1. 

In 1984 voerde de toenmalige wetgever, de Europese Economische Gemeenschap, ter opheffing van structurele overschotten een quotastelsel in voor de productie van melk en zuivelproducten met een bijkomende heffing voor leveringen en rechtstreekse verkopen die de quota overschreden. Dat stelsel, dat aanvankelijk gedurende vijf jaar moest worden toegepast, werd herhaaldelijk verlengd en ten slotte op 31 maart 2015 beëindigd.

2. 

Het quotastelsel heeft geleid tot een buitengewone hoeveelheid rechtszaken voor zowel de Unierechters als de nationale rechters. ( 2 ) Bovendien is het stelsel in sommige lidstaten slechts „fragmentarisch” toegepast. ( 3 ) Dat was vooral het geval in Italië, waar de autoriteiten er gedurende een relatief lange periode niet op hebben toegezien dat de extra heffing op de productie boven het nationale quotum correct werd toegewezen, te gepasten tijde betaald en/of op zijn minst naar behoren werd geregistreerd en geïnd. ( 4 )

3. 

Deze zaak is een nieuwe aflevering in het feuilleton over de inning van onbetaalde heffingen in Italië. Samengevat doet zij de vraag rijzen of een lidstaat de kopers wettelijk kan verplichten tot inhouding op de melkprijs van de heffing die de producenten verschuldigd zijn wegens het overschrijden van hun individuele quota. Indien een dergelijke nationale wet onverenigbaar is met het Unierecht, rijst de bijkomende vraag naar de mogelijke gevolgen van die onverenigbaarheid op dat punt voor kopers en producenten.

4.

Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten ( 5 ) verlengde het stelsel inzake de extra heffing voor de sector melk en zuivelproducten dat op 31 maart 1993 zou verstrijken. Het stelsel werd per 1 april 1993 voor zeven nieuwe opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden verlengd. ( 6 )

5.

Artikel 2 van verordening nr. 3950/92 bepaalt:

„1.   De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. De heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.

De bijdrage van de producenten aan de betaling van de verschuldigde heffing wordt naar keuze van de lidstaat vastgesteld al dan niet na herverdeling van de ongebruikte referentiehoeveelheden, hetzij op het niveau van de koper naargelang van de resterende overschrijding nadat alle ongebruikte referentiehoeveelheden zijn verdeeld in verhouding tot de referentiehoeveelheden die ter beschikking staan van elk van deze producenten, hetzij op nationaal niveau naargelang van de mate waarin de voor elk van deze producenten beschikbare referentiehoeveelheden zijn overschreden.

2.   Wat de leveringen betreft, betaalt de heffingsplichtige koper aan de bevoegde instantie van de lidstaat vóór een nader te bepalen datum en overeenkomstig nader te bepalen voorwaarden het verschuldigde bedrag, dat hij inhoudt op de prijs die hij voor de melk verschuldigd is aan de producent die de uiteindelijke schuldenaar van de heffing is of op een andere wijze met passende middelen int.

[...]

Wanneer de door een producent geleverde hoeveelheden de referentiehoeveelheid overschrijden waarover hij beschikt mag de koper, als voorschot op de verschuldigde heffing, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhouden op de prijs van alle melkleveringen van die producent die deze ter beschikking staande referentiehoeveelheid overschrijden.

[...]

4.   Wanneer de heffing verschuldigd is en het geïnde bedrag hoger is dan die heffing, kan de lidstaat het te veel geïnde bedrag gebruiken voor de financiering van de in artikel 8, eerste streepje, bedoelde maatregelen en/of dit terugbetalen aan producenten die behoren tot prioritaire categorieën die de lidstaat vaststelt op basis van te bepalen objectieve criteria of die te kampen hebben met een uitzonderlijke situatie die is ontstaan door een niet met deze regeling verband houdende nationale maatregel.”

6.

Artikel 9 („Criteria voor de verdeling van het teveel aan heffing”) van verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van [verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad] tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten ( 7 ), bepaalt:

„1.   De lidstaten bepalen in voorkomend geval de in artikel 2, lid 4, van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde prioritaire categorieën producenten aan de hand van een of meer van de volgende objectieve criteria, in volgorde van prioriteit:

2.   Indien bij toepassing van de in lid 1 vastgestelde criteria de beschikbare financiële middelen voor een gegeven periode niet volledig worden opgebruikt, worden door de lidstaat na overleg met de Commissie andere objectieve criteria vastgesteld.”

7.

Verordening nr. 3950/92 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten ( 8 ). Volgens artikel 11 („Rol van de koper”), lid 1, is de koper verantwoordelijk voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de heffing. Zij moeten die bijdragen betalen aan de bevoegde instantie van de lidstaat. Artikel 11, lid 3, ervan bepaalt: „Wanneer, in de loop van de referentieperiode, de door een producent geleverde hoeveelheden zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijden, kan de lidstaat beslissen dat de koper bij elke levering van die producent die zijn beschikbare referentiehoeveelheid voor leveringen overschrijdt, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhoudt op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de bijdrage van deze producent in de heffing.”

8.

Verordening nr. 1788/2003 is overeenkomstig artikel 27 ervan („Inwerkingtreding”) op 24 oktober 2003 in werking getreden. Zij was van toepassing met ingang van 1 april 2004, uitgezonderd de artikelen 6 en 24 die van toepassing waren met ingang van de datum van inwerkingtreding van die verordening.

9.

Artikel 5, leden 1 en 2 („Verplichtingen van de kopers”), van decreto-legge n. 49, Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (voorlopig wetsbesluit nr. 49 houdende herziening van de regeling inzake de toepassing van de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten), van 28 maart 2003, na wijzigingen omgezet in wet nr. 119 van 30 mei 2003 (hierna: „decreto-legge nr. 49/2003”) ( 9 ), in de versie die van kracht was ten tijde van de feiten, bepaalt:

„1.   [...] Kopers houden de extra heffing zoals berekend op basis van artikel 1 van verordening nr. 3950/92, zoals gewijzigd, in voor de melk die te veel is geleverd ten opzichte van de voor de afzonderlijke leveranciers vastgestelde individuele referentiehoeveelheid, [...]

2.   Binnen 30 dagen na afloop van de termijn bedoeld in de eerste alinea, [...] schrijven de kopers de ingehouden bedragen over op de daartoe bestemde bankrekening van AGEA [...]”.

10.

Artikel 9, leden 1, 3 en 4 („Terugbetaling van te veel betaalde heffing”) van decreto-legge nr. 49/2003 bepaalt:

„1.   Na afloop van elke termijn zorgt AGEA voor: a) administratieve verwerking van de melkleveringen en van de heffing die in totaal door de kopers is betaald ter nakoming van de verplichtingen bedoeld in artikel 5; b) berekening van de nationale heffing die in totaal aan de Europese Unie is verschuldigd wegens te veel geleverde productie; c) berekening van het bedrag aan te veel betaalde heffing.

[...]

3.   Het bedrag bedoeld in lid 1 onder c), [...] wordt verdeeld over de producenten die houder zijn van quota en de heffing hebben betaald, volgens de hierna genoemde criteria en volgorde: [...]

4.   Wanneer genoemde restituties het ingevolge lid 3 beschikbare bedrag niet volledig uitputten, wordt het restant verdeeld over de producenten die houder zijn van quota en de heffing hebben betaald, met uitzondering van producenten die hun individuele referentiehoeveelheid met meer dan 100 % hebben overschreden, volgens de hierna genoemde criteria en volgorde: [...]”

11.

Artikel 2, lid 3, van decreto-legge del 24 giugno 2004 n. 157 – Disposizioni urgenti per l’etichettatura di alcuni prodotti agroalimentari, nonché in materia di agricoltura e pesca (voorlopig wetsbesluit nr. 157 van 24 juni 2004, „Dringende maatregelen inzake de etikettering van enkele voedingsmiddelen alsmede inzake landbouw en visserij”, met wijzigingen omgezet in wet nr. 204 van 3 augustus 2004; hierna: „decreto-legge nr. 157/2004”) ( 10 ) bepaalt:

„Overeenkomstig artikel 9 van [decreto-legge nr. 49/2003] wordt de heffing die maandelijks te veel is betaald door producenten die hun betalingsverplichtingen zijn nagekomen, aan die producenten gerestitueerd. Wanneer na die restitutie het totale restant van het bedrag dat aan heffingen is opgelegd, hoger blijkt te zijn dan de heffing die aan de Europese Unie is verschuldigd vermeerderd met 5 procent, annuleert AGEA het teveel aan extra heffing dat is opgelegd aan producenten die nog niet de maandelijkse betalingen hebben verricht, waarbij het de in de leden 3 en 4 van artikel 9 bedoelde prioriteitscriteria hanteert, met dien verstande dat de in artikel 5, lid 5 van [decreto-legge nr. 49/2003] bedoelde sancties worden gehandhaafd.”

12.

In juli 2004 stuurde het Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (Italiaans agentschap voor landbouwbetalingen; hierna: „AGEA”) een kennisgeving naar Caseificio Sociale San Rocco, als „eerste koper” van zuivelproducten. Die kennisgeving, die betrekking had op de melkquota en de extra heffing over de periode van 1 april 2003 tot en met 31 maart 2004, vermeldde het volgende:

13.

Bij die kennisgeving had AGEA in bijlage een overzicht gevoegd met vermelding – voor iedere producent – van de reeds betaalde bedragen en de te restitueren bedragen.

14.

Op basis van die kennisgeving merkte AGEA op dat Caseificio Sociale San Rocco tijdens de referentieperiode de door artikel 5 van decreto-legge nr. 49/2003 voorgeschreven extra heffing niet had ingehouden. Bijgevolg waren de producenten van wie Caseificio Sociale San Rocco melk had gekocht die bedragen nog verschuldigd.

15.

Caseificio Sociale San Rocco en de producenten (hierna: „verzoekers in het hoofdgeding”) waren van mening dat de door AGEA toegepaste Italiaanse wetgeving onverenigbaar was met het Unierecht. Zij vochten de kennisgeving van AGEA aan voor de Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Lazio, Italië). Bij uitspraak van 3 februari 2010 heeft die rechter het beroep verworpen, waarbij hij in wezen vaststelde dat de in geding zijnde Italiaanse regeling verenigbaar was met het bepaalde in verordening nr. 1788/2003.

16.

De verzoekers in het hoofdgeding zijn tegen die uitspraak opgekomen bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). Bij interlocutoir arrest van 21 november 2017 heeft die rechter het hoger beroep gedeeltelijk toegewezen. Hij oordeelde dat de in casu toepasselijke Uniewetgeving niet verordening nr. 1788/2003 was, maar verordening nr. 3950/92. Aangezien hij twijfels had over de juiste uitlegging van enkele bepalingen van verordening nr. 3950/92, besliste hij echter de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

17.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoekers in het hoofdgeding, de Italiaanse regering en de Commissie.

18.

Op 21 november 2018 heeft het Hof de Italiaanse regering verzocht om enkele toelichtingen over de procedures die waren gevolgd inzake de berekening van de voor het melkseizoen 2003‑2004 verschuldigde extra heffing. De Italiaanse regering heeft op 13 december 2018 aan dat verzoek gevolg gegeven.

19.

Verzoekers in het hoofdgeding, de Italiaanse regering en de Commissie hebben tevens pleidooi gehouden ter terechtzitting van 17 januari 2019.

20.

In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verwijst de verwijzende rechter uitdrukkelijk naar artikel 2 van verordening nr. 3950/92 als de centrale toepasselijke bepaling voor deze procedure. Dat standpunt wordt echter betwist door de Italiaanse regering, die stelt dat artikel 11, lid 3, van verordening nr. 1788/2003 van toepassing is op het hoofdgeding, aangezien het besluit van AGEA dat door verzoekers in het hoofdgeding wordt betwist, werd uitgevaardigd in juli 2004.

21.

In dat licht acht ik het nuttig het rechtskader te definiëren dat ratione temporis van toepassing is op deze zaak.

22.

Dat is niet onbelangrijk: verzoekers in het hoofdgeding stellen dat de betrokken Italiaanse wetgeving in strijd is met het Unierecht aangezien zij kopers van melk verplichtte de heffing in te houden op de prijs van de melk. De bepalingen die de heffing regelen in respectievelijk verordening nr. 3950/92 en verordening nr. 1788/2003 zijn evenwel niet identiek.

23.

Artikel 11, lid 3, van verordening nr. 1788/2003, waarbij verordening nr. 3950/92 is ingetrokken, stond lidstaten uitdrukkelijk toe te beslissen dat, wanneer in de loop van een melkseizoen de door een producent geleverde hoeveelheden zijn beschikbare quotum overschreden, de koper verplicht werd een bedrag in te houden op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de extra heffing van de producent. Andersom gaf artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92, zoals het Hof duidelijk heeft gemaakt in het arrest Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago ( 11 ), kopers enkel het recht een dergelijk bedrag in te houden, maar verplichtte het hen daartoe geenszins.

24.

In dat opzicht deel ik het standpunt van de verwijzende rechter dat, wat het Unierecht betreft, de bepalingen van verordening nr. 3950/92 ten tijde van de feiten van toepassing waren (en bijgevolg ook de bepalingen van verordening nr. 1392/2001, waarin de uitvoeringsvoorschriften werden vastgesteld).

25.

Het hoofdgeding heeft betrekking op het melkseizoen 2003‑2004 (dat loopt van 1 april 2003 tot en met 30 maart 2004). Verordening nr. 1788/2003 is echter, overeenkomstig artikel 27 ervan, slechts van toepassing geworden met ingang van 1 april 2004.

26.

Dat is geenszins verwonderlijk. Een melkseizoen begint telkens op 1 april en eindigt op 30 maart van het daaropvolgende jaar. ( 12 ) Dat verklaart waarom verordening nr. 1788/2003, net als vroegere instrumenten zoals verordening nr. 3950/92 ( 13 ), van toepassing werd bij het begin van een melkseizoen.

27.

Het beheer van een stelsel zoals dat inzake een extra heffing op melk, vereist noodzakelijkerwijs de toepassing van een bepaald stel regels in de hele referentieperiode. Regels zoals die voor de bepaling van de personen die belast zijn met de taak de heffing te innen en voor de betaalwijze en het bedrag van de heffing zijn geen – zoals de Italiaanse regering stelt – procedurele regels, maar eerder materiële regels. ( 14 ) In dat opzicht zij eraan herinnerd dat terwijl, volgens vaste rechtspraak, procedurele regels over het algemeen toepasbaar zijn vanaf de inwerkingtreding ervan, zelfs op hangende zaken en geschillen, tenzij de specifieke maatregel anders bepaalt, materiële regels meestal in die zin worden uitgelegd dat deze, in beginsel, niet van toepassing zijn op situaties die bestonden vóór de inwerkingtreding ervan. ( 15 )

28.

Bepalingen zoals artikel 2 van verordening nr. 3950/92 en artikel 11, lid 3, van verordening nr. 1788/2003 hebben betrekking op belangrijke aspecten van de materiële verplichtingen die zijn vastgesteld in verordening nr. 3950/92. Derhalve zijn die bepalingen, overeenkomstig de hierboven genoemde beginselen, niet van toepassing op vóór de inwerkingtreding ervan bestaande situaties.

29.

De redenering van de Italiaanse regering zou betekenen dat artikel 11, lid 3, van verordening nr. 1788/2003 van toepassing wordt op feiten (in het bijzonder leveringen) die plaatsvonden, en economische relaties die werden aangegaan, vóór 1 april 2004. Zij zou met andere woorden leiden tot een de facto toepassing met terugwerkende kracht van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 1788/2003, wat zou ingaan tegen de duidelijke bewoordingen en de geest van artikel 27 van die verordening.

30.

Als conclusie op dit punt wil ik stellen dat, voor zover de aan de orde zijnde nationale wetgeving kopers van melk verplichtte de heffing op de prijs van melk in te houden in een tijdvak vóór1 april 2004, de parameters voor de verenigbaarheid met het Unierecht niet kunnen worden gegeven door de Uniebepalingen die tijdens dat tijdvak van toepassing waren, met name de bepalingen van verordening nr. 3950/92, in het bijzonder artikel 2, lid 2, ervan.

31.

Voor een beter begrip van de prejudiciële vragen van de nationale rechter kan het nuttig zijn te beginnen met een overzicht van de voor deze procedure relevante aspecten van het stelsel dat is opgezet bij verordeningen nr. 3950/92 en nr. 1392/2001.

32.

Op basis van die verordeningen werd een heffing toegepast op de boven een nationaal quotum geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk. Lidstaten die de nationale quota overschreden, dienden de betalingslast te verdelen over de producenten die tot de overschrijding hadden bijgedragen door het overschrijden van hun individuele quota.

33.

Om vertraging bij de inning en betaling van de heffing te vermijden, besloot de Uniewetgever dat, met betrekking tot leveringen, de koper verantwoordelijk was voor betaling van de heffing aan de overheid, nadat hij de heffing bij de producenten had geïnd door middel van een inhouding op de prijs van de melk of op enige andere passende wijze. Daartoe gaf de bevoegde nationale autoriteit elke koper kennis of bevestiging van het bedrag van de door hem verschuldigde heffing, volgend op het besluit van de lidstaat of de ongebruikte quota geheel of gedeeltelijk opnieuw aan de betrokken producenten moesten worden toegewezen (hetzij rechtstreeks, hetzij via de kopers). ( 16 ) In het geval van herverdeling van de ongebruikte individuele quota, moesten die worden toegewezen in verhouding tot de referentiehoeveelheden van elke producent.

34.

Lidstaten konden echter ook besluiten ongebruikte quota niet te herverdelen. In dat geval konden zij de ontvangsten die de aan de Unie verschuldigde heffing overschreden, besteden aan de financiering van nationale herstructureringsprogramma’s en/of deze restitueren aan bepaalde „prioritaire categorieën” producenten of producenten die zich in een uitzonderlijke situatie bevonden.

35.

Tegen die achtergrond zal ik nu overgaan tot de analyse van de prejudiciële vragen.

36.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het feit dat een nationale wettelijke bepaling in strijd is met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 tot gevolg heeft dat de producenten niet verplicht zijn de extra heffing te betalen, ook al zijn de voorwaarden van die verordening vervuld.

37.

Die vraag steunt op de vooronderstelling dat, door kopers te verplichten de extra heffing in te houden op de betaling van de melk die de leveranciers boven de voor hen vastgestelde individuele quota hebben geleverd en die heffing maandelijks over te dragen aan AGEA, de aan de orde zijnde Italiaanse wetgeving onverenigbaar was met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92. Zoals het Hof heeft uitgelegd in het arrest Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago ( 17 ), bepaalt dat artikel dat de kopers weliswaar op de aan de producent betaalde prijs voor de melk het door deze laatste als extra heffing verschuldigde bedrag mogen inhouden, doch dat deze bepaling hen daartoe niet verplicht.

38.

Die vooronderstelling wordt evenwel door de Italiaanse regering betwist. Daarom zal ik eerst ingaan op de tegenwerping, alvorens de belangrijkste door de eerste prejudiciële vraag opgeworpen kwestie te bespreken.

39.

De Italiaanse regering is van mening dat de lezing door de verwijzende rechter van het arrest Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago te ver gaat. Volgens die regering sluit dat arrest de mogelijkheid niet uit dat lidstaten de in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 geboden keuze betreffende de inningswijze van de heffing kunnen beperken (verplichte inhouding of enig ander middel). Het Hof heeft enkel geoordeeld dat een lidstaat geen sanctie mag opleggen aan kopers die niet aan die verplichting voldoen.

40.

Het is juist dat de procedure die tot het arrest Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago heeft geleid, het gevolg was van een door een vertegenwoordigend orgaan van melkproducenten ingesteld beroep tegen een administratieve sanctie die de Italiaanse autoriteiten het orgaan hadden opgelegd omdat het onder meer de bedragen die producenten verschuldigd waren wegens het overschrijden van hun individuele quota niet op de prijs van de melk had ingehouden. Het Hof lijkt de vraag echter in abstracto te hebben behandeld, zonder veel belang te hechten aan de specifieke feiten van de zaak.

41.

De verwijzende rechter had in die zaak in wezen verzocht te vernemen of een koper krachtens artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 verplicht is het door producenten die hun individuele quotum hebben overschreden verschuldigde bedrag in te houden. Het Hof beantwoordde deze vraag ontkennend en benadrukte dat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 kopers in dat opzicht een optie geeft, maar geen onontkoombare verplichting oplegt. ( 18 )

42.

Dat houdt duidelijk in dat lidstaten geen sancties mogen opleggen aan kopers die beslissen de als extra heffing verschuldigde bedragen niet in te houden op de aan de producenten betaalde prijs van de melk, maar die bedragen via andere middelen te innen. Maar daaruit volgt logischerwijs ook dat lidstaten kopers die daartoe beslissen niet mogen straffen middels enige andere ongunstige behandeling door hen bijvoorbeeld te discrimineren bij het opnieuw toewijzen van ongebruikte quota of het terugbetalen van de te veel geïnde heffingen. ( 19 ) Dat zou onverenigbaar zijn met het feit dat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92, om met de woorden van advocaat-generaal La Pergola te spreken, betrekking heeft op een recht van de kopers, op niet-gebruikmaking waarvan „geen sanctie kan staan”. ( 20 ) En ik wil daaraan toevoegen dat „sanctie” in de breedste zin moet worden begrepen.

43.

In het arrest Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago heeft het Hof zich derhalve gebogen over de keuze inzake de inningswijze van de heffing – door inhouding of op enige andere geschikte wijze – en die geformuleerd als een subjectief recht voor elke individuele koper. Wanneer een individueel recht is toegekend door de Uniewetgeving, kan nationale wetgeving een persoon dat recht niet ontnemen. Dergelijke wetgeving van een lidstaat is dus inderdaad onverenigbaar met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92.

44.

Ook al is de Uniewetgever zelf vervolgens „overgestapt” op een ander model voor inning van de heffing, het blijft evenwel een feit dat de keuze in dat opzicht in de desbetreffende periode bij de koper lag.

45.

Hoewel ik erken dat een dergelijke uitlegging van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 tot een zekere verzwakking van de handhavingsregeling kan leiden, moet ik niettemin meegaan met het standpunt van verzoekers in het hoofdgeding en de Commissie dat, wat betreft de stand van het recht na de beslissing van het Hof in het arrest Consorzio Caseifici dell’Altopiano di Asiago, de vooronderstelling waarop de eerste vraag berust, juist is.

46.

Ik zal nu ingaan op de inhoud van de vraag.

47.

In wezen is de door de eerste vraag opgeworpen kwestie of, in een situatie waarin een nationale regel, in strijd met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92, vereist dat kopers de extra heffing op de prijs van melk inhouden, de heffing niet meer hoeft te worden betaald, ook al zijn de door die verordening vastgestelde voorwaarden vervuld. Met andere woorden, zou de onverenigbaarheid van de aan de orde zijnde nationale wetgeving met het Unierecht tot gevolg hebben dat de kopers worden vrijgesteld van de verplichting de extra heffing te innen bij de producenten en deze heffing over te dragen aan de bevoegde nationale autoriteiten, en/of de producenten worden vrijgesteld van de verplichting die extra heffing te betalen?

48.

Het antwoord op die vraag is mijns inziens vrij evident: nee. Alle partijen die in deze zaak opmerkingen hebben ingediend (waaronder verzoekers in het hoofdgeding) zijn het er inderdaad over eens: het feit dat de nationale procedurele regels betreffende de inning van de extra heffing mogelijk onverenigbaar zijn met het Unierecht kan kopers of producenten niet vrijstellen van hun materiële verplichtingen. Eenvoudig gezegd: de onenigheid (en onverenigbaarheid) over de wijze waarop een heffing moet worden geïnd, heeft geen gevolgen voor de kwestie of die heffing verschuldigd is.

49.

Wat de kopers betreft, zou een andere conclusie ingaan tegen het bepaalde in verordening nr. 3950/92 en 1392/2001, waarin duidelijk en uitdrukkelijk wordt gesteld dat bij leveringen de koper de heffing verschuldigd is. ( 21 ) Daardoor zou het door die verordeningen ingevoerde stelsel ook grotendeels inefficiënt worden, aangezien leveringen de overgrote meerderheid van de verkoop van melk uitmaken, en dientengevolge „de koper de belangrijkste rol [speelt] bij de juiste uitvoering van [dat stelsel]”. ( 22 )

50.

Het enige gevolg van de genoemde onverenigbaarheid is dat de betrokken nationale regeling buiten toepassing moet worden gelaten. Voor kopers zijn er in hoofdzaak twee gevolgen: ze herwinnen hun vrijheid om de bedragen „op een andere wijze met passende middelen” te innen, en de kopers die de heffing niet door inhoudingen op de prijs van de melk hebben geïnd, kunnen niet worden gestraft.

51.

A fortiori kan de onverenigbaarheid van een nationale wettelijke regeling met het Unierecht inzake de regels betreffende de inning van de extra heffing door de kopers niet van invloed zijn op de verplichting van de producenten om de heffing te betalen.

52.

Zoals blijkt uit de zesde overweging en artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3950/92, is de plicht om de extra heffing te betalen een rechtstreeks gevolg van het feit dat de nationale quota zijn overschreden en zijn het „de producenten die voor die overschrijding verantwoordelijk zijn, [die] heffing moeten betalen”.

53.

Zoals het Hof onlangs heeft benadrukt, moeten de lidstaten, overeenkomstig artikel 11, leden 1 en 2, van verordening nr. 1392/2001, „alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de heffing, met inbegrip van de rente die is verschuldigd bij niet-naleving van de betalingstermijn, correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen”. ( 23 ) Wanneer een producent zijn uit het stelsel voortvloeiende verplichtingen niet nakomt, en de koper geen actie onderneemt, zijn de lidstaten in feite bevoegd om rechtstreeks tegen de producent een rechtsvordering in te stellen teneinde het verschuldigde bedrag in te vorderen. ( 24 )

54.

Om bovengenoemde redenen ben ik van mening dat het Hof de eerste vraag aldus dient te beantwoorden dat de onverenigbaarheid van nationale regels inzake de inning van de extra heffing met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92, producenten niet vrijstelt van hun verplichting om de extra heffing te betalen.

55.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het gewettigd vertrouwen van de kopers en producenten die hebben voldaan aan de verplichting de verschuldigde heffing af te trekken van de prijs van de melk en dat bedrag maandelijks aan de publieke autoriteiten te betalen, moet worden beschermd. Zoals ik begrijp, wordt die vraag enkel gesteld voor het geval het Hof de eerste vraag bevestigend zou beantwoorden.

56.

Aangezien de onverenigbaarheid van nationale regels inzake de inning van de extra heffing met artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 mijns inziens producenten en kopers niet vrijstelt van hun materiële verplichtingen krachtens die verordening, lijkt de tweede prejudiciële vraag mij niet langer van belang.

57.

Ik weet namelijk niet zeker welk gewettigd vertrouwen in een dergelijke situatie zou moeten worden beschermd.

58.

In dat verband wil ik slechts toevoegen dat, krachtens artikel 8, leden 2 en 3, van verordening nr. 1392/2001, de autoriteiten van de lidstaten maatregelen dienen te nemen om ervoor te zorgen dat de door de in gebreke blijvende producenten verschuldigde heffing wordt betaald. Bovendien wordt over de verschuldigde bedragen rente wegens te late betaling geheven. Dit doet, ten slotte, niet af aan de bevoegdheid van de lidstaten om passende sancties op te leggen aan partijen die hun verplichtingen krachtens het stelsel niet nakomen.

59.

De derde prejudiciële vraag heeft betrekking op de mogelijke gevolgen van de onverenigbaarheid van de nationale wettelijke regeling inzake de inning en betaling van de extra heffing met de bepalingen van verordeningen nr. 3950/92 en 1392/2001 betreffende de terugbetaling van een teveel aan heffing.

60.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 9 van verordening nr. 1392/2001 in de weg staat aan een nationale bepaling die verschillende methoden en termijnen vaststelt voor de terugbetaling van het teveel aan heffing aan producenten naargelang de door die producenten voor de heffing verschuldigde bedragen al dan niet werden ingehouden op de prijs van de melk en maandelijks overgemaakt aan de bevoegde nationale autoriteiten.

61.

Om een beter inzicht te krijgen in de redenen achter de prejudiciële vraag en de erdoor opgeworpen kwesties, kan het nuttig zijn een kort overzicht te geven van de specifieke feiten waarop deze vraag betrekking heeft.

62.

De melkproductie in Italië voor het melkseizoen 2003‑2004 overschreed de quota die in de desbetreffende Uniewetgeving aan die lidstaat waren toegekend. Bijgevolg was de lidstaat een extra heffing op de overschrijding verschuldigd aan de Europese Unie. Aangezien een aantal individuele quota echter niet gebruikt waren, was het totale bedrag dat de Italiaanse autoriteiten – rechtstreeks dan wel via de kopers – hadden ontvangen (of hadden moeten ontvangen) van de producenten die bijdroegen aan de overschrijding hoger dan het bedrag van de heffing die aan de Uniebegroting verschuldigd was.

63.

Volgens de Italiaanse regering hebben de bevoegde nationale autoriteiten besloten geen gebruik te maken van de in artikel 2, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3950/92 geboden mogelijkheid de ongebruikte quota te herverdelen. In feite werd besloten het overschot te herverdelen over de producenten die tot bepaalde prioritaire categorieën behoorden, overeenkomstig artikel 2, lid 4, van verordening nr. 3950/92. Daartoe dienden in de eerste plaats de producenten te worden terugbetaald die aan hun maandelijkse betalingsverplichtingen hadden voldaan en die in berggebieden of andere minder bevoorrechte gebieden waren gelegen. Indien een deel van het overschot overbleef, zouden de autoriteiten vervolgens de bedragen verminderen die werden gevorderd van de producenten die niet aan hun maandelijkse betalingsverplichtingen hadden voldaan en die in berggebieden of andere minder bevoorrechte gebieden waren gelegen.

64.

Verzoekers in het hoofdgeding betwisten echter deze door de Italiaanse regering gegeven beschrijving van de feiten. Zij zijn van mening dat de Italiaanse autoriteiten ten tijde van de feiten in werkelijkheid niet de extra heffing terugbetaalden, maar de ongebruikte quota herverdeelden over bepaalde producenten die hun individuele quota hadden overschreden.

65.

De wijze waarop de nationale rechter de derde vraag heeft geformuleerd, lijkt er echter op te wijzen dat de verwijzende rechter ook meent dat de Italiaanse autoriteiten in 2004 hadden beslist de extra heffing terug te betalen aan de producenten die behoorden tot bepaalde prioritaire categorieën.

66.

Ik zal deze vraag dus beantwoorden zoals zij door de verwijzende rechter is gesteld. In het kader van een procedure krachtens artikel 267 VWEU is het niet aan het Hof om de relevante feiten vast te stellen. Dat is de taak van de verwijzende rechter.

67.

Dat gezegd zijnde, en louter volledigheidshalve, zal ik ook kort ingaan op het scenario waarnaar verzoekers in het hoofdgeding verwijzen. Mijns inziens zijn de feitelijke aspecten van het geschil waarover partijen het oneens zijn, niet bepalend voor het behandelen van de hoofdkwestie die door de derde vraag wordt opgeworpen, namelijk, in een notendop, volgens welke criteria een differentiatie tussen producenten mogelijk is.

68.

Hieronder zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat kopers of producenten die niet hebben voldaan aan de in de nationale wetgeving vastgestelde verplichting om de heffing in te houden op de prijs van de melk en die maandelijks over te dragen aan de bevoegde autoriteiten niet minder gunstig kunnen worden behandeld dan andere producenten of kopers, of het nu de terugbetaling van de extra heffing betreft dan wel de herverdeling van ongebruikte quota.

69.

Zoals vermeld in bovenstaand punt 60 heeft de derde vraag betrekking op de kwestie of artikel 9 van verordening nr. 1392/2001 in de weg staat aan een nationale bepaling zoals artikel 2, lid 3, van decreto-legge nr. 157/2004, dat verschillende methoden en termijnen vaststelt voor de terugbetaling aan producenten van het teveel aan heffing naargelang de door die producenten voor de heffing verschuldigde bedragen al dan niet werden ingehouden op de prijs van de melk en maandelijks overgedragen aan de bevoegde nationale autoriteiten.

70.

Die vraag moet mijns inziens bevestigend worden beantwoord.

71.

De bewoordingen van artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1392/2001 zijn erg duidelijk: een lidstaat kan enkel beslissen het teveel aan heffing te verdelen over producenten wanneer dat gebeurt ten gunste van bepaalde „prioritaire categorieën” die moeten worden vastgesteld aan de hand van de in het artikel opgesomde criteria. Die opsomming is duidelijk exhaustief en de criteria zijn vermeld „in volgorde van prioriteit”. Het is de lidstaten dus niet toegestaan van die criteria af te wijken. A fortiori kunnen zij, om de prioritaire categorieën vast te stellen, geen criterium toevoegen dat de naleving vereist van een nationale procedureregel, die bovendien strijdig is met de bepalingen van verordening nr. 3950/92.

72.

Artikel 9, lid 2, van verordening nr. 1392/2001 staat lidstaten dan weer toe „andere objectieve criteria” vast te stellen, maar enkel „[i]ndien bij toepassing van de in lid 1 [van dat artikel] vastgestelde criteria de beschikbare financiële middelen voor een gegeven periode niet volledig worden opgebruikt”, en op voorwaarde dat daarover overleg heeft plaatsgevonden met de Commissie.

73.

Zoals ik het echter begrijp, werd het nationale criterium op basis van de eerbiediging van artikel 5, lid 1, van decreto-legge nr. 49/2003 toegepast om vast te stellen welke producenten in eerste instantie een terugbetaling zouden ontvangen. Enkel wanneer na die eerste verdelingsronde nog fondsen beschikbaar waren, zouden ook andere producenten een terugbetaling ontvangen. De nationale bepalingen lijken dus een logica te volgen die in de praktijk tegengesteld is aan die van artikel 9 van verordening nr. 1392/2001. Bovendien is het op basis van het dossier niet duidelijk of de Italiaanse autoriteiten overleg hebben gepleegd met de Commissie over de toepassing van dit „procedurele” criterium.

74.

Daarom ben ik van mening dat artikel 9 van verordening nr. 1392/2001 zich ertegen verzet dat een lidstaat producenten die wel degelijk binnen een van de opgesomde prioritaire categorieën vallen of voldoen aan de tussen de Commissie en de betrokken lidstaat afgesproken criteria, van terugbetaling uitsluit. Bijgevolg mogen producenten die de in artikel 5, lid 1, van decreto-legge nr. 49/2003 vermelde heffing niet hebben betaald, bij een terugbetaling van het teveel aan heffing overeenkomstig artikel 2, lid 4, van verordening nr. 3950/92 niet minder gunstig worden behandeld dan andere producenten.

75.

Volledigheidshalve zou ik als slotopmerking willen toevoegen dat producenten die naar behoren hebben voldaan aan artikel 5, lid 1, van decreto-legge nr. 49/2003 niet kunnen worden beschouwd als producenten die „te kampen hebben met een uitzonderlijke situatie die is ontstaan door een niet met deze regeling verband houdende nationale maatregel” in de zin van artikel 2, lid 4, van verordening nr. 3950/92. Afgezien van de uitlegging van de draagwijdte van het begrip „uitzonderlijke situatie”, die in elk geval waarschijnlijk eerder eng zou zijn, blijft het duidelijk dat een bepaling als artikel 5, lid 1, van decreto-legge nr. 49/2003 volgens geen enkele mogelijke uitlegging van artikel 2, lid 4, van verordening nr. 3950/92 kan worden beschouwd als „niet verband houdende” met het melkquotastelsel.

76.

In het licht van het bovenstaande dient de derde vraag mijns inziens aldus te worden beantwoord dat artikel 9 van verordening nr. 1392/2001 in de weg staat aan een nationale bepaling die verschillende methoden en termijnen vaststelt voor de terugbetaling aan producenten van het teveel aan heffing naargelang de door die producenten voor de heffing verschuldigde bedragen al dan niet werden ingehouden op de prijs van de melk en maandelijks overgedragen aan de bevoegde nationale autoriteiten.

77.

Mijn beoordeling zou niet anders geweest zijn zelfs indien de bijzondere behandeling die de Italiaanse autoriteiten voorbehielden aan producenten en kopers die niet hadden voldaan aan artikel 5, lid 1, van decreto-legge nr. 49/2003 betrekking had gehad op een herverdeling van ongebruikte quota, zoals wordt gesteld door verzoekers in het hoofdgeding.

78.

Ongebruikte individuele quota moeten, overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3950/92, worden „verdeeld in verhouding tot de referentiehoeveelheden die ter beschikking staan van elk van [de] producenten”. ( 25 ) Dat betekent ontegenzeggelijk dat ongebruikte quota moeten worden herverdeeld over alle producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen en dat hun bijdrage aan de heffing dienovereenkomstig moet worden vastgesteld. ( 26 )

79.

Bijgevolg mogen kopers of producenten die niet hebben voldaan aan artikel 5, lid 1, van decreto-legge nr. 49/2003 niet worden gediscrimineerd, zelfs niet in geval van herverdeling van ongebruikte quota.

80.

Concluderend geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Consiglio di Stato als volgt te beantwoorden: