer uit een andere lidstaat op zijn grondgebied, mits de sancties op niet-nakoming van die verplichting verenigbaar zijn met de algemene beginselen van het Unierecht. Daaruit volgt dat de autoriteiten van die lidstaat in het kader van een overeenkomstig punt 3.2.5, tweede alinea, van bijlage VI bij verordening nr. 562/2006 rechtmatig verrichte controle de betrokkene kunnen verzoeken om overlegging van zijn identiteitskaart of paspoort, en dat zij bij gebreke daarvan een sanctie aan de betrokkene kunnen opleggen.

79

Gelet op al het voorgaande dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat het in artikel 21, lid 1, VWEU neergelegde recht van vrij verkeer van Unieburgers, in het licht van de bepalingen inzake grensoverschrijding in verordening nr. 562/2006, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij een lidstaat zijn onderdanen onder strafbedreiging verplicht om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort wanneer zij zijn grondgebied vanuit een andere lidstaat binnenkomen, mits die verplichting geen voorwaarde is voor het inreisrecht en de specifieke regels inzake de sancties bij niet-nakoming van die verplichting in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het evenredigheids- en het non-discriminatiebeginsel. Een reis aan boord van een pleziervaartuig naar de betrokken lidstaat vanuit een andere lidstaat waarbij internationale wateren worden doorkruist behoort, onder de voorwaarden van punt 3.2.5, tweede alinea, van bijlage VI bij die verordening, tot de gevallen waarin de overlegging van een dergelijk document kan worden verlangd.

80

Zoals blijkt uit de in de verwijzingsbeslissing aangehaalde bepalingen van het Finse strafwetboek, begaat een persoon die de Finse grens overschrijdt of een poging daartoe onderneemt zonder reisdocument of ander document dat daarmee kan worden gelijkgesteld, een strafbaar feit dat wordt bestraft met een geldboete of gevangenisstraf van maximum een jaar, met dien verstande dat wanneer het strafbare feit als onbeduidend wordt beschouwd, de sanctie bestaat in een geldboete die wordt opgelegd in de vorm van een dagboete, waarvan het bedrag overeenkomt met een zestigste van de gemiddelde maandelijkse inkomsten van de overtreder, verminderd met bepaalde belastingen, heffingen en uitgaven.

81

Voorts vloeit uit de verwijzingsbeslissing voort dat in geval van een klein grensmisdrijf gewoonlijk 15 dagen dagboete worden opgelegd en dat het bedrag van de uiteindelijk opgelegde geldboete doorgaans ongeveer 20 % van de maandelijkse netto-inkomsten van de overtreder bedraagt.

82

In casu heeft de officier van justitie vervolging ingesteld tegen A op grond dat hij bij de overschrijding van de Finse grens niet voorzien was van een geldig paspoort of van enig ander reisdocument, hoewel zijn identiteit kon worden vastgesteld aan de hand van het rijbewijs dat hij bij zich droeg.

83

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met de derde prejudiciële vraag wenst te vernemen of artikel 21, lid 1, VWEU en de artikelen 4 en 36 van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 49, lid 3, van het Handvest, zich verzetten tegen een stelsel van strafrechtelijke sancties waarbij een lidstaat de overschrijding van zijn nationale grens zonder geldige identiteitskaart of geldig paspoort strafbaar stelt met een geldboete die, ter indicatie, 20 % van de maandelijkse netto-inkomsten van de overtreder kan bedragen.

84

Volgens artikel 49, lid 3, van het Handvest moet de strengheid van de sancties in verhouding staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten. De sancties moeten met name een reële afschrikkende werking hebben, maar mogen niet buiten de grenzen treden van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken wettelijke regeling worden nagestreefd [zie in die zin arrest van 11 februari 2021, K. M. (Sancties opgelegd aan een scheepskapitein), C‑77/20, EU:C:2021:112, punten 37 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

85

Hoewel het aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen of het stelsel van sancties dat in het hoofdgeding aan de orde is, evenredig is met het legitieme doel dat wordt nagestreefd door de verplichting om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, neemt dat niet weg dat het Hof hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht kan verschaffen die hem in staat stellen te bepalen of dit het geval is [zie naar analogie arresten van 28 januari 2016, Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, punt 37, en 11 februari 2021, K. M. (Sancties opgelegd aan een scheepskapitein), C‑77/20, EU:C:2021:112, punt 39].

86

Zoals in punt 53 van het onderhavige arrest is opgemerkt, vormt de verplichting om bij de verplaatsing van de ene naar de andere lidstaat voorzien te zijn van een identiteitskaart of paspoort, een formaliteit die tot doel heeft de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken door te waarborgen dat elke persoon die dat recht geniet, zonder moeilijkheden als zodanig wordt geïdentificeerd bij een eventuele controle.

87

Wat de strafrechtelijke geldboete betreft die volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie wordt opgelegd in gevallen waarin de overschrijding van de nationale grens zonder identiteitskaart of paspoort als een klein grensmisdrijf wordt aangemerkt, moet worden geoordeeld dat die sanctie, die doorgaans ongeveer 20 % van de maandelijkse netto-inkomsten van de overtreder bedraagt, niet in verhouding staat tot de ernst van de inbreuk. Dit blijkt met name uit de omstandigheden van het hoofdgeding waarin, zoals in punt 44 van het onderhavige arrest is opgemerkt, de totale geldboete die voor dit kleine grensmisdrijf kan worden opgelegd, 95250 EUR bedraagt, zonder dat in een maximumbedrag is voorzien.

88

De lidstaten kunnen weliswaar een geldboete opleggen teneinde de niet-nakoming van een formeel vereiste voor de uitoefening van een door het Unierecht toegekend recht te bestraffen, maar het is juist van belang dat een dergelijke sanctie evenredig is met de ernst van die inbreuk [zie in die zin arrest van 18 maart 2021, A. (Uitoefening van het recht op aftrek), C‑895/19, EU:C:2021:216, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

89

Wanneer, zoals in casu, de verplichting om voorzien te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort niet wordt nagekomen door een persoon die het recht van vrij verkeer geniet en die houder is van een dergelijk document maar enkel heeft nagelaten dat tijdens zijn reis bij zich te dragen, is de inbreuk, zoals de Finse regering overigens heeft erkend, van geringe ernst. Behoudens gevallen van recidive kan een dergelijke inbreuk dus niet leiden tot de oplegging van een zware geldelijke sanctie, zoals een geldboete van 20 % van de gemiddelde maandelijkse netto-inkomsten van de overtreder.

90

De strengheid van een dergelijke sanctie treedt immers buiten de grenzen van wat passend en noodzakelijk is om het in punt 86 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel te verwezenlijken.

91

Zoals de advocaat-generaal in punt 121 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het juist dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat in een stelsel van geldelijke sancties rekening wordt gehouden met de draagkracht van de overtreder door te bepalen dat de geldboete wordt berekend op basis van zijn inkomsten. De naleving door de Unieburgers van de formaliteiten die verband houden met de uitoefening van het recht van vrij verkeer kan echter op een voldoende afschrikkende wijze worden verzekerd door minder beperkende maatregelen dan die van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling; die maatregelen kunnen met name bestaan in de vaststelling van geldboeten waarvan het bedrag overeenkomt met een lager percentage van de maandelijkse inkomsten, en de invoering van een maximumbedrag voor de geldboeten.

92

Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 21, lid 1, VWEU en de artikelen 4 en 36 van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van artikel 49, lid 3, van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een stelsel van strafrechtelijke sancties waarbij een lidstaat de overschrijding van zijn nationale grens zonder geldige identiteitskaart of geldig paspoort strafbaar stelt met een geldboete die, ter indicatie, 20 % van de maandelijkse netto-inkomsten van de overtreder kan bedragen, aangezien een dergelijke geldboete niet evenredig is met de ernst van deze inbreuk, die onbeduidend is.

93

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht: