–

A, vertegenwoordigd door T. Ryhl en C. Friis Bach Ryhl, advokater,

–

de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Nymann-Lindegren en M. Wolff als gemachtigden, bijgestaan door R. Holdgaard, advokat,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Van Hoof, D. Martin en L. Grønfeldt als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie. De Associatieraad is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685; hierna: „Associatieovereenkomst”).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A en het Udlændinge- og Integrationsministerium (ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie, Denemarken), voorheen het Ministerium for Flygtninge, Indvandrere og Integration (ministerie van Vluchtelingen‑ en Immigrantenzaken en Integratie), over de afwijzing door dit ministerie van haar aanvraag voor een verblijfsvergunning in Denemarken op grond van gezinshereniging.

3

De Associatieovereenkomst heeft volgens artikel 2, lid 1, tot doel de gestadige en evenwichtige versterking van de commerciële en economische betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, met volledige inachtneming van de noodzaak de versnelde ontwikkeling van de economie van Turkije en de verruiming van de werkgelegenheid en de verbetering van de levensomstandigheden van het Turkse volk te verzekeren.

4

Artikel 12 van de Associatieovereenkomst bepaalt dat „[d]e overeenkomstsluitende partijen [overeenkomen] zich te laten leiden door de artikelen [39, 40 en 41 EG‑Verdrag] teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen”.

5

Artikel 13 van besluit nr. 1/80 luidt als volgt:

„De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun respectieve grondgebied legaal zijn”.

6

Artikel 14 van dit besluit bepaalt:

„1.   De bepalingen van dit deel worden toegepast onder voorbehoud van beperkingen welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.

2.   Zij doen geen afbreuk aan de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit nationale wetgevingen of uit bilaterale overeenkomsten tussen Turkije en de lidstaten van de Gemeenschap, voor zover daarbij voor hun onderdanen een gunstiger regeling is vastgesteld.”

7

Artikel 9 van de Udlændingelov (vreemdelingenwet), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt:

„1.   Na een aanvraag kan een verblijfsvergunning worden afgegeven aan:

[...]

7.   Behoudens wanneer sprake is van uitzonderlijke redenen die met name verband kunnen houden met de eerbiediging van de eenheid van het gezin, kan [...] een volgens lid 1, punt 1, onder b) tot en met d), verleende verblijfsvergunning enkel worden toegekend indien de binding van de echtgenoten of samenwonende partners met Denemarken groter is dan de binding die zij hebben met een ander land. [...]”

8

Volgens de verwijzende rechter blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet dat wanneer de bevoegde nationale autoriteiten moeten uitmaken of de echtgenoten of samenwonende partners een grotere binding hebben met Denemarken dan met een ander land, zij rekening moeten houden met alle elementen die hun ter beschikking staan.

9

Deze autoriteiten moeten een afweging maken tussen enerzijds de binding van de gezinshereniger met Denemarken en anderzijds de binding van zijn/haar echtgeno(o)t(e) of samenwonende partner met zijn/haar land van herkomst. Zij moeten ook kijken naar de binding die de gezinshereniger met het land van herkomst van zijn/haar echtgeno(o)t(e) heeft.

10

In het bijzonder moeten de bevoegde nationale autoriteiten rekening houden met onder meer de duur en de aard van de verblijven van de echtgenoten in hun respectieve land van herkomst, hun familiebanden in Denemarken ten opzichte van hun familiebanden in het land van herkomst van de echtgeno(o)t(e) van de gezinshereniger, de talenkennis van het paar en de binding die zij op educatief of professioneel vlak hebben met Denemarken of een ander land.

11

Verzoekster in het hoofdgeding, A, is een Turks staatsburger. Zij is geboren in Turkije en op 24 mei 1983 gehuwd met B, ook een Turks staatsburger. Het paar kreeg vier kinderen in Turkije, voordat zij op 24 juni 1998 zijn gescheiden.

12

Op 7 januari 1999 is B gehuwd met een Duits staatsburger die in Denemarken verbleef. Als echtgenoot van een burger van de Unie heeft B op 6 juli 1999 een verblijfsvergunning in Denemarken verkregen. Op 27 april 2006 heeft hij een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd verkregen overeenkomstig de Deense regelgeving tot omzetting van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35, en PB 2005, L 197, blz. 34).

13

De vier kinderen die uit het huwelijk tussen A en B zijn voortgekomen, hebben ook een verblijfsvergunning in Denemarken verkregen in het kader van hun gezinshereniging met B.

14

De echtscheiding tussen B en zijn Duitse echtgenote is uitgesproken op 25 juni 2009. Op 28 augustus 2009 is B opnieuw gehuwd met A in Denemarken. Op 3 september 2009 heeft A, onder verwijzing naar haar huwelijk met B, die in loondienst werkt in deze lidstaat, bij de Udlændingestyrelse (Deense immigratiedienst), voorheen de Udlændingeservice (immigratiedienst), een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning in Denemarken.

15

Bij besluit van 26 mei 2010 heeft de Deense immigratiedienst deze aanvraag afgewezen op grond van artikel 9 van de vreemdelingenwet.

16

Bij besluit van 30 september 2010 heeft het ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie het beroep van A tegen het besluit van 26 mei 2010 afgewezen op grond dat A en B niet voldeden aan de voorwaarde van artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet. Het ministerie meende namelijk dat A en B een grotere binding hadden met Turkije dan met Denemarken.

17

Meer in het bijzonder heeft het ministerie van Vreemdelingenzaken erop gewezen dat A en B in Turkije zijn geboren, opgegroeid en naar school gegaan. Ook hun gezinsleven heeft lange tijd in dit derde land plaatsgevonden, aangezien zij in die periode aldaar vier kinderen hebben gekregen.

18

Op 10 maart 2014 heeft A bij de Ret i Aalborg (rechter in eerste aanleg Aalborg, Denemarken) beroep tot nietigverklaring ingesteld tegen het besluit van het ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie van 30 september 2010, en verzocht om de aanvraag tot gezinshereniging opnieuw in behandeling te nemen. De zaak is op 26 mei 2014 verwezen naar de Københavns Byret (rechter in eerste aanleg Kopenhagen, Denemarken). Die rechter heeft de zaak op 14 december 2016 verwezen naar de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor Oost-Denemarken) op grond van de mogelijkheid die het nationale recht biedt aan gerechten in eerste aanleg om zaken waarin principiële kwesties worden behandeld, naar hogerberoepsinstanties te verwijzen om een uitspraak in eerste aanleg te doen.

19

De verwijzende rechter is in wezen van mening dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 vormt. Hij wijst er evenwel op dat het Hof onder meer in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 12 april 2016, Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247), reeds heeft geoordeeld dat „nieuwe beperkingen” in de zin van deze bepaling kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, zoals de doelstelling van een geslaagde integratie van derdelanders in de gastlidstaat, op voorwaarde dat die redenen geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken daarvan.

20

In deze context vraagt de verwijzende rechter zich in wezen af of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel, zoals de bevoegde autoriteiten deze toepassen, evenredig is aan het nagestreefde doel.

21

In die omstandigheden heeft de Østre Landsret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

22

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel die de gezinshereniging tussen een Turkse werknemer die legaal in de betrokken lidstaat verblijft en zijn/haar echtgeno(o)t(e) onderwerpt aan de voorwaarde dat zij een grotere binding hebben met deze lidstaat dan met een derde land, een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepaling vormt en, zo ja, of een dergelijke maatregel kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling een geslaagde integratie van derdelanders in de betrokken lidstaat te verzekeren.

23

In dit verband blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de in artikel 13 van besluit nr. 1/80 vervatte standstillbepaling in algemene zin de invoering verbiedt van alle nieuwe nationale maatregelen die tot doel of gevolg hebben dat aan de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van dat besluit voor de betrokken lidstaat (arrest van 29 maart 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24

In casu staat vast dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel, te weten artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet, is ingevoerd nadat besluit nr. 1/80 in Denemarken in werking is getreden, en inzake gezinsherenigingen een verstrenging heeft meegebracht van de voorwaarden voor de eerste toelating tot het Deense grondgebied van echtgenoten van in deze lidstaat legaal verblijvende Turkse staatsburgers, in vergelijking met de voorwaarden die in deze lidstaat golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80.

25

Verder blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat B een Turkse werknemer is die in Denemarken een werkzaamheid in loondienst uitoefent, en dat A, zijn echtgenote, zich bij hem wil voegen in deze lidstaat. Zoals uit de punten 15 en 16 van dit arrest in wezen blijkt, hebben de bevoegde nationale autoriteiten A’s aanvraag tot gezinshereniging afgewezen op grond van artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet.

26

Aangezien de situatie van B, een legaal in de arbeidsmarkt van Denemarken opgenomen Turkse werknemer, verband houdt met een economische vrijheid, in casu het vrije verkeer van werknemers, valt zijn situatie binnen de werkingssfeer van artikel 13 van besluit nr. 1/80 (arrest van 12 april 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 36).

27

Bijgevolg dient enkel de situatie van de in de betrokken lidstaat wonende Turkse werknemer, in casu B, in aanmerking te worden genomen om te bepalen of een nationale maatregel als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, op grond van de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 buiten toepassing moet worden gelaten indien blijkt dat deze maatregel afbreuk kan doen aan de vrijheid van die werknemer om in die lidstaat een werkzaamheid in loondienst uit te oefenen (zie in die zin arrest van 12 april 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 37).

28

In deze context moet in herinnering worden gebracht dat een nationale regeling die de voorwaarden voor gezinshereniging voor Turkse werknemers die wettig in de betrokken lidstaat verblijven, strenger maakt ten opzichte van de voorwaarden die golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 in deze lidstaat, een in artikel 13 van dit besluit bedoelde „nieuwe beperking” vormt van de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers in die lidstaat door die Turkse werknemers (arrest van 7 augustus 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29

Dit is het geval aangezien het besluit van een Turks staatsburger in een lidstaat te gaan wonen om aldaar een werkzaamheid in loondienst uit te oefenen, ongunstig kan worden beïnvloed wanneer de wettelijke regeling van die staat gezinshereniging moeilijk of onmogelijk maakt, zodat die staatsburger zich mogelijkerwijs genoopt ziet te kiezen tussen zijn activiteit in de betrokken lidstaat en zijn gezinsleven in Turkije (zie in die zin arrest van 7 augustus 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, punten 61 en 62).

30

Door in casu de voorwaarden aan te scherpen waaronder de echtgeno(o)t(e) van een Turks staatsburger, die een legale werknemer is op de Deense arbeidsmarkt, zich bij deze laatste kan voegen, vormt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel, zoals de advocaat-generaal in punt 15 van zijn conclusie heeft aangegeven, een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van B’s uitoefening van het vrije verkeer van werknemers in de betrokken lidstaat.

31

Zoals uit de rechtspraak van het Hof voortvloeit, is een beperking die tot doel of tot gevolg heeft dat de gebruikmaking door een Turks staatsburger van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied aan strengere voorwaarden wordt onderworpen dan die welke bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 golden, verboden, tenzij deze beperking tot een van de in artikel 14 van dit besluit bedoelde beperkingen behoort dan wel rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te verwezenlijken (arrest van 7 augustus 2018, Yön, C‑123/17, EU:C:2018:632, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

32

In dit verband staat vast dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel niet tot de in artikel 14 van besluit nr. 1/80 bedoelde beperkingen behoort.

33

De verwijzende rechter geeft aan dat artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet tot doel heeft een geslaagde integratie van derdelanders in Denemarken te verzekeren. Volgens de Deense regering is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel ook bedoeld om de migratiestromen efficiënt te beheren.

34

Wat ten eerste de doelstelling van het verzekeren van een geslaagde integratie betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat, gezien het belang dat in het Unierecht wordt gehecht aan integratiemaatregelen, een dergelijke doelstelling een dwingende reden van algemeen belang in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 kan vormen (arrest van 12 april 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punten 55 en 56).

35

Derhalve dient te worden onderzocht of artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet, die de gezinshereniging tussen een legaal in Denemarken verblijvende Turkse werknemer en zijn/haar echtgeno(o)t(e) onderwerpt aan de voorwaarde dat zij een grotere binding met deze lidstaat dan met een derde land hebben, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dit doel te verwezenlijken.

36

Wat dienaangaande de vraag betreft of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, moet worden geconstateerd dat deze maatregel uitgaat van de gedachte dat de geslaagde integratie van de echtgeno(o)t(e) van een in deze lidstaat legaal verblijvende Turkse werknemer niet kan worden gegarandeerd wanneer zij een grotere binding met een derde land hebben dan met Denemarken.

37

De banden die zowel de reeds op het Deense grondgebied aanwezige echtgenoot als verzoekster in het hoofdgeding onderhouden met het derde land, hebben echter slechts een geringe impact op de vraag of laatstgenoemde met succes zal integreren in de voormelde lidstaat, zodat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel, in de fase waarin een aanvraag voor een verblijfsvergunning op grond van gezinshereniging wordt onderzocht, geenszins tot de vaststelling kan leiden dat de geslaagde integratie van de aanvrager in Denemarken niet is gegarandeerd.

38

Zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, kan met deze maatregel immers niet worden ingeschat welke slaagkans toekomt aan de integratie in Denemarken van de echtgeno(o)t(e) van een legaal in deze lidstaat verblijvende Turkse werknemer of van het paar dat hij/zij met deze werknemer vormt.

39

In casu blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat B volgens de bevoegde nationale autoriteiten sterkere banden onderhield met Turkije dan met Denemarken. Vastgesteld zij echter dat B op de Deense arbeidsmarkt een legale Turkse werknemer is, en met zijn kinderen al jaren legaal verblijft in deze lidstaat. Dit betekent dat de banden van een Turks staatsburger met zijn land van herkomst niet bepalend hoeven te zijn voor de wijze waarop zijn integratie zal verlopen. Hij kan immers banden hebben met beide landen.

40

Bovendien voorziet artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet in geen enkele maatregel om de integratiekansen van de echtgeno(o)t(e) van een legaal in Denemarken verblijvende Turkse werknemer die zich in deze lidstaat bij hem wil voegen, te bevorderen.

41

Ook blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de bevoegde nationale autoriteiten bij de beoordeling van de voorwaarde van artikel 9, lid 7, van de vreemdelingenwet diffuse en onduidelijke criteria hanteren, met uiteenlopende en onvoorspelbare praktijken tot gevolg, wat in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.

42

De nationale maatregel die aan de orde is in het hoofdgeding is dan ook niet geschikt om de verwezenlijking te waarborgen van het nagestreefde doel, namelijk de geslaagde integratie van derdelanders in Denemarken te verzekeren.

43

Wat ten tweede de door de Deense regering ingeroepen doelstelling van het efficiënte beheer van de migratiestromen betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat een dergelijke doelstelling een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 kan rechtvaardigen (arrest van 29 maart 2017, Tekdemir, C‑652/15, EU:C:2017:239, punt 39).

44

De Deense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen evenwel gepreciseerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel geschikt is om het doel van een efficiënt beheer van migratiestromen te verwezenlijken omdat de gezinshereniging van echtgenoten daarmee kan worden beperkt tot alleen die situaties waarin de kans dat de aanvrager van de verblijfsvergunning in Denemarken zal integreren, groter is.

45

Zoals uit de punten 37 en 38 van dit arrest blijkt, kan met de betrokken maatregel echter niet worden ingeschat welke slaagkans toekomt aan de integratie in Denemarken van de aanvrager van een verblijfsvergunning op grond van gezinshereniging.

46

In die omstandigheden is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel niet geschikt om de verwezenlijking van de doelstelling van het efficiënte beheer van de migratiestromen te waarborgen.

47

Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel die de gezinshereniging tussen een legaal in de betrokken lidstaat verblijvende Turkse werknemer en zijn/haar echtgeno(o)t(e) onderwerpt aan de voorwaarde dat zij een grotere binding hebben met deze lidstaat dan met een derde land, een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepaling vormt. Een dergelijke beperking is niet gerechtvaardigd.

48

Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

49

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 13 van besluit nr. 1/80 van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie, vastgesteld door de Associatieraad die is ingesteld bij de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, op 12 september 1963 te Ankara ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963, moet aldus worden uitgelegd dat een nationale maatregel die de gezinshereniging tussen een legaal in de betrokken lidstaat verblijvende Turkse werknemer en zijn/haar echtgeno(o)t(e) onderwerpt aan de voorwaarde dat zij een grotere binding hebben met deze lidstaat dan met een derde land, een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepaling vormt. Een dergelijke beperking is niet gerechtvaardigd.