1. 

In deze zaak dient het Hof zich opnieuw te buigen over de begrippen „staatsmiddelen” en „toerekenbaarheid aan de staat” op het gebied van staatssteun.

2. 

De Conseil d’État (Frankrijk) verzoekt immers om verduidelijking van de strekking van het arrest Pearle e.a. ( 2 ) teneinde te vernemen of het besluit van een nationale overheidsinstantie om een overeenkomst waarbij een verplichte bijdrage wordt ingevoerd voor de financiering van acties met betrekking tot onder meer de promotie en de verdediging van de belangen van de sector, algemeen bindend te verklaren voor alle leden van een door de overheid erkende sectorale organisatie, „verband houdt met” een steunmaatregel van de staat.

3.

Het VWEU verbiedt in beginsel steun van de lidstaten aan ondernemingen. Zo bepaalt artikel 107, lid 1, VWEU het volgende:

„Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”

4.

Voor de uitvoering van die bepalingen voorziet artikel 108 VWEU in een procedure van toezicht op en voorafgaande goedkeuring van staatssteun. Volgens lid 3 van deze bepaling moeten de lidstaten de Europese Commissie op de hoogte brengen van hun voornemens tot invoering of wijziging van steunmaatregelen en kunnen zij deze voornemens niet tot uitvoering brengen voordat de Commissie tot een beslissing is gekomen.

5.

In het Franse recht bestaan de sectorale organisaties uit de meest representatieve beroepsverenigingen van de landbouwproducenten en van de ondernemingen die landbouwproducten verwerken, in de handel brengen en distribueren.

6.

De algemene beginselen die van toepassing zijn op de sectorale organisaties in de landbouwsector zijn opgenomen in loi no 75-600 du 10 juillet 1975, relative à l’organisation interprofessionnelle agricole (wet nr. 75-600 van 10 juli 1975 betreffende de sectorale organisaties in de landbouwsector), die vervolgens is gecodificeerd in boek VI van het wetgevende deel van de Code rural et de la pêche maritime (wetboek landbouw en zeevisserij; hierna: „landbouwwetboek”).

7.

Een aantal in casu relevante bepalingen zijn gewijzigd bij loi no 2010-874, du 27 juillet 2010, de modernisation de l’agriculture et de la pêche (wet nr. 2010-874 van 27 juli 2010 tot modernisering van de landbouw en de visserij). Aangezien die wet evenwel dateert van na de indiening van het beroep dat aanleiding heeft gegeven tot de prejudiciële verwijzing in de onderhavige zaak, dient mijns inziens te worden uitgegaan van de toenmalige bepalingen van het landbouwwetboek.

8.

Artikel L. 611-1 van het landbouwwetboek bepaalt:

„Een Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire [hoge raad voor de oriëntatie en coördinatie van de landbouw- en voedseleconomie], die bestaat uit vertegenwoordigers van de betrokken ministers, van de landbouwproducenten, van de ondernemingen die landbouwproducten verwerken en in de handel brengen, van de ambachtelijke producenten van levensmiddelen, van de zelfstandige handelaren in de voedingssector, van de consumenten, van de erkende milieubeschermingsverenigingen, van de grondeigenaren en van de representatieve vakbonden voor de werknemers in de landbouw- en voedingssector, neemt deel aan de formulering, de coördinatie, de uitvoering en de evaluatie van het beleid inzake de oriëntatie van de productie en de organisatie van de markten.

[...]”

9.

Artikel L. 632-1 van het landbouwwetboek bepaalt:

[...]”

10.

Artikel L. 632-2-I van het landbouwwetboek luidt:

„[...]

De erkende sectorale organisaties kunnen worden geraadpleegd betreffende de beleidsoriëntaties en -maatregelen voor hun specifieke sector.

Zij werken mee aan de uitvoering van het nationale en communautaire economische beleid en kunnen voorrang genieten bij de toekenning van overheidssteun.

[...]”

11.

In artikel L. 632-2-II van het landbouwwetboek heet het:

„[...]

[In het kader van een erkende sectorale organisatie worden overeenkomsten voor een bepaald product] in overeenstemming met de eerste alinea van artikel L. 632-4 unaniem goedgekeurd door de in de sectorale organisatie vertegenwoordigde beroepsgroepen [...]

Nadat deze overeenkomsten zijn gesloten, worden zij vóórdat zij van toepassing worden, meegedeeld aan de minister van Landbouw, de minister van Economische Zaken en de Autorité de la concurrence [mededingingsautoriteit].

[...]”

12.

Artikel L. 632-3 van het landbouwwetboek luidt als volgt:

„De in het kader van een erkende sectorale organisatie gesloten overeenkomsten kunnen door het bevoegde bestuursorgaan voor een bepaalde periode geheel of gedeeltelijk algemeen verbindend worden verklaard wanneer zij, door middel van standaardcontracten, jaarlijkse overeenkomsten tot uitvoering van de sectorale overeenkomst (conventions de campagne) en gemeenschappelijke acties of acties met een gemeenschappelijk belang, die stroken met het algemeen belang en verenigbaar zijn met de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de bevordering beogen van met name:

13.

Artikel L. 632-4 van het landbouwwetboek bepaalt:

„Dergelijke overeenkomsten kunnen slechts algemeen verbindend worden verklaard wanneer zij unaniem zijn goedgekeurd door de in de sectorale organisatie vertegenwoordigde beroepsgroepen. [...]

Wanneer de overeenkomst algemeen verbindend wordt verklaard, zijn de daarin opgenomen maatregelen binnen het betrokken productiegebied verbindend voor alle leden van de bij de sectorale organisatie aangesloten beroepsgroepen.

De bevoegde overheidsinstantie dient binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst van het verzoek van de sectorale organisatie te beslissen over de gevraagde algemeenverbindendverklaring. Wordt binnen die termijn geen besluit meegedeeld, dan wordt het verzoek geacht te zijn ingewilligd.

De weigering van algemeenverbindendverklaring dient te worden gemotiveerd.”

14.

In artikel L. 632-6 van het landbouwwetboek is bepaald:

„De in de artikelen L. 632-1 en L. 632-2 bedoelde erkende sectorale organisaties zijn gerechtigd om van alle leden van de bij hen aangesloten beroepsgroepen bijdrages te vragen die zijn vastgesteld in volgens de procedure van de artikelen L. 632-3 en L. 632-4 algemeen verbindend verklaarde overeenkomsten, en die, ondanks de verbindende aard ervan, privaatrechtelijke schuldvorderingen blijven.

[...]

Onder bij decreet vastgestelde voorwaarden kunnen bovendien bijdragen worden geheven over ingevoerde producten. Op verzoek van de sectorale organisaties voor wie zij bestemd zijn, worden die bijdragen op hun kosten door de douane geïnd. Die bijdragen sluiten parafiscale heffingen niet uit.”

15.

Artikel L. 632-8-I van het landbouwwetboek luidt:

„De erkende sectorale organisaties brengen aan de bevoegde bestuursorganen jaarlijks verslag uit betreffende hun werkzaamheden, en leggen de volgende bescheiden over:

Zij bezorgen de bevoegde bestuursorganen alle documenten waarom deze verzoeken teneinde hun toezichthoudende bevoegdheden te kunnen uitoefenen.”

16.

Frankrijk kent thans iets minder dan 60 sectorale organisaties in de landbouwsector die door het bevoegde bestuursorgaan zijn erkend. Het zijn privaatrechtelijke rechtspersonen, doorgaans verenigingen die worden geregeld door de loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association (wet van 1 juli 1901 betreffende de verenigingsovereenkomst).

17.

Het Comité interprofessionnel de la dinde française (sectoraal comité voor de Franse kalkoen; hierna: „CIDEF”) is een van die organisaties. CIDEF, een vereniging zonder winstoogmerk, is in 1974 opgericht door de beroepsverenigingen die de verschillende deelsectoren van de kalkoenbranche vertegenwoordigen. CIDEF verenigt aldus vier beroepsgroepen, te weten „productie”, „uitbroeden en invoer van broedeieren en stammen”, „slachten en verwerking” en „diervoeder”.

18.

Bij interministerieel besluit van 24 juni 1976 heeft het bestuursorgaan CIDEF erkend als sectorale organisatie in de landbouwsector in de zin van wet nr. 75-600.

19.

Artikel 2 van de statuten van CIDEF stelt de doelstellingen van die vereniging vast: alle initiatieven van de beroepsgroepen verenigen om de kalkoenmarkt te organiseren en te regulariseren; met het oog daarop een statistisch informatiesysteem invoeren waarmee de beroepsbeoefenaars steeds op de hoogte worden gebracht van de aankomst van pluimvee op het bedrijf, de slacht, de voorraden, de externe handel, de consumptie van gezinnen en van instellingen; de kalkoenproductie en -markt regulariseren door maatregelen om de omvang van vraag en aanbod te beïnvloeden; zorgen voor de nodige financiële middelen; voorschrijven dat de beroepsbeoefenaars onderling gebruik dienen te maken van schriftelijke overeenkomsten voor de levering van producten en het verrichten van diensten; optreden als gesprekspartner voor de nationale en communautaire instanties voor alle problemen in verband met de kalkoen die de beroepsgroepen gemeen hebben; in het kader van de Europese Economische Gemeenschap zo nauw mogelijk overleg plegen met de actoren in de kalkoensector van partnerlanden; alle initiatieven nemen die dienstig zijn voor de oplossing van technische problemen, en ten behoeve van de beroepsgroepen van de productieketen pluimveevlees, diensten verlenen op gebieden van gemeenschappelijk belang.

20.

Volgens artikel 8 van de statuten bestaan de inkomsten van CIDEF onder meer uit de bijdragen van haar leden, de eventueel aan haar toegekende subsidies, en alle andere op grond van de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften toegestane inkomsten.

21.

Op 18 oktober 2007 hebben de bij CIDEF aangesloten beroepsverenigingen een sectorale overeenkomst gesloten die met name verband hield met de acties van CIDEF en voorzag in de invoering van een sectorale bijdrage. De duur van de overeenkomst was drie jaar. Een aanvullende overeenkomst, gesloten op dezelfde dag, legde het bedrag van die bijdrage voor 2008 vast op 14 EUR per 1000 kalkoenkuikens. De ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi [minister van Economische Zaken, Financiën en Werkgelegenheid] en de ministre de l’Agriculture et de la Pêche [minister van Landbouw en Visserij] (hierna: „bevoegde overheidsinstantie”) verklaarden door middel van twee besluiten van 13 maart 2008 de sectorale overeenkomst voor drie jaar en de aanvullende overeenkomst voor één jaar algemeen verbindend. CIDEF handhaafde het bedrag van de sectorale bijdrage voor 2009 op hetzelfde niveau in een nieuwe aanvullende overeenkomst bij voormelde sectorale overeenkomst, afgesloten op 5 november 2008. Overeenkomstig artikel L. 632-4, vierde alinea, van het landbouwwetboek is die aanvullende overeenkomst algemeen verbindend verklaard door een stilzwijgend besluit tot goedkeuring ervan van de bevoegde overheidsinstantie van 29 augustus 2009 (hierna: „besluit van 2009”). In overeenstemming met de geldende wetgeving heeft het ministerie van Voedselvoorziening, Landbouw en Visserij een bericht betreffende dat stilzwijgende besluit bekendgemaakt in het JORF van 30 september 2009.

22.

Verzoeksters in het hoofdgeding, Doux Élevage SNC en de landbouwcoöperatie UKL-ARREE, zijn twee ondernemingen in de kalkoensector die, zoals de andere ondernemingen in die sector, de in die aanvullende overeenkomst van 2009 vastgestelde sectorale bijdrage dienden te betalen. Bij verzoekschrift van 30 november 2009 hebben zij wegens bevoegdheidsoverschrijding bij de Conseil d’État beroep ingesteld, waarbij zij nietigverklaring van het stilzwijgende besluit tot algemeenverbindendverklaring van de aanvullende overeenkomst van 5 november 2008 en nietigverklaring van het op 30 september 2009 bekendgemaakte bericht van het ministerie vorderden.

23.

Volgens hen was de sectorale bijdrage die door de aanvullende overeenkomst van 5 november 2008 was ingevoerd en bij het litigieuze besluit algemeen verbindend was verklaard voor alle onder de sectorale organisatie vallende ondernemingen staatssteun, zodat dat besluit in overeenstemming met artikel 108, lid 3, VWEU vooraf bij de Europese Commissie had moeten worden aangemeld.

24.

Bijgevolg heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, gelezen tegen de achtergrond van het arrest van 15 juli 2004, Pearle e.a. (C-345/02), aldus worden uitgelegd dat het besluit van een nationale overheidsinstantie waarbij een overeenkomst die, zoals de binnen het comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF) gesloten overeenkomst, een bijdrage oplegt in het kader van een door de nationale overheid erkende sectorale organisatie, voor alle ondernemingen van een sector algemeen verbindend wordt verklaard, waardoor die bijdrage verbindend wordt, om acties te kunnen voeren op het gebied van communicatie, promotie, externe relaties, kwaliteitsgarantie, onderzoek en verdediging van de belangen van de sector en om onderzoek en consumentenpanels te kunnen bekostigen, gelet op de aard van de betreffende acties, de financieringswijze en de uitvoeringsvoorwaarden ervan, verband houdt met een steunmaatregel van de staat?”

25.

Volgens de stukken in het dossier hebben de Franse rechterlijke instanties en in het bijzonder de Conseil d’État zich reeds in andere zaken kunnen uitspreken over de vraag of de door de erkende sectorale organisaties ingevoerde bijdragen, de zogenoemde „verplichte vrijwillige bijdragen”, en de bestuurshandelingen waarbij die bijdragen algemeen verbindend werden verklaard voor alle ondernemingen in de betrokken sector, onder het begrip staatssteun vielen.

26.

De Conseil d’État was in die zaken steeds van oordeel dat dit niet het geval was. Hij heeft in het licht van de rechtspraak Pearle e.a. immers geoordeeld dat de verplichte vrijwillige bijdragen niet konden worden beschouwd als staatsmiddelen, aangezien zij niet tot gevolg hebben dat de staat extra uitgaven dient te doen of minder inkomsten geniet. ( 3 ) Naar aanleiding van opmerkingen van de Cour des comptes heeft de Franse regering echter in 2008 bij de Commissie een kaderprogramma betreffende de acties die de sectorale organisaties konden organiseren, aangemeld, waarbij tien overeenkomsten waren gevoegd die binnen de belangrijkste sectorale organisaties waren gesloten. De Franse regering bleef ervan overtuigd dat dit kaderprogramma geen staatssteun behelsde, en stelde dat zij het kaderprogramma slechts met het oog op de rechtszekerheid had aangemeld.

27.

In haar besluit van 10 december 2008 was de Commissie daarentegen van mening dat de betrokken maatregelen onder het begrip staatssteun vielen. De Commissie heeft vervolgens vastgesteld dat die maatregelen de voorwaarden van het handelsverkeer niet zodanig ongunstig konden beïnvloeden dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad, zodat zij in aanmerking kwamen voor de uitzondering van artikel 107, lid 3, sub c, VWEU. ( 4 ) De Commissie kwam tot dezelfde conclusie in twee latere besluiten van 29 juni ( 5 ) en 13 juli 2011 ( 6 ). Tegen elk van die besluiten is door de Franse Republiek en door een aantal betrokken sectorale organisaties bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring ingesteld, waarbij zij onder meer hebben betwist dat dergelijke maatregelen als staatssteun moesten worden aangemerkt. ( 7 )

28.

De verwijzende rechter heeft in wezen verzocht om verduidelijking van de vraag of de beslissing van het bevoegde bestuursorgaan om de toepassing van de door een sectorale organisatie ingevoerde verplichte vrijwillige bijdragen algemeen verbindend te verklaren voor alle economische subjecten van een sector, verband houdt met een steunmaatregel, aangezien bedoelde maatregel op die wijze wordt gefinancierd.

29.

Anders dan in de meeste gedingen waarin vragen betreffende het toezicht op staatssteun aan de orde zijn, betreft de vraag van de Conseil d’État in de onderhavige zaak – om het met de woorden van advocaat-generaal Jacobs te zeggen – „niet de uitgaven, maar de financiering van het [door de Staat ingestelde] stelsel”. ( 8 ) De specificiteit van de vraag ligt in de bijzondere omstandigheden van het hoofdgeding. Verzoeksters in het hoofdgeding zijn immers niet tegen een vermeende steunmaatregel opgekomen omdat zij concurrenten zouden zijn van de steunontvangers, of meer in het algemeen door die maatregel worden benadeeld. Integendeel, zij worden geacht te behoren tot de begunstigden van de vermeende steun. Zij lijken evenwel van mening te zijn dat de bijdragen die zij dienden te betalen om de betrokken maatregelen te financieren groter waren dan de voordelen die zij daaruit konden halen. ( 9 )

30.

Daarom hebben verzoeksters in het hoofdgeding gerechtelijke procedures ingeleid tegen de bevoegde bestuursorganen, om van de betaling van die bijdragen te worden vrijgesteld. Zij betwisten de geldigheid van het besluit van 2009 met argumenten die zijn gebaseerd op de Unierechtelijke voorschriften inzake staatssteun.

31.

Volgens vaste rechtspraak mag bij het onderzoek van een steunmaatregel immers niet worden voorbijgegaan aan de gevolgen van de wijze van financiering ervan. In het kader van het onderzoek van een steunmaatregel moet dus ook rekening worden gehouden met de wijze van financiering ervan wanneer deze financieringswijze integraal deel uitmaakt van de maatregel. Bijgevolg kan de wijze van financiering van een steunmaatregel de gehele daarmee gefinancierde steunregeling onverenigbaar met de interne markt maken. Om ervoor te zorgen dat de aanmeldingsplicht nuttig effect kan sorteren en de Commissie een passend en volledig onderzoek van een steunmaatregel kan verrichten, moet de lidstaat derhalve ter nakoming van deze verplichting niet alleen de voorgenomen steunmaatregel stricto sensu aanmelden, maar ook de wijze van financiering van de steun voor zover deze integraal deel uitmaakt van de voorgenomen maatregel. ( 10 )

32.

Dit betekent dat indien het Hof tot de conclusie zou komen dat de verplichte vrijwillige bijdragen steunmaatregelen van de staten dienen te financieren, het besluit van 2009 overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie had moeten worden aangemeld.

33.

Aangezien dat besluit nooit bij de Commissie is aangemeld zouden verzoeksters in het hoofdgeding voor de nationale rechterlijke instanties bijgevolg wellicht met succes de geldigheid ervan kunnen betwisten op basis van de vaste rechtspraak volgens welke die rechterlijke instanties moeten „waarborgen dat uit een schending van artikel [108, lid 3, laatste volzin, VWEU] alle consequenties worden getrokken, overeenkomstig hun nationale recht, zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregelen, als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling verleende financiële steun”. ( 11 )

34.

Alvorens de vragen van de verwijzende rechter nader te onderzoeken lijkt het mij nuttig te wijzen op de vaste rechtspraak volgens welke om te beoordelen of sprake is van staatssteun, dient te worden nagegaan of is voldaan aan vier cumulatieve voorwaarden. Ten eerste dient het te gaan om een maatregel van de staat, of die uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. Ten tweede moet de maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. ( 12 )

35.

Het is duidelijk dat mijn onderzoek in de onderhavige zaak zich dient toe te spitsen op de eerste van die vier voorwaarden.

36.

In dat verband heeft het Hof stelselmatig geoordeeld dat artikel 107, lid 1, VWEU betrekking heeft op alle steunmaatregelen van staten of met staatsmiddelen bekostigd, ongeacht of de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend dan wel door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke lichamen. ( 13 ) Hieraan heeft Hof toegevoegd dat „[e]en overheidsmaatregel ten gunste van bepaalde ondernemingen of bepaalde producten [...] zijn karakter van kosteloos voordeel en dus van steun niet [verliest] doordat hij geheel of gedeeltelijk wordt gefinancierd uit bijdragen die door de overheid van de betrokken ondernemingen worden geheven”. ( 14 )

37.

Het Hof heeft de draagwijdte en de betekenis van de uitdrukking steunmaatregelen „van de staten of met staatsmiddelen bekostigd” gepreciseerd in zijn uitspraken in de zaken PreussenElektra ( 15 ) en Stardust Marine ( 16 ), waarin het heeft getracht zijn eerdere rechtspraak te systematiseren en de resterende vraagstukken op te helderen. In het bijzonder heeft het Hof in de eerste zaak benadrukt dat de financiering met staatsmiddelen een bestanddeel vormt van het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De overheidsmaatregel moet aldus resulteren in een last voor de overheidsfinanciën in de vorm van een uitgave dan wel in de vorm van lagere inkomsten. ( 17 ) In de tweede zaak heeft de Unierechter geconcludeerd dat een maatregel, om als „staatssteun” te kunnen worden aangemerkt, aan de staat moet kunnen worden toegerekend, en dat deze toerekenbaarheid niet kan worden afgeleid uit de loutere omstandigheid dat deze maatregel is genomen door een openbaar lichaam. Tevens dient te worden onderzocht of de overheidsinstanties moeten worden geacht op een of andere manier bij de vaststelling van die maatregel betrokken te zijn geweest. ( 18 )

38.

Deze twee zaken zijn welbekend en mijns inziens behoeft de rechtspraak van het Hof geen verdere illustratie. Ik acht het daarentegen zinvol kort te herinneren aan het arrest van het Hof in de reeds aangehaalde zaak Pearle e.a., waaraan de Conseil d’État in de prejudiciële vraag uitdrukkelijk refereert.

39.

In die zaak heeft het Hof zijn rechtspraak betreffende de begrippen „staatsmiddelen” en „toerekenbaarheid aan de staat” verder ontwikkeld, zonder te raken aan de beginselen ervan. In dat verband ben ik het oneens met het standpunt van de Commissie dat het arrest Pearle e.a. een – en tot op heden de enige – uitzondering vormt op de door het Hof in die rechtspraak neergelegde beginselen. De zaak Pearle e.a. is naar mijn mening integendeel een natuurlijke en logische toepassing van de eerdere rechtspraak betreffende de staatsmiddelen en de toerekenbaarheid aan de staat.

40.

Die zaak ging over de rechtmatigheid van heffingen die een overheidslichaam, het Hoofdbedrijfschap Ambachten (Nederlands sectoraal verband van ambachtelijke producenten; hierna: „HBA”) zijn leden heeft opgelegd om een collectieve reclamecampagne ten behoeve van ondernemingen in de optiekbranche te financieren. De Nederlandse wetgever had lichamen zoals HBA de nodige bevoegdheden verleend om hun taken uit te voeren, waaronder de bevoegdheid bij verordening heffingen op te leggen aan de ondernemingen die tot de betrokken activiteitensector behoren.

41.

De verzoeksters in dat hoofdgeding, ondernemingen die zich met de handel in optisch materiaal bezighielden, kwamen op tegen de heffingen die door HBA waren ingevoerd op verzoek van een particuliere vereniging van opticiens [de Nederlandse Unie van Opticiens (NUVO)]. In dat verband betoogden verzoeksters dat de uit hoofde van de reclamecampagne verleende diensten steunmaatregelen in de zin van het Verdrag vormden en dat de verordeningen van HBA waarbij de heffingen ter financiering van deze steun waren ingevoerd onwettig waren, aangezien zij niet vooraf bij de Commissie waren aangemeld.

42.

In zijn arrest heeft het Hof dat betoog afgewezen. Daarbij volgde het in wezen de analyse van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer van de maatregel. ( 19 ) Om te beginnen heeft het Hof opgemerkt dat de middelen die HBA voor de financiering van de betrokken reclamecampagne had gebruikt, door middel van bijdragen die verplicht werden aangewend voor de organisatie van deze reclamecampagne, waren ingezameld bij de leden aan wie deze campagne ten goede kwam. Daar de kosten die het overheidslichaam voor deze campagne had gemaakt, volledig werden betaald uit heffingen ten laste van de ondernemingen die daarvan profiteerden, beoogde de tussenkomst van HBA niet een voordeel te verschaffen dat voor de staat of voor dit lichaam een extra last meebracht. ( 20 )

43.

Ten tweede heeft het Hof opgemerkt dat het initiatief voor de organisatie en de voortzetting van de betrokken reclamecampagne is uitgegaan van NUVO, een particuliere vereniging van opticiens, en niet van HBA. HBA heeft uitsluitend gediend als instrument voor de inning en uitbetaling van de gegenereerde middelen voor een louter commercieel doel dat de betrokken bedrijfssector vooraf had vastgesteld en dat geen deel uitmaakte van het beleid van de Nederlandse overheid. ( 21 )

44.

Het Hof heeft dus een onderscheid gemaakt tussen de zaak Pearle e.a. en de zaak welke tot het reeds aangehaalde arrest Steinike & Weinlig heeft geleid. Om te beginnen werd het fonds waarvan in die zaak sprake was, gefinancierd met rechtstreekse subsidies van de staat én met bijdragen van de aangesloten ondernemingen, waarvan het tarief en de heffingsgrondslag waren vastgesteld door de wet waarbij dit fonds was ingesteld. Voorts diende het betrokken fonds als instrument voor de uitvoering van een door de staat vastgesteld beleid, namelijk de bevordering van de nationale land- en bosbouw en de voedingsmiddelenindustrie. ( 22 )

45.

Het Hof heeft daaruit afgeleid dat in de omstandigheden van dat geval niet was voldaan aan de voorwaarde van het huidige artikel 107, lid 1, VWEU dat er sprake moet zijn van staatsmiddelen.

46.

Mijns inziens moeten de in geding zijnde maatregelen in het licht van de uit die rechtspraak voortvloeiende beginselen worden onderzocht.

47.

Verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie voeren op basis van zeer vergelijkbare argumenten aan dat de door de Conseil d’État ter sprake gebrachte maatregelen staatssteun vormen aangezien zij voldoen aan alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU. Verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie zijn van mening dat de onderhavige zaak zich op twee punten onderscheidt van de zaak die is uitgemond in het reeds aangehaalde arrest Pearle e.a.

48.

Enerzijds stellen zij dat de staat over de nodige bevoegdheden beschikt om ervoor te zorgen dat de sectorale organisaties in overeenstemming met zijn economische beleid handelen. In dat verband steunen zij op het feit dat de artikelen L. 632-1 en L. 632-2 van het landbouwwetboek in het algemeen de voorwaarden vaststellen die de sectorale organisaties dienen na te streven wanneer zij door de staat wensen te worden erkend, en meer in het bijzonder wanneer zij verzoeken om algemeenverbindendverklaring van hun overeenkomsten.

49.

Anderzijds verwijzen zij naar de bevoegdheden om toezicht te houden op de sectorale organisaties, die de overheidsinstanties op verschillende tijdstippen in het bestaan van die verenigingen kunnen uitoefenen, met name wanneer zij de staat om erkenning verzoeken of wanneer zij verzoeken om hun overeenkomsten algemeen verbindend te verklaren voor alle betrokken marktdeelnemers. Bovendien is er volgens hen ook een toezicht ex post, aangezien de sectorale organisaties op grond van artikel L. 632-8-I van het landbouwwetboek jaarlijks een aantal documenten en inlichtingen dienen te verstrekken aan de overheidsinstanties,

50.

Vooraf merk ik reeds op dat ik het niet eens ben met de stelling van verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie. Ik ben er immers niet van overtuigd dat de gestelde verschillen tussen de onderhavige zaak en de reeds aangehaalde zaak Pearle e.a. doorslaggevend zijn. Integendeel, met de Franse regering en CIDEF ben ik van mening dat die twee zaken grote gelijkenissen vertonen, althans wat de aspecten betreft die relevant zijn voor de beantwoording van de door de verwijzende rechter opgeworpen rechtsvragen.

51.

Zoals in de zaak Pearle e.a. kunnen de betrokken maatregelen volgens mij niet worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien de twee elementen, staatsmiddelen en toerekenbaarheid van de maatregelen aan de staat, niet aanwezig zijn.

52.

In de onderhavige zaak dient volgens mij een analyse in drie stappen te worden gemaakt. Om te beginnen rijst de vraag of de sectorale organisaties openbare lichamen zijn in de zin van lichamen die een onderdeel zijn van de overheid. Bij een ontkennend antwoord rijst de vraag of de middelen die door die organisaties worden aangewend om hun acties te financieren „overheidsmiddelen” zijn voor zover zij direct of indirect van de staat of andere overheidslichamen afkomstig zijn. Tot slot is het de vraag of die middelen, wanneer zij niet van de overheid afkomstig zijn, toch kunnen worden aangemerkt als „overheidsmiddelen” en worden geacht toerekenbaar te zijn aan de staat omdat zij weliswaar afkomstig zijn van particuliere ondernemingen, maar acties financieren waarop een effectief overheidstoezicht wordt uitgeoefend?

53.

Wat de eerste stap betreft, lijdt het geen twijfel dat sectorale organisaties als die in het hoofdgeding niet kunnen worden geacht een onderdeel te zijn van de overheid. Deze organisaties zijn immers privaatrechtelijke verenigingen, die op initiatief van hun leden zijn opgericht en zelf hun activiteiten bepalen. Voor zover ik kan overzien is de overheid niet vertegenwoordigd in de raad van bestuur van die lichamen en zijn evenmin uitvoerende of leidinggevende bevoegdheden binnen die lichamen toegekend aan een vertegenwoordiger van de overheid.

54.

Wat vervolgens de tweede stap betreft, dien ik de aandacht te vestigen op een wezenlijke premisse waarop mijn redenering is gebaseerd. Zoals gezegd hebben de door verzoeksters in het hoofdgeding ingeleide gerechtelijke procedures betrekking op de overheidsinterventie waarbij de door de sectorale organisaties ingevoerde verplichte vrijwillige bijdragen verplicht is gesteld voor alle leden van een beroepsgroep. De verwijzende rechter verklaart dat die bijdragen een financieringsbron zijn voor de door de sectorale organisaties georganiseerde „acties [...] op het gebied van communicatie, promotie, externe relaties, kwaliteitsgarantie, onderzoek en verdediging van de belangen van de sector en [voor de bekostiging van] onderzoek en consumentenpanels”. Bijgevolg ga ik in het kader van mijn onderzoek of die overheidsinterventie eventueel staatssteun vormt, uit van de premisse dat die acties uitsluitend worden gefinancierd uit de verplichte vrijwillige bijdragen.

55.

De conclusie van mijn analyse zou anders kunnen luiden indien die acties geheel of ten dele uit overheidsmiddelen zouden zijn gefinancierd. Dienaangaande merk ik op dat volgens artikel L. 632-2-I van het landbouwwetboek „[d]e erkende sectorale organisaties [...] voorrang [kunnen] genieten bij de toekenning van overheidssteun”. Evenzo vermeldt artikel 8 van de statuten van CIDEF „de eventueel aan haar toegekende subsidies” als een van de inkomstenbronnen van de vereniging.

56.

Aan de voorwaarde van staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zou overduidelijk zijn voldaan indien de betrokken maatregelen (mede) door overheidssubsidies zouden zijn gefinancierd, zelfs indien moeilijk een onderscheid zou kunnen worden gemaakt tussen de acties die uitsluitend door de verplichte vrijwillige bijdragen worden gefinancierd en de acties die door middel van overheidssubsidies worden gefinancierd in een geval, zoals in de onderhavige zaak, waarin de sectorale organisaties geen gescheiden boekhouding voeren. ( 23 )

57.

De door de sectorale organisaties aangewende particuliere middelen worden evenwel geen „overheidsmiddelen” louter omdat zij samen met middelen uit de overheidsbegroting worden gebruikt. De omstandigheid dat bepaalde middelen van publiekrechtelijke aard zijn, strekt zich met andere woorden niet automatisch uit tot andere financieringsbronnen die in beginsel niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU.

58.

De precieze verhouding tussen overheidsmiddelen en particuliere middelen in de begroting en in de acties van de sectorale organisaties zou hoe dan ook een element zijn dat door de nationale rechter dient te worden beoordeeld (of door de Commissie in het kader van een procedure in de zin van artikel 108 VWEU).

59.

Ik breng nog in herinnering dat de Conseil d’État in de onderhavige procedure het Hof slechts een vraag stelt over het verband tussen het begrip staatssteun en de beslissing van de staat om een besluit van een sectorale organisatie tot invoering van een bijdrage waarmee promotieacties voor een sector kunnen worden gevoerd, voor deze hele sector algemeen verbindend te verklaren. Om de vraag van de Conseil d’État te beantwoorden, zal mijn onderzoek vanuit het oogpunt van artikel 107, lid 1, VWEU zich dan ook beperken tot de aard van de verplichte vrijwillige bijdragen.

60.

In dat verband ben ik van mening dat de verplichte vrijwillige bijdragen geen staatsmiddelen zijn in de zin dat zij niet resulteren in extra uitgaven voor de staat of een ander openbaar lichaam. De verplichte vrijwillige bijdragen zijn immers rechtstreeks afkomstig van economische subjecten op de onder de sectorale organisaties vallende markten.

61.

Bovendien zijn de verplichte vrijwillige bijdragen geen middelen die normaal gesproken in de overheidsbegroting terecht hadden moeten komen, zoals in het geval van belastingvrijstellingen. De staat kan die bedragen niet opeisen. Sterker nog, de sectorale organisaties dienen zich tot de gewone rechter te wenden indien een lid van de beroepsgroepen van de sector weigert de verplichte vrijwillige bijdragen te betalen. De staat speelt geen rol in die gerechtelijke procedure.

62.

De bewoordingen van het landbouwwetboek bevestigen deze uitlegging in artikel L. 623-6, waarin het heet dat de verplichte vrijwillige bijdragen, „ondanks hun verbindende aard, privaatrechtelijke schuldvorderingen blijven” en dat zij „parafiscale heffingen niet uit[sluiten]”. Dit wordt niet betwist door de Commissie of door verzoeksters in het hoofdgeding. Dat de verplichte vrijwillige bijdragen van particuliere aard zijn is bovendien nog recentelijk bevestigd door de Conseil constitutionnel (Frans grondwettelijk hof), die in een beslissing van 17 februari 2012 heeft uitgesloten dat die bijdragen „belastingen in welke vorm ook” in de zin van artikel 34 van de Franse grondwet kunnen vormen. ( 24 )

63.

Rest de derde stap, waarin de vraag aan de orde is of de bedragen die worden geïnd door de sectorale organisaties niet uiteindelijk bedragen zijn die ter beschikking van de overheid worden gesteld, aangezien de overheidsinstanties op een gegeven moment een toezichthoudende bevoegdheid zouden kunnen uitoefenen op die middelen. ( 25 ) Zijn die overheidsinstanties op de een of andere wijze betrokken bij de vaststelling van de met die bedragen gefinancierde maatregelen?

64.

Volgens mij is dat in casu niet het geval, aangezien niets in de door partijen aangehaalde nationale voorschriften erop wijst dat de overheid daadwerkelijk toezicht kan uitoefenen op de verplichte vrijwillige bijdragen en de daarmee gefinancierde acties.

65.

Integendeel, de sectorale organisaties hebben volledige beslissingsvrijheid ter zake van de invoering van verplichte vrijwillige bijdragen en de vaststelling van de grondslag, het tarief en de financieringswijze ervan. Met de tussenkomst van de overheid, die tot doel heeft de toepasselijkheid van de verplichte vrijwillige bijdragen uit te breiden tot alle ondernemers die in de sector werkzaam zijn, wordt duidelijk beoogd „free riders” te voorkomen, dat wil zeggen ondernemingen die profiteren van de maatregelen van de sectorale organisaties zonder echter te hebben bijgedragen. Voor zover met die acties daadwerkelijk het belang van de hele sector wordt nagestreefd en alle ondernemingen van de sector er in een of andere vorm hun voordeel mee kunnen doen, treedt de overheid naar mijn mening louter op om een „level playing field” te verzekeren (dus om ervoor te zorgen dat de ondernemingen op gelijke voet met elkaar kunnen concurreren).

66.

Het door het landbouwwetboek ingevoerde stelsel lijkt in die zin een „gesloten” stelsel te zijn, dat de betrokken bedragen te allen tijde door particuliere instanties worden beheerd en gecontroleerd. Zij worden immers door de ondernemingen in de sectoren betaald aan de sectorale organisaties, die deze gebruiken voor activiteiten die worden geacht voordelen te verschaffen aan die ondernemingen. Op de bedragen wordt op geen enkel tijdstip overheidstoezicht uitgeoefend.

67.

Voorts merk ik op dat in de onderhavige zaak, anders dan in de reeds aangehaalde arresten Steinkine & Weinlig en Pearle e.a., de verplichte vrijwillige bijdragen zelfs niet worden ingezameld door een tot de overheid behorende entiteit.

68.

Bovendien ben ik het niet eens met de stelling van verzoeksters in het hoofdgeding en van de Commissie dat de verplichte vrijwillige bijdragen moeten worden geacht onder overheidstoezicht te staan omdat de staat in weerwil van een daartoe strekkend verzoek van de sectorale organisaties steeds kan weigeren ze algemeen verbindend te verklaren of kan beslissen de overeenkomst slechts ten dele of voor een beperkte tijd algemeen verbindend te verklaren. Een loutere mogelijkheid voor de staat om „neen” te zeggen tegen de sectorale organisaties resulteert naar mijn mening niet automatisch in het soort toezicht dat het Hof in zijn rechtspraak relevant heeft geacht. ( 26 ) Het begrip „toezicht” in de zin van die rechtspraak moet volgens mij worden opgevat als een bevoegdheid om het tijdstip of de wijze waarop de betrokken middelen worden aangewend te bepalen of althans te beïnvloeden.

69.

Mijn conclusie had anders kunnen luiden indien de Franse regering als voorwaarde voor haar gunstig antwoord had kunnen verlangen dat de middelen zouden worden gebruikt voor door de overheid gekozen acties. In dat geval zou de staat immers zijn eigen beleid kunnen voeren door gebruik te maken van de door de sectorale organisaties inzamelde middelen.

70.

Dat lijkt mij in casu niet het geval te zijn. De relevante bepalingen van het landbouwwetboek bepalen enkel dat de staat de overeenkomsten waarbij verplichte vrijwillige bijdragen worden opgelegd, algemeen verbindend kan verklaren en dat „[d]e weigering van algemeenverbindendverklaring dient te worden gemotiveerd”. ( 27 ) Geen enkele bepaling stelt de bevoegde overheidsinstantie in staat het beheer van de middelen te sturen of te beïnvloeden.

71.

De Conseil d’État heeft overigens in twee recente arresten geoordeeld dat het landbouwwetboek de overheidsinstanties niet in staat stelde de verplichte vrijwillige bijdragen „aan een ander toezicht dan het toezicht op de rechtmatigheid en de wettelijkheid” te onderwerpen. ( 28 ) Dit lijkt uit te sluiten dat de politieke opportuniteit of de overeenstemming met overheidsbeleid wordt getoetst. ( 29 ) De door de Franse regering ter terechtzitting aan het Hof verstrekte informatie bevestigt deze conclusie. ( 30 )

72.

Voorts zou de regel van artikel L. 632-4 van het landbouwwetboek, volgens welke de overeenkomsten slechts algemeen verbindend kunnen worden verklaard wanneer zij unaniem zijn gesloten tussen de in de sectorale organisatie vertegenwoordigde beroepsgroepen, het de staat moeilijk maken om de inhoud van die overeenkomsten daadwerkelijk te beïnvloeden. Het sluiten van overeenkomsten en dus ook de algemeenverbindendverklaring ervan zouden immers onmogelijk worden zodra een beroepsgroep van een sectorale organisatie het niet eens zou zijn met de eventuele suggesties of voorstellen van de overheid.

73.

Dat de staat zich krachtens artikel L. 632-8-I van het landbouwwetboek door de sectorale organisaties informatie kan laten overleggen betreffende de wijze waarop de verplichte vrijwillige bijdragen zijn aangewend, lijkt niet haaks te staan op die conclusie. Die bevoegdheden om a posteriori toezicht uit te oefenen lijken intrinsiek verbonden te zijn met het feit dat de verplichte vrijwillige bijdragen middels een beslissing van de overheid verbindend worden verklaard. Aangezien de staat de algemeenverbindendverklaring van de bijdragen goedkeurt, verplicht de wet hem ook om na te gaan of zijn beslissing niet onjuist of onrechtmatig is toegepast. Die bevoegdheden bieden de staat dus geen concrete mogelijkheid om het gebruik van de middelen te beïnvloeden, maar hebben enkel tot doel bedrog en misbruik te voorkomen.

74.

Toezicht a posteriori door de staat lijkt mij daarom niet alleen rechtmatig, maar zelfs wenselijk. Men zou kunnen zeggen dat de staat aldus slechts zijn verantwoordelijkheid op zich neemt ten aanzien van de ondernemingen die verplichte vrijwillige bijdragen dienen te betalen als gevolg van zijn beslissing om de gevolgen van de overeenkomst waarbij dergelijke bijdragen zijn ingevoerd, algemeen verbindend te verklaren.

75.

Bovendien zijn er in de Franse wetgeving noch in de feiten aanwijzingen te vinden dat de staat daadwerkelijk een beslissende invloed heeft uitgeoefend op de activiteiten van de sectorale organisaties, en, in het bijzonder, dat de overheidsinstanties op de een of andere wijze betrokken waren bij de vaststelling van de door de sectorale organisaties vastgestelde maatregelen. Overigens heeft geen enkele partij gesteld dat de overheidsinstanties zouden hebben getracht – al dan niet informeel – een dergelijke invloed uit te oefenen.

76.

In de eerste plaats voorziet het landbouwwetboek in een procedure van stilzwijgende goedkeuring van de algemeenverbindendverklaring van overeenkomsten. Het door verzoeksters in het hoofdgeding betwiste besluit van 2009 kwam overigens tot stand via een dergelijke procedure. Dat valt mijns inziens moeilijk te rijmen met de gedachte van een overheid die de acties van de sectorale organisaties in het algemeen, en het gebruik van de middelen in het bijzonder, zou willen sturen en controleren.

77.

In de tweede plaats kan er evenmin van worden uitgegaan dat die organisaties „rekening [moeten] houden met de aanwijzingen van” ( 31 ) de overheid of geen beslissingen mogen nemen „zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen” ( 32 ).

78.

In dat verband verwijzen verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie om te beginnen naar artikel L. 632-1 van het landbouwwetboek, waarin is bepaald dat sectorale organisaties slechts door de staat kunnen worden erkend indien hun taken de in deze bepaling vermelde doelstellingen omvatten. Vervolgens wijzen zij op de in artikel L. 632-3 van het landbouwwetboek opgesomde voorwaarden waaraan moet zijn voldaan opdat de overeenkomsten voor de hele sector algemeen verbindend kunnen worden verklaard door de staat.

79.

Dienaangaande dient te worden vastgesteld dat de doelstellingen die de sectorale organisaties op grond van artikel L. 632-1 van het landbouwwetboek moeten ( 33 ) of kunnen ( 34 ) nastreven om erkend te worden, daarin zeer algemeen zijn geformuleerd en alle soorten acties betreffen die typisch zijn voor verenigingen van de actoren van een economische sector. Bij alle in die bepaling vermelde doelstellingen valt steeds een direct commercieel belang voor de leden van de vereniging te ontwaren. Uit die bepaling volgt niet dat die verenigingen hun eigen belangen dienen af te wegen tegen die van de maatschappij in haar geheel, of dat zij acties dienen te ondernemen die hun leden geen enkel voordeel verschaffen, ook al kunnen voor een aantal doelstellingen (zoals de voedselveiligheid) openbaar en particulier belang hand in hand gaan.

80.

Hetzelfde kan worden vastgesteld met betrekking tot de doelstellingen die de door de sectorale organisaties gesloten overeenkomsten volgens artikel L. 632-3 van het landbouwwetboek dienen te hebben opdat de bevoegde overheidsinstantie de gevolgen ervan algemeen verbindend zou kunnen verklaren.

81.

Om te beginnen is de lijst van die doelstellingen vrij lang en gevarieerd, en is hij niet-exhaustief („met name”).

82.

Voorts is het weliswaar juist, zoals de Commissie betoogt, dat die doelstellingen vaak kunnen samenvallen met de eigen doelstellingen van een algemeen overheidsbeleid, maar dat neemt niet weg dat die doelstellingen eerst en vooral aansluiten bij de belangen die alle leden van de sectorale organisaties gemeen hebben. Dat volgt uit de bewoordingen van het landbouwwetboek, dat spreekt over „gemeenschappelijke acties of acties met een gemeenschappelijk belang”, die tegelijkertijd „stroken met het algemeen belang en verenigbaar met de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid”. Het zou tenslotte verbazen dat de algemene commerciële belangen van de leden van een bepaalde commerciële sector slechts zelden zouden samenvallen met het algemeen belang van de overheid in die sector. Op eender welk gebied van de economie beoogt de staat ook de op de markt aanwezige ondernemingen te versterken en te ondersteunen.

83.

Ten slotte – en dit punt is naar mijn mening het belangrijkste – betekent het feit dat de overheidsinstanties en de sectorale organisaties bepaalde belangen gemeen kunnen hebben, niet dat de door deze organisaties gevoerde acties om die belangen te bevorderen en te verdedigen, noodzakelijkerwijs rekening dienen te houden met de wensen en eisen van de overheid of uitvoering dienen te geven aan de door haar vastgestelde beleidslijnen.

84.

Het standpunt van de Commissie dat de verplichte vrijwillige bijdragen een instrument van overheidsbeleid zijn aangezien de daarmee gefinancierde acties geen „louter particuliere commerciële doelstellingen” nastreven, kan mij dan ook niet overtuigen. In dat verband hoeft slechts te worden opgemerkt dat de maatregel die aan de orde was in de zaak PreussenElektra duidelijk was vastgesteld om een doelstelling van openbaar belang na te streven (de vermindering van de uitstoot van koolstofdioxide). ( 35 ) Evenzo voorzag de Nederlandse wet die de in de reeds aangehaalde zaak Pearle e.a. in geding zijnde activiteiten van HBA regelde in de verplichting om zowel het algemeen belang als de belangen van de ondernemingen in de betrokken sector en het personeel daarvan voor ogen te houden. ( 36 )

85.

Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Hof, toen het in zijn arrest Pearle e.a. verwees naar een door de overheid vastgesteld (of omschreven) beleid ( 37 ), iets concreters en nauwkeurigers bedoelde dan een loutere vermelding van algemene doelstellingen die moeten worden nagestreefd. Mijns inziens kan er geen sprake zijn van een „beleid van de staat” wanneer louter algemene doelstellingen worden opgesomd, zonder dat specifieke maatregelen of acties worden vastgesteld die moeten worden uitgevoerd om die doelstellingen te verwezenlijken. Dit laatste element is duidelijk niet aanwezig in de onderhavige zaak.

86.

In de derde plaats betogen verzoeksters en de Commissie nog dat volgens artikel L. 632-2-I van het landbouwwetboek, „[d]e erkende sectorale organisaties kunnen worden geraadpleegd betreffende de beleidsoriëntaties en -maatregelen voor hun specifieke sector” en dat „[z]ij [meewerken] aan de uitvoering van het nationale en communautaire economische beleid”.

87.

Anders dan verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie menen en ondanks de verwijzingen naar het overheidsbeleid in artikel L. 632-2-I van het landbouwwetboek, weerspiegelt deze bepaling volgens mij slechts een werkelijkheid die een groot aantal landen (en de Unie zelf) gemeen heeft, namelijk dat de organisaties die een economische sector of een categorie marktdeelnemers vertegenwoordigen en die dezelfde commerciële belangen hebben, doorgaans de gesprekspartners van de overheden zijn. Een dialoog – via informele kanalen dan wel in een meer formele context – tussen bestuurders en bestuurden is typisch voor vele moderne democratieën. De institutionalisering van een dergelijke dialoog betekent niet dat de overheid die gesprekspartners mag gebruiken als haar longa manus of als uitvoeringsinstrumenten van haar beleid.

88.

Evenzo is de verwijzing in artikel L. 632-2-I van het landbouwwetboek naar het feit dat de sectorale organisaties „[mee]werken [...] aan de uitvoering van het nationale en communautaire economische beleid”, volgens mij niet beslissend. Die bepaling lijkt mij immers slechts een axioma te formuleren: voor zover de sectorale organisaties belangen nastreven die alle actoren van hun activiteitensector werkelijk gemeen hebben, welke belangen vaak samenvallen met wat kan worden omschreven als het algemeen openbaar belang, leveren zij uiteraard een positieve bijdrage aan de uitvoering van nationaal en Europees economisch beleid in die sector.

89.

Mijn conclusie is dat uit de door verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie aangevoerde bepalingen van het landbouwwetboek niet blijkt dat de sectorale organisaties een echte publieke rol wordt toegekend, en evenmin dat de overheidsinstanties de bevoegdheid wordt verleend om de acties van die organisaties te controleren.

90.

In dat verband merk ik op dat, zoals in de reeds aangehaalde zaak Pearle e.a., het initiatief voor de verplichte vrijwillige bijdragen steeds uitgaat van de particuliere sector zelf. De overheidsinstanties treden dus – in de woorden van het arrest Pearle e.a. ( 38 ) – slechts op als een „instrument” om de bijdragen die de sectorale organisaties hebben ingesteld om door henzelf vastgestelde doelstellingen na te streven, verplicht te stellen.

91.

Ik ben er mij zeer wel van bewust dat veel steunmaatregelen van de staten worden vastgesteld op verzoek van de betrokken ondernemingen. Dit is zelfs typisch het geval bij steun voor de redding en herstructurering van ondernemingen in moeilijkheden. Het particuliere initiatief sluit dus inderdaad niet steeds uit dat een maatregel aan de staat kan worden toegerekend. In casu zijn evenwel omstandigheden aan de orde die zich daarvan sterk onderscheiden, aangezien het initiatief voor de maatregelen uitgaat van ondernemingen die tegelijkertijd verstrekker en ontvanger van de middelen zijn.

92.

Gelet op een en ander wijst naar mijn mening niets in de onderhavige zaak erop dat de leiding over en de verantwoordelijkheid voor de acties van de sectorale organisaties kunnen worden toegerekend aan andere lichamen dan die organisaties.

93.

Gelet op het voorgaande concludeer ik dat de verplichte vrijwillige bijdragen geen staatsmiddelen zijn en dat de beslissingen betreffende de aanwending ervan niet kunnen worden toegerekend aan de staat.

94.

Mijn eerste opmerking houdt verband met het feit dat er in Frankrijk (en elders in de Unie) een groot aantal sectorale organisaties bestaat, met zeer uiteenlopende juridische statussen. CIDEF wijst daar in zijn schriftelijke opmerkingen zelf op.

95.

Bijgevolg kunnen de bevindingen waartoe ik in de onderhavige zaak ben gekomen weliswaar in een zeer groot aantal gevallen opgaan, maar misschien niet in alle gevallen. Zoals gezegd kunnen er immers gevallen zijn waarin de sectorale organisaties overheidsmiddelen ontvangen om bepaalde acties (mede) te financieren die een economisch voordeel aan de marktdeelnemers zouden kunnen verschaffen. Evenmin kan worden uitgesloten dat onder bepaalde omstandigheden de staat (bijvoorbeeld via lichamen zoals de krachtens artikel L. 611-1 van het landbouwwetboek opgerichte Conseil supérieur d’orientation et de coordination de l’économie agricole et alimentaire) de jure of de facto in staat kan zijn daadwerkelijk invloed uit te oefenen op het gebruik van de middelen die de sectorale organisaties middels de verplichte vrijwillige bijdragen hebben ingezameld.

96.

Die vaststelling pleit voor een analyse van geval tot geval. In de onderhavige zaak is evenwel gebleken dat er geen vermoeden kan bestaan dat alle via verplichte vrijwillige bijdragen gefinancierde maatregelen van de sectorale organisaties voldoen aan de criteria van staatsmiddelen en van toerekenbaarheid aan de staat.

97.

Mijn tweede opmerking is algemener en houdt verband met het begrip staatssteun zelf. Ik wens mij immers aan te sluiten bij het standpunt van meerdere advocaten-generaal die in het verleden hebben gewaarschuwd voor een al te grote verruiming van het begrip staatssteun. ( 39 )

98.

In dat verband merk ik op dat verzoeksters in het hoofdgeding en de Commissie stellen dat CIDEF althans in het verleden reclamecampagnes voor Frans vlees heeft gevoerd. Voorts merk ik op dat volgens artikel L. 632-6 van het landbouwwetboek verplichte vrijwillige bijdragen „[o]nder bij decreet vastgestelde voorwaarden bovendien [...] [kunnen] worden geheven over ingevoerde producten. Op verzoek van de sectorale organisaties voor wie zij bestemd zijn, worden die bijdragen op hun kosten door de douane geïnd”.

99.

In situaties als die in het vorige punt is het mijn inziens niet wenselijk het begrip staatsmiddelen en dus staatssteun ruimer op te vatten dan de in artikel 107, lid 1, VWEU vastgestelde grenzen toelaten. Dat er geen sprake is van staatsmiddelen of dat de staat geen toezichtsbevoegdheid uitoefent op de aanwending van bepaalde particuliere middelen, betekent immers niet dat alle acties van lichamen zoals de sectorale organisaties noodzakelijkerwijs in overeenstemming zijn met alle Unierechtelijke voorschriften.

100.

In de eerste plaats kunnen de maatregelen van de sectorale organisaties zeker indruisen tegen de voorschriften van de interne markt. Dat verenigingen zoals CIDEF niet door de overheid worden gecontroleerd staat er als zodanig niet aan in de weg dat de bepalingen van de Verdragen betreffende de interne markt worden toegepast. Wat bijvoorbeeld artikel 56 VWEU betreft, is het vaste rechtspraak van het Hof dat de naleving van deze bepaling „zich ook uitstrekt tot niet-publiekrechtelijke regelingen die op collectieve wijze de verrichting van diensten beogen te regelen. De opheffing tussen de lidstaten van belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten zou immers in gevaar worden gebracht, indien de opheffing van door de staten gestelde belemmeringen kon worden ontkracht door belemmeringen voortvloeiend uit handelingen van niet onder het publiekrecht vallende verenigingen of organen, verricht krachtens hun eigen rechtsbevoegdheid”. ( 40 ) Het Hof heeft een soortgelijke redenering gevolgd betreffende met name het vrije verkeer van personen ( 41 ) en het recht van vestiging ( 42 ).

101.

In het bijzonder zou ook de algemeenverbindendverklaring door de staat van de bijdragen die worden gebruikt ter ondersteuning van promotie- of reclamecampagnes van de sectorale organisaties die tot doel hebben de nationale productie of producten te bevorderen, kunnen indruisen tegen de voorschriften van de interne markt, ongeacht de herkomst van de aangewende middelen. Volgens vaste rechtspraak kan bijvoorbeeld een belasting die nationale en ingevoerde producten volgens gelijke criteria treft, verboden zijn wanneer de opbrengst van deze belasting bestemd is voor de bekostiging van activiteiten die in het bijzonder de belaste nationale producten ten goede komen. Indien de voordelen voor deze producten de belasting die erop drukt volledig compenseren, heeft deze laatste alleen voor de ingevoerde producten merkbare gevolgen en vormt zij een heffing van gelijke werking in de zin van artikel 30 VWEU. Indien die voordelen de op de nationale producten drukkende last evenwel slechts ten dele compenseren, vormt de heffing een discriminerende belasting in de zin van artikel 110 VWEU waarvan de inning verboden is ten belope van het gedeelte van het bedrag dat is bestemd voor de aan de nationale producten ten goede komende compensatie. ( 43 )

102.

In de bekende „Buy Irish”-zaak heeft het Hof vastgesteld dat artikel 34 VWEU was geschonden doordat de Ierse regering steun had verleend aan een particulier orgaan dat een campagne ter bevordering van de aan- en verkoop van binnenlandse producten had gevoerd, die ertoe strekte het intracommunautaire handelsverkeer te belemmeren. ( 44 )

103.

In de tweede plaats zouden de door sectorale organisaties zonder staatssteun vastgestelde maatregelen discriminerend kunnen zijn ten nadele van de producenten van andere lidstaten en bijgevolg indruisen tegen de voorschriften van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (artikel 40, lid 2, tweede volzin, VWEU).

104.

Ten slotte zou de beslissing van een staat om de gevolgen van bepaalde overeenkomsten tussen de leden van de sectorale organisaties algemeen verbindend te verklaren, eveneens kunnen vallen onder artikel 101 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 3, VEU, wanneer die overeenkomsten ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Volgens vaste rechtspraak verplichten die bepalingen de lidstaten immers om geen maatregelen te nemen of te handhaven, ook niet van wettelijke of bestuursrechtelijke aard, die het nuttig effect van de op de ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken. Dat is het geval wanneer een lidstaat met artikel 101 VWEU strijdige afspraken oplegt of begunstigt dan wel de werking ervan versterkt, of wanneer hij aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere ondernemingen over te dragen. ( 45 )

105.

Dit zijn maar enkele duidelijke voorbeelden. Op die vragen behoeft niet nader te worden ingegaan, aangezien zij in casu niet onmiddellijk relevant zijn. Uit die voorbeelden blijkt evenwel dat de Unierechtelijke voorschriften betreffende staatssteun slechts een van de instrumenten zijn die kunnen worden toegepast op maatregelen die worden genomen door lichamen zoals de organisaties die partij zijn in het hoofdgeding, en zouden kunnen afdoen aan de goede werking van de interne markt. Voorts wijs ik er nog op dat het feit dat andere instrumenten niet bruikbaar zijn, niet rechtvaardigt dat het begrip staatssteun al te zeer wordt verruimd.

106.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vraag van de Conseil d’État te beantwoorden als volgt:

„Artikel 107 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het besluit van een nationale overheidsinstantie, zoals het door de verwijzende rechter bedoelde besluit, waarbij een overeenkomst die een bijdrage oplegt in het kader van een door de nationale overheid erkende sectorale organisatie, voor alle ondernemingen van een sector algemeen verbindend wordt verklaard, waardoor die bijdrage verbindend wordt, om acties te kunnen voeren op het gebied van communicatie, promotie, externe relaties, kwaliteitsgarantie, onderzoek en verdediging van de belangen van de sector en om onderzoek en consumentenpanels te kunnen bekostigen, geen verband houdt met een steunmaatregel van de staat.”