I – Inleiding

II – Toepasselijke bepalingen

A – De oude afvalstoffenrichtlijn

B – De richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen

C – De nieuwe afvalstoffenrichtlijn

D – De afvalstortrichtlijn

III – Voorgeschiedenis van de twee onderhavige zaken

A – Zaak Commissie/Italië (C‑196/13)

B – Zaak Commissie/Griekenland (C‑378/13)

IV – Conclusies van partijen

V – Juridische beoordeling

A – Inleidende overwegingen

1. Voortbestaan van de uitvoeringsverplichting

2. Referentiedatum voor de beoordeling van de uitvoering

B – Procedure tegen Italië

1. Ontvankelijkheid

2. Uitvoering van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250)

a) Gebruik van illegale stortplaatsen

i) Aantal stortplaatsen waarvan de exploitatie is voortgezet

ii) Invoering van aanvullende regelingen en controles

b) Sanering van illegale stortplaatsen

i) Saneringsplicht in het algemeen

ii) Artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen

iii) De stortplaatsen in kwestie

c) Nieuwe vergunning overeenkomstig de afvalstortrichtlijn voor stortplaatsen waarvan de exploitatie wordt voortgezet

d) Tussenconclusie

C – Procedure tegen Griekenland

D – Financiële sancties

1. Dwangsom

a) Zaak C‑196/13, Commissie/Italië

i) Voortduren van de schendingen

– Niet-betwiste gevallen

– De twee betwiste gevallen

– Tussenconclusie

ii) Vorm van de dwangsom – een vast of degressief bedrag?

iii) Basisbedrag

b) Zaak C‑378/13, Commissie/Griekenland

i) Basisbedrag van de dwangsom

ii) Vaststelling van de sluiting van stortplaatsen

iii) Tussenconclusie

2. Forfaitaire som

a) Zaak C‑196/13, Commissie/Italië

b) Zaak C‑378/13, Commissie/Griekenland

VI – Kosten

VII – Conclusie

1.

Bij de toepassing van de afvalstoffenwetgeving van de Unie doen zich van tijd tot tijd problemen voor. Dergelijke problemen liggen ten grondslag aan de onderhavige procedures. De Commissie heeft namelijk in verband met een groot aantal illegale stortplaatsen niet-nakomingsprocedures ingeleid tegen Griekenland en Italië, die hebben geresulteerd in de arresten Commissie/Griekenland (C‑502/03, EU:C:2005:592) en Commissie/Italië (C‑135/05, EU:C:2007:250). Thans wendt zij zich opnieuw tot het Hof, omdat de twee arresten naar haar oordeel nog niet volledig zijn uitgevoerd. Aangezien beide zaken gedeeltelijk dezelfde vragen opwerpen, zal ik ze in deze conclusie gezamenlijk bespreken.

2.

De zaken hebben betrekking op het gebruik van illegale stortplaatsen en de uitblijvende sanering van illegale stortplaatsen die gesloten zijn. In de Italiaanse zaak speelt bovendien het feit dat zich op enkele stortplaatsen gevaarlijke afvalstoffen bevinden die niet geïdentificeerd en geregistreerd zijn, alsmede het feit dat sommige stortplaatsen niet beschikken over een nieuwe vergunning overeenkomstig de afvalstortrichtlijn. ( 2 )

3.

Een eerste moeilijkheid betreft het toepasselijke recht: kunnen en moeten de twee arresten uit 2005 en 2007 nog worden uitgevoerd, hoewel de rechtstoestand inmiddels is gewijzigd?

4.

De vastgestelde niet-nakomingen hebben namelijk betrekking op de oude afvalstoffenrichtlijn ( 3 ) en in het geval van Italië ook op de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen ( 4 ) en de afvalstortrichtlijn. De oude afvalstoffenrichtlijn is inmiddels echter ingetrokken en zonder inhoudelijke wijzigingen vervangen door een geconsolideerde versie. ( 5 ) Later heeft de Unie de nieuwe afvalstoffenrichtlijn ( 6 ) vastgesteld, die de gecodificeerde afvalstoffenrichtlijn en de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen heeft ingetrokken en vervangen. Derhalve moet worden onderzocht in hoeverre de oorspronkelijke niet-nakomingen thans nog maatregelen vereisen.

5.

Daarnaast werpt met name de Italiaanse procedure de vraag op wat het voorwerp van het eerste arrest en daarmee de omvang van de uitvoeringsverplichting is. Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat de Italiaanse Republiek op algemene en bestendige wijze is tekortgeschoten ( 7 ), zonder precies te omschrijven welke gevallen voorwerp van de veroordeling zijn. Het is dus dienstig te verduidelijken of en hoe een dergelijk arrest overeenkomstig artikel 260 VWEU moet worden uitgevoerd.

6.

Andere vragen hangen samen met de eventuele oplegging van een dwangsom en/of forfaitaire som. Aangezien beide procedures een groot aantal afzonderlijke gevallen betreffen, moet worden nagegaan hoe deze gevallen bij de vaststelling van de sanctie moeten worden gewogen en welke gevolgen de eventuele uitvoering van de arresten in een deel van deze gevallen heeft voor de hoogte van de dwangsom. Concreet gaat het om de vraag of een degressieve dwangsom moet worden opgelegd, waarvan het periodiek te betalen bedrag op passende wijze wordt verlaagd zodra verdere vooruitgang is geboekt bij de uitvoering van de arresten.

7.

Artikel 4 van de oude afvalstoffenrichtlijn legt de verplichting op, de gezondheid en het milieu bij de omgang met afvalstoffen te beschermen en het illegaal storten van afvalstoffen tegen te gaan:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben [...]

[...].

De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.”

8.

Ingevolge artikel 8 van de oude afvalstoffenrichtlijn dienen de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bij deze richtlijn bedoelde handelingen verricht, dan wel zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn.

9.

Artikel 9, lid 1, van de oude afvalstoffenrichtlijn bepaalt dat voor de toepassing van met name artikel 4 ervan iedere inrichting of onderneming die handelingen tot verwijdering van afvalstoffen verricht, een vergunning moet hebben van de bevoegde instantie die belast is met de uitvoering van de bepalingen van de richtlijn.

10.

Artikel 2 van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen bevat fundamentele verplichtingen met betrekking tot het verwijderen van deze afvalstoffen:

„1.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te eisen dat op elke plaats waar gevaarlijke afvalstoffen worden gestort, deze afvalstoffen worden geregistreerd en geïdentificeerd.

[...]”

11.

De afvalstoffenrichtlijn en de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen zijn bij artikel 41 van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn met ingang van 12 december 2010 ingetrokken. Dit artikel bepaalt onder meer:

„Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijnen gelden als verwijzingen naar deze richtlijn en worden gelezen volgens de in bijlage V opgenomen concordantietabel.”

12.

De artikelen 4, 8 en 9 van de oude afvalstoffenrichtlijn zijn zonder substantiële wijzigingen vervangen door respectievelijk de artikelen 13, 36, lid 1, 15, lid 1, en 23, leden 1 en 2, van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn.

13.

Het functionele equivalent van artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen is artikel 35, leden 1 en 2, van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn:

„1.   De in artikel 23, lid 1, bedoelde inrichtingen of ondernemingen [inrichtingen en ondernemingen die voornemens zijn afval te verwerken], de producenten van gevaarlijke afvalstoffen en de inrichtingen en ondernemingen die beroepsmatig gevaarlijke afvalstoffen inzamelen of vervoeren of optreden als handelaar of makelaar in gevaarlijke afvalstoffen, houden een chronologisch register bij van de hoeveelheid, aard, oorsprong en, voor zover van toepassing, bestemming, inzamelingsfrequentie, wijze van vervoer en geplande methode van verwerking van de afvalstoffen en stellen die informatie desgevraagd ter beschikking van de bevoegde instanties.

2.   Voor gevaarlijke afvalstoffen worden de registers ten minste drie jaar lang bewaard, behalve in het geval van inrichtingen of ondernemingen die gevaarlijke afvalstoffen vervoeren, die deze registers ten minste twaalf maanden lang dienen te bewaren.

Bewijsstukken omtrent het beheer van de afvalstoffen worden op verzoek van de bevoegde instanties of van een voorgaande houder overgelegd.”

14.

Artikel 14, sub a tot en met c, van de afvalstortrichtlijn voorziet in overgangsmaatregelen die ervoor zorgen dat stortplaatsen die al bestonden binnen het regelgevingskader van de richtlijn vallen:

„De lidstaten treffen maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitatie van stortplaatsen waarvoor een vergunning is verleend of die op het tijdstip van de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht reeds in gebruik zijn, niet wordt voortgezet tenzij [...] de onderstaande maatregelen zijn getroffen:

15.

Ingevolge artikel 18, lid 1, van de afvalstortrichtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om aan deze richtlijn uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding ervan (dus uiterlijk op 16 juli 2001) te voldoen, en stellen zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis.

16.

In deze conclusie behandel ik twee procedures die krachtens artikel 260, lid 2, VWEU tegen Italië en Griekenland zijn ingeleid en betrekking hebben op de uitvoering van twee eerdere arresten op grond van artikel 258 VWEU wegens niet-nakoming van de afvalstoffenwetgeving van de Unie.

17.

Het Hof heeft op 26 april 2007 in het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door niet alle maatregelen te nemen die nodig zijn:

de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4, 8 en 9 van de oude afvalstoffenrichtlijn, artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen en artikel 14, sub a tot en met c, van de afvalstortrichtlijn.

18.

Na voorafgaande contacten heeft de Commissie Italië op 1 februari 2008 verzocht zijn opmerkingen in te dienen betreffende de uitvoering van het arrest. In aansluiting op verdere briefwisselingen heeft de Commissie op 26 juni 2009 Italië een met redenen omkleed advies gezonden. De daarin genoemde termijn voor de uitvoering van het arrest werd door de Commissie verlengd tot 30 september 2009. Italië heeft de Commissie vervolgens aanvullende inlichtingen doen toekomen, die de Commissie echter onbevredigend achtte. Derhalve heeft zij op 16 april 2013 het beroep in zaak C‑196/13 ingesteld.

19.

Het Hof heeft op 6 oktober 2005 in het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) vastgesteld dat de Helleense Republiek de krachtens de afvalstoffenrichtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door niet alle maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn ter verzekering van de naleving van de artikelen 4, 8 en 9 van deze richtlijn.

20.

De Commissie en Griekenland hebben over de uitvoering van dit arrest intensief met elkaar van gedachten gewisseld. Op 29 oktober 2010 heeft de Commissie Griekenland een aanvullend met redenen omkleed advies doen toekomen, waarin zij voor de uitvoering van het arrest een laatste termijn van twee maanden vaststelde. Aangezien de Commissie ook met de daaropvolgende inlichtingen van Griekenland geen genoegen kon nemen, heeft zij op 2 juli 2013 het beroep in zaak C‑378/13 ingesteld.

21.

In zaak C‑196/13 verzoekt de Commissie het Hof:

22.

De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof vast te stellen dat het beroep niet-ontvankelijk, ongerijmd en hoe dan ook ongegrond is, en dienovereenkomstig over de kosten te beslissen.

23.

In zaak C‑378/13 verzoekt de Commissie het Hof:

24.

De Helleense Republiek verzoekt het Hof:

25.

Partijen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en ter terechtzitting van 3 juni 2014 pleidooi gehouden.

26.

Alvorens ik onderzoek of Italië (zie hierna onder B) en Griekenland (zie hierna onder C) de twee arresten hebben uitgevoerd, zal ik eerst enkele inleidende opmerkingen maken die voor beide procedures van belang zijn (zie hierna onder A). Tot slot zal ik mij bezighouden met de financiële sancties (zie hierna onder D).

27.

Allereerst moet de maatstaf worden bepaald voor de beoordeling in hoeverre de aan de orde zijnde arresten nog moeten worden uitgevoerd (zie hierna onder 1), en vervolgens moet worden verduidelijkt hoe de referentiedatum voor de nakoming van de uitvoeringsverplichting moet worden bepaald (zie hierna onder 2).

28.

De eerste vraag die moet worden beantwoord is in hoeverre aan de twee arresten nog steeds uitvoering moet worden gegeven. De relevante bepalingen van de afvalstortrichtlijn gelden nog steeds, maar de oude afvalstoffenrichtlijn en de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen die ten tijde van de uitspraak van beide arresten van kracht waren, zijn inmiddels ingetrokken en vervangen door de nieuwe afvalstoffenrichtlijn.

29.

De verplichting om de arresten uit te voeren kan echter niet verder reiken dan de gelding van de juridische verplichtingen waarvan het Hof de niet-nakoming heeft vastgesteld. Anders zou de verplichting tot uitvoering van een arrest in bepaalde omstandigheden zelfs tot een nieuwe schending van het Unierecht kunnen leiden. Illustratief zijn de twee arresten Commissie/Zweden ( 8 ) inzake de bewaring van gegevens. Verdere uitvoering van die arresten zou vanwege de ongeldigverklaring van richtlijn 2006/24 ( 9 ) ( 10 ) mogelijk in strijd zijn met artikel 15 van richtlijn 2002/58 ( 11 ) alsook met de artikelen 8 en 9 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

30.

In een procedure krachtens artikel 258 VWEU kan de Commissie volgens vaste rechtspraak het Hof verzoeken om de niet-nakoming vast te stellen van verplichtingen die voortvloeien uit de oorspronkelijke versie van een later gewijzigde of ingetrokken handeling van de Unie, die in nieuwe bepalingen zijn gehandhaafd. ( 12 ) Deze oplossing is zinvol, aangezien in de regel mag worden aangenomen dat de Uniewetgever de nakoming van verplichtingen die bij de herschikking van bepaalde richtlijnen ongewijzigd zijn gebleven, niet wilde verzwaren. Dergelijke zuiver formele wijzigingen van het Unierecht doen namelijk geen afbreuk aan de concrete doelstellingen van de desbetreffende richtlijnen, die volgens artikel 288, lid 3, VWEU verbindend zijn voor de lidstaten. Dit geldt des te meer wanneer de Uniewetgever in de nieuwe handelingen bepalingen invoegt volgens welke verwijzingen naar de ingetrokken richtlijnen als verwijzingen naar de nieuwe richtlijn gelden, en zelfs concordantietabellen bijvoegt. Precies dit is bij de nieuwe richtlijnen betreffende afvalstoffen gebeurd. ( 13 )

31.

Dienovereenkomstig heeft het Hof reeds vastgesteld dat de intrekking van de oude afvalstoffenrichtlijn door de gecodificeerde afvalstoffenrichtlijn tijdens de precontentieuze procedure van een beroep krachtens artikel 258 VWEU geen invloed had op de lopende niet-nakomingsprocedure. In de recentere richtlijn, die de afvalstoffenrichtlijn ter wille van de duidelijkheid en een rationele ordening van de tekst heeft gecodificeerd, zijn de relevante bepalingen van de oudere richtlijn weer opgenomen. ( 14 )

32.

Impliciet heeft het Hof al een arrest krachtens artikel 260, lid 2, VWEU op deze gedachte gebaseerd. De procedure inzake de Ierse septische tanks ( 15 ) betrof namelijk eveneens de toepassing van de artikelen 4 en 8 van de oude afvalstoffenrichtlijn, die ten tijde van het eerste arrest al door de gecodificeerde afvalstoffenrichtlijn was vervangen. Ook was al voor de instelling van het beroep krachtens artikel 260 VWEU de nieuwe afvalstoffenrichtlijn in de plaats gekomen van de geconsolideerde afvalstoffenrichtlijn. Niettemin heeft het Hof – zonder verdere discussie over het toepasselijke recht – een dwangsom en een forfaitaire som opgelegd.

33.

Derhalve zijn ook in de onderhavige procedures de oude verplichtingen uit de afvalstoffenwetgeving nog steeds afdwingbaar, voor zover ze in de thans geldende bepalingen worden gehandhaafd. Dat moet voor elke verplichting worden nagegaan.

34.

Bij het onderzoek naar de vraag of een arrest is uitgevoerd, geldt als referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een niet-nakoming als bedoeld in artikel 260, lid 1, VWEU het einde van de termijn die is gesteld in het krachtens die bepaling toegestuurde verzoek om opmerkingen, de aanmaningsbrief. ( 16 ) Wanneer de procedure wegens niet-nakoming op grond van het vroeger geldende artikel 228, lid 2, EG is ingeleid en een met redenen omkleed advies is uitgebracht vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, namelijk 1 december 2009, geldt als referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een niet-nakoming echter het einde van de termijn die is gesteld in dat met redenen omkleed advies. ( 17 )

35.

Italië is van oordeel dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat de Commissie geen aanvullend met redenen omkleed advies heeft uitgebracht. Een aanvullend advies zou echter alleen nodig zijn geweest als de Commissie de procedure ten opzichte van het met redenen omklede advies zou hebben verruimd. ( 18 ) Van een dergelijke verruiming is echter geen sprake. Wanneer het beroep overeenstemt met het uitgebrachte advies, is er geen aanvullend advies nodig. Dit argument van Italië faalt derhalve.

36.

Voorts betoogt Italië dat een brief van de directeur-generaal van het directoraat-generaal Milieu van 14 juni 2011 een gewettigd vertrouwen in een andere afbakening van het voorwerp van de procedure heeft doen ontstaan.

37.

Schending van het vertrouwensbeginsel veronderstelt dat de administratie concrete toezeggingen heeft gedaan. ( 19 ) Nauwkeurige, onvoorwaardelijke, onderling overeenstemmende en van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstige inlichtingen zijn aan te merken als dergelijke toezeggingen. ( 20 )

38.

De Italiaanse regering heeft evenwel niet uiteengezet welke concrete toezeggingen volgens haar aan deze brief kunnen worden ontleend. Derhalve moet ook dit bezwaar worden verworpen.

39.

Wegens de ontoereikende uitvoering van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) heeft de Commissie een met redenen omkleed advies gezonden aan Italië. De daarin gestelde termijn heeft zij verlengd tot 30 september 2009. Derhalve moet worden onderzocht of Italië op die datum de noodzakelijke maatregelen had genomen om gevolg te geven aan het arrest.

40.

In het genoemde arrest heeft het Hof schending vastgesteld van de artikelen 4, 8 en 9 van de oude afvalstoffenrichtlijn, van artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen en van artikel 14, sub a tot en met c, van de afvalstortrichtlijn.

41.

Bij het verstrijken van de termijn die in het met redenen omklede advies was verlengd, te weten 30 september 2009, was de oude afvalstoffenrichtlijn vervangen door de geconsolideerde afvalstoffenrichtlijn. De omzettingstermijn van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn was echter nog niet verstreken. Aangezien de geconsolideerde richtlijn geen inhoudelijke wijzigingen bevatte, moest Italië op 30 september 2009 uitvoering blijven geven aan het arrest.

42.

Voor het vaststellen van de uitvoeringsverplichtingen is het dictum van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) slechts zeer beperkt bruikbaar, aangezien het zich beperkt tot een weergave van de tekst van de geschonden bepalingen. Het dictum moet echter in het licht van de motivering worden uitgelegd. ( 21 ) Op grond daarvan kunnen drie soorten niet-nakomingen worden vastgesteld, namelijk

43.

De Commissie bekritiseert het gebruik van illegale stortplaatsen en stelt dat Italië aanvullende regelingen en controles moet invoeren om dergelijke misstanden in de toekomst te voorkomen.

44.

De schending van de artikelen 4 en 9 van de oude afvalstoffenrichtlijn alsook van artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen door het gebruik van stortplaatsen die niet aan de vereisten van deze bepalingen voldoen, heeft het Hof vastgesteld in de punten 39, 42 en 43 van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250). Volgens deze vaststellingen bestond er op het gehele Italiaanse grondgebied een aanzienlijk aantal stortplaatsen waarvan de exploitanten er geen zorg voor droegen dat de afvalstoffen nuttig werden toegepast of verwijderd zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden werden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu konden hebben. Ook was er een aanzienlijk aantal plaatsen waar afvalstoffen ongecontroleerd werden verwijderd. ( 22 ) Voorts werden tal van stortplaatsen geëxploiteerd zonder vergunning van de bevoegde instanties. ( 23 ) Ten slotte stelde het Hof vast dat er in Italië ten minste 700 illegale – en dus niet aan enig toezicht onderworpen – stortplaatsen met gevaarlijke afvalstoffen bestonden. ( 24 )

45.

Hoewel de Commissie aanvankelijk stelde dat er bij het verstrijken van de door haar gestelde termijn ten minste 422 illegale stortplaatsen hadden bestaan, beperkte zij deze grief, op grond van de informatie in het verweerschrift, bij repliek tot 37 stortplaatsen waarvan sluiting vóór het verstrijken van de termijn volgens haar niet was aangetoond. Naar aanleiding van de informatie in de dupliek maakte zij uiteindelijk alleen nog bezwaar tegen de exploitatie van twee illegale stortplaatsen.

46.

Daarbij gaat het om een ongecontroleerde stortplaats, Matera/Altamura Sgarrone aan de grens tussen Apulië en Basilicata, en een voormalige gemeentelijke stortplaats, Reggio Calabria/Malderiti in Calabrië.

47.

Italië had deze stortplaatsen nog in het verweerschrift ( 25 ) zonder vermelding van een sluitingsdatum op zijn lijst geplaatst en daarbij zelfs aangetekend dat er saneringsmaatregelen gepland stonden. In dupliek ( 26 ) verklaarde Italië echter dat er in het gebied van de vermeende stortplaats Matera/Altamura Sgarrone na recentere controles ter plaatse geen voormalige stortplaats kon worden aangetroffen. In het geval van de vermeende stortplaats Reggio Calabria/Malderiti deelde Italië mee dat daar in het verleden inderdaad afvalstoffen waren gestort, maar dat die allang waren verwijderd.

48.

Voor het onderzoek naar de vraag of bij het verstrijken van de door de Commissie gestelde termijn nog illegale stortplaatsen werden geëxploiteerd is dit argument echter irrelevant. Ten eerste sluiten deze nieuwe bevindingen niet uit dat de stortplaatsen destijds nog werden gebruikt. Ten tweede weigert Italië uitdrukkelijk de vraag te beantwoorden in hoeverre het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) op dat tijdstip was uitgevoerd. ( 27 ) Bijgevolg heeft Italië evenmin bestreden dat de betrokken stortplaatsen bij het verstrijken van de termijn in gebruik waren.

49.

Met betrekking tot de stortplaatsen Matera/Altamura Sgarrone en Reggio Calabria/Malderiti is de grief betreffende de voortzetting van de exploitatie van illegale stortplaatsen bij het verstrijken van de door de Commissie gestelde termijn derhalve gegrond.

50.

De Commissie bekritiseert in dit verband echter ook het feit dat Italië zijn regelgeving ter voorkoming van het illegaal storten van afvalstoffen en zijn systeem van toezicht op afvalstoffen onvoldoende heeft verbeterd, hoewel Italiaanse instanties tussentijds hervormingen met het oog op de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) hadden aangekondigd.

51.

Ter ondersteuning van deze grief kan worden aangevoerd dat het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) een algemene en voortdurende schending van de bepalingen van de afvalstoffenwetgeving heeft vastgesteld. ( 28 ) Het ligt voor de hand tegen een dergelijke schending op te treden met algemene maatregelen van wetgevende of systematische aard. Die zouden ertoe kunnen bijdragen in de toekomst het ontstaan van nieuwe illegale stortplaatsen te voorkomen.

52.

Het Hof heeft evenwel niet vastgesteld dat de schending het uitvaardigen van dergelijke maatregelen noodzakelijk maakt. Ook de Commissie reikt daarvoor geen aanknopingspunten aan.

53.

Dat Italiaanse instanties wellicht tijdelijk van mening zijn geweest dat aanvullende regelingen en systematische controles nodig waren, volstaat op zichzelf niet om aan te tonen dat dergelijke maatregelen nodig zijn om uitvoering te geven aan het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250). Dat geldt temeer daar Italië in de onderhavige procedure stelt dat deze plannen niet bedoeld waren om te voldoen aan de uitvoeringsverplichting.

54.

Integendeel, het is niet uit te sluiten dat – zoals Italië eveneens stelt – de consequente toepassing van bestaande regelgeving volstaat om in de toekomst te voorkomen dat afvalstoffen op een groot aantal illegale stortplaatsen worden gedeponeerd. Voor deze veronderstelling pleit ook dat in de onderhavige procedure niet is gesteld dat er in de tussentijd nieuwe illegale stortplaatsen zijn bij gekomen.

55.

Incidentele gevallen – bijvoorbeeld als gevolg van criminele activiteiten – zullen daarentegen ook met strenge regels en verfijnde controlesystemen nog steeds niet met zekerheid kunnen worden voorkomen. Dergelijke gevallen zijn van een andere orde dan de algemene en voortdurende schending die in het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) is vastgesteld.

56.

Derhalve moet dit onderdeel van het beroep worden verworpen.

57.

De tweede niet-nakoming die de Commissie aanvoert, is het uitblijven van de sanering van gesloten illegale stortplaatsen, op een deel waarvan gevaarlijke afvalstoffen aanwezig zijn. De Commissie stelt dat bij het verstrijken van de door haar gestelde termijn nog 422 stortplaatsen moesten worden gesaneerd.

58.

Deze grief werpt lastige vragen op. Allereerst moet worden verduidelijkt of het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) een verplichting in het leven roept om gesloten illegale stortplaatsen te saneren (zie hierna onder i) en welke betekenis de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen in dit verband heeft (zie hierna onder ii). Aansluitend zal ik bespreken tot welke stortplaatsen de verplichting tot uitvoering van het arrest zich uitstrekt (zie hierna onder iii).

59.

Italië bestrijdt dat het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) op enigerlei wijze de sanering van gesloten illegale stortplaatsen verlangt.

60.

Toegegeven moet worden dat het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) noch in het dictum noch in de overwegingen expliciet vaststelt dat de uitblijvende sanering van illegale stortplaatsen deel uitmaakt van de vastgestelde niet-nakomingen. Uit het arrest blijkt echter wel dat de Commissie in haar argumentatie ook bezwaar maakte tegen de tot dan toe uitgebleven sanering van illegale stortplaatsen. ( 29 ) Het Hof heeft dit betoog niet afgewezen, maar het beroep van de Commissie in zijn geheel toegewezen.

61.

Bovendien stond volgens punt 41 van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) wat de grief inzake schending van artikel 8 van de afvalstoffenrichtlijn betreft, vast dat de Italiaanse autoriteiten er bij het verstrijken van de gestelde termijn niet voor hadden gezorgd dat de houders van afvalstoffen deze zelf verwijderen of nuttig toepassen dan wel dat zij deze afgeven aan een ophaler of onderneming welke die handelingen verricht, in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn. Wanneer men de aangehaalde documenten raadpleegt ( 30 ), blijkt dat het Hof deze vaststelling erop baseert dat bepaalde stortplaatsen in de gewesten Umbrië en Apulië nog niet waren gesaneerd.

62.

Dat artikel 8 van de oude afvalstoffenrichtlijn een dergelijke verplichting tot sanering van illegale stortplaatsen bevat, had het Hof reeds eerder vastgesteld. De exploitant van een illegale stortplaats wordt immers door aldaar afvalstoffen in ontvangst te nemen, houder van die afvalstoffen. De genoemde bepaling legt de lidstaat dan ook de verplichting op om tegen die beheerder de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat die afvalstoffen worden afgeleverd aan een particuliere of openbare ophaaldienst of een onderneming die afval verwijdert, wanneer die beheerder niet zelf kan zorgdragen voor de nuttige toepassing of verwijdering ervan. ( 31 )

63.

De vastgestelde schending van artikel 8 van de oude afvalstoffenrichtlijn bestaat derhalve onder andere in het feit dat illegale stortplaatsen nog niet waren gesaneerd.

64.

De Commissie stelt dat van een schending van artikel 8 van de oude afvalstoffenrichtlijn alleen sprake is met betrekking tot de twee stortplaatsen waarvan de sluiting wordt betwist. ( 32 ) Beziet men deze stelling echter vanuit de algehele context, dan wordt duidelijk dat de Commissie voor het overige haar beroep inzake schending van artikel 8 door de uitblijvende sanering van illegale stortplaatsen niet heeft ingetrokken. Zij houdt immers uitdrukkelijk en voor Italië onmiskenbaar vast aan haar eis tot sanering. De erkenning dat het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) met betrekking tot de artikelen 8 en 9 is uitgevoerd, betreft derhalve uitsluitend de schending van deze bepalingen door het onvoldoende optreden tegen illegale stortplaatsen of het gebruik ervan.

65.

Bovendien berust de verplichting tot het saneren van illegale stortplaatsen volgens sommige arresten, die alleen in het Frans en in de procestaal beschikbaar zijn, ook op artikel 4, eerste alinea, van de oude afvalstoffenrichtlijn, waarvan de Commissie eveneens stelt dat deze geschonden is. Dit stelde het Hof aanvankelijk vast voor gevallen waarin vaststond dat illegaal gestorte afvalstoffen een gevaar vormden voor het milieu ( 33 ), wat artikel 4, eerste alinea, juist wil tegengaan. Later baseerde het Hof zich op de overweging dat alleen al de opslag van afvalstoffen op een (illegale) stortplaats schadelijk is voor het milieu. ( 34 ) Derhalve is het niet meer dan logisch dat het sluiten van een illegale stortplaats of het afdekken van illegaal gestorte afvalstoffen met aarde en puin niet volstaat om aan de vereisten van artikel 4, eerste alinea, te voldoen. ( 35 ) Zoals de Commissie terecht naar voren brengt, moet ten minste worden onderzocht of een gesloten illegale stortplaats gevaar voor het milieu of de gezondheid oplevert. Is dat het geval, dan moet de stortplaats worden gesaneerd.

66.

Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de in het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) vastgestelde schending van de artikelen 4, lid 1, en 8 van de oude afvalstoffenrichtlijn de verplichting meebrengt te onderzoeken of bij illegale stortplaatsen de noodzaak tot sanering aanwezig is, en deze stortplaatsen indien nodig te saneren.

67.

Deze conclusie vindt steun in het feit dat Italië al in zaak C‑135/05, maar ook in de onderhavige procedure steeds informatie over de sanering van stortplaatsen heeft verstrekt. Deze lidstaat kan daarom niet beweren niet op de hoogte te zijn geweest van het feit dat de onderhavige procedure zich ook uitstrekt tot de sanering van stortplaatsen.

68.

De vaststelling in het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) van de schending van artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen vult de saneringsplicht aan met specifieke verplichtingen voor gevaarlijke afvalstoffen.

69.

In dat verband wil ik er allereerst op wijzen dat de fundamentele verplichtingen van de afvalstoffenrichtlijn – waaronder de saneringsplicht – in de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen niet opnieuw worden geregeld, maar overeenkomstig artikel 1, lid 2, van de laatstgenoemde richtlijn ook gelden voor gevaarlijke afvalstoffen. Derhalve moeten ingevolge de afvalstoffenrichtlijn ook illegale stortplaatsen worden gesaneerd die gevaarlijke afvalstoffen bevatten.

70.

Uit de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen kunnen echter verdergaande verplichtingen worden afgeleid. Zo verlangt artikel 2, lid 1, dat gevaarlijke afvalstoffen worden geregistreerd en geïdentificeerd.

71.

Wanneer de identificatie en de registratie van gevaarlijke afvalstoffen in het geval van een illegale storting achterwege zijn gebleven, moet dit in het kader van de sanering alsnog gebeuren. Logischerwijs is vooral de identificatie zelfs een voorwaarde voordat de eigenlijke sanering kan plaatsvinden, aangezien betrouwbare aanwijzingen moeten worden verkregen omtrent de vraag op welke wijze moet worden gesaneerd en aangezien moet worden voorkomen dat er bij de sanering bijkomende risico’s voor het milieu en de gezondheid van de mens optreden.

72.

Voorts verschillen de partijen van mening over de vraag welke stortplaatsen het voorwerp zijn van de saneringsplicht. Het gaat hierbij in beginsel om de vraag of het arrest de omvang van de niet-nakoming voldoende precies heeft omschreven om de uitvoering ervan krachtens artikel 260 VWEU te kunnen afdwingen. Het arrest bevat namelijk noch in het dictum noch in de overwegingen een lijst van te saneren stortplaatsen.

73.

Een dergelijke lijst kan hooguit indirect uit de processtukken van zaak C‑135/05 worden gereconstrueerd. Beslissend zouden dan de door de Commissie direct of indirect aangeduide stortplaatsen zijn. De basis daarvoor zou voor de meeste gewesten worden gevormd door het verslag van het Corpo Forestale dello Stato (het Italiaanse staatsbosbeheer) van 22 oktober 2002, waarop de Commissie haar beroep had gebaseerd. Dit verslag bevatte een inventarisatie van de illegale stortplaatsen in de bos- en berggebieden van de gewone gewesten in Italië, te weten alle Italiaanse gewesten met uitzondering van Friuli-Venezia Giulia, Sardinië, Sicilië, Trentino Alto Adige en het Aostadal.

74.

Een gereconstrueerde lijst zou echter naar alle waarschijnlijkheid niet alle stortplaatsen omvatten waarvan de Commissie in de onderhavige procedure eist dat ze worden gesaneerd. Italië heeft namelijk naar aanleiding van een vraag van het Hof een lijst met 71 door de Commissie genoemde stortplaatsen overgelegd die geen voorwerp van de procedure in zaak C‑135/05 zijn geweest.

75.

De Commissie stelt niet dat deze stortplaatsen in de procedure in zaak C‑135/05 concreet zijn benoemd. Expliciet laat zij zich alleen uit over de twee stortplaatsen waarvan het bestaan wordt betwist. ( 36 ) Uit haar betoog blijkt echter ontegenzeggelijk dat zij erbij blijft dat ook de overige 69 stortplaatsen gesaneerd moeten worden. Van deze stortplaatsen bevinden zich er 44 in de gewesten die door het Corpo Forestale dello Stato waren onderzocht, en de resterende 25 in gewesten waarvoor deze instantie niet verantwoordelijk is, voornamelijk op Sicilië en Sardinië. Het valt dan ook te betwijfelen of met name die laatste stortplaatsen door de Commissie concreet zijn benoemd in de procedure in zaak C‑135/05.

76.

De vaststellingen van het Hof in het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) hebben evenwel geen betrekking op de vraag of en op welke wijze bepaalde stortplaatsen in deze procedure zijn geïndividualiseerd. Italië had namelijk in zaak C‑135/05 al zonder succes de algemeenheid en onbepaaldheid van de door de Commissie gestelde niet-nakoming aangevochten. Het Hof wees er echter op dat de Commissie een algemene administratieve praktijk kan aanvechten die leidt tot een herhaalde en voortdurende schending van het Unierecht. ( 37 ) Derhalve stelde het Hof in punt 45 van dat arrest uitdrukkelijk vast dat Italië op algemene en bestendige wijze is tekortgeschoten in de verplichtingen die uit de afvalstoffenwetgeving voortvloeien. Het Hof motiveerde de verschillende schendingen niet met een uitvoerige analyse van de aangevoerde gevallen, maar achtte het voldoende bij wijze van voorbeeld op de situatie in bepaalde gewesten te wijzen. ( 38 )

77.

Bijgevolg reikt de vaststelling in het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) dat er sprake is van een schending van het Unierecht, met name van de artikelen 4 en 8 van de afvalstoffenrichtlijn alsook van artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke stoffen, verder dan de specifieke gevallen die voor het Hof zijn aangevoerd. ( 39 ) Deze vaststelling dient veeleer zo te worden opgevat dat Italië gedurende een langere periode op zijn hele grondgebied niet de noodzakelijke maatregelen heeft getroffen om illegale stortplaatsen te saneren, dat wil zeggen illegaal gestorte afvalstoffen te verwijderen zoals wordt voorgeschreven in de genoemde bepalingen. Deze misstand is veroorzaakt door het feit dat Italië zich niet voldoende heeft ingespannen om het gebruik van illegale stortplaatsen aan banden te leggen.

78.

Het is evenwel de vraag in hoeverre een dergelijke vaststelling van een algemene en voortdurende schending, die zich niet beperkt tot de specifieke gevallen die (als voorbeeld) voor het Hof zijn aangevoerd, een lidstaat er krachtens artikel 260, lid 1, VWEU toe verplicht maatregelen te nemen die met artikel 260, lid 2, VWEU kunnen worden afgedwongen.

79.

Indien de toepassing van artikel 260 VWEU dezelfde mate van bepaaldheid zou vereisen als een executoriale titel, is het waarschijnlijk uitgesloten de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) met betrekking tot de sanering van stortplaatsen af te dwingen. Voor maatregelen die een financiële verplichting inhouden in de zin van de artikelen 187 en 192 van het EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 280 en 299 VWEU) heeft het Hof zelfs, ondanks de mogelijkheid van omrekening, uitgesloten dat deze in de toen nog bestaande Europese rekeneenheid werden uitgedrukt, aangezien ze alleen in een nationale munteenheid konden worden voldaan. ( 40 ) Wanneer echter noch het arrest noch de processtukken in zaak C‑135/05 duidelijk vermelden welke concrete stortplaatsen moeten worden gesaneerd, zou een tenuitvoerlegging mij uitgesloten lijken.

80.

Aan artikel 260 VWEU kunnen echter geen vergelijkbare eisen worden gesteld. ( 41 ) Dat blijkt alleen al uit het feit dat de uit te voeren arresten die krachtens artikel 258 VWEU zijn gewezen, slechts een declaratoir karakter hebben. Afgezien van de kostenbeslissing noemen ze daarom juist geen concrete maatregelen die een lidstaat moet nemen om een vastgestelde schending van het Unierecht te beëindigen. Deze arresten laten de lidstaten vaak veel speelruimte bij de uitvoering ervan.

81.

Maatstaf zou derhalve veeleer het beginsel van een eerlijk proces moeten zijn, dat heeft te gelden voor elke partij in een bij de Unierechter aanhangig geding, ongeacht haar juridische hoedanigheid. ( 42 ) Om aan de vereisten van het recht op een eerlijk proces te voldoen, is het van belang dat de partijen kennis hebben van, en op tegenspraak hun standpunt kenbaar kunnen maken over, zowel de feitelijke als de juridische aspecten die beslissend zijn voor de uitkomst van de procedure. ( 43 ) Derhalve moet elke rechterlijke beslissing worden gemotiveerd, zodat de verweerder in staat is te begrijpen waarom hij is veroordeeld. ( 44 ) De omvang van de motiveringsplicht kan echter verschillen naargelang van de aard van de betrokken rechterlijke beslissing, en moet worden beoordeeld in het licht van de procedure, in haar geheel beschouwd, en van alle relevante omstandigheden, met inachtneming van de met deze beslissing gepaard gaande procedurele waarborgen. ( 45 )

82.

De motiveringseisen hangen ten dele samen met de in de niet-nakomingsprocedure niet relevante mogelijkheid van het instellen van een rechtsmiddel. ( 46 ) Ook in de niet-nakomingsprocedure moet een arrest echter ten minste voldoende duidelijk zijn opdat de betrokken lidstaat kan vaststellen welke misstanden ongedaan moeten worden gemaakt om het arrest uit te voeren. Ook moet de lidstaat in staat worden gesteld de uitvoering van het arrest tegenover de Commissie te verdedigen.

83.

De aan de bepaaldheid van vaststellingen te stellen eisen kunnen er evenwel niet toe leiden dat aan de vaststelling van een algemene en voortdurende praktijk geen uitvoering hoeft te worden gegeven. Anders zou aan dergelijke vaststellingen, waarvan het Hof in vaste rechtspraak de mogelijkheid erkent ( 47 ), het nuttig effect worden ontnomen. Ze zouden nog slechts zuiver declaratoir zijn.

84.

De noodzaak van dergelijke meer abstracte vaststellingen zonder concrete vermelding van alle betrokken specifieke gevallen hangt overigens samen met het gedrag van de betrokken lidstaat. Deze gedoogt namelijk eerst een algemene en voortdurende schending van het Unierecht en informeert vervolgens in de precontentieuze procedure van het eerste beroep wegens niet-nakoming de Commissie niet volledig en nauwkeurig over de omvang van de misstand, hoewel de lidstaat verplicht is tot loyale samenwerking. Als van de Commissie, die niet over specifieke eigen onderzoeksbevoegdheden beschikt, desondanks zou worden verlangd dat zij de schending van het Unierecht exact omschrijft om later de beëindiging ervan te kunnen afdwingen, zou dat de lidstaat de mogelijkheid bieden uit de schending van het Unierecht nog een voordeel te halen.

85.

Ten slotte heeft het Hof in ten minste één vergelijkbare zaak reeds het destijds van kracht zijnde artikel 228 EG (thans, na wijziging, artikel 260 VWEU) toegepast. De veroordeling van Frankrijk wegens het tekortschieten van de controle op visserijactiviteiten betrof namelijk een voortdurende, structurele tekortkoming bij de toepassing van het Unierecht ( 48 ), waarbij eveneens niet concreet was vastgesteld dat deze tekortkoming moest worden opgeheven.

86.

Derhalve moet het voldoende zijn wanneer de lidstaat op basis van het arrest – desnoods na uitlegging daarvan ex artikel 43 van het Statuut – kan bepalen welke de noodzakelijke uitvoeringsmaatregelen zijn.

87.

Wat de verplichting tot het saneren van stortplaatsen betreft, voldoet het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) aan deze eisen. Zoals ik al heb aangetoond ( 49 ), kon Italië, als aan de procedure deelnemende lidstaat, uit het arrest en de processtukken opmaken dat het arrest zich uitstrekt tot de sanering van gesloten illegale stortplaatsen. Bij deze stortplaatsen kon het alleen maar gaan om de stortplaatsen waarvan Italië eerder het – met de artikelen 4, 8 en 9 van de oude afvalstoffenrichtlijn en deels ook met artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen strijdige – gebruik niet had beëindigd, maar had laten voortduren als een algemene en bestendige praktijk. De noodzaak tot sanering van deze stortplaatsen is immers het gevolg van dit gebruik. ( 50 )

88.

Italië was zich ook steeds bewust van de omvang van deze verplichting. Al in de procedure in zaak C‑135/05 en later in de precontentieuze procedure van de onderhavige zaak heeft deze lidstaat om die reden gesloten stortplaatsen geïdentificeerd die nog moeten worden gesaneerd.

89.

Uit de mededelingen van Italië aan de Commissie blijkt met name dat bij het verstrijken van de termijn van het met redenen omklede advies – op 30 september 2009 – 368 ( 51 ) tot 422 ( 52 ) illegale stortplaatsen nog niet waren gesaneerd. Ten minste 15 ( 53 ), misschien ook 23 ( 54 ), van deze stortplaatsen bevatten volgens informatie die Italië in de precontentieuze procedure had verstrekt, gevaarlijke afvalstoffen. Derhalve was op die datum het arrest met betrekking tot de sanering van stortplaatsen nog niet uitgevoerd. Dit volstaat ter rechtvaardiging van een nieuwe veroordeling op grond van artikel 260, lid 2, VWEU.

90.

Voorts heeft het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) vastgesteld dat artikel 14, sub a tot en met c, van de afvalstortrichtlijn is geschonden. Deze bepaling regelt onder welke voorwaarden de exploitatie van stortplaatsen mag worden voortgezet die bij het verstrijken van de omzettingstermijn van deze richtlijn, dus op 16 juli 2001, over een vergunning beschikten of in gebruik waren.

91.

Volgens artikel 14, sub a, van de afvalstortrichtlijn moet de exploitant van een stortplaats vóór 16 juli 2002 een door hem opgesteld aanpassingsplan ter goedkeuring voorleggen aan de bevoegde autoriteit. Artikel 14, sub b, bepaalt dat de autoriteit op basis daarvan beslist of de exploitatie mag worden voortgezet of dat de stortplaats moet worden gesloten. Volgens artikel 14, sub c, moet de autoriteit bij voortzetting van de exploitatie toestemming geven voor de noodzakelijke aanpassingsmaatregelen en een overgangsperiode bepalen die uiterlijk op 16 juli 2009 afloopt.

92.

Volgens de niet-betwiste gegevens van de Commissie vielen bij het verstrijken van de termijn die in het met redenen omklede advies was gesteld, ten minste 93 stortplaatsen onder deze bepaling. Daarbij ging het om 69 stortplaatsen in negen gewesten waarvan Italië de Commissie in het antwoord op het met redenen omklede advies in kennis heeft gesteld, en nog eens 24 stortplaatsen in het gewest Apulië, waarover Italië de Commissie pas later heeft geïnformeerd. Ook in dat opzicht was bij het verstrijken van de termijn dus nog geen uitvoering gegeven aan het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250).

93.

De Italiaanse Republiek is derhalve de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 4, 8 en 9 van de afvalstoffenrichtlijn, artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen en artikel 14 van de afvalstortrichtlijn alsook de verplichtingen krachtens artikel 260, lid 1, VWEU niet nagekomen doordat zij op 30 september 2009, toen de termijn verstreek die de Commissie in het met redenen omklede advies had gesteld, niet alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250).

94.

Het voorwerp van de procedure tegen Griekenland is nauwer afgebakend dan dat van de procedure tegen Italië. Het Hof heeft in het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) alleen schending van de artikelen 4, 8 en 9 van de oude afvalstoffenrichtlijn vastgesteld.

95.

De partijen zijn het erover eens dat deze niet-nakoming zowel het gebruik van illegale stortplaatsen als de sanering ervan betreft.

96.

De referentiedatum blijkt uit het aanvullend verzoek om opmerkingen van 29 oktober 2010, waarin de Commissie een termijn stelde tot 29 december 2010.

97.

Aangezien de omzettingstermijn van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn op 12 december 2010 was verstreken, is voor de beantwoording van de vraag of de verplichting om uitvoering te geven aan het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) nog steeds bestaat, van belang of de nieuwe richtlijn de artikelen 4, 8 en 9 van de oude afvalstoffenrichtlijn overneemt.

98.

Dat is in beginsel het geval met de artikelen 13, 36, lid 1, 15, lid 1, en 23 van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn, die slechts niet-substantiële wijzigingen bevatten.

99.

De saneringsplicht wordt ook niet principieel in twijfel getrokken door artikel 2, lid 1, sub b, van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn. Deze bepaling is in die zin een aanvulling op de afvalstoffenwetgeving, dat de afvalstoffenrichtlijn niet van toepassing is op bodem (in situ), met inbegrip van niet-uitgegraven verontreinigde grond. Illegaal gestorte afvalstoffen vormen echter geen grond en bevinden zich ook niet in situ, dat wil zeggen op hun oorspronkelijke plaats. ( 55 ) Anders zou de deur wijd open worden gezet voor het omzeilen van de afvalstoffenwetgeving door illegaal afvalstoffen te storten. Op grond van de afvalstoffenwetgeving kan derhalve nog steeds verwijdering van deze afvalstoffen worden geëist.

100.

Bijgevolg moest bij het verstrijken van de door de Commissie gestelde termijn nog steeds uitvoering worden gegeven aan het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592).

101.

Uit de argumenten van partijen wordt niet duidelijk in welke mate het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) op 29 december 2010 was uitgevoerd. Griekenland deelde evenwel zes maanden later mee dat er nog 82 illegale stortplaatsen in gebruik waren en nog 596 gesloten illegale stortplaatsen moesten worden gesaneerd.

102.

Derhalve is de Helleense Republiek de verplichtingen die op haar rusten krachtens de artikelen 4, 8 en 9 van de afvalstoffenrichtlijn alsook de verplichtingen krachtens artikel 260, lid 1, VWEU niet nagekomen doordat zij op 29 december 2010, toen de termijn verstreek die de Commissie in het aanvullend verzoek om opmerkingen had gesteld, niet alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592).

103.

Het staat aan het Hof om in elke zaak, naargelang van de omstandigheden van de bij hem aanhangig gemaakte zaak en de mate van overreding en afschrikking die hem vereist lijkt, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn om ervoor te zorgen dat het arrest waarbij eerder een niet-nakoming werd vastgesteld, zo spoedig mogelijk wordt uitgevoerd, en te voorkomen dat dergelijke schendingen van het Unierecht zich vaker voordoen. ( 56 )

104.

De voorstellen van de Commissie kunnen het Hof hierbij niet binden en vormen louter een nuttige referentiebasis. Evenzo zijn richtsnoeren als die in de mededelingen van de Commissie niet bindend voor het Hof, maar dragen zij ertoe bij dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie worden gewaarborgd. ( 57 )

105.

De oplegging van een dwangsom overeenkomstig artikel 260 VWEU is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de niet-nakoming wegens de niet-uitvoering van een eerder arrest voortduurt. ( 58 )

106.

De vaststellingen die het Hof tot dusver heeft gedaan betreffende de onvolledige uitvoering van de arresten bij het verstrijken van de door de Commissie gestelde termijn, zijn derhalve nog geen rechtvaardiging voor een dwangsom. Veeleer dient aanvullend te worden onderzocht of de arresten op het tijdstip van de uitspraak van het Hof nog verdere uitvoering behoeven.

107.

Ook in dat opzicht veronderstelt het voortduren van de niet-nakoming dat de geschonden bepalingen, ondanks de tussentijdse wijzigingen van de afvalstoffenwetgeving, op het tijdstip van de uitspraak van het Hof eveneens in wezen nog van kracht waren.

108.

Voor de procedure tegen Griekenland verandert er niets, aangezien volgens het hierboven uitgevoerde onderzoek naar de uitvoering van het arrest bij het verstrijken van de door de Commissie gestelde termijn de nieuwe afvalstoffenrichtlijn reeds van toepassing was. ( 59 )

109.

In de bredere procedure tegen Italië hoefde tot dusver alleen rekening te worden gehouden met de geconsolideerde afvalstoffenrichtlijn. ( 60 ) Uit mijn opmerkingen met betrekking tot de Griekse procedure volgt evenwel dat de nieuwe afvalstoffenrichtlijn niets afdoet aan de saneringsplicht die uit de oude afvalstoffenrichtlijn kan worden afgeleid. Daarnaast handhaaft artikel 35 van de nieuwe afvalstoffenrichtlijn de verplichting van artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen door te eisen dat de in artikel 23, lid 1, bedoelde inrichtingen en ondernemingen, dat wil zeggen onder meer de exploitanten van stortplaatsen, een chronologisch register bijhouden van de hoeveelheid, aard en oorsprong van gevaarlijke afvalstoffen. Ook deze verplichting is dus nog steeds afdwingbaar.

110.

Wat de oplegging van een dwangsom aan Italië betreft, moet eerst worden onderzocht in welke mate de schendingen bij het verstrijken van de door de Commissie gestelde termijn nog steeds voortduren. Aansluitend moet de vorm ervan worden bepaald, waarbij met name de vraag moet worden beantwoord of dient te worden gekozen voor een vast bedrag dan wel een naar evenredigheid van de uitvoering van het arrest degressief bedrag. Tot slot moeten het basisbedrag van de dwangsom worden vastgesteld en de voorwaarden waaronder ze niet meer verschuldigd is.

111.

Dat de schendingen ten tijde van de terechtzitting voortduurden, is wat het overgrote deel ervan betreft feitelijk niet betwist. Twee gevallen, waarover Italië in dupliek recentere gegevens naar voren bracht, behoeven echter nadere bespreking.

112.

Enerzijds heeft Italië sinds het verstrijken van de termijn van het met redenen omklede advies verdere vooruitgang geboekt. Anderzijds moeten volgens eensluidende verklaringen nog 196 stortplaatsen worden gesaneerd, dat wil zeggen de 218 stortplaatsen die in het beroep worden genoemd, minus de 20 stortplaatsen waarvan de Commissie heeft erkend dat die inmiddels zijn gesaneerd ( 61 ), en de twee stortplaatsen waarop ik hieronder zal ingaan. Volgens de niet-betwiste gegevens van de Commissie zijn op 13 van die 196 stortplaatsen gevaarlijke afvalstoffen aanwezig. ( 62 ) Ook bestond er ter terechtzitting overeenstemming over het feit dat inmiddels nog maar twee stortplaatsen een nieuwe vergunning overeenkomstig de afvalstortrichtlijn nodig hebben.

113.

De ongecontroleerde stortplaats, Matera/Altamura Sgarrone op de grens tussen Apulië en Basilicata, en de voormalige gemeentelijke stortplaats, Reggio Calabria/Malderiti in Calabrië, behoeven echter nadere bespreking.

114.

Zoals reeds gezegd ( 63 ) had Italië deze stortplaatsen in het verweerschrift ( 64 ) nog zonder vermelding van een sluitingsdatum op haar lijst geplaatst en daarbij zelfs aangetekend dat er saneringsmaatregelen gepland stonden. In dupliek ( 65 ) verklaarde Italië echter dat er in Matera/Altamura Sgarrone na recentere controles ter plaatse geen voormalige stortplaats kon worden aangetroffen. In het geval van de vermeende stortplaats Reggio Calabria/Malderiti deelde Italië mee dat daar in het verleden inderdaad afvalstoffen waren gestort, maar dat die allang waren verwijderd.

Voortzetting van de exploitatie van illegale stortplaatsen

115.

De Commissie verwijt Italië weliswaar dat op beide locaties de exploitatie van illegale stortplaatsen wordt voortgezet, maar Italië stelde reeds in het verweerschrift dat geen van de illegale stortplaatsen die het voorwerp zijn van de onderhavige procedure op dat tijdstip nog werd gebruikt.

116.

Derhalve moet de Commissie het gebruik van deze stortplaatsen aantonen. Zij baseert zich op het feit dat Italië geen mededeling heeft gedaan over een sluitingsdatum.

117.

Het ontbreken van informatie over een sluitingsdatum bewijst echter niet dat op beide locaties daadwerkelijk nog illegale stortplaatsen worden geëxploiteerd.

118.

Aangezien de Commissie geen ander bewijs van de exploitatie van illegale stortplaatsen in Matera/Altamura Sgarrone en Reggio Calabria/Malderiti overlegt, moet het beroep op dit punt worden verworpen.

Noodzaak tot sanering van beide stortplaatsen

119.

Het geschil over deze twee gevallen betreft echter ook de verplichting om stortplaatsen te saneren.

120.

Dat in Matera/Altamura Sgarrone en Reggio Calabria/Malderiti voormalige illegale stortplaatsen moesten worden gesaneerd, heeft Italië in het verweerschrift en in de precontentieuze procedure toegegeven. Het nieuwe argument dat Italië aanvoert, komt er echter op neer dat deze twee gevallen bij vergissing op de lijst van te saneren voormalige illegale stortplaatsen zijn gezet. Het gaat dus om een wijziging van haar verweer.

121.

Volgens artikel 127, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering mogen nieuwe middelen in de loop van het geding niet worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken.

122.

Italië baseert zich op zulke feitelijke gegevens. De stelling dat de twee stortplaatsen in feite ten onrechte op de lijst van te saneren stortplaatsen stonden, is immers gebaseerd op controles ter plaatse die na het verweerschrift zijn uitgevoerd. ( 66 )

123.

Enerzijds blijkt uit deze nieuwe bevindingen per saldo dat Italië verzuimd heeft de feiten tijdig volledig op te helderen, zoals met name de verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie vereiste. Anderzijds sluit artikel 127, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering een wijziging van middelen niet reeds uit wanneer de nieuwe feitelijke gegevens al tevoren bekend hadden moeten zijn.

124.

Deze ruimhartigheid ten aanzien van nieuwe middelen is in elk geval in de onderhavige zaak ook zinvol. Indien het Hof Italië ongeacht het nieuwe argument op grond van deze twee gevallen zou veroordelen, zou de uitvoering van het arrest op dit punt in de praktijk erg moeilijk zijn. Hoe zou Italië moeten aantonen dat deze vermeende stortplaatsen werden gesaneerd als ze in werkelijkheid niet (meer) bestaan?

125.

Derhalve is dit nieuwe middel ontvankelijk.

126.

Het steunt in de dupliek op nieuwe bewijzen – of in elk geval op een aanvullend bewijsaanbod –, namelijk op de resultaten van de recentere controles ter plaatse. Volgens artikel 128, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering kunnen partijen op dat moment nog nieuw bewijs overleggen of aanbieden hun stellingen nader te bewijzen, mits de vertraging wordt gemotiveerd. Ook aan deze voorwaarde is voldaan, aangezien de reden voor de vertraging gelegen is in de omstandigheid dat deze informatie pas door recentere controles bekend werd.

127.

De Commissie is door dit nieuwe middel wellicht overvallen, maar het had haar vrijgestaan het Hof om een redelijk uitstel te verzoeken teneinde een eigen onderzoek te kunnen instellen.

128.

Het nieuwe middel van Italië is ten slotte ook gegrond.

129.

Enerzijds lijkt het Italiaanse argument vanwege de tegenstrijdigheid met het eerdere betoog, waarop de Commissie heeft gewezen, op het eerste gezicht weinig overtuigend, met name ten aanzien van de geplande saneringsmaatregelen. Verwacht mag immers worden dat saneringsmaatregelen alleen worden gepland wanneer er ook werkelijk stortplaatsen zijn die moeten worden gesaneerd.

130.

Anderzijds valt niet in te zien waarom Italië in deze fase van de procedure aan het Hof en de Commissie welbewust onjuiste informatie zou verschaffen over twee van de bijna 200 gevallen, terwijl die informatie waarschijnlijk relatief gemakkelijk zou kunnen worden weerlegd. Men zou bijvoorbeeld met weinig moeite satellietbeelden van het desbetreffende gebied kunnen analyseren, en ook een bezoek ter plaatse zou geen bovenmatige inspanningen vergen. De Commissie heeft echter niet geprobeerd dergelijk bewijs te verkrijgen om het nieuwe argument van Italië te weerleggen.

131.

Daarnaast lijkt het mij niet uitgesloten dat een lidstaat die schendingen van de afvalstoffenwetgeving van de Unie met betrekking tot enkele honderden illegale stortplaatsen ongedaan moet maken, een bepaald aantal gevallen bij vergissing registreert en deze vergissingen pas betrekkelijk laat ontdekt. Zo heeft de Commissie in de precontentieuze procedure, met name bij de beantwoording van het met redenen omklede advies, geaccepteerd dat dergelijke foutieve registraties werden gemeld en dat ze uit de registers werden geschrapt.

132.

Voor de weerlegging van het argument van Italië is het derhalve niet voldoende dat de Commissie wijst op de tegenstrijdigheid met eerdere mededelingen.

133.

Aangezien de Commissie in een niet-nakomingsprocedure de gestelde niet-nakoming moet aantonen ( 67 ) en zij op dit punt geen verdere argumenten aanvoert, kan derhalve niet worden vastgesteld dat zich in Matera/Altamura Sgarrone en Reggio Calabria/Malderiti voormalige illegale stortplaatsen bevinden die moeten worden gesaneerd.

134.

Bijgevolg moet ook op dit punt het beroep van de Commissie in zaak C‑196/13 worden verworpen.

135.

Aangezien het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) echter, ondanks deze twee individuele gevallen, ten tijde van de terechtzitting op belangrijke onderdelen nog altijd niet volledig was uitgevoerd, is de veroordeling van de Italiaanse Republiek tot betaling van een dwangsom in beginsel een passend financieel middel om haar aan te sporen de maatregelen te nemen die nodig zijn om de vastgestelde niet-nakoming te beëindigen en het arrest volledig uit te voeren. ( 68 )

136.

Wat de vorm van de dwangsom betreft is het de vraag of de periodiek te betalen dwangsom moet worden vastgesteld als vast bedrag dat de Italiaanse Republiek net zo lang voldoet totdat zij het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) volledig heeft uitgevoerd. Het alternatief is het door de Commissie voorgestelde degressieve bedrag dat evenredig aan de verdere uitvoering van het arrest wordt verlaagd.

137.

Voor een vast bedrag pleit dat het Hof in het uit te voeren arrest niet een reeks afzonderlijke schendingen heeft vastgesteld, maar een algemene en voortdurende schending. Bij één enkele schending zou één vaste dwangsom passen.

138.

Daartegen kan evenwel worden ingebracht dat deze schending zich in verschillende afzonderlijke feiten manifesteert, die ieder individuele maatregelen vereisen om het arrest uit te voeren. Een ruwe schifting kan al worden gemaakt op basis van het feit dat de schending van de artikelen 4 en 8 van de afvalstoffenrichtlijn en artikel 2, lid 1, van de richtlijn betreffende gevaarlijke stoffen als maatregel de sanering van gesloten illegale stortplaatsen verlangt, terwijl de schending van artikel 14 van de afvalstortrichtlijn vraagt om een nieuwe vergunning overeenkomstig deze richtlijn voor stortplaatsen waarvan de exploitatie wordt voortgezet. Met betrekking tot beide aspecten vraagt elke betrokken stortplaats om individuele maatregelen. Alleen al door deze structurering van de uitvoeringsverplichting ligt het voor de hand een bedrag vast te stellen dat evenredig aan de verdere uitvoering wordt verlaagd. ( 69 )

139.

Belangrijker is echter dat alleen de laatstgenoemde aanpak kan garanderen dat de te betalen dwangsom correspondeert met de mate waarin het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) nog niet volledig is uitgevoerd. Een vast bedrag, dat correspondeert met de stand van de uitvoering op het moment van de vaststelling ervan, zou namelijk, zodra Italië verdere vooruitgang heeft geboekt bij de uitvoering, niet langer in overeenstemming zijn met de specifieke omstandigheden van het concrete geval en derhalve niet evenredig zijn aan de vastgestelde niet-nakoming. ( 70 ) Volgens het evenredigheidsbeginsel, dat tot de algemene beginselen van het recht van de Unie behoort, mogen handelingen van instellingen van de Unie – met inbegrip van het Hof – niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel. ( 71 )

140.

Derhalve heeft het Hof in drie arresten betreffende vergelijkbaar gestructureerde niet-nakomingen reeds degressieve dwangsommen opgelegd. Deze zaken betroffen de kwaliteit van een groot aantal zwem-binnenwateren ( 72 ), de terugvordering van steun die in een groot aantal gevallen was toegekend ( 73 ) en de aansluiting van inwoners op waterzuiveringsinstallaties ( 74 ).

141.

In de meest recente van dit soort procedures heeft het Hof echter ondanks een vergelijkbaar gestructureerde niet-nakoming, die betrekking had op de bouw van verscheidene rioolwaterzuiveringsinstallaties, en ondanks een desbetreffend verzoek van de Commissie ( 75 ) een vaste dwangsom opgelegd. ( 76 )

142.

Die zaak markeert echter alleen al daarom geen fundamentele koerswijziging ten opzichte van de praktijk om waar zulks passend is een degressieve dwangsom vast te stellen, omdat het Hof geen motivering geeft voor de afwijking van de eerdere rechtspraak. Dat zou niet alleen nodig zijn geweest vanwege het verzoek van de Commissie, maar ook omdat het Hof slechts een maand eerder nog een degressieve dwangsom had opgelegd. ( 77 ) Het meest recente arrest kan derhalve hooguit zijn gebaseerd op een onuitgesproken beoordeling van de specifieke omstandigheden van het concrete geval.

143.

In de onderhavige zaak zijn echter geen omstandigheden aan te wijzen die nopen tot het opleggen van een vaste dwangsom die niet overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel daalt naarmate met de uitvoering van het arrest vooruitgang wordt geboekt.

144.

Eventuele tekortkomingen in de samenwerking tussen Italië en de Commissie zijn zeker geen reden de dwangsom in de vorm van een vast bedrag op te leggen. De door Italië verstrekte informatie was weliswaar deels onvolledig of tegenstrijdig, maar in de regel houdt het Hof met dergelijke schendingen van de verplichting tot loyale samenwerking rekening bij de vaststelling van de forfaitaire som, waarbij het de houding van de desbetreffende lidstaat betrekt. ( 78 )

145.

Gebrekkige samenwerking in de fase waarin de dwangsom als maatregel wordt toegepast zou daarentegen automatisch nadelig uitpakken voor de lidstaat. De sanering van of de nieuwe vergunning voor een stortplaats kan namelijk pas worden geaccepteerd nadat de lidstaat alle informatie heeft verstrekt die nodig is om het gestelde te beoordelen. ( 79 ) Informeert de lidstaat de Commissie onvolledig of te laat, dan wordt dwangsom over een langere periode betaald dan nodig is.

146.

Derhalve moet de dwangsom in de vorm van een degressief bedrag worden opgelegd.

147.

Zoals de Commissie voorstelt, zou de vermindering rekening moeten houden met de aard van de verschillende schendingen, dat wil zeggen met name met de risico’s voor het milieu. Vanuit dat oogpunt is het risico het kleinst bij de te saneren 183 gesloten illegale stortplaatsen waar zich geen gevaarlijke afvalstoffen bevinden. Deze stortplaatsen zouden moeten worden gewogen met een factor 1. Aan de twee stortplaatsen die een nieuwe vergunning nodig hebben, zijn grotere risico’s verbonden, aangezien het om grotere inrichtingen gaat die in bedrijf zijn terwijl op zijn minst onduidelijk is of de afvalstortrichtlijn volledig wordt nageleefd. Deze stortplaatsen zouden met een factor 2 moeten worden gewogen. Het risico is het grootst bij de dertien gesloten en te saneren illegale stortplaatsen die gevaarlijke afvalstoffen bevatten, aangezien deze afvalstoffen een zeer ernstige bedreiging vormen voor het milieu. Voor deze stortplaatsen zou derhalve een factor 3 moeten worden vastgesteld. Wanneer men het aantal stortplaatsen per categorie vermenigvuldigt met de desbetreffende factor en de uitkomsten bij elkaar optelt, komt men uit op een totaal van 226.

148.

Het is aan het Hof, in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid, de dwangsom aldus vast te stellen dat zij enerzijds in overeenstemming is met de omstandigheden en anderzijds evenredig is aan de vastgestelde inbreuk en aan de draagkracht van de betrokken lidstaat. Voor de beoordeling door het Hof zijn de basiscriteria die moeten worden gehanteerd om te verzekeren dat de dwangsom een dwingend karakter heeft met het oog op de eenvormige en effectieve toepassing van het recht van de Unie, in beginsel de duur van de inbreuk, de ernst ervan en de draagkracht van de betrokken lidstaat. Bij de toepassing van deze criteria moet het Hof in het bijzonder rekening houden met de gevolgen van het niet-uitvoeren van het arrest voor de publieke en de particuliere belangen en met de spoed waarmee de betrokken lidstaat zijn verplichtingen moet nakomen. ( 80 )

149.

Volgens de Commissie moet het bedrag van de dagelijkse dwangsom worden berekend door het voor alle lidstaten gelijke basisbedrag van de dwangsom, te weten 640 EUR per dag, te vermenigvuldigen met de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk, die is vastgesteld op 8 (op een schaal van 1 tot 20), met een coëfficiënt voor de duur, die in casu is vastgesteld op 3 (op een schaal van 1 tot 3), en met een factor „n”, die de financiële draagkracht van Italië weergeeft en is vastgesteld op 16,72. Het met toepassing van deze methode verkregen bedrag is 256819,20 EUR per dag.

150.

Dit voorstel is weliswaar een goed uitgangspunt, maar behoeft nadere precisering.

151.

In de eerste plaats moeten voor de berekening van de dwangsom de geactualiseerde gegevens worden gebruikt die de Commissie in haar mededeling van 21 november 2013 ( 81 ) heeft opgenomen. Er moet immers rekening worden gehouden met de draagkracht van deze lidstaat, dat wil zeggen met de recente ontwikkeling van de inflatie en het bbp, zoals deze uit de laatste aan het Hof verstrekte economische gegevens blijkt. ( 82 ) Dat resulteert in een basisbedrag van 650 EUR en een draagkrachtfactor „n” van 16,57.

152.

Met betrekking tot de duur van de inbreuk is het vaste rechtspraak dat deze door het Hof moet worden beoordeeld, rekening houdend met het tijdstip waarop het Hof de feiten beoordeelt, en niet met het tijdstip waarop de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maakt. ( 83 )

153.

Daar de Italiaanse Republiek, zoals in punt 112 van de onderhavige conclusie is vastgesteld, feitelijk heeft toegegeven dat zij geen einde heeft gemaakt aan de niet-nakoming van haar verplichting om het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) uit te voeren, heeft deze niet-nakoming meer dan zeven jaar voortgeduurd. Met betrekking tot de terugvordering van steun heeft het Hof deze periode als „een aanzienlijke tijd” aangemerkt. ( 84 )

154.

Daarnaast heeft het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) een algemene en voortdurende niet-nakoming van verplichtingen uit hoofde van de afvalstoffenwetgeving vastgesteld, die voor een deel al golden vanaf het moment waarop de omzettingstermijn van de eerste afvalstoffenrichtlijn afliep, dus vanaf 1977, en in het geval van de afvalstortrichtlijn ten minste vanaf 2002. Derhalve moet ook in aanmerking worden genomen dat het in het onderhavige geval om misstanden gaat die ongewoon lang voortduurden. ( 85 )

155.

Anderzijds moet worden erkend dat met name de sanering van gesloten illegale stortplaatsen een grote inzet van middelen kan vergen en dat het in beginsel gerechtvaardigd is dienaangaande prioriteiten te stellen en primair zaken aan te pakken die een zeer ernstige bedreiging vormen voor het milieu.

156.

Derhalve is het redelijk dat de Commissie de hoogste coëfficiënt voor de duur voorstelt die volgens haar systeem voorhanden is, namelijk 3. Het is echter niet nodig buiten dit kader te treden en een nog hogere coëfficiënt te bepalen. ( 86 )

157.

De beoordeling van de ernst van de inbreuk ten slotte vormt de grootste uitdaging.

158.

In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat het verzuim om een arrest uit te voeren bijzonder ernstig is wanneer het schade kan toebrengen aan het milieu, waarvan de bescherming tot de doelstellingen van het beleid van de Unie behoort, zoals blijkt uit artikel 191 VWEU. ( 87 ) Het Hof heeft ook reeds beslist dat de lange duur van een schending van de afvalstoffenwetgeving een verzwarende omstandigheid is voor de inbreuk ( 88 ), hoewel dat aspect al in aanmerking wordt genomen bij de berekening van de coëfficiënt voor de duur en daardoor dubbel zou worden meegewogen.

159.

Bovendien gaat het niet om incidentele, op zichzelf staande gevallen, maar om een algemene praktijk. Als de Commissie elk geval apart aan het Hof zou hebben voorgelegd, zou het begrijpelijk zijn geweest voor elke te saneren of opnieuw goed te keuren stortplaats ten minste een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 1 voor te stellen, wat zou resulteren in een totaal van ten minste 198. Al in de allereerste dwangsomprocedure heeft de Commissie voor de exploitatie van één enkele illegale stortplaats, waar ook gevaarlijke afvalstoffen waren gestort, zelfs voorgesteld de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk vast te stellen op 6. ( 89 )

160.

Een voorstel om bij de maatregelen ter uitvoering van een arrest betreffende een algemene praktijk die honderden concrete gevallen omvat, de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk vast te stellen op 8 in plaats van op 198 of nog hoger, komt daarom neer op een „kwantumkorting” ( 90 ), waarvan de gerechtvaardigdheid zou kunnen worden betwijfeld. Aan de andere kant heeft een dwangsom niet tot doel een schade te vergoeden of een passende straf op te leggen. ( 91 ) Het doel is om de uitvoering van het eerste arrest te bevorderen en nieuwe schendingen te voorkomen. Derhalve kan het gerechtvaardigd zijn de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk niet overeenkomstig het aantal betrokken gevallen lineair te verhogen.

161.

In ieder geval moet ten faveure van Italië in aanmerking worden genomen dat de onderhavige procedure – in afwijking van het petitum in het verzoekschrift van de Commissie – niet meer de exploitatie van illegale stortplaatsen betreft, maar alleen nog de sanering ervan alsook de nieuwe vergunning overeenkomstig de afvalstortrichtlijn voor stortplaatsen waarvan de exploitatie wordt voortgezet. Op beide terreinen kunnen sinds het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250), de afloop van de termijn uit het met redenen omklede advies en de instelling van het beroep belangrijke vorderingen worden geconstateerd. Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de behoefte om de druk op Italië door middel van de dwangsom te verhogen, niet erg groot is.

162.

Derhalve acht ik het opportuun de door de Commissie voorgestelde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 8 substantieel te verlagen, namelijk tot 5.

163.

Wanneer het basisbedrag van 650 EUR wordt vermenigvuldigd met een factor „n” van 16,57 voor de financiële draagkracht, een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 5 en een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk van 3, leidt dat tot een dagelijkse dwangsom van 161557,50 EUR.

164.

Om de stapsgewijze verlaging van de dwangsom te vereenvoudigen, waarbij rekening wordt gehouden met het gewicht dat aan de verschillende inbreuken moet worden toegekend, stel ik voor het bedrag af te ronden op 158200 EUR. Dit bedrag is deelbaar door de gewogen som van de verschillende inbreuken, namelijk 226. ( 92 ) Zodra een gesloten illegale stortplaats is gesaneerd die gevaarlijke afvalstoffen bevat, kan dit bedrag met 2100 EUR worden verlaagd, na afronding van de sanering van iedere andere stortplaats met 700 EUR en na de nieuwe vergunning overeenkomstig de afvalstortrichtlijn voor een stortplaats waarvan de exploitatie wordt voortgezet met 1400 EUR. Wanneer de in deze procedure behandelde niet-nakomingen van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) volledig ongedaan zijn gemaakt, hoeft er dan geen dwangsom meer te worden betaald.

165.

Wanneer Italië tot aan de uitspraak van het arrest nog meer afzonderlijke inbreuken ongedaan maakt, zou dit onmiddellijk met bewijs onderbouwd aan de Commissie moeten worden gerapporteerd. Dan zou de dwangsom onmiddellijk overeenkomstig de genoemde criteria worden verminderd.

166.

Bijgevolg moet Italië worden veroordeeld om aan de Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” een dagelijkse dwangsom van 158200 EUR te betalen totdat het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) volledig is uitgevoerd. Dit basisbedrag dient telkens met 2100 EUR te worden verlaagd wanneer Italië tegenover de Commissie aantoont dat sanering van een gesloten illegale stortplaats met gevaarlijke afvalstoffen heeft plaatsgevonden, met 700 EUR zodra de sanering van een andere stortplaats wordt aangetoond, en met 1400 EUR zodra wordt aangetoond dat een nieuwe vergunning is verleend overeenkomstig de afvalstortrichtlijn voor een stortplaats waarvan de exploitatie wordt voortgezet.

167.

Enerzijds heeft Griekenland in de periode tussen het verstrijken van de termijn in het aanvullend verzoek om opmerkingen en de terechtzitting verdere vooruitgang geboekt. Anderzijds zijn er altijd nog 70 illegale stortplaatsen in gebruik en moeten er nog eens 223 gesloten illegale stortplaatsen worden gesaneerd.

168.

Bijgevolg is de veroordeling van de Helleense Republiek tot betaling van een dwangsom een passend financieel middel om haar aan te sporen de maatregelen te nemen die nodig zijn om de vastgestelde niet-nakoming te beëindigen en het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) volledig uit te voeren. ( 93 )

169.

Evenals in het geval van Italië is het noodzakelijk eerst een basisbedrag vast te stellen en dit afhankelijk van de verdere uitvoering van het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) te verlagen (zie hierna onder i). Bij de vaststelling of het arrest met betrekking tot de sluiting van illegale stortplaatsen volledig is uitgevoerd, doen zich evenwel bijzondere problemen voor (zie hierna onder ii).

170.

Volgens de Commissie moet het bedrag van de dagelijkse dwangsom worden berekend door het door haar voorgestelde, voor alle lidstaten gelijke basisbedrag van de dwangsom, te weten 640 EUR per dag, te vermenigvuldigen met de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk, die is vastgesteld op 9 (op een schaal van 1 tot 20), met een coëfficiënt voor de duur, die in casu is vastgesteld op 3 (op een schaal van 1 tot 3), en met een factor „n”, die de financiële draagkracht van Griekenland weergeeft en is vastgesteld op 4,12. Het met toepassing van deze methode verkregen bedrag is 71193,60 EUR per dag.

171.

Ook in het geval van Griekenland moet echter voor de berekening van de dwangsom worden uitgegaan van de geactualiseerde gegevens van de Commissie in haar mededeling van 21 november 2013 ( 94 ) ( 95 ) Dat resulteert in een basisbedrag van 650 EUR en vanwege de voortdurende economische crisis in Griekenland een iets lagere draagkrachtfactor „n” van 3,87.

172.

Ten aanzien van de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk moet enerzijds worden opgemerkt dat de veroordeling van Griekenland nog twee jaar langer geleden is dan de veroordeling van Italië. In vergelijking met Italië moet echter ten faveure van Griekenland in aanmerking worden genomen dat de verplichtingen die voortvloeien uit de afvalstoffenwetgeving van de Unie niet reeds in 1977, maar pas op de datum van toetreding, te weten 1 januari 1981, bindend werden voor deze lidstaat. Derhalve is het ook in het geval van Griekenland redelijk de voorgestelde coëfficiënt van 3 voor de duur van de inbreuk over te nemen.

173.

De in het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) vastgestelde niet-nakoming heeft een geringere juridische omvang dan in het geval van Italië. Het Hof heeft noch schending van de richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen noch schending van de afvalstortrichtlijn vastgesteld. Anders dan in Italië zijn in Griekenland echter nog steeds illegale stortplaatsen in gebruik, waardoor met grote waarschijnlijkheid nieuwe, aanvullende schade aan het milieu wordt toegebracht en risico’s voor de gezondheid worden veroorzaakt. Bovendien wachten in Griekenland nog bijna driehonderd stortplaatsen op sanering, een aantal dat ongeveer 50 % hoger ligt dan in Italië, hoewel Griekenland evident kleiner is dan Italië. Derhalve zou de door de Commissie voorgestelde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk weliswaar moeten worden verlaagd, maar slechts tot 7,5.

174.

Wanneer het basisbedrag van 650 EUR wordt vermenigvuldigd met een factor „n” van 3,87 voor de financiële draagkracht, een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 7,5 en een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk van 3, resulteert dat in een dagelijkse dwangsom van 56598,75 EUR.

175.

Bij de verlaging van de dwangsom zou voor elke sanering en voor elke sluiting telkens een factor 1 moeten worden toegepast. Bij 223 te saneren stortplaatsen die gesloten zijn en 70 stortplaatsen die gesloten en gesaneerd moeten worden, bedraagt de som van deze factoren 363. Het ligt daarom voor de hand de dagelijkse dwangsom eenvoudigheidshalve af te ronden op 54450 EUR en telkens met 150 EUR te verlagen wanneer de sluiting of de sanering van een illegale stortplaats wordt aangetoond.

176.

Zoals de Commissie terecht benadrukt, bestaat evenwel het risico dat de sluiting van illegale stortplaatsen leidt tot nieuwe ongecontroleerde stortplaatsen. Met dat risico moet bij de verlaging van de dwangsom op passende wijze rekening worden gehouden.

177.

In de praktijk moeilijk uitvoerbaar lijkt mij de door de Commissie in de schriftelijke procedure voorgestelde methode om de hoogte van de dwangsom te berekenen op basis van het aantal illegale stortplaatsen, dit wil zeggen de bekende, nog steeds in gebruik zijnde illegale stortplaatsen en de nieuwe illegale stortplaatsen die in de plaats zijn gekomen van de gesloten stortplaatsen. Het valt te vrezen dat illegale alternatieve stortplaatsen worden gecamoufleerd. Met name op de Griekse eilanden bestaat bovendien het risico dat afvalstoffen ongecontroleerd in zee worden gedumpt zonder dat dit tijdig wordt ontdekt.

178.

Effectiever is daarom het voorstel van de Commissie ter terechtzitting om de sluiting van een illegale stortplaats alleen te accepteren wanneer tegelijkertijd wordt aangetoond dat er voldoende capaciteit aanwezig is voor legale nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen en dat die capaciteit ook wordt gebruikt. Ontbreekt die capaciteit, dan is het onvermijdelijk dat het geproduceerde afval illegaal wordt gestort.

179.

Bijgevolg moet de Helleense Republiek worden veroordeeld om aan de Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” een dagelijkse dwangsom van 54450 EUR te betalen totdat het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) volledig is uitgevoerd. Dit basisbedrag dient telkens met 150 EUR te worden verlaagd wanneer Griekenland tegenover de Commissie aantoont dat een illegale stortplaats is gesloten en er voldoende capaciteit beschikbaar is en wordt gebruikt voor de legale nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen, of dat een gesloten illegale stortplaats is gesaneerd.

180.

Volgens vaste rechtspraak kan in aanvulling op de dwangsom ook een forfaitaire som worden opgelegd. ( 96 ) Dit moet in elk concreet geval gebaseerd blijven op alle relevante aspecten die zowel verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding van de lidstaat waarop de op grond van artikel 260 VWEU ingeleide procedure betrekking heeft. ( 97 ) Dienaangaande verleent deze bepaling het Hof een ruime beoordelingsvrijheid voor zijn beslissing om al dan niet een dergelijke sanctie op te leggen. ( 98 )

181.

De Commissie stelt voor om voor de berekening van de forfaitaire som een methode toe te passen die eruit bestaat het vaste basisbedrag van 210 EUR per dag te vermenigvuldigen met de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en de factor „n”, die zouden moeten corresponderen met de waarden die voor de berekening van de dwangsom zijn voorgesteld, alsook met het aantal dagen dat sinds het eerste arrest is verstreken.

182.

Wanneer deze gegevens overeenkomstig mijn voorstel voor de aan Italië op te leggen dwangsom worden geactualiseerd door uit te gaan van het conform de laatste Commissiemededeling verhoogde basisbedrag van 220 EUR, de factor „n” voor de financiële draagkracht van 16,57 en de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 5, dan komt men uit op een basisbedrag van 18227 EUR. Uitgaande van de datum waarop deze conclusie wordt genomen, 2687 dagen na de uitspraak van het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250), resulteert dat in een forfaitaire som van 48975949 EUR. Wanneer het arrest bijvoorbeeld vier maanden na de conclusie wordt gewezen, zou het denkbaar zijn een forfaitaire som van 51163189 EUR op te leggen.

183.

Het is de vraag of dit bedrag passend is.

184.

Behalve met mijn overwegingen in verband met de dwangsom moet bij de vaststelling van de forfaitaire som volgens de rechtspraak namelijk ook rekening worden gehouden met de „houding” van de betrokken lidstaat. ( 99 )

185.

Als men daaronder ook de mate zou verstaan waarin een lidstaat zich verantwoordelijk acht voor een schending van het recht van de Unie, zou men Italië de kritiek op het arrest Commissie/Italië (EU:C:2007:250) kunnen tegenwerpen. Die kritiek heeft met name betrekking op het aangevoerde bewijs en het vermeende gebrek aan nauwkeurigheid van de vaststellingen van het Hof.

186.

Deze kritiek vloeit echter logisch voort uit het standpunt van Italië. Het beginsel van een doeltreffende voorziening in rechte, dat ook voor de lidstaten geldt, verzet zich ertegen sancties te verzwaren vanwege het enkele feit dat een lidstaat zijn standpunt verdedigt, zelfs wanneer het Hof dat standpunt niet deelt. Dat is wellicht anders wanneer een lidstaat zich op kennelijk onjuiste standpunten beroept en er alleen op uit is de voortgang van de procedure te belemmeren. De Italiaanse standpunten zijn echter verdedigbaar, met name omdat het uit te voeren arrest op een aantal punten interpretatie behoeft.

187.

Daarentegen moeten tekortkomingen in de samenwerking met de Commissie en het Hof in elk geval in aanmerking worden genomen. ( 100 ) In dat verband is met name relevant dat Italië pas bij de beantwoording van het met redenen omklede advies gepoogd heeft uitvoerige informatie te verstrekken. Het is dan ook niet verrassend dat deze informatie deels onjuist was en daarom talrijke correcties en aanvullingen behoefde, zelfs nog in de procedure voor het Hof. ( 101 )

188.

Bovendien heeft het Hof in dit verband benadrukt dat de herhaling van inbreukmakende gedragingen door een lidstaat in een specifieke sector er een aanwijzing voor kan vormen dat voor de effectieve voorkoming dat zich in de toekomst vaker dergelijke inbreuken op het Unierecht voordoen, vereist is dat een afschrikkende maatregel zoals de oplegging van een forfaitaire som wordt genomen. ( 102 ) Het Hof heeft Italië echter al in meer dan twintig procedures wegens schendingen van de afvalstoffenwetgeving veroordeeld. ( 103 )

189.

Derhalve acht ik het redelijk de forfaitaire som in het onderhavige geval met ongeveer 9 miljoen EUR te verhogen tot 60 miljoen EUR.

190.

Voor Griekenland moet het basisbedrag van 220 EUR worden vermenigvuldigd met een factor „n” van 3,87 voor de financiële draagkracht en een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 7,5. Dit resulteert in een dagelijks bedrag van 6385,50 EUR. Vermenigvuldigt men dit bedrag met de 3258 dagen die sinds de uitspraak van het arrest Commissie/Griekenland (EU:C:2005:592) zijn verstreken, dan komt men voor de datum waarop deze conclusie wordt genomen uit op een forfaitaire som van 20803959 EUR. Wordt het arrest vier maanden later gewezen, dan zou dit bedrag zijn gestegen tot 21570219 EUR.

191.

Op de houding van Griekenland is niets aan te merken waar het gaat om de samenwerking met de Commissie. Wel dient te worden bedacht dat ook Griekenland al vaker wegens problemen op het gebied van de afvalstoffenwetgeving werd veroordeeld. In het bijzonder moet worden gewezen op het arrest waarin vanwege de illegale stortplaats Kouroupitos op Kreta voor de eerste keer een dwangsom werd opgelegd. ( 104 )

192.

Derhalve stel ik voor Griekenland een forfaitaire som van 22 miljoen EUR op te leggen.

193.

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.

194.

De Commissie heeft in zaak C‑196/13 gevorderd de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen, en deze is in casu grotendeels in het ongelijk gesteld. Voor zover de Italiaanse Republiek in het gelijk is gesteld, heeft ze gedeeltelijk verzuimd in de precontentieuze procedure alle nuttige informatie te verschaffen. Derhalve dient zij in alle kosten van deze procedure te worden verwezen. ( 105 )

195.

Dat Griekenland de kosten van de procedure in zaak C‑378/13 moet dragen, volgt uit het feit dat deze lidstaat volledig in het ongelijk is gesteld.

196.

Ik geef het Hof derhalve in overweging in zaak C‑196/13, Commissie/Italië, te beslissen als volgt:

197.

In zaak C‑378/13, Commissie/Griekenland, geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt: