–

Western Sahara Campaign UK, vertegenwoordigd door K. Beal, QC, C. McCarthy, barrister, en R. Curling, solicitor,

–

de Confédération marocaine de l’agriculture et du développement (Comader), vertegenwoordigd door J.‑F. Bellis, R. Hicheri en M. Struys, avocats, en door R. Penfold, solicitor,

–

de Spaanse regering, vertegenwoordigd door M. A. Sampol Pucurull als gemachtigde,

–

de Franse regering, vertegenwoordigd door F. Alabrune, D. Colas, B. Fodda, S. Horrenberger en L. Legrand als gemachtigden,

–

de Portugese regering, vertegenwoordigd door M. Figueiredo en L. Inez Fernandes als gemachtigden,

–

de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. de Elera-San Miguel Hurtado en A. Westerhof Löfflerová als gemachtigden,

–

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet, F. Castillo de la Torre, E. Paasivirta en B. Eggers als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van de Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko (PB 2006, L 141, blz. 4; hierna: „Partnerschapsovereenkomst”), zoals goedgekeurd en uitgevoerd bij verordening (EG) nr. 764/2006 van de Raad van 22 mei 2006 betreffende de sluiting van een Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko (PB 2006, L 141, blz. 1), bij besluit 2013/785/EU van de Raad van 16 december 2013 betreffende de sluiting, namens de Europese Unie, van het tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko overeengekomen Protocol tot vaststelling van de vangstmogelijkheden en de financiële tegenprestatie waarin is voorzien bij de Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko (PB 2013, L 349, blz. 1), en bij verordening (EU) nr. 1270/2013 van de Raad van 15 november 2013 betreffende de verdeling van de vangstmogelijkheden krachtens het tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko overeengekomen Protocol tot vaststelling van de vangstmogelijkheden en de financiële tegenprestatie waarin is voorzien bij de Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko (PB 2013, L 328, blz. 40).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van twee gedingen tussen enerzijds Western Sahara Campaign UK en anderzijds de Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (belasting- en douaneautoriteit, Verenigd Koninkrijk) respectievelijk de Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (minister van Milieubeheer, Voedselvoorziening en Plattelandszaken, Verenigd Koninkrijk), betreffende de uitvoering, door deze autoriteit en deze minister, van internationale overeenkomsten tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko alsook van handelingen van afgeleid recht die met deze overeenkomsten verband houden.

3

In artikel 1 van het op 26 juni 1945 te San Francisco ondertekende Handvest van de Verenigde Naties is bepaald:

„De doelstellingen van de Verenigde Naties zijn:

[…]

[…]”

4

Artikel 73 van dit Handvest maakt deel uit van hoofdstuk XI, met als opschrift „Verklaring betreffende niet-zelfbesturende gebieden”, en bepaalt:

„Leden van de Verenigde Naties die verantwoordelijkheid dragen of aanvaarden voor het bestuur van gebieden waarvan de bevolking nog geen volledig zelfbestuur heeft verworven, erkennen het beginsel dat de belangen van de inwoners van deze gebieden op de eerste plaats komen, en aanvaarden, als een heilige opdracht, de verplichting binnen het in dit Handvest vastgelegde stelsel van internationale vrede en veiligheid, het welzijn van de inwoners van deze gebieden naar beste krachten te bevorderen […]

[…]”

5

Het op 10 december 1982 te Montego Bay ondertekende Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (United Nations Treaty Series, vol. 1833, 1834 en 1835, blz. 3; hierna: „Zeerechtverdrag”) is in werking getreden op 16 november 1994. De sluiting ervan is namens de Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 (PB 1998, L 179, blz. 1).

6

Deel II van het Zeerechtverdrag, met als opschrift „Territoriale zee en aansluitende zone”, omvat onder meer artikel 2, waarvan het opschrift luidt „Juridische status van de territoriale zee, van het luchtruim boven de territoriale zee en van de bodem en ondergrond van die zee”. In de leden 1 en 3 van dit artikel is bepaald:

„1.   De soevereiniteit van een kuststaat strekt zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren en, in het geval van een archipelstaat, zijn archipelwateren, uit over een aangrenzende zeestrook, omschreven als de territoriale zee.

[…]

3.   De soevereiniteit over de territoriale zee wordt uitgeoefend met inachtneming van dit [v]erdrag en van andere regels van het internationale recht.”

7

Deel V van dit verdrag draagt het opschrift „Exclusieve economische zone” en bestaat onder meer uit de artikelen 55 en 56.

8

Volgens artikel 55 van dat verdrag, met als opschrift „Specifieke juridische status van de exclusieve economische zone”, is „[d]e exclusieve economische zone […] een gebied buiten en grenzend aan de territoriale zee, dat de specifieke juridische status bezit die is ingesteld in dit deel, ingevolge welke de rechten en rechtsmacht van de kuststaat en de rechten en vrijheden van andere staten worden geregeld bij de desbetreffende bepalingen van dit verdrag”.

9

Artikel 56 van hetzelfde verdrag, met als opschrift „Rechten, rechtsmacht en plichten van de kuststaat in de exclusieve economische zone”, bepaalt in lid 1:

„In de exclusieve economische zone bezit de kuststaat:

10

Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht is gesloten te Wenen op 23 mei 1969 (United Nations Treaty Series, vol. 1155, blz. 331; hierna: „Weens Verdragenverdrag”).

11

Artikel 3 van dit verdrag, met als opschrift „Internationale overeenkomsten die buiten de werkingssfeer van dit verdrag vallen”, bepaalt:

„Het feit dat dit verdrag noch op internationale overeenkomsten gesloten tussen staten en andere subjecten van volkenrecht of tussen deze andere subjecten van volkenrecht, noch op niet in geschrifte tot stand gebrachte internationale overeenkomsten van toepassing is, doet geen afbreuk aan:

[…]

[…]”

12

Artikel 31 van dat verdrag, met als opschrift „Algemene regel van uitlegging”, luidt:

„1.   Een verdrag moet te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag.

2.   Voor de uitlegging van een verdrag omvat de context, behalve de tekst, met inbegrip van preambule en bijlagen:

3.   Behalve met de context dient ook rekening te worden gehouden met:

4.   Een term dient in een bijzondere betekenis verstaan te worden als vaststaat dat dit de bedoeling van de partijen is geweest.”

13

Volgens artikel 34 van het Weens Verdragenverdrag, met als opschrift „Algemene regel betreffende derde staten”, „[schept] [e]en verdrag […] geen verplichtingen of rechten voor een derde staat zonder diens instemming”.

14

De Euro-mediterrane overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en het Koninkrijk Marokko, anderzijds, is ondertekend te Brussel op 26 februari 1996 (PB 2000, L 70, blz. 2; hierna: „Associatieovereenkomst”) en namens de Europese Gemeenschappen goedgekeurd bij besluit 2000/204/EG, EGKS van de Raad en de Commissie van 24 januari 2000 (PB 2000, L 70, blz. 1). De Associatieovereenkomst is overeenkomstig artikel 96 ervan in werking getreden op 1 maart 2000, zoals blijkt uit de informatie die is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (PB 2000, L 70, blz. 228).

15

Titel VIII van deze overeenkomst draagt als opschrift „Institutionele, algemene en slotbepalingen” en omvat onder meer artikel 94. Volgens deze bepaling „[is] [d]eze overeenkomst […] van toepassing op het grondgebied waarop het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal van toepassing zijn, overeenkomstig de bepalingen van genoemde Verdragen, enerzijds, en op het grondgebied van Marokko, anderzijds”.

16

De Partnerschapsovereenkomst is overeenkomstig artikel 17 ervan in werking getreden op 28 februari 2007, zoals blijkt uit de informatie die is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2007, L 78, blz. 31).

17

Zoals blijkt uit de preambule alsook uit de artikelen 1 en 3 van de Partnerschapsovereenkomst, beoogt deze de samenwerkingsbetrekkingen die de Unie en het Koninkrijk Marokko met name in het kader van de Associatieovereenkomst zijn aangegaan, te intensiveren door in de visserijsector een partnerschap tot stand te brengen dat een verantwoorde visserij in de Marokkaanse visserijzones moet bevorderen en moet zorgen voor de doeltreffende uitvoering van het Marokkaanse visserijbeleid. Daartoe worden bij de Partnerschapsovereenkomst onder meer regels vastgesteld die betrekking hebben op de economische, financiële, technische en wetenschappelijke samenwerking tussen de partijen, op de voorwaarden voor de toegang van vaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren, tot de Marokkaanse visserijzones, alsook op de regelingen inzake het toezicht op de visserij in deze zones.

18

In dit verband vloeit uit artikel 5 van de Partnerschapsovereenkomst („Toegang van vissersvaartuigen [van de Unie] tot de visgronden in de Marokkaanse viszones”), meer bepaald uit de leden 1 en 4 ervan, alsook uit artikel 6 van deze overeenkomst („Voorwaarden voor de uitoefening van de visserij”), met name uit lid 1 ervan, voort dat het Koninkrijk Marokko zich ertoe heeft verbonden „vaartuigen [van de Unie] in zijn visserijzones te laten vissen overeenkomstig deze overeenkomst en het aan de overeenkomst gehechte protocol en de bijlage”, mits voor deze vaartuigen door de autoriteiten van die derde staat een visserijvergunning is afgegeven op verzoek van de autoriteiten van de Unie. Van haar kant heeft de Unie zich ertoe verbonden „al het nodige te doen om ervoor te zorgen dat haar vaartuigen de bepalingen van [die] overeenkomst en de wetgeving inzake de uitoefening van de visserij in de wateren onder de jurisdictie van [het Koninkrijk] Marokko in acht nemen, conform het Zeerechtverdrag”.

19

Volgens artikel 11 van de Partnerschapsovereenkomst, met als opschrift „Toepassingsgebied”, is deze overeenkomst, wat het Koninkrijk Marokko betreft, van toepassing „op het grondgebied van Marokko en de wateren onder Marokkaanse jurisdictie”. Voorts preciseert artikel 2 van de Partnerschapsovereenkomst („Definities”) onder a) dat het begrip „Marokkaanse visserijzone” voor de toepassing van deze overeenkomst, het bijbehorende protocol en de bijlage daarbij aldus moet worden begrepen dat het verwijst naar de „wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit”.

20

In artikel 16 van de Partnerschapsovereenkomst is bepaald dat het bijbehorende protocol en de daaraan gehechte bijlage met aanhangsels een integrerend deel vormen van deze overeenkomst.

21

De Partnerschapsovereenkomst ging aanvankelijk vergezeld van een protocol (hierna: „aanvankelijk protocol”) dat tot doel had gedurende een periode van vier jaar de vangstmogelijkheden als bedoeld in artikel 5 van dit protocol vast te stellen.

22

Dat aanvankelijke protocol is vervangen door een ander protocol, dat op zijn beurt – in 2013 – is opgevolgd door het Protocol tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko tot vaststelling van de vangstmogelijkheden en de financiële tegenprestatie waarin is voorzien bij de Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko (PB 2013, L 328, blz. 2; hierna: „Protocol van 2013”). Laatstgenoemd protocol is goedgekeurd bij besluit 2013/785 en is in werking getreden op 15 juli 2014, zoals blijkt uit de informatie die is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2014, L 228, blz. 1).

23

In artikel 1 van het Protocol van 2013, met als opschrift „Algemene beginselen”, is bepaald dat „[h]et protocol, de bijlage en de aanhangsels […] integrerend deel uit[maken] van de [P]artnerschapsovereenkomst […], die past in het kader van de [Associatie]overeenkomst”. Voorts heet het dat dit protocol „[bijdraagt] aan de realisatie van de algemene doelstellingen van de [A]ssociatieovereenkomst”.

24

Volgens artikel 2 van het Protocol van 2013, met als opschrift „Toepassingsperiode, geldigheidsduur en vangstmogelijkheden”, krijgen vaartuigen die de vlag van een lidstaat van de Unie voeren en waarvoor een vergunning is afgegeven overeenkomstig de Partnerschapsovereenkomst, dat protocol en de bijlage daarbij, voor een periode van vier jaar in de Marokkaanse visserijzone mogelijkheden voor kleinschalige, demersale en pelagische visserij, volgens de voorwaarden van de aan genoemd protocol gehechte tabel. Deze vangstmogelijkheden kunnen krachtens artikel 5 van hetzelfde protocol in onderlinge overeenstemming worden herzien.

25

De bijlage bij het Protocol van 2013, met als opschrift „Voorwaarden voor de uitoefening van de visserij door vaartuigen van de Europese Unie in de Marokkaanse visserijzone”, bevat een hoofdstuk III, dat het opschrift „Visserijzones” draagt en waarin het volgende is bepaald:

„[Het Koninkrijk] Marokko stelt de […] Unie, vóór de toepassingsdatum van het protocol, in kennis van de geografische coördinaten van de basislijnen, van zijn visserijzone [en van] alle daarin gelegen zones waarin de visserij verboden is […].

De visserijzones voor elke visserijtak in de Atlantische zone van Marokko worden afgebakend in de technische notities (aanhangsel 2).”

26

Aanhangsel 2 van deze bijlage bestaat uit zes technische notities, die zijn genummerd van 1 tot en met 6. Elk van deze technische notities betreft een bepaalde visserijtak en stelt ten aanzien daarvan de voorwaarden voor de uitoefening van de visserij vast. Tot de voorwaarden die in elk van die notities worden vastgesteld, behoort de „[g]eografische grens van de toegestane zone”.

27

In aanhangsel 4 van die bijlage, met als opschrift „Coördinaten van de visserijzones”, is onder meer bepaald dat „[v]óór de inwerkingtreding [van het Protocol van 2013] […] het departement [Zeevisserij van het ministerie van Landbouw en Zeevisserij van het Koninkrijk Marokko] de Commissie de geografische coördinaten van de Marokkaanse basislijn, van de Marokkaanse visserijzone en van de voor scheepvaart en visserij verboden gebieden [verstrekt]”.

28

Zoals blijkt uit overweging 3 van verordening nr. 764/2006, had deze met name tot doel te bepalen hoe de bij de Partnerschapsovereenkomst geboden vangstmogelijkheden over de lidstaten moesten worden verdeeld tijdens de periode waarin het aanvankelijke protocol van toepassing was. In artikel 2 van deze verordening is aan het Verenigd Koninkrijk een quotum van 2500 ton toegekend voor de industriële pelagische visserij.

29

Evenzo had verordening nr. 1270/2013 tot doel te bepalen hoe de bij de Partnerschapsovereenkomst geboden vangstmogelijkheden over de lidstaten moesten worden verdeeld tijdens de periode waarin het Protocol van 2013 van toepassing was. In artikel 1 van deze verordening is aan het Verenigd Koninkrijk een quotum van 4525 ton toegekend voor de industriële pelagische visserij.

30

Western Sahara Campaign UK is een vrijwilligersorganisatie die tot doel heeft de erkenning van het zelfbeschikkingsrecht van het volk van de Westelijke Sahara te bevorderen.

31

Zij heeft twee beroepen ingesteld bij de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [hogere rechterlijke instantie van Engeland en Wales, afdeling van de Queen’s Bench (bestuursrechter), Verenigd Koninkrijk]. Het eerste van deze gedingen betreft de vraag of de belasting- en douaneautoriteit van het Verenigd Koninkrijk het recht heeft toe te staan dat producten die afkomstig zijn uit het grondgebied van de Westelijke Sahara, in die lidstaat worden ingevoerd als producten die zijn gecertificeerd als van oorsprong uit het Koninkrijk Marokko in de zin van de Associatieovereenkomst. In het tweede geding wordt het door de minister van Milieubeheer, Voedselvoorziening en Plattelandszaken van het Verenigd Koninkrijk ontwikkelde visserijbeleid ter discussie gesteld omdat volgens dit beleid de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara, behoren tot het toepassingsgebied van de maatregelen van nationaal recht die ertoe strekken uitvoering te geven aan de Partnerschapsovereenkomst, het Protocol van 2013 en de handelingen van afgeleid recht waarbij de Unie aan de lidstaten vangstmogelijkheden heeft toegekend op grond van die overeenkomst en dat protocol.

32

Voor de verwijzende rechter betoogt Western Sahara Campaign UK dat artikel 3, lid 5, VEU – volgens hetwelk de Unie in haar betrekkingen met de rest van de wereld bijdraagt tot de strikte eerbiediging van het internationaal recht, daaronder begrepen de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties – wordt geschonden door de Associatieovereenkomst, de Partnerschapsovereenkomst, het Protocol van 2013 en de handelingen van afgeleid recht waarbij op grond van die overeenkomsten en dat protocol vangstmogelijkheden worden toegekend aan de lidstaten, voor zover die verschillende internationale overeenkomsten van toepassing zijn op het grondgebied van de Westelijke Sahara en de daaraan grenzende wateren. Het feit dat dit grondgebied en deze wateren binnen de territoriale werkingssfeer van die overeenkomsten vallen, is volgens Western Sahara Campaign UK immers kennelijk onverenigbaar met het volkenrecht, meer bepaald met het zelfbeschikkingsrecht, met artikel 73 van het Handvest van de Verenigde Naties, met de bepalingen van het Zeerechtverdrag alsook met de verplichtingen van de staten en andere volkenrechtssubjecten om een einde te maken aan ernstige schendingen van dwingende volkenrechtelijke normen, om geen situatie te erkennen die is ontstaan door een dergelijke schending en om geen bijstand te verlenen aan het plegen van een internationaal onrechtmatige daad. Voorts is zij van mening dat de Associatieovereenkomst, de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 niet zijn gesloten namens het volk van de Westelijke Sahara of in overleg met zijn vertegenwoordigers. Ten slotte bestaat er volgens haar geen enkel bewijs dat deze drie internationale overeenkomsten dit volk enig profijt opleveren.

33

De verwijzende rechter merkt op dat verweerders in het hoofdgeding betogen dat de Raad van de Europese Unie en de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt door te oordelen dat de sluiting van internationale overeenkomsten zoals de Associatieovereenkomst, de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 niet in strijd was met het volkenrecht.

34

Gelet op deze argumenten heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over vier vragen, waarvan de eerste twee betrekking hadden op de uitlegging en de geldigheid van de Associatieovereenkomst, terwijl de laatste twee betrekking hebben op de geldigheid van de Partnerschapsovereenkomst en verschillende handelingen van afgeleid recht die met laatstgenoemde overeenkomst verband houden.

35

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen hoe de Associatieovereenkomst moet worden uitgelegd, meer bepaald of de verwijzingen in deze overeenkomst naar het „Koninkrijk Marokko” aldus moeten worden uitgelegd dat zij enkel zien op het soevereine grondgebied van deze staat en daarmee uitsluiten dat producten die afkomstig zijn uit het grondgebied van de Westelijke Sahara, op grond van die overeenkomst in de Unie kunnen worden ingevoerd met vrijstelling van douanerechten.

36

Met zijn tweede vraag, die wordt gesteld voor het geval dat op grond van de Associatieovereenkomst producten die afkomstig zijn uit het grondgebied van de Westelijke Sahara, in de Unie wel kunnen worden ingevoerd met vrijstelling van douanerechten, wenst de verwijzende rechter te vernemen of die overeenkomst geldig is uit het oogpunt van artikel 3, lid 5, VEU.

37

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter – op basis van een hypothese die vergelijkbaar is met die welke ten grondslag ligt aan zijn tweede vraag – van het Hof te vernemen of de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 geldig zijn. In dit verband heeft hij in wezen gevraagd in hoeverre de Unie, gelet op artikel 3, lid 5, VEU, het recht had om met het Koninkrijk Marokko internationale overeenkomsten te sluiten op grond waarvan natuurlijke rijkdommen uit de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara, kunnen worden geëxploiteerd. Volgens hem kan ervan worden uitgegaan dat de sluiting van dergelijke internationale overeenkomsten niet in algemene en absolute zin verboden is, ook al wordt de soevereiniteit van het Koninkrijk Marokko over de Westelijke Sahara niet erkend door de internationale gemeenschap en is sprake van een langdurige bezetting van dit niet-zelfbesturende gebied door die staat. Voor de sluiting van dergelijke overeenkomsten geldt evenwel de dubbele voorwaarde dat zij zowel in overeenstemming zijn met de wil van het volk van de Westelijke Sahara als dit volk ten goede komen. In casu staat het volgens de verwijzende rechter dan ook aan het Hof om te beoordelen in hoeverre de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 voldoen aan deze dubbele voorwaarde.

38

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het een persoon als verzoekster in het hoofdgeding, waarvan de procesbevoegdheid naar nationaal recht vaststaat, kan worden toegestaan om de geldigheid van internationale overeenkomsten zoals de Associatieovereenkomst, de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013, alsook van de handelingen voor het sluiten en uitvoeren daarvan, te betwisten op grond van de vermeende schending van het volkenrecht door de Unie. Dienaangaande heeft de verwijzende rechter opgemerkt dat indien de hoofdgedingen zouden moeten worden beslecht op grond van het nationale recht alleen, de beroepen zouden worden verworpen omdat zij zouden impliceren dat de rechtmatigheid van het gedrag van buitenlandse autoriteiten wordt beoordeeld. Tevens heeft hij onderstreept dat het Internationaal Gerechtshof in zijn arrest van 15 juni 1954, zaak van het in 1943 uit Rome weggehaalde monetair goud (ICJ Reports 1954, blz. 19), heeft geoordeeld dat zijn Statuut eraan in de weg stond om vaststellingen te doen die het gedrag van een staat ter discussie stellen of inbreuk maken op de rechten van een staat, wanneer de betrokken staat geen partij is in de voor het Internationaal Gerechtshof aanhangige procedure, noch ermee heeft ingestemd door de beslissingen van dit Gerechtshof te worden gebonden. De verwijzende rechter heeft hieraan evenwel toegevoegd dat de hoofdgedingen betrekking hebben op de geldigheid van handelingen van de Unie, en dat afbreuk kan worden gedaan aan het nuttig effect van artikel 3, lid 5, VEU indien het Hof zich onbevoegd verklaart in een geval waarin ernstige twijfel bestaat over de geldigheid van de handelingen in kwestie.

39

Na de indiening van het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft het Hof geoordeeld dat de Associatieovereenkomst, overeenkomstig de volkenrechtelijke regels die de Unie binden, aldus moet worden uitgelegd dat deze overeenkomst niet van toepassing is op het grondgebied van de Westelijke Sahara (arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973).

40

Naar aanleiding van dat arrest is de verwijzende rechter gevraagd of hij zijn eerste twee vragen, die betrekking hadden op de uitlegging en de geldigheid van de Associatieovereenkomst, wenste te handhaven dan wel in te trekken. Hij heeft daarop geantwoord dat deze vragen moesten worden geacht te zijn ingetrokken.

41

Daarop heeft de High Court of Justice of England and Wales, Queen's Bench Division (Administrative Court), besloten de volgende prejudiciële vragen te handhaven:

42

Volgens de Raad is het Hof niet bevoegd om de geldigheid van internationale overeenkomsten zoals de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 te toetsen in het kader van een prejudiciële procedure. Hij is namelijk van mening dat het Hof uitsluitend bevoegd is om zich uit te spreken over de geldigheid van de handelingen van de Unie houdende sluiting van die overeenkomsten.

43

In dit verband bepalen artikel 19, lid 3, onder b), VEU en artikel 267, eerste alinea, onder b), VWEU dat het Hof bevoegd is om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging van het Unierecht en over de geldigheid van de door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen.

44

Uit deze bepalingen vloeit voort dat het Hof bevoegd is, zonder enige uitzondering, om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging en de geldigheid van handelingen die zijn vastgesteld door de instellingen van de Unie (arresten van 13 december 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, punt 8, en 13 juni 2017, Florescu e.a., C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 30).

45

Volgens vaste rechtspraak zijn door de Unie op grond van bepalingen van de Verdragen gesloten internationale overeenkomsten, wat haar betreft, handelingen die door haar instellingen zijn vastgesteld (arresten van 16 juni 1998, Racke, C‑162/96, EU:C:1998:293, punt 41, en 25 februari 2010, Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, punt 39).

46

Dergelijke overeenkomsten maken vanaf hun inwerkingtreding dan ook een integrerend deel uit van de rechtsorde van de Unie (zie in die zin arresten van 30 april 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, punt 5, en 22 november 2017, Aebtri, C‑224/16, EU:C:2017:880, punt 50). Daarom moeten de bepalingen ervan volledig verenigbaar zijn met de bepalingen van de Verdragen en de daaruit voortvloeiende constitutionele beginselen [zie in die zin arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 285, en advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada), van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 67]. Meer in het bijzonder moet de inhoud van de overeenkomsten in kwestie verenigbaar zijn met de regels betreffende de bevoegdheden van de instellingen van de Unie en met de relevante regels van materieel recht. Daarbij komt dat de wijze waarop die overeenkomsten worden gesloten, in overeenstemming moet zijn met de vorm- en procedurevoorschriften die binnen het Unierecht van toepassing zijn [zie in die zin advies 1/75 (Regeling van de OESO – Norm voor de plaatselijke uitgaven) van 11 november 1975, EU:C:1975:145, blz. 1360 en 1361, en advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada), van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punten 69 en 70].

47

Voorts is het vaste rechtspraak dat de Unie haar bevoegdheden moet uitoefenen met inachtneming van het volkenrecht in zijn geheel, waartoe niet alleen de regels en beginselen van het algemene volkenrecht en van het internationale gewoonterecht behoren, maar ook de bepalingen van internationale overeenkomsten die de Unie binden (zie in die zin arresten van 24 november 1992, Poulsen en Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, punt 9; 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 291, en 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, punten 101 en 123).

48

Het Hof is dan ook – zowel in het kader van een beroep tot nietigverklaring als in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing – bevoegd om te beoordelen of een door de Unie gesloten internationale overeenkomst verenigbaar is met de Verdragen [zie in die zin advies 1/75 (Regeling van de OESO – Norm voor de plaatselijke uitgaven) van 11 november 1975, EU:C:1975:145, blz. 1361] en met de volkenrechtelijke regels die overeenkomstig de Verdragen verbindend zijn voor de Unie.

49

Hieraan dient te worden toegevoegd dat door de Unie gesloten internationale overeenkomsten niet alleen – op grond van artikel 216, lid 2, VWEU – verbindend zijn voor de instellingen van de Unie, maar ook voor de derde landen die partij zijn bij deze overeenkomsten

50

Derhalve dient te worden geoordeeld dat in het geval waarin bij het Hof, zoals in casu, een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst wordt ingediend, dit verzoek aldus moet worden opgevat dat het ziet op de handeling waarbij de Unie die internationale overeenkomst heeft gesloten (zie naar analogie arresten van 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie, C‑327/91, EU:C:1994:305, punt 17, en 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punten 286 en 289).

51

Gelet op de in de punten 46 en 47 van het onderhavige arrest vermelde verplichtingen van de Unie, kan de geldigheidstoetsing die het Hof in deze context mogelijkerwijs dient te verrichten, niettemin betrekking hebben op de geldigheid van die handeling uit het oogpunt van de inhoud zelf van de internationale overeenkomst in kwestie (zie in die zin arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 289en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52

Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof te beoordelen of ten eerste verordening nr. 764/2006, ten tweede besluit 2013/785 en ten slotte verordening nr. 1270/2013 geldig zijn uit het oogpunt van artikel 3, lid 5, VEU.

53

Zoals blijkt uit punt 37 van dit arrest, wordt deze vraag gesteld op basis van de hypothese dat op grond van de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 de natuurlijke rijkdommen uit de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara mogen worden geëxploiteerd. Deze hypothese impliceert zelf dat deze wateren binnen de respectieve territoriale werkingssfeer van die overeenkomst en van dat protocol vallen, zodat vaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren, zich krachtens die twee internationale overeenkomsten toegang kunnen verschaffen tot die wateren om de natuurlijke rijkdommen in kwestie te exploiteren.

54

Met die vraag wenst de verwijzende rechter dus in wezen te vernemen of de omstandigheid dat de natuurlijke rijkdommen uit de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara, op grond van de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 mogen worden geëxploiteerd, met zich meebrengt dat verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013 ongeldig zijn.

55

Een dergelijke vraag over de geldigheid is evenwel enkel relevant indien de hypothese waarop zij berust, juist is.

56

Derhalve moet vooraf worden nagegaan of de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 van toepassing zijn op de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara. Deze verificatie impliceert op haar beurt dat de bepalingen worden onderzocht waarbij de respectieve territoriale werkingssfeer van die twee internationale overeenkomsten wordt vastgesteld.

57

De Partnerschapsovereenkomst bevat drie bepalingen die de territoriale werkingssfeer ervan vaststellen. Om te beginnen wordt in artikel 11 van de Partnerschapsovereenkomst gepreciseerd dat deze overeenkomst, wat het Koninkrijk Marokko betreft, van toepassing is op het „grondgebied van Marokko en de wateren onder Marokkaanse jurisdictie”. Voorts bepaalt artikel 5 van die overeenkomst, wat meer in het bijzonder de visserij betreft, dat het vaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren, is toegestaan „in [de] visserijzones [van het Koninkrijk Marokko] te […] vissen”. Ten slotte wordt in artikel 2, onder a), gepreciseerd dat het begrip „Marokkaanse visserijzone” verwijst naar de „wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit”.

58

De uitlegging van deze bepalingen dient te worden gebaseerd op de regels van internationaal gewoonterecht die worden weerspiegeld in de bepalingen van artikel 31 van het Weens Verdragenverdrag, die verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en deel uitmaken van de rechtsorde van deze laatste (zie in die zin arrest van 25 februari 2010, Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, punten 40‑43 en aldaar aangehaalde rechtspraak), alsook op het Zeerechtverdrag, dat de Unie bindt en waarnaar expliciet wordt verwezen in de tweede alinea van de preambule van de Partnerschapsovereenkomst en in artikel 5, lid 4, van deze overeenkomst.

59

In dit verband zij in de eerste plaats opgemerkt dat uit de eerste alinea van de preambule van de Partnerschapsovereenkomst blijkt dat deze overeenkomst concrete invulling geeft aan het gemeenschappelijke verlangen van de Unie en het Koninkrijk Marokko om de nauwe samenwerkingsbetrekkingen te intensiveren die zij met name in het kader van de Associatieovereenkomst zijn aangegaan. De Partnerschapsovereenkomst past dan ook in een verdragencomplex dat in het kader van de Associatieovereenkomst tot stand is gekomen.

60

De structuur van dit verdragencomplex komt duidelijk naar voren uit het Protocol van 2013, waarmee bij de uitlegging van de Partnerschapsovereenkomst rekening dient te worden gehouden, aangezien dat protocol een later tot stand gekomen overeenstemming tussen de partijen bij die overeenkomst vormt in de zin van artikel 31, lid 3, onder a), van het Weens Verdragenverdrag. In artikel 1 van het Protocol van 2013 heet het namelijk dat zowel dit protocol als de Partnerschapsovereenkomst past in het kader van de Associatieovereenkomst en bijdraagt aan de doelstellingen daarvan.

61

Gelet op het bestaan van dit verdragencomplex dient het begrip „grondgebied van Marokko” in artikel 11 van de Partnerschapsovereenkomst op dezelfde manier te worden begrepen als het begrip „grondgebied van [het Koninkrijk] Marokko” in artikel 94 van de Associatieovereenkomst.

62

Het Hof heeft reeds opgemerkt dat laatstgenoemd begrip moet worden opgevat als een verwijzing naar het geografische gebied waarop het Koninkrijk Marokko de bevoegdheden waarover soevereine entiteiten krachtens het volkenrecht beschikken, in volle omvang uitoefent, met uitsluiting van elk ander gebied, zoals dat van de Westelijke Sahara (arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punten 95 en 132).

63

Indien het grondgebied van de Westelijke Sahara onder het toepassingsgebied van de Associatieovereenkomst viel, zou namelijk inbreuk worden gemaakt op bepaalde regels van algemeen volkenrecht die van toepassing zijn in de betrekkingen tussen de Unie en het Koninkrijk Marokko, te weten het in artikel 1 van het Handvest van de Verenigde Naties in herinnering gebrachte beginsel van zelfbeschikking en het beginsel van de relatieve werking van verdragen, waarvan artikel 34 van het Weens Verdragenverdrag een bijzondere uitdrukking vormt (arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punten 88‑93, 100, 103‑107 en 123).

64

Het grondgebied van de Westelijke Sahara valt dan ook niet onder het begrip „grondgebied van Marokko” in de zin van artikel 11 van de Partnerschapsovereenkomst.

65

In de tweede plaats is de Partnerschapsovereenkomst niet alleen van toepassing op het grondgebied van het Koninkrijk Marokko, maar ook op de „wateren waarover [deze staat] de soevereiniteit of de jurisdictie bezit”, zoals in punt 57 van het onderhavige arrest is vermeld. In de Associatieovereenkomst wordt deze uitdrukking niet gebezigd.

66

De uitlegging van die uitdrukking moet worden gebaseerd op het Zeerechtverdrag, zoals is opgemerkt in punt 58 van dit arrest.

67

In dit verband vloeit uit artikel 2, lid 1, van dit verdrag voort dat de soevereiniteit van een kuststaat zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren uitstrekt over een aangrenzende zeestrook, omschreven als de „territoriale zee”. Daarnaast bezit de kuststaat op grond van de artikelen 55 en 56 van het Zeerechtverdrag rechtsmacht en bepaalde bijbehorende rechten in een gebied buiten en grenzend aan de territoriale zee dat „exclusieve economische zone” wordt genoemd.

68

Hieruit volgt dat de wateren waarover de kuststaat krachtens het Zeerechtverdrag soevereiniteit of rechtsmacht mag uitoefenen, zich enkel uitstrekken tot de wateren die aan zijn grondgebied grenzen en die behoren tot zijn territoriale zee of tot zijn exclusieve economische zone.

69

Gelet op het feit dat het grondgebied van de Westelijke Sahara geen deel uitmaakt van het grondgebied van het Koninkrijk Marokko, zoals in de punten 62 tot en met 64 van dit arrest in herinnering is gebracht, behoren de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara dan ook niet tot de in artikel 2, onder a), van de Partnerschapovereenkomst bedoelde Marokkaanse visserijzone.

70

In de derde en laatste plaats volgt uit artikel 31, lid 4, van het Weens Verdragenverdrag stellig dat partijen bij een verdrag kunnen overeenkomen dat een term van het betreffende verdrag een bijzondere betekenis zal hebben.

71

Wat betreft de in artikel 2, onder a), van de Partnerschapsovereenkomst gebezigde uitdrukking „wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit […] bezit”, zou het echter in strijd zijn met de in punt 63 van dit arrest bedoelde volkenrechtelijke regels, die de Unie moet eerbiedigen en die in casu van overeenkomstige toepassing zijn, indien de wateren die rechtstreeks aan de kust van het grondgebied van de Westelijke Sahara grenzen onder het toepassingsgebied van die overeenkomst werden gebracht. Bijgevolg kan de Unie niet op goede gronden een bedoeling van het Koninkrijk Marokko delen om de betreffende wateren op die manier binnen het toepassingsgebied van de Partnerschapsovereenkomst te doen vallen.

72

Wat betreft de in die bepaling gebezigde uitdrukking „wateren waarover het Koninkrijk Marokko […] de jurisdictie bezit”, hebben de Raad en de Commissie, naast andere hypothesen, in overweging genomen dat het Koninkrijk Marokko kan worden aangemerkt als een het grondgebied van de Westelijke Sahara „de facto besturende mogendheid” of bezettende mogendheid, en dat deze kwalificatie relevant zou kunnen zijn voor de vaststelling van het toepassingsgebied van de Partnerschapsovereenkomst. In dit verband kan evenwel worden volstaan met de opmerking – zonder dat hoeft te worden onderzocht of een eventuele gemeenschappelijke bedoeling van de partijen bij de Partnerschapsovereenkomst om aan die uitdrukking een bijzondere betekenis toe te kennen teneinde rekening te houden met die omstandigheden, zou hebben gestrookt met de volkenrechtelijke regels die de Unie binden – dat een dergelijke gemeenschappelijke bedoeling in het onderhavige geval hoe dan ook niet kan worden vastgesteld aangezien het Koninkrijk Marokko categorisch heeft uitgesloten dat het een het grondgebied van de Westelijke Sahara bezettende mogendheid of besturende mogendheid is.

73

Gelet op een en ander vallen de wateren die aan het grondgebied van de Westelijke Sahara grenzen niet onder de in artikel 2, onder a), van de Partnerschapsovereenkomst gebezigde uitdrukking „wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit”.

74

Met betrekking tot het Protocol van 2013 dient in de eerste plaats in herinnering te worden gebracht dat het deel uitmaakt van een reeks opeenvolgende protocollen die alle tot doel hadden, voor een bepaalde periode de vangstmogelijkheden vast te stellen waarin artikel 5 van de Partnerschapsovereenkomst voorziet ten gunste van vaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren, zoals in de punten 21 en 22 van dit arrest is uiteengezet.

75

Anders dan de Partnerschapsovereenkomst bevat het Protocol van 2013 geen specifieke bepaling die de territoriale werkingssfeer ervan vaststelt.

76

In verschillende bepalingen van dit protocol wordt evenwel de uitdrukking „Marokkaanse visserijzone” gebruikt.

77

Deze uitdrukking is dezelfde als die van artikel 2, onder a), van de Partnerschapsovereenkomst, waarin is bepaald dat zij moet worden opgevat als een verwijzing naar de „wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit”, en dat deze definitie niet alleen geldt voor die overeenkomst, maar ook voor het bijbehorende protocol en de bijlage daarbij. Bovendien volgt uit artikel 16 van de Partnerschapsovereenkomst en uit artikel 1 van het Protocol van 2013 dat dit protocol en de bijlage daarbij met haar aanhangsels een integrerend deel van die overeenkomst vormen.

78

Hieruit volgt dat de uitdrukking „Marokkaanse visserijzone”, die wordt gebezigd zowel in de Partnerschapsovereenkomst als in het Protocol van 2013, waarvan zij de territoriale werkingssfeer bepaalt, moet worden opgevat als een verwijzing naar de wateren waarover het Koninkrijk Marokko de soevereiniteit of de jurisdictie bezit.

79

Derhalve moet overeenkomstig de in punt 73 van dit arrest gegeven uitlegging worden geoordeeld dat de uitdrukking „Marokkaanse visserijzone” in de zin van dat protocol zich niet uitstrekt tot de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara.

80

In de tweede plaats dient te worden geconstateerd dat in hoofdstuk III van de bijlage bij het Protocol van 2013, met als opschrift „Visserijzones”, is bepaald dat „[het Koninkrijk] Marokko […] de […] Unie, vóór de toepassingsdatum van [dit] protocol, in kennis [stelt] van de geografische coördinaten van de basislijnen [en] van zijn visserijzone”. Daarnaast wordt in aanhangsel 4 van deze bijlage, met als opschrift „Coördinaten van de visserijzones”, in dezelfde context gepreciseerd dat „[v]óór de inwerkingtreding [van dat protocol] […] het departement [Zeevisserij van het ministerie van Landbouw en Zeevisserij van het Koninkrijk Marokko] de Commissie de geografische coördinaten van de Marokkaanse basislijn [en] van de Marokkaanse visserijzone [verstrekt]”.

81

In dit verband blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de geografische coördinaten bedoeld in de in het vorige punt aangehaalde bepalingen pas op 16 juli 2014 zijn meegedeeld. Aangezien het Protocol van 2013 in werking is getreden op 15 juli 2014, maken deze geografische coördinaten geen deel uit van de tekst van dit protocol zoals partijen die zijn overeengekomen.

82

Hoe dan ook dient, gelet op de in punt 79 van dit arrest gegeven uitlegging en op de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen, te worden opgemerkt dat zelfs indien die geografische coördinaten waren meegedeeld vóór de inwerkingtreding van het Protocol van 2013, zij op geen enkele wijze zouden hebben kunnen afdoen aan de in dat punt gegeven uitlegging van de uitdrukking „Marokkaanse visserijzone” en het toepassingsgebied van dat protocol zouden hebben kunnen uitstrekken tot de wateren die aan het grondgebied van de Westelijke Sahara grenzen.

83

Uit alle voorgaande overwegingen volgt dus dat de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013, overeenkomstig de volkenrechtelijke regels die de Unie binden en die in de betrekkingen tussen deze laatste en het Koninkrijk Marokko van toepassing zijn, aldus moeten worden uitgelegd dat de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara niet binnen de respectieve territoriale werkingssfeer van die overeenkomst en dat protocol vallen.

84

De omgekeerde hypothese, die zoals blijkt uit de punten 53 en 54 van dit arrest ten grondslag ligt aan de vragen van de verwijzende rechter over de geldigheid van verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 en verordening nr. 1270/2013, is bijgevolg onjuist.

85

Op de eerste vraag moet dan ook worden geantwoord dat aangezien noch de Partnerschapsovereenkomst noch het Protocol van 2013 van toepassing is op de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara, bij het onderzoek van die vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening nr. 764/2006, besluit 2013/785 of verordening nr. 1270/2013 aantasten uit het oogpunt van artikel 3, lid 5, VEU.

86

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een rechtzoekende die naar nationaal recht procesbevoegdheid bezit, zoals verzoekster in het hoofdgeding, om handelingen voor het sluiten en uitvoeren van de Partnerschapsovereenkomst en het Protocol van 2013 kan betwisten op grond dat de Unie het volkenrecht heeft geschonden.

87

Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft deze tweede vraag niet te worden beantwoord.

88

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Aangezien noch de Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko, noch het Protocol tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko tot vaststelling van de vangstmogelijkheden en de financiële tegenprestatie waarin is voorzien bij de Partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Unie en het Koninkrijk Marokko, van toepassing is op de wateren die grenzen aan het grondgebied van de Westelijke Sahara, is bij het onderzoek van de eerste prejudiciële vraag niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van verordening (EG) nr. 764/2006 van de Raad van 22 mei 2006 betreffende de sluiting van deze overeenkomst, besluit 2013/785/EU van de Raad van 16 december 2013 betreffende de sluiting van dit protocol of verordening (EU) nr. 1270/2013 van de Raad van 15 november 2013 betreffende de verdeling van de vangstmogelijkheden krachtens dat protocol, aantasten uit het oogpunt van artikel 3, lid 5, VEU.