1.

Verzoekster is een private partij die is belast met het beheer van openbare parkeerzones in Zadar (Kroatië). Op een aangegeven parkeerplaats op een openbare weg heeft zij een personenwagen gecontroleerd waarvan verweerster de eigenaar was. Die personenwagen was niet voorzien van een parkeerkaart. Verzoekster heeft daarop een dagparkeerkaart afgegeven, die onbetaald bleef. Verzoekster heeft daarom via een door een notaris in Kroatië uitgevaardigd dwangbevel, dat in Slovenië aan verweerster is betekend, verzocht om gedwongen tenuitvoerlegging van die betaling.

2.

De onderhavige zaak vormt een nieuwe episode in wat inmiddels een vrij lange procedurele saga van onbetaalde parkeerkaarten en notarissen is geworden. ( 2 ) De kern van het probleem lijkt te zijn gelegen in een soort dubbele privatisering door de Kroatische wetgever, op het niveau van zowel het beheer als de tenuitvoerlegging. Een zaak die in andere lidstaten doorgaans wordt beschouwd als een administratiefrechtelijke aangelegenheid, wordt aan private entiteiten toevertrouwd. De latere gedwongen tenuitvoerlegging van een dergelijke schuldvordering is ook niet bedoeld om onder de bevoegdheid van de rechters te vallen, maar veeleer, althans in eerste instantie, onder die van de notarissen.

3.

Niet alleen zorgt dat voor een zeker onbehagen ten aanzien van de structuur als geheel, maar er ontstaan ook taxonomische spanningen met (en binnen) de privaatrechtelijke instrumenten van de Unie. Nadat in deze context twee lagere nationale rechters zich onbevoegd hadden verklaard, is bij de Visoki trgovački sud Republike Hrvatske (handelsrechter in tweede aanleg, Kroatië) een jurisdictiegeschil aanhangig gemaakt over de vraag bij welke rechter tegen een dergelijk door een notaris uitgevaardigd dwangbevel dient te worden opgekomen.

4.

Die verwijzende rechter verzoekt om richtsnoeren inzake onder meer (i) de test om te bepalen wanneer een geschil verband houdt met „burgerlijke en handelszaken” in de zin van verordening (EG) nr. 1393/2007 ( 3 ) (hierna ook: „betekeningsverordening”) en verordening (EU) nr. 1215/2012 ( 4 ) (hierna ook: „herschikte executieverordening”), (ii) de vraag of notarissen in Kroatië in het kader van de kennisgevingsrichtlijn dwangbevelen kunnen verzenden naar in andere lidstaten woonachtige personen, en (iii) de vraag onder welke specifieke bevoegdheidsgrond dergelijke geschillen kunnen vallen volgens de regels van de herschikte executieverordening.

5.

Artikel 1, lid 1, van de herschikte executieverordening luidt als volgt:

„1.   Deze verordening wordt toegepast in burgerlijke en handelszaken, ongeacht de aard van het gerecht. Zij heeft met name geen betrekking op fiscale zaken, douanezaken en administratiefrechtelijke zaken, noch op de aansprakelijkheid van de staat wegens een handeling of nalaten in de uitoefening van het openbaar gezag (acta jure imperii).”

6.

In artikel 4 van die verordening is de regel van de „woonplaatslidstaat” opgenomen, op grond waarvan zij die woonplaats hebben op het grondgebied van een lidstaat, ongeacht hun nationaliteit, worden opgeroepen voor de gerechten van die lidstaat. Volgens artikel 5 van die verordening kunnen die personen in afwijking daarvan evenwel ook voor het gerecht van een andere lidstaat worden opgeroepen, maar „slechts [...] krachtens de in de afdelingen 2 tot en met 7 van dit hoofdstuk gegeven regels”.

7.

In artikel 7 van de herschikte executieverordening, dat valt onder de afdeling „Bijzondere bevoegdheid”, staat het volgende te lezen:

„Een persoon die woonplaats heeft op het grondgebied van een lidstaat, kan in een andere lidstaat voor de volgende gerechten worden opgeroepen:

8.

Artikel 24, lid 1, van de herschikte executieverordening bepaalt „voor zakelijke rechten op en huur en verhuur, pacht en verpachting van onroerende goederen [dat] de gerechten van de lidstaat waar het onroerend goed gelegen is” bij uitsluiting bevoegd zijn.

9.

Artikel 1, lid 1, van de betekeningsverordening omschrijft de werkingssfeer van de verordening en luidt als volgt:

„1.   Deze verordening is van toepassing in burgerlijke en in handelszaken, waarin een gerechtelijk of buitengerechtelijk stuk van een lidstaat naar een andere lidstaat moet worden verzonden ter betekening of kennisgeving aldaar. Deze verordening is met name niet van toepassing in fiscale, douane- en/of administratieve zaken of in het geval van aansprakelijkheid van de staat voor handelingen of omissies bij de uitoefening van het overheidsgezag (‚acta iure imperii’).”

10.

In artikel 2 van die verordening, met als opschrift „Verzendende en ontvangende instanties” staat het volgende te lezen:

„1.   Elke lidstaat wijst de deurwaarders, autoriteiten of andere personen aan, hierna ‚verzendende instanties’ genoemd, die bevoegd zijn gerechtelijke of buitengerechtelijke stukken te verzenden ter betekening of kennisgeving in een andere lidstaat.

[...]

4.   Elke lidstaat verstrekt de Commissie de volgende gegevens:

De lidstaten stellen de Commissie van alle wijzigingen van deze gegevens in kennis.”

11.

In artikel 4, lid 1, van de betekeningsverordening wordt bepaald dat „[d]e op grond van artikel 2 aangewezen instanties [...] elkaar de gerechtelijke stukken zo spoedig mogelijk rechtstreeks [toezenden]”.

12.

De betekening of kennisgeving van „gerechtelijke stukken” kan worden verricht door de postdiensten van de lidstaten in overeenstemming met artikel 14 van de betekeningsverordening. De betekening of kennisgeving van „buitengerechtelijke stukken” wordt geregeld door artikel 16 van de betekeningsverordening, luidens hetwelk die stukken „overeenkomstig de bepalingen van deze verordening ter betekening of kennisgeving in een andere lidstaat [kunnen] worden verzonden”.

13.

Het Odluka o organizaciji i načinu naplate parkiranja u Gradu Zadru (besluit inzake de organisatie van en de procedure voor de invordering van parkeergeld in de stad Zadar; hierna: „organisatiebesluit”) („Glasnik Grada Zadra” nr. 4/2011) bepaalt de parkeerzones, het tijdvak waarin het parkeertarief in rekening wordt gebracht en het uurtarief voor parkeren. Artikel 2 van dat besluit omschrijft openbare autoparkings als „openbare ruimten waar voertuigen kunnen stilstaan en worden geparkeerd”. Artikel 4 luidt dat openbare autoparkings als zodanig zijn aangegeven in overeenstemming met de wet op de verkeersveiligheid.

14.

Overeenkomstig artikel 5 van het organisatiebesluit worden openbare autoparkings aangeduid door de parkeerbeheerder onder toezicht van de bevoegde dienst van de gemeentelijke overheid. Artikel 6 van dat besluit bepaalt de „algemene voorwaarden van de overeenkomst voor het gebruik van autoparkings” waarin is vastgelegd op welke dagen en tijden parkeergeld dient te worden betaald. In artikel 7 van het organisatiebesluit ten slotte wordt bepaald dat door het stoppen of parkeren van een voertuig in een openbare parkeerzone de bestuurder of eigenaar van het voertuig de algemene parkeervoorwaarden aanvaardt en daarmee een overeenkomst sluit met de parkeerbeheerder.

15.

Het beheer en het onderhoud van autoparkings, openbare parkeergarages en overslagterminals voor wegvervoer in de stad Zadar worden geregeld door het Odluka o komunalnim djelatnostima Grada Zadra (besluit inzake gemeenteactiviteiten van de stad Zadar) („Glasnik Grada Zadra” nr. 16/2009). Op grond van artikel 3, lid 15, onder a), ervan worden aan verzoekster het onderhoud en het beheer van autoparkings, openbare parkeergarages en overslagterminals voor wegvervoer toevertrouwd.

16.

NLB Leasing d.o.o. Ljubljana (hierna: „verweerster”) is een vennootschap die financiering aanbiedt voor het gebruik van voertuigen, uitrusting en vastgoed in Slovenië.

17.

Op 30 juni 2012 werd een van verweerster in leasing genomen personenwagen geparkeerd op een openbare weg in Zadar (Kroatië). Die weg vormt een afgebakende parkeerzone met aangeduide parkeerplaatsen. Alvorens te parkeren, dient er een parkeerkaart te worden gekocht.

18.

Op dezelfde dag heeft Obala i lučice d.o.o. (hierna: „verzoekster”), een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die door de stad Zadar is opgericht voor het beheer en het onderhoud van openbare parkeerzones voor motorvoertuigen, een kaartcontrole uitgevoerd op de door verweerster in leasing gegeven personenwagen. De personenwagen was niet voorzien van een parkeerkaart. Daarop heeft verzoekster een dagparkeerkaart verstrekt [84 Kroatische kuna (HRK), ongeveer 13 EUR]. Die dagparkeerkaart is nooit betaald.

19.

Op 1 juli 2013 is de Republiek Kroatië toegetreden tot de Europese Unie.

20.

Op 20 februari 2017 is verzoekster via een notaris met standplaats Pula (Kroatië) overgegaan tot de gedwongen tenuitvoerlegging van de uit de parkeerkaart voortvloeiende schuldvordering, aan de hand van een verzoek tot gedwongen tenuitvoerlegging op grond van een „bewijskrachtig document”. Dat document bestond uit een uittreksel uit verzoeksters eigen boekhouding waarin het door verweerster verschuldigde bedrag was opgenomen.

21.

Op 8 maart 2017 heeft de notaris op grond van dat „bewijskrachtig document” een dwangbevel uitgevaardigd tot betaling van het bedrag van HRK 1825,25 HRK (ongeveer 282 EUR). Dat totaalbedrag omvatte de waarde van het niet-betaalde dagtarief (84 HRK), een vergoeding voor de tot op dat moment gemaakte procedurekosten (1 235 HRK) en een vergoeding voor „nog te verwachten kosten” (506,25 HRK). Het dwangbevel is vervolgens per post bij aangetekend schrijven met ontvangstbevestiging aan verweerster betekend.

22.

Verweerster is tegen het dwangbevel opgekomen bij de Trgovački sud u Pazinu (handelsrechter Pazin, Kroatië). Die rechter heeft zich onbevoegd verklaard en de zaak doorverwezen naar de Trgovački sud u Zadru (handelsrechter Zadar, Kroatië). Ook deze rechter heeft zich onbevoegd verklaard en de zaak doorverwezen naar de Visoki trgovački sud.

23.

Ofschoon de verwijzende rechter vaststelt dat het nominale bedrag van de schuld waarvan de gedwongen tenuitvoerlegging wordt gevraagd, laag is, erkent hij eveneens dat er een aanzienlijk aantal van dergelijke zaken bij de nationale rechters aanhangig zijn gemaakt. Tegen deze feitelijke en juridische achtergrond schorst de Visoki trgovački sud de behandeling van de zaak en verzoekt hij het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

24.

In de onderhavige procedure zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door verzoekster, de Duitse en de Kroatische regering, en door de Europese Commissie. Behalve de Duitse regering hebben alle partijen, alsook de Sloveense regering, geantwoord op de door het Hof aan hen voorgelegde schriftelijke vragen.

25.

Op verzoek van het Hof zal ik mijn analyse van de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen beperken tot de eerste tot en met de derde vraag en de vijfde tot en met de zevende vraag. De onderhavige conclusie is aldus opgebouwd als volgt. Om te beginnen zal ik een aantal korte beschouwingen formuleren met betrekking tot de ontvankelijkheid (A). Voor de analyse ten gronde zal ik eerst de vragen herformuleren (B.1). Daarna zal ik mij richten op het begrip „burgerlijke en handelszaken” als bedoeld in de herschikte executieverordening en de betekeningsverordening (B.2). Dan zal ik ingaan op de vraag of notarissen in Kroatië (onder de betekeningsverordening) zelf kunnen overgaan tot betekening of kennisgeving van op grond van een „bewijskrachtig document” opgestelde dwangbevelen (B.3). Vervolgens zal ik de vraag onderzoeken of het parkeren in een daartoe aangegeven parkeerzone op een openbare weg kan worden beschouwd als een activiteit die valt onder een van de „bijzondere” of „exclusieve” bevoegdheidsgronden van de herschikte executieverordening (B.4). Ten slotte zal ik mij richten op meer algemene, structurele vragen die door de onderhavige zaak worden opgeworpen (C).

26.

Het parkeren vond plaats op 30 juni 2012. Op 1 juli 2013 is de Republiek Kroatië toegetreden tot de Europese Unie. Op 8 maart 2017 is het dwangbevel uitgevaardigd.

27.

Om de door mij in mijn conclusies in de zaken Nemec en Pula Parking ( 5 ) uitvoerig uiteengezette redenen, die het Hof in beide zaken heeft onderschreven ( 6 ), levert de temporele toepassing van het Unierecht in gevallen als het onderhavige geen probleem op. Dat de (materiële) grondslag van een schuldvordering dateert van vóór de toetreding van een lidstaat tot de Europese Unie is niet doorslaggevend. Van belang in dit verband is dat de met het oog op de inning van die schuldvordering gevoerde executieprocedure na de toetreding van de Republiek Kroatië tot de Europese Unie is ingeleid en dus duidelijk binnen de temporele werkingssfeer van de procedureregels en het potentieel ratione materiae toepasselijke kader valt, en dat de aan dit Hof voorgelegde vragen zien op de uitlegging van die procedurele instrumenten.

28.

Aangezien dat in deze instantie duidelijk het geval is, is het Hof ratione temporis bevoegd om op de vragen van de verwijzende rechter te antwoorden.

29.

De Commissie merkt op dat de verwijzende rechter, die binnen zijn rechtsorde wordt geconfronteerd met een jurisdictiegeschil tussen twee lagere rechters, enkel prejudiciële vragen mag voorleggen die hem in staat zullen stellen de bij hem aanhangige bevoegdheidskwesties te beslechten. Hij mag daarentegen niet verzoeken om een prejudiciële beslissing over vragen die verband houden met de grond van de onderhavige zaak. Dat impliceert dat de eerste vraag en het eerste deel van de derde vraag (waarmee hij wenst te vernemen of notarissen in Kroatië „gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken” mogen betekenen) niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Aangezien de verwijzende rechter eerst het jurisdictiegeschil dat aan de bij hem aanhangige zaak ten grondslag ligt, dient te beslechten, heeft de onderhavige zaak op nationaal niveau het stadium van de analyse ten gronde nog niet bereikt. Partijen hebben dus wellicht nog niet de kans gekregen om over een aantal van die kwesties een standpunt in te nemen.

30.

Ik begrijp de bezorgdheden van de Commissie. Ik deel ze evenwel niet.

31.

Ten eerste geldt in zaken die betrekking hebben op de herschikte executieverordening, zoals bij elke andere bevoegdheidsregeling, dat de vraag naar de grond van de zaak doorgaans verweven is met de vraag naar de bevoegdheid. Om de bevoegde rechter aan te wijzen, dient er vaak een eerste, telescopische analyse van de grond van de zaak te worden gemaakt. In dat opzicht is het helemaal niet eenvoudig om die twee vragen los van elkaar te zien. Zelfs als dat al mogelijk zou zijn, houden de eerste vraag en het eerste deel van de derde vraag duidelijk verband met de eigenlijke feiten en het doel dat met de hoofdvordering wordt beoogd, en vallen zij dus niet buiten de algemene grenzen van de prejudiciële procedure.

32.

Ten tweede vormt het stadium waarin het geding bij de nationale rechter zich bevindt, geen criterium waaraan verzoeken om een prejudiciële beslissing worden getoetst. Artikel 267 VWEU is een samenwerkingsinstrument volgens hetwelk op elke prejudiciële vraag in beginsel een vermoeden van relevantie rust, zij het onder bepaalde voorwaarden. ( 7 ) Binnen dat kader draagt uitsluitend de nationale rechter de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing en voor zowel de noodzaak als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt. ( 8 ) Derhalve dient te worden vermoed dat er volgens de vaststellingen van de nationale rechter een algemene behoefte aan richtsnoeren van het Hof bestaat om die kwesties op te lossen. ( 9 )

33.

Op basis hiervan stel ik voor om de eerste en de derde vraag van de verwijzende rechter ontvankelijk te verklaren, al dienen ze – net als de andere vragen – wel enigszins te worden geherformuleerd.

34.

Bij lezing, tegen de achtergrond van het verzoek om een prejudiciële beslissing, van de eerste tot en met de derde vraag en vervolgens van de vijfde tot en met de zevende vraag, blijkt dat de onderhavige zaak in de kern betrekking heeft op drie overkoepelende aspecten van het internationaal privaatrecht van de Unie. Het eerste aspect betreft de inhoud en aard van de schuldvordering die voortvloeit uit de niet-betaalde parkeerkaart (tweede vraag en tweede deel van de derde vraag), dat wil zeggen de vraag of de gedwongen tenuitvoerlegging van die schuldvordering een geschil betreft dat verband houdt met „burgerlijke en handelszaken”. Het tweede aspect betreft de gedwongen tenuitvoerlegging van de schuldvordering en de procedure daarvoor binnen de specifieke context van het Kroatische recht (eerste vraag en eerste deel van de derde vraag). Daarbij gaat het met name om de vraag of notarissen in Kroatië krachtens de betekeningsverordening dwangbevelen mogen betekenen die zijn opgesteld op grond van een „bewijskrachtig document”. Het derde aspect betreft de voor de schuldvordering bevoegde rechterlijke instantie (vijfde tot en met zevende vraag). Daarbij is het met name de vraag of de herschikte executieverordening een bijzondere bevoegdheidsgrond bevat waaronder ook de gedwongen tenuitvoerlegging van een uit een niet-betaalde parkeerkaart voortvloeiende schuldvordering zou kunnen vallen, zodat de rechter van een andere lidstaat dan die van de woonplaats van de schuldenaar bevoegd is.

35.

Gelet op bovenstaande lezing van de in de onderhavige conclusie behandelde vragen, zal ik de volgorde ervan enigszins herschikken. De tweede vraag en het tweede deel van de derde vraag betreffen kwesties in verband met de werkingssfeer, die ik eerst zal behandelen. Die vragen kunnen in wezen aldus worden geherformuleerd dat de verwijzende rechter ermee wenst te vernemen of de omstandigheden van de onderhavige zaak onder het begrip „burgerlijke en handelszaken” in de zin van de herschikte executieverordening en de betekeningsverordening vallen. Vervolgens zal ik ingaan op de eerste vraag en het eerste deel van de derde vraag, waarin twee kwesties aan de orde zijn: (i) mogen notarissen in Kroatië krachtens de betekeningsrichtlijn „gerechtelijke stukken” betekenen, en (ii) moeten zij zich, als zij dat al mogen, beperken tot de betekening van „buitengerechtelijke stukken”? Ten slotte zal ik mij richten op de vijfde tot en met de zevende vraag, die ik voorstel aldus te herformuleren dat daarmee wordt gevraagd of parkeren in een daartoe aangegeven parkeerzone op een openbare weg kan worden beschouwd als een activiteit waarvoor een van de „bijzondere” of „exclusieve” bevoegdheidsgronden van de herschikte executieverordening kan worden ingeroepen (B.4).

36.

Met zijn tweede vraag en tweede deel van de derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de omstandigheden van de onderhavige zaak vallen onder het begrip „burgerlijke en handelszaken” in de zin van artikel 1, lid 1, van de herschikte executieverordening en van de betekeningsverordening.

37.

Partijen en interveniënten verschillen van mening met betrekking tot die kwestie. Volgens de Duitse en de Sloveense regering valt de onderhavige zaak niet onder het begrip „burgerlijke en handelszaken”. Voor hen is de oorsprong van de bevoegdheid op grond waarvan de ten uitvoer te leggen overeenkomst is afgesloten doorslaggevend. Het gaat daarbij om de openbare bevoegdheid om openbare parkeerplaatsen aan te wijzen en te beheren, en om toezicht op de aldaar geldende parkeervoorwaarden uit te oefenen. Verzoekster, de Kroatische regering en de Commissie nemen het tegenovergestelde standpunt in. Zij stellen dat de beslissende vraag voor het aanwijzen van „burgerlijke en handelszaken” niet is op wiens gezag wordt gehandeld, maar op welke manier dat gezag wordt uitgeoefend.

38.

Ter beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter zal ik eerst in de rechtspraak van het Hof op zoek gaan naar een criterium voor, of althans een bestaande benadering van, het begrip „burgerlijke en handelszaken” (a). Nadat ik duidelijk zal hebben gemaakt aan welke benadering mijns inziens de voorkeur dient te worden gegeven, zal ik vervolgens die benadering toepassen op de omstandigheden van de onderhavige zaak (b).

39.

Het begrip „burgerlijke en handelszaken” wordt gewoonlijk gehanteerd om de werkingssfeer af te bakenen van wetteksten die zijn vastgesteld op grond van de (thans) in titel V van het VWEU opgenomen bevoegdheidsdelegaties. ( 10 )

40.

Geen enkel van deze instrumenten bevat evenwel een positieve omschrijving van het begrip „burgerlijke en handelszaken”. ( 11 ) Daarom stond het aan het Hof om per geval te bepalen of de aan hem voorgelegde omstandigheden betrekking hadden op „burgerlijke en handelszaken”. ( 12 )

41.

Die benadering heeft noodzakelijkerwijze geleid tot een casuïstische invulling van dat begrip en tot een sporadisch gebrek aan rechtszekerheid in grensgevallen. Rekening houdend met het feit dat die instrumenten dezelfde doelstelling hebben, is die uitkomst enigszins ironisch. Met die instrumenten wordt immers voornamelijk beoogd middels uniforme regels inzake jurisdictiegeschillen rechtszekerheid te bieden en de formaliteiten in verband met rechterlijke beslissingen en de betekening en tenuitvoerlegging ervan binnen de interne markt te vereenvoudigen.

42.

Wat zijn nu de heersende benaderingen? Aangezien het begrip „burgerlijke en handelszaken” inderdaad een transversaal begrip vormt binnen alle internationaalprivaatrechtelijke instrumenten van de Unie, is het wellicht nuttig om eerst te kijken naar het „stelsel van Brussel” (1) en vervolgens naar de betekeningsverordening en andere zogenoemde titel V-instrumenten (2).

43.

Het stelsel van Brussel omvat vijf instrumenten. ( 13 ) Aangezien elk van die instrumenten ziet op jurisdictiegeschillen in juridische procedures met betrekking tot „burgerlijke en handelszaken” ( 14 ), heeft het Hof dat begrip op een uniforme manier willen uitleggen. ( 15 ) Nochtans zijn er twee, misschien zelfs drie, benaderingen van het begrip „burgerlijke en handelszaken”, al naargelang welk element als doorslaggevend wordt beschouwd. Wellicht kunnen zij het best worden omschreven als de benadering vanuit het „voorwerp” (i) en de benadering vanuit de „rechtsbetrekking” (ii).

44.

De uitlegging van het begrip „burgerlijke en handelszaken” waarbij dit begrip wordt benaderd vanuit het „voorwerp”, is terug te vinden in twee rechtspraak(sub)lijnen. De eerste rechtspraaklijn, die voornamelijk tot uitdrukking komt in vroegere arresten van het Hof, is veeleer gebaseerd op een autonome en rechtsvergelijkende uitlegging van het begrip „burgerlijke en handelszaken” ( 16 ), die word ondersteund door verwijzingen naar de kenmerken die de stelsels van de lidstaten gemeenschappelijk hebben.

45.

Het arrest in de zaak Rüffer vormt een uitstekend voorbeeld van deze benadering. Die zaak betrof een executieprocedure tegen een Duitse persoon met betrekking tot de kosten voor de opruiming van de resten van een scheepswrak uit een rivier in Nederland. Waarschijnlijk sterk beïnvloed door de rechtsvergelijkende, inductieve analyse van advocaat-generaal Warner ( 17 ), heeft het Hof vastgesteld dat volgens „de algemene beginselen die in de nationale rechtsstelsels van de lidstaten worden gevonden” het beheer van openbare vaarwateren, met inbegrip van het opruimen van wrakken, wordt beschouwd als een werkzaamheid ter uitoefening van openbaar gezag. ( 18 ) Derhalve viel het beroep niet onder het begrip „burgerlijke en handelszaken” in de zin van het Executieverdrag. ( 19 ) Het feit dat de procedure was ingeleid krachtens Nederlands burgerlijk recht was niet in aanmerking genomen. ( 20 )

46.

In de zaak Rüffer kon dus op grond van het autonome karakter van het begrip „burgerlijke en handelszaken” een afwijkende institutionele keuze van een lidstaat worden geherclassificeerd voor de toepassing van het stelsel van Brussel. De „classificatie” van een zaak voor de toepassing van het nationale recht van de lidstaten (zelfs bij het ontbreken van uniforme argumenten van de lidstaten, en dus van een uniforme inductieve redenering) is op dezelfde manier door rechtsvergelijking, maar ook op grond van rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) beoordeeld in bijvoorbeeld de arresten die zijn gewezen in de zaken Lechouritou en Sonntag ( 21 ).

47.

Daarna heeft het Hof heeft geleidelijk een koerswijziging ingezet. Hoewel de precieze reden voor die wijziging nooit met zoveel woorden is uiteengezet, gaat het mogelijk om louter pragmatisme: zoals advocaat-generaal Trstenjak heeft opgemerkt, is de „rechtsvergelijkende benadering” wellicht verlaten als gevolg van de diverse organisatorische vormen en het grote aantal nationale rechtsstelsels van de lidstaten. ( 22 )

48.

In plaats daarvan kreeg de tweede rechtspraaklijn vaste vorm. In die rechtspraak wordt gekeken naar het nationale recht dat het voorwerp in kwestie regelt. ( 23 ) Het Hof acht zich evenwel niet enkel gebonden door het nationale recht: in de zaak flyLAL-Lithuanian Airlines, een beroep tot vergoeding van uit schending van de artikelen 81 en 82 EG (thans de artikelen 101 en 102 VWEU) voortvloeiende schade, heeft het Hof het geschil omschreven – kennelijk onder verwijzing naar het Unierecht – als betrekking hebbend op een „burgerlijke en handelszaak”, zonder het nationale recht van Letland nader te onderzoeken. ( 24 )

49.

Ofschoon ik uiteraard enkel verwijs naar de algemene tendens, waarbinnen er uitzonderingen bestaan, werd het begrip „burgerlijke en handelszaken” nog steeds geformuleerd als een „autonoom begrip” van Unierecht. Zoals dat in een aantal andere domeinen van het Unierecht het geval is, met name in een Unie bestaande uit 27 lidstaten, kwamen echte rechtsvergelijkende beoordelingen steeds minder vaak voor. In plaats daarvan werd onder „autonoom” in de praktijk vaker verstaan: „zoals omschreven in de betrokken lidstaat, tenzij er iets heel vreemds aan de hand is”.

50.

De benadering vanuit de „rechtsbetrekking” vindt zijn oorsprong in het arrest in de zaak Henkel ( 25 ). Bij die benadering wordt onderzocht of uit het bij de rechter ingestelde beroep blijkt dat binnen de aan de orde zijnde specifieke rechtsbetrekking tussen de betrokken partijen sprake is van de eenzijdige uitoefening van openbaar gezag.

51.

Daartoe gebruikt het Hof twee algemene indicatoren. Eerst stelt het een „referentiekader” vast om te bepalen wat de voor de betrekkingen tussen private personen gewone rechtsregels zijn. Het doet dat door te onderzoeken wat krachtens de toepasselijke nationale regeling van de lidstaat (i) de „grondslag van de vordering” en (ii) de „wijze van instellen van de vordering” zijn. ( 26 ) Vervolgens beoordeelt het of het betrokken geschil voortvloeit uit een buiten dat „referentiekader” vallende eenzijdige uitoefening van openbaar gezag. ( 27 )

52.

In recente jaren is zowel de benadering vanuit het „voorwerp” gehanteerd als die vanuit de „rechtsbetrekking”, waarbij in de rechtspraak geen voorkeur is gegeven aan een van de twee methoden. Ik stel trouwens vast dat in het meest recente arrest van het Hof die twee benaderingen uitdrukkelijk als alternatieven zijn aangegeven. ( 28 )

53.

Het arrest in de zaak Fahnenbrock is het enige tot dusver waarbij het begrip „burgerlijke en handelszaken”, zoals opgenomen in artikel 1, lid 1, van de betekeningsverordening, is uitgelegd. Die zaak betrof een door natuurlijke personen ingesteld beroep tegen een eenzijdige herstructurering met terugwerkende kracht van Griekse staatsobligaties. Voor de vaststelling of de zaak binnen de werkingssfeer van de betekeningsverordening viel, heeft het Hof, onder verwijzing naar rechtspraak inzake het stelsel van Brussel, de benadering vanuit de „rechtsbetrekking” gehanteerd om op grond van een voorlopige beoordeling van het beschikbare bewijsmateriaal te bepalen of de rechtsbetrekking tussen partijen duidelijk daardoor werd gekenmerkt dat deze uitdrukking gaf aan overheidsbevoegdheid. ( 29 ) Op grond van de weliswaar onvolledige informatie waarover het Hof beschikte, is het tot de slotsom gekomen dat dit niet het geval was. ( 30 )

54.

Wat de rechtspraak met betrekking tot de andere „titel V”- instrumenten betreft ( 31 ), zijn de resultaten mager: deze instrumenten bevatten geen positieve omschrijving van het begrip „burgerlijke en handelszaken” ( 32 ) en het Hof moet nog richtsnoeren aanreiken voor de uitlegging van dat begrip zoals dat in die instrumenten is opgenomen. ( 33 )

55.

Het is niet voor het eerst (en ook niet voor het laatst) dat in een conclusie de vraag rijst hoe het begrip „burgerlijke en handelszaken” voor de toepassing van het stelsel van Brussel en daarbuiten, in het licht van de casuïstische rechtspraak van het Hof, precies dient te worden uitgelegd. Het staat buiten kijf dat een conclusie nauwelijks kan wedijveren met uitgebreide wetenschappelijke taxonomieën en daarbij geformuleerde voorbehouden. Dat zou zij ook niet hoeven te doen.

56.

Het is evenwel essentieel om langer stil te staan bij de test die in grensgevallen als dat van het hoofdgeding dient te worden toegepast. De test zal de uitkomst ervan bepalen.

57.

Wanneer wordt gekozen voor een inhoudsgerichte beoordeling die uitgaat van het „voorwerp”, bestaande in de inning van parkeergelden, en nadrukkelijk moet worden vastgehouden aan het „autonome karakter” van een Unierechtelijke omschrijving, zo mogelijk ondersteund door een rechtsvergelijkend overzicht waardoor de idee ontstaat dat de lidstaten met betrekking tot die kwestie een aantal algemene rechtsbeginselen gemeen hebben, kan wellicht tot de slotsom worden gekomen dat het beheren van parkeerplaatsen in de stad en het opleggen van geldboeten wegens het parkeren zonder parkeerkaart in een niet onbelangrijk aantal van de andere lidstaten – misschien zelfs in de meerderheid ervan – een administratieve activiteit vormt. De beoordeling die uitgaat van het voorwerp van de in de lidstaat gemaakte nationale keuze wijst daarentegen eerder op een burgerlijke zaak, aangezien Kroatië en mogelijk nog enkele andere lidstaten ervoor hebben gekozen om dat soort betrekkingen als burgerrechtelijk te classificeren (waarbij een dergelijke wetgevingskeuze vanuit een Unierechtelijk perspectief misschien niet per definitie onmogelijk is). Wanneer wordt beoordeeld vanuit de „rechtsbetrekking”, en de nadruk wordt gelegd op de institutionele bevoegdheden die in het spel zijn, betreft het geschil een „burgerlijke en handelszaak”. Ten slotte moet nog worden nagegaan hoe een test waarbij het „voorwerp” enerzijds en de aard van de „rechtsbetrekking” anderzijds als alternatieve criteria ( 34 ) worden opgevat, zou werken, aangezien van die criteria in de onderhavige zaak kan worden gesteld dat ze tot tegenstrijdige uitkomsten zouden leiden.

58.

Het is inderdaad juist dat in een dergelijke beoordeling centraal dient te staan of de procedurele dan wel materiële betrekkingen die aan het geschil ten grondslag liggen de uitoefening van openbaar gezag inhouden. ( 35 ) Evenwel is alleen al het bestaan van alternatieve benaderingen verwarrend: een partij die met de vraag wordt geconfronteerd of zij voor haar geschil in aanmerking komt voor de vereenvoudigde Unierechtelijke regeling voor de erkenning van beslissingen of de betekening van documenten, zal moeilijk met zekerheid kunnen besluiten welke benadering zij dient te hanteren voor de beoordeling of dat geschil wordt geacht verband te houden met „burgerlijke en handelszaken” in de zin van die instrumenten.

59.

Ik stel voor om dat begrip vooral te benaderen vanuit de „rechtsbetrekking”. Die benadering vervult mijns inziens op de meest betrouwbare wijze de functie van figuurlijke spoorwegwissel die het geschil in de voorafgaande fase van de bevoegdheidsbepaling van het ene naar het andere procedurele spoor leidt, op zoek naar de „juiste” institutionele route binnen een lidstaat.

60.

Ten eerste geeft de benadering vanuit de „aard van de rechtsbetrekking” het best weer wat er eigenlijk dient te gebeuren: het stelsel van Brussel en een aantal andere burgerrechtelijke, strafrechtelijke of administratiefrechtelijke horizontale samenwerkingsregelingen binnen de Europese Unie vereisen dat in de fase van de bevoegdheidsbepaling voor bepaalde materies in elke lidstaat dienstige institutionele partners worden geïdentificeerd. Het belang van het kunnen identificeren van instellingen met gelijkaardige competenties en bevoegdheden die onder het stelsel in kwestie in staat – en dus verplicht – zijn om samen te werken, mag niet worden onderschat. Dat stelsel is niet bedoeld om indirect de inhoud van die materie te harmoniseren.

61.

Aldus bekeken, zou het enigszins vreemd zijn om de inhoud van die materie, die door het betrokken instrument niet wordt geharmoniseerd en zelfs niet positief wordt omschreven, te hanteren als beslissend criterium voor de toewijzing (of veeleer als het middel voor het overrulen) van wat in essentie institutionele bevoegdheid binnen een lidstaat is. ( 36 )

62.

Ten tweede kan meer aandacht voor de precieze aard van de rechtsbetrekking in kwestie zorgen voor meer nauwkeurigheid en duidelijkheid, met name wanneer sprake is van meerdere rechtsbetrekkingen. In die omstandigheden wordt de rechtsbetrekking die in het aan het Hof voorgelegde geschil doorslaggevend is, door het Hof afgezonderd van alle „eerdere” of „latere” rechtsbetrekkingen, wat bij de „benadering vanuit het voorwerp” moeilijkheden oplevert. ( 37 ) Derhalve leent de „benadering vanuit de rechtsbetrekking” zich ook beter voor complexe geschillen.

63.

Ten derde kan een lidstaat die wordt geconfronteerd met een executieverzoek dat mogelijk berust op een abusievelijke „vormgeving” van het geschil naar nationaal recht, of waarbij dat geschil wordt ingedeeld of gekwalificeerd op een manier die in de aangezochte lidstaat ronduit niet aanvaardbaar is, achteraf steeds de essentiële „noodrem” van de schending van de openbare orde inroepen. ( 38 ) De werkingssfeer van het begrip „burgerlijke en handelszaken”, die uiteindelijk nog steeds een kwestie van bevoegdheidsbepaling is, dient volgens het Hof evenwel ruim te worden uitgelegd. ( 39 )

64.

Ten vierde geef ik toe dat de focus op de benadering vanuit de „rechtsbetrekking” grotendeels berust op het bestaan van een werkelijk autonoom Unierechtelijk begrip „burgerlijke en handelszaken”, dat niet uitsluitend van het nationale recht mag afhangen. ( 40 ) De aard van de analyse van de rechtsbetrekking hangt inderdaad fundamenteel af van de taken en bevoegdheden die volgens het nationale recht krachtens overheidsbevoegdheid en door die overheid gedelegeerde bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend. Enigszins ironisch hangt die analyse dus noodzakelijkerwijze nauwer samen met de idee van een „autonoom” begrip „burgerlijke en handelszaken” dan de thans obsoleet geraakte eerste benadering, dat wil zeggen die vanuit het „voorwerp”. ( 41 )

65.

Die gedachte baart mij evenwel niet al te veel zorgen, omdat ik binnen de specifieke context van het stelsel van Brussel nooit in het feitelijk bestaan van de „eenhoorn” van een echt autonome Unierechtelijke omschrijving heb geloofd. Aan het inherente probleem van „autonome maar toch niet echt autonome” omschrijvingen (zoals het begrip „burgerlijke en handelszaken” in de onderhavige zaak), waarvoor geen echt eigen „rechtskader” bestaat, valt niet te ontsnappen. Dergelijke omschrijvingen „enten zich” alleen maar op de structuur van een bepaald rechtsstelsel en nemen, behoudens eventueel gevallen van volstrekt buitenissige nationale wetgevingskeuzes, een andere „vorm” aan al naargelang het betrokken nationale recht en geschil. Hoe ontnuchterend deze vaststellingen ook mogen zijn, binnen het huidig wetgevend kader, waarin een positieve omschrijving van het begrip „burgerlijke en handelszaken” ontbreekt, bestaat er niet zoiets als één enkele aanvaardbare betekenis van dit begrip.

66.

Ten vijfde, ten slotte, zijn in het kader van de benadering vanuit de „aard van de rechtsbetrekking” evenwel de hiernavolgende „tips” mogelijk van nut om te helpen bepalen of sprake is van de uitoefening van openbaar gezag. Ofschoon zij geenszins een lijst met voorwaarden zijn, weerspiegelen zij niettemin overwegingen die in de rechtspraak zijn terug te vinden: (i) vertrek vanuit de voor het geschil kenmerkende rechtsbetrekking; (ii) beoordeel deze in het licht van het algemene op private partijen toepasselijke kader, en (iii) stel vast of het geschil voortvloeit uit een eenzijdige uitoefening van openbaar gezag buiten dat normale private „referentiekader”.

67.

Voor de vaststelling of de onderhavige zaak voldoet aan de vereisten om binnen de „werkingssfeer” van artikel 1, lid 1, van de herschikte executieverordening en de betekeningsverordening te vallen, zal ik nagaan of de aard van de onderliggende „rechtsbetrekking” verband houdt met „burgerlijke en handelszaken” (1). Nadat ik tot de slotsom ben gekomen dat dit inderdaad het geval is, zal ik mij richten op de door een aantal interveniënten aangestipte specifieke kwesties, met name de verplichting tot de aanschaf van parkeerkaarten voor de hele dag en de toeslagen als gevolg van de niet-nakoming van de parkeerkaartregels, teneinde na te gaan of het bestaan van dergelijke elementen betekent dat die rechtsbetrekking naar haar aard niet langer onder de herschikte executieverordening en de betekeningsverordening valt (2).

68.

Overeenkomstig de hierboven in punt 66 van de onderhavige conclusie samengevatte „aanknopingspunten” dient allereerst de aan het onderhavige geschil ten grondslag liggende rechtsbetrekking te worden vastgesteld. De rechtsbetrekking tussen verzoekster en verweerster lijkt, althans op het eerste gezicht, samen te hangen met een parkeerovereenkomst. Dat is inderdaad de grondslag. Overeenkomstig de rechtspraak ( 42 ) dient niet te worden gekeken naar de „eerdere” rechtsbetrekking tussen de stad Zadar en verzoekster, in hun respectieve hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag en aangestelde persoon.

69.

Vervolgens dient te worden bepaald welk kader in dat soort rechtsbetrekkingen geldt voor private personen. De Kroatische regering verklaart dat de overeenkomst die is gesloten tussen verzoekster en de bestuurder van de auto waarvan verweerster de eigenaar is, van privaatrechtelijke aard is. Net als verzoekster verwijst deze regering meer algemeen naar de Zakon o parničnom postupku (wetboek burgerlijk procesrecht), de Zakon o obveznim odnosima (wet inzake verbintenisrechtelijke betrekkingen) en de Ovršni zakon (wet op de gedwongen tenuitvoerlegging). Zij laat daarbij evenwel na de toepasselijke bepalingen aan te duiden. Derhalve kan niet worden onderzocht of de verbintenissen en gevolgen die uit die privaatrechtelijke overeenkomst voortvloeien, kenmerkend zijn voor een burgerrechtelijke schuldvordering. Het staat aan de nationale rechter om zich daarover uit te spreken. Aangezien niets uit het dossier waarover het Hof beschikt op het tegendeel wijst, lijkt het voor de onderhavige exercitie evenwel redelijk om ervan uit te gaan dat dit het geval is.

70.

Nu dit referentiekader is vastgesteld (en als uitgangspunt wordt genomen), dient als volgende stap te worden nagegaan of de materiële dan wel de procedurele aspecten van het onderhavige geschil van dit kader afwijken als gevolg van een kennelijke uitoefening van openbaar gezag.

71.

Wat dat betreft dient erop te worden gewezen dat uit geen enkele van de door partijen of interveniënten aangehaalde bepalingen blijkt dat het aan het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ten grondslag liggende geding zich buiten het voor private personen geldende kader zou afspelen, dan wel zou worden gekenmerkt door een (eenzijdige) uitoefening van openbaar gezag door een van de partijen bij die overeenkomst. Er is inderdaad geen enkele aanwijzing dat verzoekster, na een parkeerkaart te hebben afgegeven, zichzelf op de een of andere manier een executoriale titel zou kunnen verschaffen. ( 43 ) Zoals de Kroatische regering in antwoord op een schriftelijke vraag heeft bevestigd, hetgeen natuurlijk door de verwijzende rechter dient te worden getoetst, dient verzoekster net als elke andere private persoon gebruik te maken van de bevoegde notaris (of het bevoegde gerecht).

72.

Op basis van die elementen lijkt de gedwongen tenuitvoerlegging van de betrokken (contractuele) verbintenissen van burgerrechtelijke aard te zijn. ( 44 )

73.

Zoals de Sloveense regering opmerkt, is de onderhavige executieprocedure oorspronkelijk inderdaad gebaseerd op een overheidsprerogatief van de stad Zadar om de zones en voorwaarden voor het parkeren op haar grondgebied vast te stellen en om verzoekster aan te stellen in haar rol van verantwoordelijke voor het beheer en voor de handhaving van die voorwaarden.

74.

Zoals de Commissie evenwel terecht opmerkt, kan de „eerdere” uitoefening van openbaar gezag niet altijd worden geacht beslissend te zijn voor de aard van de „latere” contractuele verbintenissen. Die contractuele verbintenissen zijn immers voor verzoekster en verweerster subjectief van aard ( 45 ), waarbij de executieprocedure kennelijk wordt gevoerd binnen een burgerrechtelijk kader en, als ik het goed begrijp, tot louter die subjectieve verbintenissen is beperkt.

75.

Niets in het dossier waarover het Hof beschikt, wijst erop dat die gedwongen tenuitvoerlegging louter vanwege het feit dat de stad Zadar deel uitmaakt van verzoeksters eigendomsstructuur op de een of andere manier door een handelen of nalaten van die stad in de uitoefening van openbaar gezag („acta iure imperii”) zou zijn beïnvloed. ( 46 ) Er is ook geen enkele aanwijzing voor dat verzoekster openbaar gezag namens de stad Zadar zou uitoefenen. In Kroatië kan het onderhoud en beheer van parkeerplaatsen net zo gemakkelijk door private partijen worden uitgevoerd als de activiteit van het parkeren zelf. De Kroatische regering heeft dat bevestigd in antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof. Of die activiteit op openbaar terrein wordt uitgeoefend of niet, wijzigt de afdwingbare aard van de daaruit voortvloeiende contractuele verbintenissen niet, op voorwaarde dat de tenuitvoerlegging plaatsvindt onder Kroatisch burgerlijk recht en buiten de uitoefening van openbaar gezag.

76.

Vanuit dat oogpunt handelen verzoekster en verweerster als twee private personen binnen de gewoonlijk door hen uitgeoefende bevoegdheden, waardoor voor hen dezelfde procedurele voorschriften gelden als voor iedere andere persoon. ( 47 ) Om die reden lijkt er in de omstandigheden van de onderhavige zaak niet van het „referentiekader” te worden afgeweken.

77.

Om de hierboven uiteengezette redenen blijkt op geen enkele manier uit de vaststelling van de „rechtsbetrekking” dat daarbinnen openbaar gezag zou zijn uitgeoefend, zodat de bevoegdheid van de rechter overeenkomstig artikel 1, lid 1, van de herschikte executieverordening en de betekeningsverordening is aangetoond.

78.

De verwijzende rechter, alsook de Duitse en de Sloveense regering zijn van mening dat het feit dat in de onderhavige zaak sprake is van „punitieve elementen” mogelijkerwijze gevolgen heeft voor de hierboven opgenomen bevindingen. Volgens hen is dat soort elementen terug te vinden in de verschuldigde toeslagen. Ook stellen zij dat de vereiste van betaling van een dagkaart overeenkomt met een geldboete.

79.

Deze bedenkingen kunnen mij in de onderhavige zaak niet overtuigen.

80.

Het is belangrijk om eraan te herinneren dat de vraag of een geschil verband houdt met „burgerlijke en handelszaken” een vraag van bevoegdheidsbepaling betreft. Het is in die context dat het Hof in de zaak Pula Parking heeft verklaard dat de rechter bevoegd was, daar geen „boetes [hoefden] te worden betaald die [konden] worden geacht voort te vloeien uit een overheidshandeling”. Het Hof heeft vervolgens eveneens verklaard dat de parkeerschuld ten gronde „niet punitief van aard [was] maar dus de loutere tegenprestatie van een verrichte dienst [vormde]”. ( 48 )

81.

Verzoekster en de Kroatische regering wijzen erop dat de kosten van de dagkaart zijn vastgelegd vóór het gebruik van de parkeerzone, op staande borden wordt aangegeven en in het officiële publicatieblad van de stad Zadar wordt bekendgemaakt. Het maakt dus deel uit van een reeks in die zone geldende parkeervoorwaarden. Ook al zijn die voorwaarden eenzijdig opgelegd, de verplichting om te betalen voor een dagkaart kan worden beschouwd als de zoveelste „standaardclausule” die deel uitmaakt van de parkeervoorwaarden en door de betrokken persoon stilzwijgend wordt aanvaard. Die verplichtingen zijn niet als gevolg van de betrokkenheid van een overheidsinstantie eenzijdig opgelegd of gewijzigd. ( 49 ) In een private parkeergarage gelden doorgaans immers dezelfde standaardclausules. Zoals de Kroatische regering verklaart, verschilt de gedwongen tenuitvoerlegging van die parkeerschuldvordering bijgevolg niet van de gedwongen tenuitvoerlegging van elke andere privaatrechtelijke schuldvordering. De jurisdictionele „band” wordt niet verbroken en van de uitoefening van openbaar gezag kan niet meteen wordt uitgegaan.

82.

Wat de uit de parkeerschuld voortvloeiende toeslagen betreft, blijft de slotsom dezelfde. Verzoekster en de Kroatische regering hebben deze kosten in detail uitgesplitst naar oorsprong. ( 50 ) Om aan te geven waar die voorwaarden vandaan komen, verwijst de Kroatische regering ook naar artikel 13 van het organisatiebesluit. Het staat uiteraard aan de verwijzende rechter om die elementen na te gaan. Gelet op de uitsplitsing van die toeslagen is het evenwel niet meteen duidelijk op welke manier het opleggen van die toeslagen, afzonderlijk of in hun geheel, zou kunnen worden geclassificeerd als een in de uitoefening van openbaar gezag verrichte handeling. Die voorwaarden houden kennelijk verband met de kosten die moeten worden gemaakt bij de gedwongen tenuitvoerlegging van een vordering uit een niet-voldane schuld in een andere taal in een andere lidstaat. Het is logisch dat ook een grensoverschrijdende gedwongen tenuitvoerlegging binnen de Unie extra kosten met zich meebrengt die moeten kunnen worden „afgewenteld op” de wettige schuldenaar van de hoofdsom. Geen van die kosten lijkt voort te vloeien uit de uitoefening van openbaar gezag, ook al zijn ze ongetwijfeld hoger als gevolg van de in de Kroatische wetgeving vastgelegde specifieke executieprocedure.

83.

Alles bij elkaar hebben de twee elementen die door een aantal interveniënten zijn aangevoerd geen gevolgen voor de vrij duidelijke aard van de rechtsbetrekking tussen verzoekster en verweerster. Kort gezegd: eenzijdige of zelfs onbillijke contractvoorwaarden kunnen niet ineens louter vanwege het klantonvriendelijke karakter ervan wijzen op de uitoefening van openbaar gezag. De uitoefening van openbaar gezag houdt kwalitatief iets anders in dan het louter beschikken over of zelfs gebruik (misbruik) maken van onderhandelingsmacht. Als dat niet zo was, zouden ook consumentenovereenkomsten plotseling buiten de werkingssfeer van het stelsel van Brussel vallen, aangezien een aantal ervan een behoorlijke mate van niet-onderhandelbaar unilateralisme combineren met punitieve elementen. Evenwel zal nauwelijks iemand opperen dat die overeenkomsten wat die niet-onderhandelbare clausules betreft dienen te worden geacht in de uitoefening van openbaar gezag door vennootschappen te zijn gesloten, en dus buiten de werkingssfeer van het begrip „burgerlijke en handelszaken” vallen.

84.

In het kader van de onderhavige procedure zijn er geen overtuigende argumenten aangedragen op grond waarvan de slotsom waartoe het Hof in de zaak Pula Parking reeds was gekomen zou moeten worden herzien. De betrokken rechtsbetrekking tussen verzoekster en verweerster lijkt te voldoen aan de minimale jurisdictionele vereisten om te vallen binnen de werkingssfeer van artikel 1, lid 1, van de herschikte executieverordening en de betekeningsverordening.

85.

Het is inderdaad zo dat in sommige lidstaten de voorwaarden voor het parkeren op de openbare weg binnen gemeenten en het opleggen van eventuele geldboeten voor overtredingen van deze voorwaarden, een administratiefrechtelijke kwestie is. Dit feit toont echter de natuurlijke beperkingen aan van het gebruik van een benadering vanuit het voorwerp om te bepalen wat binnen het stelsel van Brussel onder burgerlijke of handelszaken valt. Binnen bepaalde grenzen brengt diversiteit met zich mee dat het feit dat een bepaalde lidstaat (of bepaalde lidstaten) een dergelijke kwestie als administratiefrechtelijk beschouwt (beschouwen), niet betekent dat de rest van Europa dat moet volgen.

86.

Ten slotte dient in herinnering te worden gebracht dat het feit dat betrekkingen zoals die in het hoofdgeding inderdaad kunnen worden geacht met „burgerlijke en handelszaken” verband te houden, nog niet betekent dat aan andere toepassingsvoorwaarden van verordening Brussel (herziening) dan wel de betekeningsverordening daadwerkelijk is voldaan. Met betrekking tot de herschikte executieverordening heeft het Hof in de zaak Pula Parking reeds verklaard dat notarissen in Kroatië voor de toepassing van die verordening niet als „gerechten” kunnen worden beschouwd. ( 51 ) In het volgende deel zal ik overgaan tot een soortgelijke beoordeling met betrekking tot de betekeningsverordening.

87.

Derhalve geef ik het Hof in overweging te antwoorden als volgt:

„Het begrip ‚burgerlijke en handelszaken’, zoals dat is opgenomen in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1215/2012 en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1393/2007, dient aldus te worden uitgelegd dat de voor het onderliggende geschil kenmerkende rechtsbetrekking, die wordt beoordeeld in het licht van het algemene kader dat in dergelijke omstandigheden op private partijen van toepassing is, geen eenzijdige uitoefening van openbaar gezag door een van de partijen bij het geschil mag inhouden.

Ofschoon het aan de nationale rechter staat om na te gaan of aan die voorwaarden is voldaan, lijkt er in de omstandigheden van de onderhavige zaak geen sprake te zijn van een dergelijke uitoefening van openbaar gezag.”

88.

Bij de door de verwijzende rechter voorgelegde eerste vraag en het eerste deel van zijn derde vraag gaat het erom of notarissen in Kroatië op grond van een „bewijskrachtig document” opgestelde dwangbevelen zelf kunnen betekenen. Onder verwijzing naar het door het Hof in de zaak Pula Parking gewezen arrest betwijfelt de verwijzende rechter of dit mogelijk is. Zonder dat standpunt te betwisten, betogen de Kroatische regering en de Commissie evenwel dat notarissen in Kroatië niettemin van de in artikel 16 van de betekeningsverordening opgenomen mogelijkheid kunnen gebruikmaken om „buitengerechtelijke stukken” te verzenden.

89.

In het licht van deze argumenten komen uit de eerste vraag en het eerste deel van de derde vraag twee kwesties naar voren, namelijk: (i) de kwestie of notarissen in Kroatië „gerechtelijke stukken” kunnen verzenden in de zin van de betekeningsverordening en, zo ja, (ii) de kwestie of notarissen in Kroatië kunnen terugvallen op de door artikel 16 van de betekeningsverordening toegestane parallelle manier van betekenen (te weten de betekening van „buitengerechtelijke stukken”).

90.

De betekeningsverordening verwijst in artikel 1, lid 1, ervan onder meer naar de verzending van „gerechtelijke stukken”. Ofschoon er geen rechtspraak met betrekking tot de uitlegging van het begrip „gerechtelijke stukken” bestaat, blijkt uit de bewoordingen ervan duidelijk dat dergelijke stukken dienen te worden uitgevaardigd door de „rechterlijke macht” van een lidstaat, hetgeen verband houdt met de transversale Unierechtelijke begrippen „gerecht” en „rechtbank” en de uitgebreide rechtspraak van het Hof ter zake. ( 52 )

91.

Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Pula Parking uitvoerig heb aangegeven en door het Hof is bevestigd, zijn de aard en soort van activiteit van notarissen in Kroatië en de door en ten overstaan van hen gevolgde procedure die in gevallen als het onderhavige in de uitvaardiging van een dwangbevel uitmondt, niet van dien aard dat aan de vereisten van het begrip „gerecht” in de zin van de rechtspraak en de herschikte executieverordening wordt voldaan. ( 53 )

92.

Die zienswijze wordt verder versterkt door een recente beschikking van het Hof waarbij door notarissen in Kroatië uitgevaardigde dwangbevelen als zodanig niet werden geacht per se binnen de werkingssfeer van de herschikte executieverordening te vallen, op grond dat zij doorgaans niet als „gerechtelijke” beslissingen worden beschouwd. ( 54 )

93.

Ik zie geen redenen, en tijdens de onderhavige procedure zijn daarvoor trouwens ook geen argumenten aangevoerd, waarom dezelfde vaststellingen niet ook voor de betekeningsverordening zouden gelden. Derhalve treden notarissen in Kroatië bij het uitvaardigen van dwangbevelen in gevallen als het onderstaande niet op als gerecht en kunnen zij dus geen „gerechtelijke stukken” in de zin van artikel 1, lid 1, van de betekeningsverordening verzenden.

94.

Verzoekster, de Kroatische regering en de Commissie stellen zich op het standpunt dat notarissen in Kroatië „buitengerechtelijke stukken” in de zin van artikel 16 van de betekeningsverordening kunnen betekenen.

95.

Die bepaling betreft de verzending van „buitengerechtelijke stukken” ter betekening of kennisgeving in een nadere lidstaat. ( 55 ) Zij bevat geen omschrijving van wat onder „buitengerechtelijk” stuk dient te worden verstaan. ( 56 )

96.

Zoals bij andere Unierechtelijke bepalingen waarin niet naar de nationale rechtsregels van de lidstaten wordt verwezen, dient het uitgangspunt voor het begrip „buitengerechtelijke stukken” het autonoom karakter van het Unierecht te zijn. Het dient ruim te worden uitgelegd en niet te worden beperkt tot handelingen in het kader van een gerechtelijke procedure. ( 57 ) Aldus heeft het Hof in de zaak Tecom Mican en Arias Dominguez geoordeeld dat „zowel [...] stukken die zijn opgesteld of gewaarmerkt door een overheidsinstantie of een deurwaarder als onderhandse akten waarvan de formele verzending aan de in het buitenland verblijvende geadresseerde noodzakelijk is voor het uitoefenen, het aantonen of het behouden van een recht of een aanspraak in burgerlijke of handelszaken”, kunnen worden geacht onder het begrip „buitengerechtelijke stukken” te vallen. ( 58 )

97.

Op grond van artikel 2 en artikel 4, lid 1, van de betekeningsverordening moeten stukken in beginsel evenwel worden verzonden tussen de door de lidstaten aangewezen „verzendende instanties” en „ontvangende instanties”. ( 59 ) Dat stelsel kan alleen maar functioneren wanneer aan die in artikel 2 van de betekeningsverordening opgenomen verplichting wordt voldaan. Op grond van lid 1 ervan „[wijst] elke lidstaat [...] de deurwaarders, autoriteiten of andere personen aan” die kunnen optreden als „verzendende instanties” die bevoegd zijn gerechtelijke of buitengerechtelijke stukken te verzenden ter betekening of kennisgeving in een andere lidstaat. ( 60 ) Overeenkomstig lid 4 van dat artikel dient de betrokken lidstaat de Commissie gedetailleerde informatie met betrekking tot de aangewezen instantie te verstrekken.

98.

In het onderhavige geval staat in de beslissing van de verwijzende rechter te lezen dat de betrokken notaris het dwangbevel via de Kroatische postdiensten bij aangetekend schrijven met ontvangstbevestiging aan verweerster heeft betekend. Verzoekster, de Kroatische regering en de Commissie stellen zich op het standpunt dat een dergelijke betekening op grond van artikel 14 van de betekeningsverordening, gelezen in samenhang met artikel 16 daarvan, is toegestaan.

99.

Die standpunten kloppen slechts gedeeltelijk.

100.

Het Hof is niet onbekend met de discussie over de vraag of notarissen van een lidstaat kunnen optreden als „verzendende instanties” voor het betekenen van „buitengerechtelijke stukken”. De Commissie verwijst naar de arresten van het Hof in de zaak Tecom Mican en Arias Dominguez en de zaak Roda Golf & Beach Resort. Die arresten hielden verband met de kwestie of Spaanse notarissen van artikel 16 van de betekeningsverordening konden gebruikmaken om voor een dergelijke betekening als „verzendende instanties” op te treden. ( 61 ) In die zaken heeft het Hof evenwel enkel in abstracto vastgesteld dat door een notaris verzonden stukken als „buitengerechtelijke stukken”zouden kunnen worden beschouwd. Die arresten zien niet op de situatie waarin een lidstaat heeft nagelaten om overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de betekeningsverordening „notarissen” als „verzendende instanties” aan te wijzen.

101.

Dat is evenwel nu juist de kwestie die in de onderhavige zaak aan de orde is.

102.

Zoals blijkt uit de antwoorden van de Kroatische regering en de Commissie op een vraag van het Hof, heeft de Kroatische regering in het kader van haar meldingsplicht overeenkomstig artikel 2, lid 4, van de betekeningsverordening notarissen niet als „verzendende instanties” aangewezen. Voor de toepassing van artikel 16 van de betekeningsverordening is een dergelijke aanwijzing evenwel onontbeerlijk. Op grond van de specifieke verwijzing in dat artikel naar het feit dat „buitengerechtelijke stukken” dienen te worden verzonden „overeenkomstig de bepalingen van deze verordening”, wordt een dergelijke betekening immers noodzakelijkerwijze gekoppeld aan de in artikel 2 van de betekeningsverordening opgenomen meldingsvereisten. Hiervoor wordt ook bevestiging gevonden in overweging 6 van de betekeningsverordening, volgens welke het vereenvoudigde gebruik van het bij die verordening vastgestelde kader enkel mogelijk is voor de verzending van stukken die „tussen de door de lidstaten aangewezen plaatselijke instanties rechtstreeks” plaatsvindt. Dat betekent dat enkel instanties die „ratione temporis” zijn aangewezen om die taken uit te oefenen, buitengerechtelijke stukken op grond van de betekeningsverordening kunnen verzenden. ( 62 ) Anders zouden de doelstelling en de betrouwbaarheid van de langs die weg betekende stukken worden ondermijnd. ( 63 )

103.

Aangezien het onomstreden is dat notarissen in Kroatië in de periode van de gedwongen tenuitvoerlegging van de aan het geding ten grondslag liggende schuldvordering niet voorkwamen op de lijst van aangewezen instanties, kon de notaris met standplaats Pula geen gebruik hebben gemaakt van artikel 16 van de betekeningsverordening om het dwangbevel op een geldige manier te betekenen op grond van een „authentiek stuk” dat geldt als „buitengerechtelijk stuk” in de zin van de betekeningsverordening. Die notaris kon voor die betekening ook geen gebruik hebben gemaakt van de Kroatische postdiensten, aangezien artikel 14 van de betekeningsverordening enkel toepasselijk is op „buitengerechtelijke stukken” wanneer aan de voorwaarden van artikel 16 ervan is voldaan. ( 64 )

104.

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter had de notaris, om van de in de betekeningsverordening opgenomen vereenvoudigingen bij de betekening te kunnen gebruikmaken, moeten verzoeken om tussenkomst van de Trgovački sud u Zadru. ( 65 ) Aangezien die notaris dat klaarblijkelijk niet heeft gedaan, dient de in de onderhavige zaak verrichte betekening als ontoelaatbaar te worden beschouwd voor de toepassing van de betekeningsverordening.

105.

Om de hierboven uiteengezette redenen geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag van de verwijzende rechter en op het eerste deel van zijn derde vraag te antwoorden als volgt:

„Verordening nr. 1393/2007 dient aldus te worden uitgelegd dat de kwalificatie van een dwangbevel op grond van een ‚bewijskrachtig document’ als ‚gerechtelijk stuk’ in de zin van artikel 1, lid 1, van die verordening, vereist dat de uitvaardigende entiteit een rechterlijke instantie van een lidstaat is die deel uitmaakt van het gerechtelijk apparaat van die lidstaat.

De artikelen 2 en 16 van verordening nr. 1393/2007 dienen aldus te worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat heeft nagelaten notarissen als ‚verzendende instanties’ in de zin van artikel 2, lid 1, van die verordening aan te wijzen, die notarissen geen ‚buitengerechtelijke stukken’ overeenkomstig de bepalingen van die verordening kunnen verzenden ter betekening of kennisgeving in een andere lidstaat.”

106.

Met de vijfde tot en met de zevende vraag vraagt de verwijzende rechter in essentie naar de aard van de betrokken activiteit, om te bepalen of deze overeenkomstig de herschikte executieverordening betrekking heeft op verbintenissen uit onrechtmatige daad of „zakelijke” rechten (a), dan wel op verbintenissen uit overeenkomst (b). Ik zal deze alternatieven achtereenvolgens onderzoeken.

107.

Verzoekster, de Kroatische regering en de Commissie stellen zich op het standpunt dat de Kroatische rechters „bijzondere” bevoegdheid ontlenen aan artikel 7 van de herschikte executieverordening. Deze partijen zijn het er ook over eens dat de betrokken zaak geen verbintenissen uit „onrechtmatige daad” betreft. De verwijzende rechter stelt de vraag of het parkeren verband kan houden met een bijzonder soort „zakelijke” leaseovereenkomst en dus kan vallen onder artikel 24 van de herschikte executieverordening.

108.

Kan het niet-betalen van een parkeerkaart voor het parkeren op een openbare weg neerkomen op een „verbintenis uit onrechtmatige daad”? Dat lijkt niet het geval te zijn.

109.

Ten eerste is het onomstreden dat de onderhavige zaak de gedwongen tenuitvoerlegging betreft van een uit de niet-nakoming van een (weliswaar stilzwijgende en impliciete) overeenkomst voortvloeiende schuldvordering. Wat dat betreft zijn „verbintenissen uit overeenkomst” volgens de rechtspraak uitgesloten van artikel 7, punt 2, van de herschikte executieverordening. ( 66 ) Op grond daarvan valt het geschil buiten de werkingssfeer van die bepaling. Ten tweede kan erop worden gewezen dat zelfs wanneer de rechtspraak die in die uitsluiting voorziet, zou kunnen worden genuanceerd, de schuld waarvan de gedwongen tenuitvoerlegging wordt beoogd nog steeds zou worden geacht uit de niet-nakoming van de initiële verbintenissen uit overeenkomst voort te vloeien. ( 67 ) Het beroep zou dus, nogmaals, in ieder geval buiten de categorie van de „verbintenissen uit onrechtmatige daad” vallen.

110.

Vervolgens dient te worden gekeken naar het door de verwijzende rechter aangevoerde argument dat de onderhavige zaak mogelijk verband zou kunnen houden met een bijzonder soort leaseovereenkomst, in de zin van artikel 24 van de herschikte executieverordening.

111.

Wat dat betreft volstaat het erop te wijzen dat de rechtspraak ter zake van die bepaling vereist dat de omvang, de hoedanigheid, de eigendom of het bezit van het onroerend goed of andere zakelijke rechten in het geding is. ( 68 ) Op basis van de gegevens waarover het Hof beschikt, wijst niets erop dat bij het parkeren het bezit van of andere „zakelijke” rechten op de parkeerplaats aan verweerster zijn overgedragen (of daadwerkelijk in het geding zijn). Bovendien verzet de bestaansreden van dat artikel zich tegen een dergelijke uitlegging. ( 69 ) De Commissie wijst er dan ook terecht op dat de onderhavige zaak evenmin onder artikel 24 van de herschikte executieverordening valt.

112.

Het geschil valt in feite onder artikel 7, punt 1, van de herschikte executieverordening.

113.

Het begrip „verbintenissen uit overeenkomst” in de zin van die bepaling (dat een autonoom Unierechtelijk begrip is), noopt het Hof te zoeken naar een objectieve grondslag van het beroep. ( 70 ) Dat houdt in dat alle verbintenissen die hun grondslag vinden in de overeenkomst waarvan niet-nakoming wordt aangevoerd ter staving van het beroep van de verzoeker, moeten worden geacht binnen de werkingssfeer van „verbintenissen uit overeenkomst” te vallen. ( 71 ) In feite kan er zelfs wanneer een van de partijen het bestaan van een overeenkomst betwist, sprake zijn van bevoegdheid overeenkomstig artikel 7, punt 1, van de herschikte executieverordening ( 72 ), zolang het ontbreken van een tussen partijen vrijwillig aangegane rechtsbetrekking niet vaststaat (met andere woorden een negatieve maatstaf). ( 73 )

114.

Ofschoon het uiteraard aan de verwijzende rechter staat om dit vast te stellen, lijken die voorwaarden in het onderhavige geval te zijn vervuld.

115.

Uit de door de verwijzende rechter omschreven grondslag van het beroep blijkt dat er een overeenkomst naar Kroatisch recht tot stand is gekomen op het moment waarop de bestuurder van de leasingwagen waarvan verweerster de eigenaar was, ervoor koos gebruikt maken van de desbetreffende parkeerplaats om zijn wagen te parkeren. Reeds uit de lezing van artikel 7 van het organisatiebesluit blijkt, onder voorbehoud van verificatie, dat op grond van die overeenkomst een geldige parkeerkaart moest worden aangekocht voor de totale parkeerduur. Bij controle bleek een dergelijke kaart te ontbreken. ( 74 ) Verzoekster voert dus aan dat een aantoonbaar wezenlijke bepaling van de overeenkomst niet is nagekomen. Geen enkele partij stelt evenwel dat er in feite geen overeenkomst bestond, noch dat niet vrijelijk was ingestemd met de parkeervoorwaarden zelf.

116.

Het is belangrijk erop te wijzen dat een onderscheid dient te worden gemaakt tussen de vraag naar de „vrije instemming” bij het afsluiten van een overeenkomst en de vraag of de onderliggende voorwaarden van een overeenkomst billijk zijn. Het is zeker mogelijk om vrij in te stemmen met een overeenkomst waarvan de clausules niet „billijk” zijn en waarbij een globaal evenwicht tussen rechten en plichten van partijen ontbreekt. ( 75 ) Dit is uiteindelijk de reden waarom er een heel rechtsgebied gewijd is aan „consumentenbescherming”, welk rechtsgebied niet gebaseerd is op de vooronderstelling dat het bestaan van een aantal onbillijke clausules inhoudt dat een van de partijen niet vrijelijk met die clausules heeft ingestemd en er dus geen overeenkomst is gesloten.

117.

Vanuit dat oogpunt zou artikel 7, punt 1, van de herschikte executieverordening zeker van toepassing kunnen zijn.

118.

Vervolgens dient te worden onderzocht of de betrokken overeenkomst betrekking kan hebben op het verlenen van een dienst. De verwijzende rechter en de Commissie betwijfelen dat. Volgens hen volstaat de loutere beschikbaarstelling van een parkeerplaats niet om die activiteit als „dienst” aan te merken. Zij wijzen er eveneens op dat artikel 7, punt 1, onder b), van de herschikte executieverordening restrictief moet worden uitgelegd.

119.

Het klopt dat de rechtspraak met betrekking tot het begrip „diensten” op zijn minst inhoudt dat de partij die de dienst verricht, een bepaalde activiteit uitoefent tegen vergoeding. ( 76 ) Ik zou evenwel niet weten waarom in het onderhavige geval van een dergelijke activiteit geen sprake zou kunnen zijn. Verzoeksters activiteit, die als „dienst” is aan te merken, bestaat met andere woorden in de beschikbaarstelling van een binnen een parkeerzone op een openbare weg in de stad Zadar aangegeven parkeerplaats. Het is de door verzoekster aangeboden mogelijkheid om op die plaats te parkeren, die de bestuurder van de personenwagen waarvan verweerster de eigenaar is, aanvaardt in ruil voor een vergoeding. ( 77 )

120.

Derhalve kan de beschikbaarstelling van een parkeerplaats inderdaad een „dienst” in de zin van artikel 7, punt 1, onder b), tweede streepje, van de herschikte executieverordening inhouden.

121.

Zelfs als dat niet het geval zou zijn, is overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder c), van de herschikte executieverordening op overeenkomsten die niet als overeenkomsten voor de „koop en verkoop van roerende lichamelijke zaken” noch als overeenkomsten voor de „verstrekking van diensten” zijn aan te merken, evenwel artikel 7, lid 1, onder a), van die verordening van toepassing. Op grond daarvan valt de overeenkomst hoe dan ook onder die bepaling, zonder dat het strikt gezien noodzakelijk is om op de precieze aard ervan verder in te gaan.

122.

Dienovereenkomstig is er vanuit Unierechtelijk oogpunt niets wat zich verzet tegen de conclusie dat er louter door het parkeren van een personenwagen een overeenkomst wordt gesloten, zelfs bij het ontbreken van een parkeerkaart.

123.

In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de vijfde tot en met de zevende vraag als volgt te beantwoorden:

„Artikel 7, punt 1, van verordening nr. 1215/2012 dient aldus te worden uitgelegd dat het parkeren van een personenwagen op een aangegeven parkeerplaats op een openbare weg, overeenkomstig het rechtsstelsel van een lidstaat waaronder het verstrekken van parkeerkaarten en het innen van parkeergelden zijn toegewezen aan een private partij, kan worden geacht een ‚verbintenis uit overeenkomst’ in de zin van die bepaling te vormen.”

124.

De onderhavige zaak ziet op bevoegdheidskwesties met betrekking tot de gedwongen tenuitvoerlegging door notarissen in Kroatië van een uit een parkeerkaart voortvloeiende schuld. Nogmaals, gelet op het aantal uit Kroatië afkomstige zaken waarin dit onderwerp aan de orde is ( 78 ), in combinatie met de van de verwijzende rechter in deze zaak afkomstige verklaring over het aantal dergelijke zaken dat bij de nationale rechters daadwerkelijk aanhangig is – welke verklaring in lijn is met verklaringen van andere Kroatische rechters in eerdere zaken –, lijkt hier sprake te zijn van structurele problemen die een aantal vragen doen rijzen.

125.

Ik vermoed dat het onbehagen bij andere lidstaten, evenals klaarblijkelijk bij een aantal nationale rechterlijke instanties, verband houdt met wat wellicht het best kan worden omschreven als een „dubbele bijzonderheid” van een door Kroatië gemaakte institutionele en procedurele keuze. Ten eerste is een taak die in andere lidstaten veeleer als administratiefrechtelijk zou worden beschouwd, „uitbesteed” aan een private vennootschap. Ten tweede wordt de gedwongen tenuitvoerlegging (executie) van een aldus tot stand gekomen privaatrechtelijke schuldvordering nadien toevertrouwd aan personen die duidelijk geen deel uitmaken van het normale gerechtelijke apparaat van een lidstaat, en zulks in een procedure die ten behoeve van werklastverlichting voor de rechters de procedurele rechten van potentiële verweerders aanzienlijk „beknot”. ( 79 )

126.

Wanneer elk van die keuzes afzonderlijk zou worden onderzocht, zouden zij wellicht niet al te veel aandacht trekken. Uiteindelijk worden er op elk niveau bepaalde onderdelen van het openbaar gezag „geprivatiseerd”, variërend van modaliteiten voor het gebruik van de openbare ruimte (waaronder openbare parkeerplaatsen ( 80 )) tot gedwongen tenuitvoerlegging van private schulden of zelfs pogingen tot het oprichten en beheren van private gevangenissen. Ook de werklastverlichting van de rechters wordt al een aantal jaren als toverwoord gebruikt, met name op het gebied van de vereenvoudiging van de bij de rechters gevoerde procedures voor kleine of niet-betwiste schuldvorderingen.

127.

Het is evenwel de combinatie van die twee elementen die voor enige ongerustheid zorgt in andere lidstaten en – althans afgaande op het aantal rechtszaken waartoe die kwesties sinds een aantal jaar hebben geleid – blijkbaar ook in Kroatië. Tot dusver zijn al die zaken ogenschijnlijk opgekomen als bevoegdheidskwesties. Zij verhullen evenwel een aantal dieperliggende materieelrechtelijke kwesties die door de interveniënten in deze zaken nog steeds als bevoegdheidskwesties worden geformuleerd ( 81 ) omdat die zaken zich momenteel in dat stadium bevinden. Zij getuigen evenwel van een dieperliggende inhoudelijke ongerustheid over wat kan worden beschouwd als een vrij ongebruikelijke procedurele en institutionele regeling waarvoor een lidstaat voor een bepaald soort schuldvorderingen heeft gekozen.

128.

Aangezien ik ervan overtuigd ben dat deze kwesties nog lang niet zijn opgelost en zeker opnieuw aan dit Hof zullen worden voorgelegd, zou ik van de relatieve vrijheid die een advocaat-generaal op grond van de Verdragen geniet, willen gebruikmaken om niet alleen het Hof van Justitie maar indirect ook de nationale rechters bij te staan, door te focussen op drie aspecten waarin de principiële procedurele autonomie van een lidstaat misschien haar grenzen bereikt, hetgeen vervolgens door de nationale rechters zal moeten worden beoordeeld.

129.

Ten eerste zijn er misschien wel grenzen aan „privatisering” of „uitbesteding”, wanneer wordt gekozen voor een stelsel en een procedure die verder gaan dan wat aanvaardbaar is onder de noemer van nationale procedurele autonomie en die te veel beginnen af te wijken van de basis en traditie die de stelsels van de andere lidstaten met elkaar gemeen hebben. Die grenzen zullen doorgaans tot uitdrukking komen binnen de context van het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel ( 82 ), in bezwaren ten aanzien van de verplichting tot erkenning of tenuitvoerlegging uit hoofde van de openbare orde ( 83 ) en in de gelijkheid van de Unieburgers door hun gelijke toegang tot rechtsbescherming, los van of in combinatie met hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte op grond van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

130.

Het spreekt voor zich dat van dergelijke bezwaren wellicht sprake zal zijn wanneer een lidstaat een in wezen openbare dienst delegeert aan een private partij, daaraan de fictie koppelt van het sluiten van een burgerrechtelijke overeenkomst in combinatie met een niet-verwaarloosbaar kostenplaatje bij niet-nakoming ervan ( 84 ), en vervolgens voor de gedwongen tenuitvoerlegging ervan door een orgaan dat niet meteen wordt gezien als deel uitmakend van het gerechtelijke apparaat van die lidstaat gebruik wenst te maken van een Unierechtelijk instrument dat in wezen is bedoeld voor volstrekt private geschillen. Kortom, een dergelijke dubbele privatisering kan aanleiding geven tot vervreemding en, als gevolg daarvan, tot een weigering om dat soort besluiten in andere lidstaten als uitvoerbaar te beschouwen.

131.

Ten tweede kan elke potentiële belemmering van het vrij verkeer van personen uit hoofde van het Unierecht vanuit een aantal invalshoeken worden beoordeeld, te beginnen met de locatie van de openbare parkeerzones en de voorwaarden die impliciet aan het parkeren aldaar zijn verbonden: misschien wordt aan inwoners van Kroatië een vignet uitgereikt en dienen enkel niet-inwoners betaald te parkeren; misschien is de op de parkeerplaats aangegeven informatie ontoereikend om de precieze parkeervoorwaarden te kennen, en misschien dient de veronderstelling dat voor het parkeren „bij voorkeur” per uur wordt betaald, zoals de Kroatische regering benadrukt, niet zonder meer te worden aanvaard wanneer alle openbare parkeerzones zich vlakbij de grootste hotelzone of de voornaamste toeristische attracties bevinden. ( 85 )

132.

Voorts beweer ik zeker niet het Kroatisch notarieel systeem volledig te doorgronden. Over het algemeen sta ik evenwel sceptisch ten aanzien van elk systeem dat is bedoeld om de grensoverschrijdende gedwongen tenuitvoerlegging van vermoedelijk niet-voldane schulden te vereenvoudigen en tegelijkertijd de „tenuitvoerlegger” op basis van royalty’s, opbrengsten of winstdeling per verrichting te vergoeden, en dat aldus een prikkel bevat voor de tenuitvoerlegger om een snelle tenuitvoerlegging te stellen boven een correcte procedure. Wanneer daarenboven de uiteindelijke vergoeding niet in verhouding staat tot de oorspronkelijke schuld (in dit geval meer dan twintig keer de oorspronkelijke prijs van de dagkaart), blijven er mijns inziens belangrijke vragen onbeantwoord.

133.

Ten derde rijst de vraag naar de bescherming van natuurlijke personen in hun hoedanigheid van consumenten en in het algemeen naar de toepassing van Uniewetgeving op het gebied van consumentenbescherming in het stadium van de bevoegdheidsbepaling ( 86 ), maar ook bij de beoordeling ten gronde van dergelijke schuldvorderingen. ( 87 ) In het onderhavige geval zijn dergelijke kwesties niet aan de orde aangezien verzoekster een rechtspersoon is. Zou de wet een natuurlijke persoon die een overeenkomst sluit – zelfs op vrijwillige basis – met een door de staat of overheidsinstanties aangewezen rechtspersoon, niet als een „kwetsbaar” dienen te beschouwen, gelet op het feit dat die persoon vooral een „doorsnee” consument is, en dus een striktere beoordelingsstandaard moeten toepassen ( 88 ), met name wanneer de aan de private partij toevertrouwde overheidsbevoegdheid de zeggenschap inhoudt over iets dat veel weg heeft van een monopolie of een machtspositie bij het verrichten van bepaalde diensten? Mijns inziens dienen de bevoegde rechters in dit soort situaties wellicht zelfs nog meer oog te hebben voor eventuele onbillijkheden wanneer de gedwongen tenuitvoerlegging van dergelijke schuldvorderingen grensoverschrijdend plaatsvindt via een privaat systeem met een vergoedingsregeling voor de „tenuitvoerlegger” die prikkels lijkt te bevatten. ( 89 )

134.

Kortom, ik ben zeker niet van mening dat het Unierecht een beletsel voor de privatisering van het beheer van het parkeren op de openbare weg vormt. Het staat evenmin eraan in de weg dat er een aantal institutionele en procedurele keuzes voor een vereenvoudigde gedwongen tenuitvoerlegging van schulden worden gemaakt. „Ongewone” institutionele keuzes zullen evenwel, binnen een op gestandaardiseerde procedures gebaseerde vereenvoudigde samenwerking, onvermijdelijk vrij ongebruikelijke procedurele gevolgen met zich meebrengen. Wanneer het publiek domein plotseling privaat wordt, wordt de bescherming die normaal gesproken van toepassing is op private, burgerrechtelijke transacties op dezelfde manier toegepast. Dat zal a fortiori het geval zijn in situaties waarin de betrokken partners in de andere lidstaten een bepaalde institutionele structuur, terecht of ten onrechte, eerder beginnen te beschouwen als een grensoverschrijdend, publiekrechtelijk gegenereerd incassobureau dan als een belangeloze scheidsrechter op het gebied van rechtshandhaving.

135.

Ik geef het Hof in overweging op de door de Visoki trgovački sud (handelsrechter in tweede aanleg, Kroatië) voorgelegde eerste tot en met derde en vijfde tot en met zevende prejudiciële vraag te antwoorden als volgt:

Eerste vraag en eerste deel van de derde vraag:

„Verordening (EG) nr. 1393/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 13 november 2007 inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken (de betekening en de kennisgeving van stukken), en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1348/2000 van de Raad, dient aldus te worden uitgelegd dat de kwalificatie van een dwangbevel op grond van een ‚bewijskrachtig document’ als ‚gerechtelijk stuk’ in de zin van artikel 1, lid 1, van die verordening vereist dat de uitvaardigende entiteit een rechterlijke instantie van een lidstaat is die deel uitmaakt van het gerechtelijk apparaat van die lidstaat.

Artikelen 2 en 16 van verordening nr. 1393/2007 dienen aldus te worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat heeft nagelaten notarissen als ‚verzendende instanties’ in de zin van artikel 2, lid 1, van die verordening aan te wijzen, die notarissen geen ‚buitengerechtelijke stukken’ kunnen verzenden ter betekening of kennisgeving in een andere lidstaat.”

Tweede vraag en tweede deel van de derde vraag:

„Het begrip ‚burgerlijke en handelszaken’, zoals dat is opgenomen in artikel 1, lid 1, van verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1393/2007, dient aldus te worden uitgelegd dat de voor het onderliggende geschil kenmerkende rechtsbetrekking, die wordt beoordeeld in het licht van het algemene kader dat in dergelijke omstandigheden op private partijen van toepassing is, geen eenzijdige uitoefening van openbaar gezag door een van de partijen bij het geschil mag inhouden.

Ofschoon het aan de nationale rechter staat om na te gaan of aan die voorwaarden is voldaan, lijkt er in de omstandigheden van de onderhavige zaak geen sprake te zijn van een dergelijke uitoefening van openbaar gezag.”

Vijfde tot en met zevende vraag:

„Artikel 7, punt 1, van verordening nr. 1215/2012 dient aldus te worden uitgelegd dat het parkeren van een personenwagen op een aangegeven parkeerplaats op een openbare weg, overeenkomstig het rechtsstelsel van een lidstaat waaronder het verstrekken van parkeerkaarten en het innen van parkeergelden zijn toegewezen aan een private partij, kan worden geacht een ‚verbintenis uit overeenkomst’ in de zin van die bepaling in te houden.”