–

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en M. L. Noort als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. van Vliet, F. Ronkes Agerbeek, K. Walkerová en F. Moro als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 28 van verordening (EU) nr. 1379/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1184/2006 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordening (EG) nr. 104/2000 van de Raad (PB 2013, L 354, blz. 1; hierna: „GMO-verordening”), artikel 65, lid 6, van verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320; hierna: „GSK-verordening”), en artikel 66, lid 1, van verordening (EU) nr. 508/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 2328/2003, (EG) nr. 861/2006, (EG) nr. 1198/2006 en (EG) nr. 791/2007 van de Raad en verordening (EU) nr. 1255/2011 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 149, blz. 1; hierna: „EFMZV-verordening”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (hierna: „PO Texel”) en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Nederland) over een door deze minister vastgesteld besluit waarbij de aanvraag van PO Texel om subsidie uit het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) is afgewezen.

3

Overwegingen 7 en 14 van de GMO-verordening luiden:

[...]

4

Artikel 6, lid 1, van deze verordening bepaalt:

„Op initiatief van producenten van visserij- of aquacultuurproducten kunnen producentenorganisaties [...] in één of meer lidstaten worden opgericht [...].”

5

In artikel 28 van die verordening, met als opschrift „Productie- en afzetprogramma”, is bepaald:

„1.   Elke producentenorganisatie dient bij de bevoegde nationale autoriteiten van haar lidstaat ter goedkeuring ten minste een productie- en afzetprogramma voor haar belangrijkste soorten op de markt in. [...]

[...]

3.   De bevoegde nationale autoriteiten keuren het productie- en afzetprogramma goed. Zodra het programma is goedgekeurd, wordt het door de producentenorganisatie uitgevoerd.

[...]

5.   Een producentenorganisatie bereidt jaarlijks een verslag over haar activiteiten in het kader van het productie- en afzetprogramma voor en legt het ter goedkeuring aan de bevoegde nationale autoriteiten voor.

6.   Een producentenorganisatie kan financiële steun krijgen voor het opstellen en uitvoeren van productie- en afzetprogramma’s overeenkomstig een toekomstige rechtshandeling van de Unie tot vaststelling van de voorwaarden voor financiële steun voor het maritiem en visserijbeleid voor de periode 2014‑2020.

[...]”

6

Verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1954/2003 en (EG) nr. 1224/2009 van de Raad en tot intrekking van verordeningen (EG) nr. 2371/2002 en (EG) nr. 639/2004 van de Raad en besluit 2004/585/EG van de Raad (PB 2013, L 354, blz. 22; hierna: „GVB-verordening”) bepaalt in artikel 35:

[...]

[...]

[...]”

7

In artikel 2, punt 14, van de GSK-verordening wordt het begrip „voltooide concrete actie” gedefinieerd als „een concrete actie die fysiek is voltooid of volledig ten uitvoer is gelegd en waarvoor de begunstigden alle betrokken betalingen hebben verricht en de betrokken overheidsbijdrage aan de begunstigden is betaald”.

8

In artikel 4, lid 4, van deze verordening is bepaald:

„De lidstaten, op het passende territoriale niveau overeenkomstig hun institutionele, wettelijke en financiële kader, en de instanties die zij daartoe hebben aangewezen, zijn verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van de programma’s en voor het verrichten van hun taken, [...] in overeenstemming met deze verordening en de [specifieke] voorschriften [van de Europese structuur- en investeringsfondsen (hierna: ‚ESI-fondsen’)].”

9

Artikel 65 van die verordening heeft als opschrift „Subsidiabiliteit” en bepaalt in de leden 1, 2 en 6:

„1.   De subsidiabiliteit van de uitgaven wordt op basis van de nationale voorschriften bepaald, tenzij specifieke voorschriften zijn vastgesteld in of op grond van deze verordening of de fondsspecifieke voorschriften.

2.   Uitgaven komen voor een bijdrage uit de ESI-fondsen in aanmerking als zij zijn gedaan door een begunstigde en betaald tussen de datum van indiening van het programma bij de Commissie of, als dat eerder is, 1 januari 2014, en 31 december 2023. [...]

[...]

6.   Concrete acties die fysiek voltooid zijn of volledig ten uitvoer zijn gelegd voordat de financieringsaanvraag in het kader van het programma door de begunstigde bij de managementautoriteit is ingediend, worden niet voor steun uit de ESI-fondsen geselecteerd, ongeacht of alle betrokken betalingen door de begunstigde zijn verricht.”

10

Artikel 6 van de EFMZV-verordening, met als opschrift „Unieprioriteiten”, bepaalt in punt 5:

„Het EFMZV draagt bij tot de Europa 2020-strategie en tot de uitvoering van het GVB. Het geeft uitvoering aan de onderstaande Unieprioriteiten voor de duurzame ontwikkeling van de visserij en de aquacultuur en daaraan gerelateerde activiteiten, die de toepasselijke thematische doelstellingen, bedoeld in [de GSK-verordening], weerspiegelen:

[...]

11

In artikel 66 van de EFMZV-verordening, met als opschrift „Productie- en afzetprogramma’s”, is bepaald:

„1.   Uit het EFMZV wordt steun verleend voor de voorbereiding en de uitvoering van productie- en afzetprogramma’s als bedoeld in artikel 28 van [de GMO-verordening].

2.   Uitgaven die verband houden met productie- en afzetprogramma’s komen slechts in aanmerking voor steun uit het EFMZV nadat het in artikel 28, lid 5, van [de GMO-verordening] bedoelde jaarverslag is goedgekeurd door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.

3.   De op grond van dit artikel aan een producentenorganisatie verleende steun bedraagt jaarlijks niet meer dan 3 % van de gemiddelde jaarwaarde van de productie die de betrokken producentenorganisatie de voorgaande drie kalenderjaren heeft afgezet. [...]

4.   De lidstaten kunnen 50 % van de steun voorschieten nadat het productie- en afzetprogramma is goedgekeurd overeenkomstig artikel 28, lid 3, van [de GMO-verordening].

5.   De in lid 1 bedoelde steun wordt alleen verleend aan producentenorganisaties en verenigingen van producentenorganisaties.”

12

Artikel 68 van de EFMZV-verordening heeft als opschrift „Afzetmaatregelen” en bepaalt in lid 1 het volgende:

„Uit het EFMZV kan steun worden verleend voor afzetmaatregelen ten bate van visserij- en aquacultuurproducten [...].”

13

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1418/2013 van de Commissie van 17 december 2013 met betrekking tot productie- en afzetprogramma’s overeenkomstig verordening nr. 1379/2013 (PB 2013, L 353, blz. 40), bepaalt in artikel 2, lid 1, het volgende:

„De producentenorganisaties dienen hun eerste programma’s uiterlijk eind februari 2014 in bij de bevoegde nationale autoriteiten. [...]”

14

Punt 3.3 van de richtsnoeren nr. 2014/2 van de Commissie van 13 juni 2014 betreffende de integratie van de marktdimensie in de operationele programma’s van het EFMZV, bepaalt onder meer:

„De lidstaten zijn bevoegd voor de inhoud en de validatie van de [productie- en afzetprogramma’s], alsmede voor het besluit over de omvang van de financiering daarvan. De lidstaten moeten de [productie- en afzetprogramma’s] goedkeuren en moeten het bedrag van de financiering voor elk van deze programma’s vaststellen. [...]”

15

Volgens artikel 4:23, lid 1, van de wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) (Stb. 1992, 315) verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.

16

Op 1 juli 2015 is in Nederland de Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 28 juni 2015, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ-subsidies) (Stcrt. 2015, 18094) in werking getreden.

17

Volgens artikel 2.2 van deze regeling kan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor activiteiten als bedoeld in de EFMZV-verordening op aanvraag subsidie verstrekken.

18

In artikel 2.3, lid 1, van die regeling is bepaald dat die minister uitsluitend subsidie kan verstrekken indien hij de mogelijkheid tot het doen van een aanvraag tot subsidieverlening heeft opengesteld door vaststelling van een subsidieplafond en een periode voor indiening van de aanvraag.

19

Bij Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 25 augustus 2016, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ-subsidies en de Regeling openstelling EZ-subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (Stcrt. 2016, 43926; hierna: „regeling tot openstelling van de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s”) heeft het Koninkrijk der Nederlanden de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s opengesteld voor de periode van 29 augustus 2016 tot en met 16 september 2016.

20

PO Texel is een producentenorganisatie in de zin van artikel 6, lid 1, van de GMO-verordening die tot doel heeft maatregelen te treffen om de rationele beoefening van de visserij te bevorderen en de voorwaarden voor de verkoop van visserijproducten te verbeteren.

21

Op 29 april 2014 heeft deze organisatie haar productie- en afzetprogramma 2014 overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de GMO-verordening ter goedkeuring voorgelegd aan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

22

Bij besluit van 9 juli 2014 heeft deze minister dat programma goedgekeurd overeenkomstig artikel 28, lid 3, van de GMO-verordening, en PO Texel heeft voornoemd programma in overeenstemming met diezelfde bepaling dadelijk uitgevoerd.

23

In oktober 2014 heeft het Koninkrijk der Nederlanden bij de Commissie een operationeel programma ingediend voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020.

24

Nadat de Commissie het door het Koninkrijk der Nederlanden ingediende operationele programma op 25 februari 2015 had goedgekeurd, heeft PO Texel op 19 mei 2015 bij de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een subsidieaanvraag ingediend op basis van haar productie- en afzetprogramma 2014, teneinde in aanmerking te komen voor steun uit het EFMZV voor de uitgaven die zij had gedaan in verband met de voorbereiding en uitvoering van dat programma alsook met de door haar genomen afzetmaatregelen.

25

Bij besluit van 10 juli 2015 heeft die minister de aanvraag van PO Texel afgewezen. Hij was ten eerste van mening dat het Koninkrijk der Nederlanden op de datum van indiening van de subsidieaanvraag door PO Texel niet had voorzien in de mogelijkheid tot indiening van een subsidieaanvraag voor de voorbereiding en uitvoering van productie- en afzetprogramma’s overeenkomstig artikel 66 van de EFMZV-verordening, noch voor de door producentenorganisaties genomen afzetmaatregelen ten bate van visserij- en aquacultuurproducten overeenkomstig artikel 68 van die verordening. Ten tweede heeft diezelfde minister zich op het standpunt gesteld dat PO Texel haar subsidieaanvraag pas heeft ingediend nadat zij het productie- en afzetprogramma 2014 had opgesteld, de minister dit programma had goedgekeurd en PO Texel daarop dat programma had uitgevoerd.

26

Het bezwaar van PO Texel tegen bovengenoemd besluit is door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ongegrond verklaard bij besluit van 13 november 2015.

27

Ter ondersteuning van het beroep dat zij tegen dit besluit heeft ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), stelt PO Texel met name dat zij op grond van artikel 66 van de EFMZV-verordening in aanmerking komt voor steun uit het EFMZV voor de uitgaven die betrekking hebben op de voorbereiding en de uitvoering van het door haar opgestelde productie- en afzetprogramma 2014. In dit verband beklemtoont zij dat zij op grond van artikel 28, lid 1, van de GMO-verordening een productie- en afzetprogramma moest indienen.

28

De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voert op zijn beurt in wezen aan dat hij geen gevolg kon geven aan de subsidieaanvraag van PO Texel aangezien het Koninkrijk der Nederlanden op de datum van indiening van die aanvraag niet had voorzien in de mogelijkheid om een dergelijke aanvraag in te dienen, en dat de lidstaten hoe dan ook een ruime beoordelingsmarge wordt gelaten in het hoofdstuk van de EFMZV-verordening waartoe artikel 66 behoort.

29

Tegen deze achtergrond heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

30

Vooraf zij opgemerkt dat met de inwerkingtreding van de GMO-, de GVB- en de EFMZV-verordening op 1 januari 2014 de meest recente hervorming op het gebied van het GVB heeft plaatsgevonden.

31

De Uniewetgever heeft er expliciet op gewezen dat deze hervorming de beoogde gevolgen enkel kan sorteren indien de producentenorganisaties daartoe de nodige financiële steun wordt verleend, en hij heeft hun een bijzonder steuninstrument ter beschikking gesteld, te weten de productie- en afzetprogramma’s.

32

De voorwaarden voor de voorbereiding en uitvoering van deze programma’s zijn vastgesteld in artikel 28 van de GMO-verordening, waarbij de producentenorganisaties een aantal verplichtingen wordt opgelegd, zoals ten eerste de verplichting om een dergelijk programma ter goedkeuring voor te leggen aan de bevoegde nationale autoriteiten, ten tweede de verplichting om dit programma uit te voeren zodra het door die autoriteiten is goedgekeurd, en ten derde de verplichting om een jaarverslag voor te bereiden over hun activiteiten in het kader van dat programma en om dat verslag over te leggen aan de bevoegde nationale autoriteiten. Uitgaven die de producentenorganisaties hebben gedaan voor de voorbereiding en de uitvoering van hun respectieve productie- en afzetprogramma’s komen pas in aanmerking voor steun uit het EFMZV nadat die autoriteiten dat jaarverslag hebben goedgekeurd.

33

De voorwaarden voor de financiering van die programma’s zijn vastgesteld in de EFMZV-verordening – die voor de programmeringsperiode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020 het financieringsinstrument voor het GVB vormt – en met name in artikel 66 van die verordening.

34

Dienaangaande zij opgemerkt dat de financiering uit het EFMZV plaatsvindt op basis van het unieke operationele programma dat door elke lidstaat wordt opgesteld en dat de gehele programmeringsperiode bestrijkt. Dit programma, dat aan de Commissie wordt voorgelegd, moet een financieringsplan en een beschrijving van de te volgen strategie bevatten opdat wordt aangetoond dat de toewijzing van financiële middelen voor de in artikel 6 van de EFMZV-verordening bedoelde Unieprioriteiten daadwerkelijk kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dat programma. Zodra datzelfde programma door de Commissie is goedgekeurd, dient de betrokken lidstaat de nationale criteria voor de subsidiabiliteit van uitgaven vast te stellen en te voorzien in de mogelijkheid om een aanvraag in te dienen voor subsidie uit het EFMZV. In casu heeft het Koninkrijk der Nederlanden deze mogelijkheid pas op 25 augustus 2016 ingevoerd bij de regeling tot openstelling van de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s.

35

Bovendien zij opgemerkt dat de producentenorganisaties – door de tardieve vaststelling van de EFMZV-verordening, die pas is vastgesteld op 15 mei 2014 en die met terugwerkende kracht wordt toegepast vanaf 1 januari 2014, en door het feit dat de lidstaten de operationele programma’s dus pas na laatstgenoemde datum aan de Commissie hebben kunnen voorleggen – hun productie- en afzetprogramma’s voor 2014 hebben moeten voorbereiden en uitvoeren op een tijdstip waarop de mogelijkheid om de in artikel 66 van de EFMZV-verordening bedoelde financiële steun te ontvangen nog niet formeel was opengesteld. Krachtens artikel 2 van uitvoeringsverordening nr. 1418/2013 moesten die organisaties immers uiterlijk eind februari 2014 hun respectieve programma’s voor dat jaar indienen. In casu heeft PO Texel haar programma pas op 29 april 2014 bij de bevoegde nationale minister ingediend.

36

In dit verband waren de producentenorganisaties krachtens uitvoeringsverordening nr. 1418/2013 weliswaar verplicht om hun productie- en afzetprogramma’s voor 2014 uiterlijk eind februari van dat jaar in te dienen, maar in die verordening werden geen consequenties verbonden aan de niet-naleving van die termijn. Daarom achtten de Nederlandse autoriteiten het niet opportuun om belang te hechten aan het feit dat het programma van PO Texel te laat was ingediend. De Nederlandse regering heeft bevestigd dat die tardieve indiening hoe dan ook voor die producentenorganisatie geen consequenties zou hebben zoals het verlies van haar recht op subsidie uit het EFMZV.

37

Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat weigert om een door een producentenorganisatie ingediende subsidieaanvraag in te willigen die betrekking heeft op de uitgaven die door die organisatie zijn gedaan voor de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma, waarbij de reden voor deze weigering gelegen is in het feit dat in de nationale rechtsorde van die staat ten tijde van de indiening van die aanvraag nog niet was voorzien in de mogelijkheid om een dergelijke aanvraag te behandelen. De verwijzende rechter vraagt zich af of de omstandigheid dat producentenorganisaties krachtens artikel 28 van de GMO-verordening verplicht zijn om dergelijke programma’s op te stellen en deze uit te voeren zodra zij door de bevoegde nationale autoriteiten zijn goedgekeurd, van invloed kan zijn op het antwoord dat op die vraag moet worden gegeven.

38

In dit verband moet vooraf worden bepaald of de Uniewetgever, door in artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening te bepalen dat uit het EFMZV „steun [wordt] verleend” voor de voorbereiding en de uitvoering van productie- en afzetprogramma’s, voor de lidstaten een verplichting in het leven heeft willen roepen om de nodige maatregelen te treffen teneinde ervoor te zorgen dat de producentenorganisaties uit het EFMZV steun kunnen krijgen voor de voorbereiding en de uitvoering van die programma’s.

39

Volgens artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening „wordt” uit het EFMZV „steun verleend” voor de voorbereiding en de uitvoering van de productie- en afzetprogramma’s als bedoeld in artikel 28 van de GMO-verordening.

40

Dat de dwingende formulering „wordt steun verleend” wordt gebruikt, pleit ervoor dat artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening aldus wordt uitgelegd dat de lidstaten krachtens deze bepaling verplicht zijn om – met inachtneming van de in dat artikel gestelde voorwaarden – te voorzien in de toekenning van steun voor de voorbereiding en de uitvoering van de productie- en afzetprogramma’s als bedoeld in artikel 28 van de GMO-verordening.

41

Deze uitlegging vindt steun in zowel de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening als de context en de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt.

42

Wat om te beginnen de totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling betreft, zij beklemtoond dat de Uniewetgever er – zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt en de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft uiteengezet – weloverwogen voor gekozen heeft om artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening dwingend te formuleren. Uit de voorbereidende werken van deze bepaling blijkt namelijk dat in het door de Commissie ingediende voorstel voor een EFMZV-verordening [COM(2011) 804 definitief] werd geopperd te kiezen voor de formulering dat uit het EFMZV „steun [kan] worden verleend”, maar deze formulering is niet gehandhaafd in de definitieve tekst van die bepaling. Het Europees Parlement had erop aangedrongen dat de uitdrukking „uit het EFMZV wordt steun verleend” zou worden gebruikt, opdat zou worden gewaarborgd dat uit het EFMZV aan de producentenorganisaties financiële steun wordt verleend voor de voorbereiding en de uitvoering van de productie- en afzetprogramma’s.

43

Voorts komt diezelfde uitlegging zowel tot uitdrukking in punt 3.3 van de richtsnoeren nr. 2014/2, volgens hetwelk de lidstaten de productie- en afzetprogramma’s „moeten” goedkeuren en het bedrag van de financiering voor elk van deze programma’s „moeten” vaststellen, als in de aanwijzingen die de Commissie heeft gegeven in de rubriek „veel gestelde vragen” van haar website, waar in wezen staat te lezen dat de nationale autoriteiten door financiering uit het EFMZV „steun moeten verlenen” voor de voorbereiding en de uitvoering van de productie- en afzetprogramma’s, voor zover deze programma’s door de bevoegde nationale autoriteit zijn goedgekeurd en die steun onder de in artikel 66, lid 3, van de EFMZV-verordening vastgestelde limiet blijft.

44

Het is juist dat de richtsnoeren van de Commissie noch de aanwijzingen die deze heeft gegeven in de rubriek „veel gestelde vragen” van haar website bindend kunnen zijn voor het Hof. Zij kunnen evenwel een nuttige inspiratiebron vormen (zie naar analogie arrest van 17 maart 2016, Parlement/Commissie, C‑286/14, EU:C:2016:183, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45

Wat vervolgens de context van artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening betreft, zij opgemerkt dat deze bepaling zich onderscheidt van de overgrote meerderheid van de overige bepalingen van de EFMZV-verordening, zoals de artikelen 48 en 68 van deze verordening, die in facultatieve bewoordingen bepalen dat voor een aantal maatregelen of handelingen steun „kan worden verleend” of uit het EFMZV „steun [kan] worden verleend”.

46

Daarnaast zij opgemerkt dat in artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening uitdrukkelijk wordt verwezen naar artikel 28 van de GMO-verordening, waarvan lid 6 beoogt te waarborgen dat producentenorganisaties financiële steun kunnen krijgen voor de voorbereiding en de uitvoering van productie- en afzetprogramma’s voor zover voldaan is aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de leden 1, 3 en 5 van datzelfde artikel 28.

47

Aan het dwingende karakter van de bewoordingen van artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening wordt niet afgedaan door de opmerking van de Nederlandse regering dat de bewoordingen die de Uniewetgever gebruikt in artikel 28, lid 6, van de GMO-verordening in wezen impliceren dat hij de lidstaten de mogelijkheid heeft willen laten om producentenorganisaties financiële steun te verlenen, aangezien een producentenorganisatie volgens die bepaling „financiële steun [kan] krijgen [...] overeenkomstig een toekomstige rechtshandeling van de Unie”. De verwijzing in artikel 28, lid 6, van de GMO-verordening naar het werkwoord „kunnen” mag immers niet worden opgevat in facultatieve zin maar moet toekomstgericht worden uitgelegd, dat wil zeggen in het licht van de omstandigheid dat producentenorganisaties financiële steun zouden moeten ontvangen op grond van een toekomstige handeling van de Unie, te weten de naderhand vastgestelde EFMZV-verordening.

48

Voorts dient te worden vastgesteld dat het dwingende karakter van de bewoordingen van artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening tevens een logisch gevolg is van de onderlinge samenhang tussen deze bepaling en de in punt 32 van dit arrest in herinnering gebrachte verplichtingen die bij artikel 28, leden 1, 3 en 5, van de GMO-verordening worden opgelegd aan producentenorganisaties.

49

Ten slotte nopen ook de doelstellingen van de meest recente hervorming op het gebied van het GVB, alsmede het doel en de algemene opzet van de EFMZV-verordening, tot de aanname dat de bewoordingen van artikel 66, lid 1, van laatstgenoemde verordening dwingend zijn.

50

In dit verband dient in de eerste plaats in herinnering te worden gebracht dat de Uniewetgever in de overwegingen 7 en 14 van de GMO-verordening expliciet heeft gewezen op de noodzaak om de verantwoordelijkheden van de producentenorganisaties uit te breiden en hun de nodige financiële steun te verlenen om een pregnantere rol te kunnen spelen in het dagelijkse visserijbeheer, zodat zij hun leden ertoe kunnen aanzetten hun visserij- en aquacultuuractiviteiten op duurzame wijze uit te oefenen in overeenstemming met het door de doelstellingen van het GVB gedefinieerde kader. Zoals de advocaat-generaal in de punten 49 tot en met 51 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, moet de doelstelling die wordt nagestreefd met de verlening van de in artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening bedoelde financiële steun – en, meer in het algemeen, met het financieringsstelsel dat is ingevoerd bij de meest recente hervorming op het gebied van het GVB – worden opgevat in samenhang met de cruciale rol die aan de producentenorganisaties is toebedeeld, voor zover zij zijn belast met de opdracht om een daadwerkelijke bijdrage te leveren tot de uitvoering van een taak van algemeen belang.

51

In de tweede plaats zij opgemerkt dat in artikel 66, lid 5, van de EFMZV-verordening is bepaald dat de in lid 1 van dat artikel bedoelde steun alleen kan worden verleend aan producentenorganisaties of verenigingen van dergelijke organisaties. Zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verschilt het in het kader van het EFMZV ingevoerde financieringsstelsel aanzienlijk van de financieringsstelsels van andere ESI-fondsen.

52

In de derde plaats zij opgemerkt dat het belang dat gelegen is in de noodzaak om producentenorganisaties uit het EFMZV steun te verlenen voor de voorbereiding en de uitvoering van productie- en afzetprogramma’s, wordt bevestigd door het feit dat de Uniewetgever de lidstaten in artikel 66, lid 4, van de EFMZV-verordening expliciet de mogelijkheid heeft geboden om producentenorganisaties 50 % van de op grond van die programma’s aangevraagde financiële steun voor te schieten, met name omdat er ten minste één jaar verstrijkt tussen het tijdstip waarop met de voorbereiding van dergelijke programma’s wordt aangevangen en het tijdstip waarop die organisaties aanspraak kunnen maken op financiering uit het EFMZV nadat hun jaarverslag is goedgekeurd door de bevoegde nationale autoriteiten.

53

Uit een en ander volgt dat artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening aldus moet worden opgevat dat daarbij aan de lidstaten de verplichting wordt opgelegd om de nodige maatregelen te treffen opdat producentenorganisaties financiering uit het EFMZV kunnen ontvangen voor zowel de voorbereiding als de uitvoering van productie- en afzetprogramma’s.

54

Om deze verplichting na te komen, moeten de lidstaten het in hun interne rechtsorde mogelijk maken dat producentenorganisaties hun aanvragen voor subsidie uit het EFMZV indienen voor de voorbereiding en de uitvoering van hun productie- en afzetprogramma’s. Daarnaast zijn zij – krachtens artikel 66, leden 2 en 3, van de EFMZV-verordening, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4, en artikel 65, lid 1, van de GSK-verordening – gehouden om maatregelen tot uitvoering van de EFMZV-verordening vast te stellen met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven en met name om de criteria vast te stellen die verband houden met de begindatum van de subsidiabiliteit van die uitgaven en met de methode voor de berekening van het bedrag dat aan elk van die organisaties moet worden toegewezen.

55

In zoverre volgt uit vaste rechtspraak dat de nationale autoriteiten bij de vaststelling van maatregelen tot uitvoering van een Unieregeling hun discretionaire bevoegdheid dienen uit te oefenen met inachtneming van de algemene rechtsbeginselen, waaronder het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel (zie in die zin arrest van 14 september 2006, Slob, C‑496/04, EU:C:2006:570, punt 41). De nationale autoriteiten zijn eveneens verplicht om de krachtens artikel 4, lid 3, VEU op hen rustende algemene zorgvuldigheidsplicht na te komen wanneer zij hun discretionaire bevoegdheid uitoefenen.

56

Zoals blijkt uit de punten 19 en 34 van dit arrest, heeft het Koninkrijk der Nederlanden in casu pas op 25 augustus 2016 – met de uitvaardiging van de regeling tot openstelling van de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s – in zijn interne rechtsorde voorzien in de mogelijkheid voor producentenorganisaties om hun aanvragen voor subsidie uit het EFMZV in te dienen. Voorts blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de aanvraag van PO Texel om voor haar productie- en afzetprogramma 2014 financiële steun te ontvangen op grond van artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening in essentie heeft afgewezen omdat het Koninkrijk der Nederlanden bij de indiening van die aanvraag, te weten op 19 mei 2015, de mogelijkheid om een dergelijke aanvraag te behandelen nog niet had opengesteld.

57

Tevens moet ten eerste worden gepreciseerd dat uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie blijkt dat in het operationele programma dat die lidstaat bij de Commissie had ingediend, voor de toekomst was voorzien in de verlening van steun aan de producentenorganisaties, althans wat het opstellen van de productie- en afzetprogramma’s betreft. Ten tweede zij opgemerkt dat de Nederlandse regering – in antwoord op een ter terechtzitting gestelde vraag daarover – heeft bevestigd dat de regeling tot openstelling van de subsidiemodule inzake productie- en afzetprogramma’s geen terugwerkende kracht had, zodat zij niet van toepassing was op de aanvragen voor steun uit het EFMZV die de producentenorganisaties hadden ingediend voordat die regeling werd uitgevaardigd.

58

Tegen deze achtergrond moet worden geoordeeld dat het stilzitten van de nationale autoriteiten zoals dat waarvan de Nederlandse autoriteiten in het hoofdgeding blijk hebben gegeven, niet kan vallen binnen de beoordelingsruimte waarover de lidstaten beschikken met betrekking tot de uitvoering van hun respectieve operationele programma’s, ook al moeten deze volgens artikel 4, lid 4, van de GSK-verordening worden uitgevoerd overeenkomstig het institutionele, wettelijke en financiële kader van de betrokken lidstaat.

59

Gelet op een en ander dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat weigert om een door een producentenorganisatie ingediende subsidieaanvraag in te willigen die betrekking heeft op de uitgaven die door die organisatie zijn gedaan voor de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma, waarbij de reden voor deze weigering gelegen is in het feit dat in de nationale rechtsorde van die staat ten tijde van de indiening van die aanvraag nog niet was voorzien in de mogelijkheid om een dergelijke aanvraag te behandelen.

60

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening aldus moet worden uitgelegd dat producentenorganisaties als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, aan die bepaling rechtstreeks een recht op financiële steun uit het EFMZV ontlenen voor de uitgaven die zij hebben gedaan voor de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma.

61

In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat enkel wanneer een bepaling van een verordening van de Unie duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk is en bovendien aan de met haar toepassing belaste autoriteiten geen enkele beoordelingsruimte laat, de justitiabelen aan die bepaling rechten kunnen ontlenen waarop zij zich voor de rechter kunnen beroepen (zie in die zin arrest van 24 oktober 1973, Schlüter, 9/73, EU:C:1973:110, punt 32).

62

Tevens blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een Unierechtelijke bepaling onvoorwaardelijk is wanneer daarbij een verplichting wordt opgelegd die aan geen enkele voorwaarde gebonden is en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten (arrest van 26 mei 2011, Stichting Natuur en Milieu e.a., C‑165/09–C‑167/09, EU:C:2011:348, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

63

In casu zij opgemerkt dat – zoals de advocaat-generaal in punt 84 van zijn conclusie heeft opgemerkt – uit de bewoordingen zelf van artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening blijkt dat in deze bepaling als zodanig slechts een in zeer algemene termen gesteld financieringsbeginsel is neergelegd, zodat rekening moet worden gehouden met de preciseringen in andere bepalingen van die verordening en met name in artikel 66, leden 2 en 3, ervan.

64

Opgemerkt dient evenwel te worden dat in die leden bepaalde voorwaarden zijn vastgesteld die betrekking hebben op het feit dat de uitgaven van de producentenorganisaties die verband houden met productie- en afzetprogramma’s, pas in aanmerking komen voor steun uit het EFMZV nadat het in artikel 28, lid 5, van de GMO-verordening bedoelde jaarverslag is goedgekeurd door de bevoegde nationale autoriteiten, en voorts op het feit dat de aan een producentenorganisatie verleende steun jaarlijks niet meer mag bedragen dan 3 % van de gemiddelde jaarwaarde van de productie die deze organisatie de voorgaande drie kalenderjaren heeft afgezet. Het precieze bedrag van de steun wordt dus niet vastgesteld in artikel 66 van de EFMZV-verordening. Bijgevolg hangt de toekenning van de steun met name af van de vaststelling van het precieze bedrag van deze steun door de lidstaten.

65

Hieruit volgt dat artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening niet voldoet aan het criterium van onvoorwaardelijkheid dat voortvloeit uit de in punt 62 van dit arrest aangehaalde rechtspraak.

66

Hieraan dient te worden toegevoegd dat indien de verwijzende rechter de volle werking van het Unierecht niet kan garanderen, doordat hij de bepalingen van zijn nationale recht niet kan uitleggen op een wijze die hem in staat stelt om tot een oplossing te komen die beantwoordt aan de doelstellingen die worden nagestreefd met de meest recente hervorming op het gebied van het GVB, de partij die benadeeld is ten gevolge van het feit dat het nationale recht niet in overeenstemming is met het Unierecht, zich niettemin op de uit het arrest van 19 november 1991, Francovich e.a. (C‑6/90 en C‑9/90, EU:C:1991:428), voortvloeiende rechtspraak kan beroepen om in voorkomend geval de geleden schade vergoed te verkrijgen (zie in die zin arrest van 7 augustus 2018, Smith, C‑122/17, EU:C:2018:631, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67

Gelet op een en ander dient op de tweede prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening aldus moet worden uitgelegd dat producentenorganisaties aan die bepaling niet rechtstreeks een recht op financiële steun uit het EFMZV ontlenen voor de uitgaven die zij hebben gedaan voor de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma.

68

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 65, lid 6, van de GSK-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat uit het EFMZV subsidie wordt verleend voor de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma wanneer de subsidieaanvraag wordt ingediend nadat dit programma is voorbereid en uitgevoerd.

69

Volgens die bepaling worden concrete acties die fysiek voltooid zijn of volledig ten uitvoer zijn gelegd voordat de financieringsaanvraag in het kader van het programma door de begunstigde bij de managementautoriteit is ingediend, niet voor steun uit de ESI-fondsen geselecteerd, ongeacht of alle betrokken betalingen door de begunstigde zijn verricht.

70

Dienaangaande zij om te beginnen opgemerkt dat de voorbereiding en de uitvoering van de productie- en afzetprogramma’s moeten worden beschouwd als een voortdurende handeling die de gehele programmeringsperiode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020 bestrijkt. Overeenkomstig artikel 28 van de GMO-verordening wordt de voorbereiding van een dergelijk programma niet beschouwd als een reeks geïsoleerde handelingen die apart worden uitgevoerd, maar als één enkele voortdurende handeling die doorlopende operationele kosten met zich meebrengt. Hoewel op grond van artikel 28, lid 5, van die verordening jaarlijks een verslag moet worden opgesteld over het productie- en afzetprogramma in kwestie, eindigt dit programma pas aan het einde van die programmeringsperiode. Bijgevolg kunnen de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma tijdens de betreffende programmeringsperiode niet worden geacht „volledig ten uitvoer [te] zijn gelegd” in de zin van artikel 65, lid 6, van de GSK-verordening.

71

Daarnaast wordt een bepaalde concrete actie, gelet op de definitie die de Uniewetgever heeft gegeven in artikel 2, punt 14, van de GSK-verordening, pas geacht „voltooid” te zijn zodra – onder meer – de begunstigden alle met die actie samenhangende betalingen hebben verricht en de overeenkomstige overheidsbijdrage hebben ontvangen. Krachtens artikel 28, leden 1 en 3, van de GMO-verordening moeten producentenorganisaties de productie- en afzetprogramma’s ter goedkeuring voorleggen aan de bevoegde nationale autoriteiten en moeten de producentenorganisaties deze programma’s onmiddellijk uitvoeren zodra zij door die autoriteiten zijn goedgekeurd. Krachtens artikel 28, lid 5, van de GMO-verordening moeten die organisaties een jaarverslag over de activiteiten in het kader van hun respectieve programma’s voorbereiden en bij de bevoegde nationale autoriteiten indienen. Volgens artikel 66, lid 2, van de EFMZV-verordening komen de uitgaven die de producentenorganisaties hebben moeten maken voor de voorbereiding en de uitvoering van hun respectieve productie- en afzetprogramma’s, pas in aanmerking voor steun uit het EFMZV nadat het bovengenoemde jaarverslag door die autoriteiten is goedgekeurd.

72

Daarbij komt dat indien artikel 65, lid 6, van de GSK-verordening aldus werd uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat op grond van artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening subsidie wordt verleend voor de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma wanneer de subsidieaanvraag wordt ingediend nadat dit programma is voorbereid en uitgevoerd, het producentenorganisaties feitelijk onmogelijk zou worden gemaakt om dergelijke steun te ontvangen. Die uitlegging zou dus tot gevolg hebben dat artikel 66, lid 1, van de EFMZV-verordening zijn nuttig effect verliest.

73

Gelet op een en ander dient op de derde prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 65, lid 6, van de GMO-verordening aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat uit het EFMZV subsidie wordt verleend voor de voorbereiding en de uitvoering van een productie- en afzetprogramma wanneer de subsidieaanvraag wordt ingediend nadat dit programma is voorbereid en uitgevoerd.

74

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht: