1. 

Het Hof wordt voor de eerste keer verzocht om uitlegging van de bepalingen van verordening (EG) nr. 1931/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 tot vaststelling van regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten en tot wijziging van de bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst. ( 2 )

2. 

De regeling inzake klein grensverkeer, die afwijkt van de algemene regels inzake personencontroles aan de landbuitengrenzen van de lidstaten, tracht algemeen in te spelen op de situatie van de in de grensgebieden wonende bevolkingsgroepen, die het verloop van de staatsgrens vaak beschouwen als iets gekunstelds dat de ontwikkeling van hun maatschappelijk leven in zijn verschillende facetten schaadt of daarvoor op zijn minst een praktische belemmering vormt. Deze vaststelling geldt zeer in het bijzonder voor de bevolkingsgroepen die gedurende de vorige eeuw met relatief veelvuldige verleggingen van de grenzen zijn geconfronteerd.

3. 

De ratio legis van deze eigenaardige regeling, waarvan de bijzonderheid is dat zij het aan de lidstaten overlaat om met de betrokken derde landen bilaterale overeenkomsten te sluiten ter uitvoering ervan, zal mij ertoe brengen het Hof voor te stellen te beslissen dat een in de context van het klein grensverkeer ingevoerde regeling inzake grensoverschrijdingen, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, gelet op de logica van de bij verordening nr. 1931/2006 ingestelde regeling en op de verplichtingen die met name voortvloeien uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ( 3 ) en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 ( 4 ), geen steun kan vinden in artikel 5 van de genoemde verordening, ook niet wanneer deze bepaling wordt gelezen in samenhang met artikel 20 van de overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 ( 5 ).

4.

Deze zaak heeft een bijzonder rechtskader. Het wordt immers hoofdzakelijk gevormd door, in de eerste plaats, een rechtshandeling van internationaal recht, de op 18 september 2007 te Oezjgorod tussen de Hongaarse regering en de Ministerraad van Oekraïne gesloten overeenkomst betreffende het klein grensverkeer ( 6 ), en in de tweede plaats door een handeling van afgeleid recht van de Unie, verordening nr. 1931/2006, waarbij de eerstgenoemde is vastgesteld krachtens een „machtiging” door de laatstgenoemde. Alleen de belangrijkste relevante bepalingen van de bilaterale overeenkomst en de verordening worden hieronder weergegeven, hoewel zij deel uitmaken van een meer algemeen rechtskader, onder meer bestaande uit het Schengenacquis ( 7 ), de Schengengrenscode ( 8 ) en de visumcode ( 9 ).

5.

Artikel 1, leden 1 en 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst bepaalt:

„1.   Personen die gedurende ten minste drie jaar een vaste woonplaats hebben in een van de in bijlage I bij deze overeenkomst genoemde grensgemeenten en in het bezit zijn van een vergunning voor klein grensverkeer als bedoeld in artikel 2, mogen zonder verdere toestemming het grensgebied van de andere overeenkomstsluitende partij binnenkomen en aldaar verblijven.

[...]

5.   De in artikel 2 bedoelde vergunning geeft de houder ervan het recht om het grensgebied van de andere overeenkomstsluitende partij frequent binnen te komen en aldaar binnen een periode van zes maanden in totaal drie maanden ononderbroken te verblijven, in het bijzonder om sociale, culturele of familieredenen, of om gegronde economische redenen, niet bestaande in het verrichten van een beroepsactiviteit in de zin van het nationale recht. De grensbewoner die met de genoemde vergunning is binnengekomen, mag niet buiten het grensgebied van de andere overeenkomstsluitende partij verblijven.

[...]”

6.

De punten 2 tot en met 4, 9 en 13 van de considerans van verordening nr. 1931/2006 luiden als volgt:

[...]

[...]

7.

Artikel 2, sub a en b, van verordening nr. 1931/2006 bepaalt:

„Deze verordening doet geen afbreuk aan de bepalingen van de op onderdanen van derde landen van toepassing zijnde nationale of Gemeenschapswetgeving op het gebied van:

8.

Artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 („Duur van het verblijf in het grensgebied”) bepaalt:

„In de bilaterale overeenkomsten zoals bedoeld in artikel 13, wordt de maximale toelaatbare duur van elk ononderbroken verblijf in het kader van de regeling inzake klein grensverkeer aangegeven; deze duur mag niet meer dan drie maanden bedragen.”

9.

De sluiting van de in artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 bedoelde bilaterale overeenkomsten door de lidstaten met aangrenzende derde landen is geregeld in artikel 13 van genoemde verordening, dat bepaalt:

„1.   Met het oog op de uitvoering van een regeling inzake klein grensverkeer is het de lidstaten toegestaan met aangrenzende derde landen bilaterale overeenkomsten te sluiten overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde regels.

Lidstaten mogen tevens bestaande bilaterale overeenkomsten op het gebied van klein grensverkeer met aangrenzende derde landen handhaven. Voor zover dergelijke overeenkomsten niet verenigbaar zijn met deze verordening dienen de betrokken lidstaten de overeenkomsten op een zodanige manier te wijzigen dat de onverenigbare elementen worden aangepast.

2.   Voordat zij met een aangrenzend derde land een bilaterale overeenkomst inzake klein grensverkeer sluiten of wijzigen, raadplegen de betrokken lidstaten de Commissie om na te gaan of de overeenkomst verenigbaar is met deze verordening.

Indien de Commissie van oordeel is dat de overeenkomst onverenigbaar is met deze verordening, stelt zij de betrokken lidstaat hiervan in kennis. De lidstaat doet al het nodige om de overeenkomst binnen een redelijke termijn op een zodanige manier te wijzigen dat de onverenigbare elementen worden aangepast.

3.   Indien de Gemeenschap of de betrokken lidstaat met een derde land geen algemene hertoelatingsregeling is overeengekomen, worden in de bilaterale overeenkomst inzake klein grensverkeer met dat derde land bepalingen opgenomen die de hertoelating vergemakkelijken van personen die op misbruik van de in deze verordening neergelegde regeling inzake klein grensverkeer zijn betrapt.

10.

Artikel 14 van verordening nr. 1931/2006 bepaalt:

„In het kader van de in artikel 13 bedoelde bilaterale overeenkomsten, zien de lidstaten erop toe dat derde landen aan personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen, en aan onderdanen van derde landen die legaal in het grensgebied van de betrokken lidstaat verblijven, op zijn minst een vergelijkbare behandeling toekennen als die welke wordt toegekend aan personen die in het grensgebied van de betrokken lidstaat verblijven.”

11.

Artikel 20 van verordening nr. 1931/2006 heeft overigens artikel 136, lid 3, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst gewijzigd. Genoemd artikel 136, zoals gewijzigd, bepaalt:

„1.   Een overeenkomstsluitende partij die het voornemen heeft met een derde staat met betrekking tot de grenscontroles onderhandelingen te voeren, brengt de overige overeenkomstsluitende partijen daarvan tijdig in kennis.

2.   Een overeenkomstsluitende partij mag met één of meer derde staten geen overeenkomsten sluiten strekkende tot vereenvoudiging of afschaffing van de grenscontroles zonder voorafgaande toestemming van de overige overeenkomstsluitende partijen, onder voorbehoud van het recht van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen gemeenschappelijk dergelijke overeenkomsten te sluiten.

3.   Lid 2 is niet van toepassing op de bilaterale overeenkomsten betreffende het kleine grensverkeer, zoals bedoeld in artikel 13 van verordening [nr. 1931/2006].”

12.

§ 40, lid 1, van wet nr. II van 2007 betreffende de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról ( 10 )) bepaalt:

„Op grond van de bepalingen van de Schengengrenscode weigert de bevoegde autoriteit inzake de controle van het grensverkeer een onderdaan van een derde land die gedurende drie maanden of minder op zijn grondgebied wil verblijven, de toegang tot dat grondgebied en stuurt hem, na zijn belangen in aanmerking te hebben genomen, terug. [...]”

13.

Shomodi ( 11 ) is een Oekraïens onderdaan en in het bezit van een overeenkomstig verordening nr. 1931/2006 afgegeven, geldige vergunning voor klein grensverkeer. Op 2 februari 2010 heeft hij zich bij de grenspost te Záhony (Hongarije) gemeld teneinde toegang tot het overeenkomstig de genoemde verordening omschreven grensgebied van het Hongaarse grondgebied te krijgen.

14.

De Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (regionale directie van de politie van Szabolcs-Szatmár-Bereg, commissariaat van de grenspolitie te Záhony) ( 12 ) heeft hem echter op grond van § 40, lid 1, van wet nr. II van 2007 de toegang tot het Hongaarse grondgebied in het kader van het klein grensverkeer geweigerd. Bij raadpleging van de in- en uitreisgegevens in het grensregistratiesysteem was namelijk gebleken dat verweerder in het hoofdgeding in de periode van 3 september 2009 tot 2 februari 2010 105 dagen op het Hongaarse grondgebied had verbleven, de veelvuldige in- en uitreizen in aanmerking genomen, en aldus de toegestane 93 dagen had overschreden.

15.

De consul-generaal van Oekraïne te Nyíregyháza (Hongarije) en verweerder in het hoofdgeding hebben bij de Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (regionale rechter te Szabolcs-Szatmár-Bereg, Hongarije) tegen dit besluit beroep ingesteld en aangevoerd dat het in strijd is met artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst.

16.

De Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság heeft het beroep gegrond verklaard op grond dat artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst in het licht van het recht van de Unie aldus moet worden uitgelegd dat het de houder van een vergunning voor klein grensverkeer in de eerste plaats recht geeft op een onbeperkt aantal binnenkomsten van het Hongaarse grondgebied, en in de tweede plaats recht geeft op een ononderbroken verblijf van maximaal drie maanden binnen een periode van zes maanden. De houder van een vergunning voor klein grensverkeer heeft naar zijn oordeel derhalve recht op een onbeperkt aantal binnenkomsten, terwijl de beperking in de tijd van drie maanden slechts het ononderbroken verblijf betreft. Hij heeft eveneens geoordeeld dat noch de Schengengrenscode, noch de bepalingen van wet nr. II van 2007, in het kader van het klein grensverkeer toepasselijk zijn.

17.

Verzoekster in het hoofdgeding heeft bij de Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága cassatieberoep ingesteld tegen de uitspraak van de Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság. Zij voert in het kader daarvan aan dat de door laatstgenoemde gegeven uitlegging van artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst in strijd is met artikel 20, lid 1, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, met punt 3 van de considerans van de Schengengrenscode en met de artikelen 2, sub a, en 5 van verordening nr. 1931/2006. Haars inziens moet het in deze bepaling van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst bedoelde ononderbroken verblijf aldus worden uitgelegd dat de vergunning voor klein grensverkeer geldig is voor een maximumduur van drie maanden van elk 31 dagen, dus 93 dagen in totaal, in een periode van zes maanden vanaf de eerste binnenkomst.

18.

In deze omstandigheden heeft de Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága besloten de behandeling te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

19.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verweerder in het hoofdgeding, Hongarije, de Republiek Polen, Roemenië en de Slowaakse Republiek, en door de Commissie.

20.

Verzoekster in het hoofdgeding, Hongarije, Roemenië, alsook de Commissie hebben ter terechtzitting van 14 juni 2012 eveneens mondelinge opmerkingen ingediend.

21.

Ik wil om te beginnen opmerken dat, gelet op de feiten van het hoofdgeding alsmede op het rechtskader waarbinnen dat geding is gesitueerd, met name de relevante bepalingen van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst, vooral het door de verwijzende rechter in de vierde prejudiciële vraag opgeworpen vraagstuk aandacht verdient.

22.

In de eerste plaats blijkt immers uit het dossier dat verweerder in het hoofdgeding de toegang tot het Hongaarse grondgebied is geweigerd omdat hij binnen een periode van zes maanden meer dan drie maanden op dat grondgebied heeft verbleven. Eigenlijk berustte het litigieuze besluit in de eerste plaats slechts op de opgetelde totaalduur van de perioden van verblijf van betrokkene in Hongarije, en in de tweede plaats op § 40, lid 1, van wet nr. II van 2007, dat alleen naar de Schengengrenscode verwijst.

23.

De vierde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter heeft, in direct verband met de feiten van het hoofdgeding, betrekking op de verenigbaarheid van de uit de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst voortvloeiende regeling met artikel 5 van verordening nr. 1931/2006. Artikel 1, lid 5, van de genoemde overeenkomst verleent immers het recht om het grensgebied van de andere overeenkomstsluitende partij „frequent binnen te komen en aldaar [...] gedurende ten hoogste drie maanden ononderbroken te verblijven”, wat in overeenstemming is met artikel 5 van verordening nr. 1931/2006, maar uitsluitend „binnen een periode van zes maanden”, wat impliciet verwijst naar artikel 20 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst of artikel 5 van de Schengengrenscode. Dezelfde bepaling zou volgens de verwijzende rechter bovendien toestaan de duur van de veelvuldige verblijfsperioden van een persoon in Hongarije bij elkaar op te tellen met het oog op de berekening van de maximumduur van drie maanden binnen een periode van zes maanden.

24.

De eerste drie prejudiciële vragen van de verwijzende rechter berusten daarentegen op hypothetische gronden. Zij hebben immers betrekking op het geval waarin een persoon zijn vergunning voor klein grensverkeer gebruikt om de duur van zijn aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat in zekere zin legaal te optimaliseren door er gedurende de in artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 bepaalde maximumtermijn van drie maanden ononderbroken te verblijven, om vervolgens de grens, mogelijk op dezelfde dag, weer te overschrijden teneinde opnieuw recht te hebben op een verblijf van drie maanden, waarmee het doel van de regeling betreffende het klein grensverkeer wordt ondermijnd.

25.

De vijfde prejudiciële vraag ten slotte, die de vierde prejudiciële vraag in zekere zin aanvult door deze te verruimen, heeft betrekking op de wijze van berekening van de duur van verblijfsperioden resulterend uit één enkele dan wel meerdere passages van de grens binnen 24 uur.

26.

Een ontkennend antwoord op de vierde prejudiciële vraag houdt in dat het niet noodzakelijk zal zijn om op de vijfde prejudiciële vraag te antwoorden. De eerste drie prejudiciële vragen hebben betrekking op een geval van misbruik van recht, omdat zij verwijzen naar grensoverschrijdingen die een verborgen verblijfplaats kunnen versluieren en het doel van de regeling betreffende het klein grensverkeer kunnen ondermijnen. Ik zal ze tegen die achtergrond bespreken bij de vierde prejudiciële vraag.

27.

Verordening nr. 1931/2006 heeft als bijzonderheid, dat zij de regeling van bepaalde aspecten van de uitvoering ervan aan de betrokken lidstaten delegeert. Artikel 13 ervan machtigt hen bilaterale overeenkomsten te sluiten ( 13 ) overeenkomstig de regels van genoemde verordening, ook ter vervanging van reeds bestaande overeenkomsten. ( 14 )

28.

Artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 bepaalt aldus dat deze bilaterale overeenkomsten de toelaatbare maximumduur van elk ononderbroken verblijf in het kader van deze regeling moeten aangeven en dat deze duur niet meer dan drie maanden mag bedragen.

29.

De lidstaten beschikken derhalve in het kader van de verplichting die hen aldus is opgelegd, dat wil zeggen met inachtneming van een ononderbroken verblijfsduur van ten hoogste drie maanden en, algemener, van het recht van de Unie ( 15 ), over een reële onderhandelingsmarge jegens de betrokken derde landen om de regels, met name betreffende de tijd, te preciseren omtrent de uitoefening van de rechten die voortvloeien uit de regeling inzake klein grensverkeer.

30.

De door de verschillende betrokken lidstaten en derde landen gevolgde praktijk geeft, voor zover dat kan worden beoordeeld ( 16 ), overigens blijk van deze vrijheid van handelen. Sommige van deze overeenkomsten voorzien in een relatief korte maximumduur van het verblijf ( 17 ), zonder nadere voorwaarden. Andere stellen, in navolging van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst, de maximumduur van het ononderbroken verblijf vast die binnen een bepaalde periode is toegestaan, zoals de door de Republiek Polen met respectievelijk Oekraïne ( 18 ) en de Republiek Belarus ( 19 ) gesloten overeenkomsten of de door de Republiek Slowakije met Oekraïne gesloten overeenkomst ( 20 ). De door Roemenië met de Republiek Moldavië gesloten overeenkomst stelt in de bepaling die het klein grensverkeer regelt, enkel een maximumtermijn van drie maanden voor de ononderbroken verblijfsduur. ( 21 )

31.

Het is evenwel van belang om eveneens te benadrukken dat overeenkomstig artikel 13 van verordening nr. 1931/2006 de sluiting of handhaving van deze bilaterale overeenkomsten geschiedt krachtens een „machtiging” door de Unie en na voorafgaande toetsing door de Commissie, die vóór de sluiting of wijziging van deze overeenkomsten nagaat of zij verenigbaar zijn met de regels van de genoemde verordening. Hoewel het derhalve juist is dat de lidstaten in het kader van de bij verordening nr. 1931/2006 vastgestelde regels over een reële vrijheid van handelen beschikken om in onderlinge overeenstemming met derde landen de specifieke wijze van uitvoering van de verordening te regelen, moeten de bevoegde autoriteiten en rechters van de lidstaten de vastgestelde bepalingen eveneens uitleggen en toepassen in het licht van de bewoordingen en de doelstelling van de verordening en overeenkomstig alle bepalingen van het recht van de Unie.

32.

Artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst past in het kader van de bij artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 gestelde eisen, maar in bewoordingen die niet ondubbelzinnig zijn.

33.

Daarin is immers bepaald dat de in artikel 2 ervan voorziene vergunning voor klein grensverkeer „de houder ervan het recht [geeft] om het grensgebied van de andere overeenkomstsluitende partij frequent binnen te komen en aldaar binnen een periode van zes maanden gedurende ten hoogste drie maanden ononderbroken te verblijven”. Daarbij is de maximumduur van het ononderbroken verblijf dat in het kader van het klein grensverkeer is toegestaan, duidelijk gesteld op drie maanden, terwijl dit ononderbroken verblijf enkel „binnen een periode van zes maanden” wordt toegestaan.

34.

Aldus geformuleerd, geeft deze bepaling echter aanleiding, zoals blijkt uit de verwijzingsbeschikking, tot uiteenlopende uitleggingen door de Hongaarse autoriteiten en rechters.

35.

Volgens de eerste benadering, die is gevolgd door de Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság, verweerder in het hoofdgeding en de consul-generaal van Oekraïne in Hongarije, staat artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst in de eerste plaats frequente binnenkomst toe, en in de tweede plaats een ononderbroken verblijf van maximaal drie maanden, binnen een periode van zes maanden.

36.

Volgens de tweede benadering, die is verdedigd door de bevoegde Hongaarse autoriteiten, moet deze bepaling aldus worden uitgelegd en toegepast dat de maximumduur van drie maanden binnen een periode van zes maanden wordt berekend door de duur van mogelijke meerdere verblijven bij elkaar op te tellen, ongeacht de afzonderlijke duur ervan.

37.

De door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst berust volgens deze tweede benadering dus op de gedachte dat artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 juncto artikel 20 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst of artikel 5 van de Schengengrenscode voorziet in een „tijd-tegoed” waarop elke eenheid van ononderbroken aanwezigheid wordt afgeboekt met het oog op de berekening van de toegestane maximumduur van drie maanden binnen een periode van zes maanden. De bezitters van een vergunning voor klein grensverkeer zouden aldus, per periode van zes maanden, recht hebben op een verblijf van drie maanden, dat vrijelijk kan worden gespreid en dus ook een enkele geconcentreerde en ononderbroken periode kan omvatten, met dien verstande dat in het laatste geval elke mogelijkheid om onder de regeling betreffende het klein grensverkeer gedurende de volgende drie maanden de grens te overschrijden, is uitgesloten. Een grensbewoner die helemaal in het begin van een periode van zes maanden gedurende drie maanden ononderbroken in het grensgebied van een lidstaat verblijft en die aan het einde van deze periode terugkeert naar zijn derde land, zou bijgevolg gedurende de volgende drie maanden de grens niet opnieuw kunnen overschrijden.

38.

Artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst voldoet „formeel” aan de bij artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 gestelde eis, door de toegestane maximumduur van het ononderbroken verblijf op drie maanden te stellen. Deze bepaling kan derhalve op zich niet onverenigbaar worden geacht met de relevante bepalingen van verordening nr. 1931/2006, en kan zelfs worden geacht daarmee letterlijk overeen te komen. ( 22 ) Deze grammaticale uitlegging is echter niet toereikend.

39.

Op grond van de simpele vaststelling dat verordening nr. 1931/2006 letterlijk wordt nagekomen, kan immers niet worden geconcludeerd dat artikel 5 daarvan zo kan worden uitgelegd dat de aldus bij artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst ingestelde regeling, zoals uitgelegd en toegepast door de bevoegde Hongaarse autoriteiten, volkomen verenigbaar is met het recht van de Unie, niettegenstaande artikel 20 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en artikel 5 van de Schengengrenscode.

40.

Er moet namelijk met name worden bezien of het aanvullende vereiste, bestaande in beperking van de mogelijkheid van het ononderbroken verblijf tot drie maanden „binnen een periode van zes maanden” ( 23 ), in combinatie met de wijze van berekening van de maximumverblijfsduur van drie maanden binnen een periode van zes maanden, te weten optelling van de duur van alle in het grensgebied doorgebrachte veelvuldige verblijven, volkomen verenigbaar is met de bewoordingen en de doelstelling van verordening nr. 1931/2006 en, ruimer, met alle bepalingen van het recht van de Unie en met name met het primaire recht.

41.

De considerans van verordening nr. 1931/2006 verschaft enkele aanwijzingen over de grondslag en de doelstelling van de regeling inzake klein grensverkeer die zij invoert. ( 24 ) Er blijkt uit dat deze specifieke regeling met name is vastgesteld teneinde te vermijden dat de landgrenzen van de Unie met haar buren een „belemmering [vormen] voor het handelsverkeer, de sociale en culturele uitwisseling of de regionale samenwerking” ( 25 ). Artikel 3, punt 3, van verordening nr. 1931/2006, dat het „klein grensverkeer” omschrijft, vermeldt eveneens sociale en culturele redenen, maar ook „aangetoonde economische redenen” of „wegens familiale omstandigheden”. ( 26 )

42.

Tegen deze achtergrond heeft de bij verordening nr. 1931/2006 ingevoerde regeling inzake klein grensverkeer in wezen tot doel een evenwicht te waarborgen tussen enerzijds de noodzaak om het overschrijden van de landbuitengrenzen van de Unie te vergemakkelijken door „bonafide grensbewoners die gegronde redenen hebben om [deze] frequent te overschrijden”, en anderzijds „de noodzaak om illegale immigratie te voorkomen en het potentiële gevaar van criminele activiteiten voor de veiligheid te bestrijden” ( 27 ).

43.

Heel algemeen gezegd wordt dus de invoering van een „efficiënt en gebruiksvriendelijk systeem voor het kleine grensverkeer” ( 28 ) gezien als zowel een „essentieel element van elk beleid inzake regionale ontwikkeling” ( 29 ) alsook een onontbeerlijk onderdeel voor de doelmatigheid van het controlesysteem aan de buitengrenzen, dat de Unie heeft ingesteld tegelijk met de afschaffing van de binnengrenzen in het kader van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid ( 30 ).

44.

Derhalve moet de historische, culturele, economische en sociale context van de bij verordening nr. 1931/2006 ingestelde regeling in aanmerking worden genomen bij het bepalen van de ratio legis van deze verordening, bij de uitlegging van de bepalingen ervan en bij de beoordeling van de uitvoering ervan.

45.

Het kan nuttig zijn er wat dat betreft aan te herinneren dat de regio waarin het geschil in het hoofdgeding is ontstaan, gedurende de twintigste eeuw het toneel is geweest van een veelbewogen geschiedenis, gekenmerkt door veelvuldige grenswijzigingen. ( 31 )

46.

In deze context stelt verordening nr. 1931/2006 de „vergunning voor klein grensverkeer” ( 32 ) in, waarvan zij de belangrijkste voorwaarden en modaliteiten voor de afgifte ( 33 ) evenals de geldigheidsvoorwaarden definieert ( 34 ), en bepaalt zij de voorwaarden voor de in- en uitreis van het grondgebied van de lidstaten voor de bezitters van genoemde vergunning, terwijl de lidstaten wordt toegestaan om met de aangrenzende derde landen de voor de uitvoering van de aldus ingestelde regeling noodzakelijke bilaterale overeenkomsten te handhaven of te sluiten.

47.

Ik wil in dit verband om te beginnen benadrukken dat noch artikel 5 van verordening nr. 1931/2006, noch enige andere bepaling daarvan, voorschrijft dat de totale duur van het verblijfsrecht van de rechthebbenden van de regeling inzake klein grensverkeer moet worden beperkt tot de maximumduur van het ononderbroken verblijf binnen een bepaalde periode van zes maanden. ( 35 )

48.

Ik moet vervolgens opmerken dat de regeling inzake klein grensverkeer in wezen wordt gekenmerkt door in de eerste plaats de beperking van haar werkingssfeer, zowel ratione personae ( 36 ) als ratione loci ( 37 ), op straffe van een sanctie ( 38 ), en in de tweede plaats door de doelstelling ervan, de rechthebbenden „frequent” ( 39 ) en „regelmatig” ( 40 ) toe te staan een landbuitengrens te overschrijden voor zover zij daarvoor gegronde redenen hebben.

49.

Ik moet echter vaststellen dat verordening nr. 1931/2006 slechts weinig duidelijkheid verschaft over hetgeen deze frequentie en deze regelmatigheid inhouden. Het is derhalve aan het Hof om zich, voor zover nodig, over dat punt uit te spreken, rekening houdend daarbij met de gegronde redenen die het recht op de regeling inzake klein grensverkeer rechtvaardigen.

50.

En hoewel artikel 9, sub b, van verordening nr. 1931/2006 de afgifte van een vergunning voor klein grensverkeer afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de aanvrager documenten overlegt die behalve zijn status van grensbewoner aantonen „dat hij gegronde redenen heeft om krachtens de regeling inzake klein grensverkeer de landbuitengrens frequent te overschrijden”, zegt de verordening eveneens zeer weinig omtrent de aard van de gegronde redenen die kunnen worden aanvaard. ( 41 )

51.

Punt 2 van de considerans van verordening nr. 1931/2006 noemt, zoals ik reeds heb benadrukt, enkel „het handelsverkeer, de sociale en culturele uitwisseling” en artikel 3, punt 3, ervan omschrijft het „klein grensverkeer” als „de regelmatige overschrijding van een landbuitengrens door grensbewoners voor een verblijf in een grensgebied bijvoorbeeld omwille van sociale, culturele [...] redenen of wegens familiale omstandigheden”, maar eveneens omwille van „aangetoonde economische redenen”, waarbij echter in dat laatstgenoemde geval geldt dat volgens artikel 2, sub b, van verordening nr. 1931/2006 deze geen afbreuk doet aan de bepalingen van het op onderdanen van derde landen van toepassing zijnde recht van de Unie of het nationale recht op het gebied van toegang tot en uitoefening van een economische activiteit. ( 42 )

52.

Blijkens het bovenstaande is de ratio legis van de wetgeving inzake klein grensverkeer derhalve om de bewoners van de betrokken grensgebieden in staat te stellen gemakkelijk, dat wil zeggen zonder met overdreven administratieve hinderpalen te worden geconfronteerd ( 43 ), frequent ( 44 ), maar eveneens regelmatig ( 45 ), om gegronde economische, sociale, culturele of familieredenen de landbuitengrenzen van de Unie te overschrijden, met dien verstande dat deze vrijheid, op straffe van een sanctie, niet mag worden verdraaid of voor een ander doel worden gebruikt dan waarvoor zij is gegeven, dan wel op frauduleuze of onredelijke wijze worden gebruikt. ( 46 )

53.

Het is aan de bevoegde nationale autoriteiten om deze gegronde redenen bij de afgifte van de vergunningen voor klein grensverkeer te beoordelen ( 47 ), rekening houdend met de historische, culturele, economische en sociale context waarbinnen elke bilaterale overeenkomst ter uitvoering van de regeling inzake klein grensverkeer door de lidstaten en de betrokken derde landen is tot stand gekomen. Zij moeten dezelfde gegronde redenen eveneens in aanmerking nemen wanneer zij in- en uitreiscontroles uitvoeren, een bevoegdheid die artikel 6 van verordening nr. 1931/2006 hen toekent om te waarborgen dat wordt voldaan aan de in artikel 4 bedoelde voorwaarden, of wanneer zij misbruik bestraffen, een bevoegdheid die artikel 17 van genoemde verordening hen toekent.

54.

De bevoegde Hongaarse autoriteiten voeren echter in wezen aan dat de regeling inzake klein grensverkeer in het meer algemene kader past van de regeling die bij de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de Schengengrenscode is ingevoerd, en dat de bepalingen van verordening nr. 1931/2006 derhalve moeten worden uitgelegd in het licht van die regelingen. Beide regelingen komen evenwel niet uit dezelfde inspiratiebron voort.

55.

Uit artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst blijkt dat beide betrokken staten, met een impliciete maar duidelijke verwijzing naar de op een kort verblijf van onderdanen van derde landen toepasselijke regeling van enerzijds de artikelen 5 en 20 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en anderzijds artikel 5 van de Schengengrenscode en artikel 2 van de visumcode, gestalte hebben gegeven aan het in artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 gestelde vereiste.

56.

Volgens artikel 20 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst mogen onderdanen van derde landen die niet aan de visumplicht zijn onderworpen, voor de duur van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden gerekend vanaf de datum van eerste binnenkomst ( 48 ), zich binnen het Schengengebied vrij verplaatsen voor zover zij voldoen aan de in artikel 5, lid 1, sub a en sub c tot en met e, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst bedoelde voorwaarden.

57.

Dezelfde beperking van de toelaatbare verblijfsduur tot drie maanden binnen een periode van zes maanden is te vinden in artikel 5 van de Schengengrenscode, dat de algemene toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen voor een verblijf van korte duur op het grondgebied van de Unie vaststelt, en in artikel 2, punt 2, sub a, van de visumcode, dat het begrip visum omschrijft. ( 49 )

58.

In afwijking van verordening nr. 1931/2006, waarvan de werkingssfeer ratione loci en ratione personae strikt is beperkt, zijn de Schengenuitvoeringsovereenkomst, net als de Schengengrenscode en de visumcode, behoudens uitzonderingen, toepasselijk op het verblijf van korte duur van alle onderdanen van derde landen op het gehele grondgebied van de betrokken lidstaten.

59.

De voor alle onderdanen van derde landen gewoonlijk geldende beperking van het kort verblijf tot een maximum van drie maanden binnen een periode van zes maanden, is derhalve niet toepasselijk op de afwijkende regeling inzake klein grensverkeer.

60.

Het door Hongarije aangevoerde argument dat verordening nr. 1931/2006 niet volkomen afwijkend is en dat de afwijking slechts betrekking heeft op de formaliteiten voor binnenkomst, zodat artikel 5 ervan moet worden gelezen in het licht van artikel 20 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst of artikel 5 van de Schengengrenscode, moet wat dat betreft worden afgewezen.

61.

Punt 3 van de considerans van verordening nr. 1931/2006 stelt immers uitdrukkelijk dat de regeling inzake klein grensverkeer een afwijking inhoudt van de algemene regels inzake personencontrole bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten van de Unie, zoals die zijn vastgelegd in de Schengengrenscode. ( 50 ) Artikel 35 van de Schengengrenscode preciseert overigens gelijktijdig dat deze de voorschriften van de Unie inzake klein grensverkeer en de bestaande bilaterale overeenkomsten op het gebied van klein grensverkeer onverlet laat.

62.

Hieruit volgt dat de bepalingen van verordening nr. 1931/2006, die juist is bedoeld om regels betreffende het klein grensverkeer vast te stellen, in hun geheel moeten worden gezien als afwijkende regeling ten opzichte van de bij de Schengengrenscode vastgestelde regels inzake kort verblijf.

63.

Het afwijkingskarakter van verordening nr. 1931/2006 houdt echter niet in dat de bepalingen ervan noodzakelijkerwijs strikt of restrictief moeten worden uitgelegd. Het houdt, zoals wij hieronder zullen zien, vooral in dat de bepalingen van de verordening, als lex specialis, niet mogen worden gebruikt voor daarin niet-voorziene doelen en evenmin om de bepalingen van het recht van de Unie en van nationaal recht te ontgaan, met name die inzake langdurig verblijf ( 51 ) en de toegang tot of de uitoefening van een economische activiteit ( 52 ).

64.

Ik vat samen: blijkens het bovenstaande kan artikel 20 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst of artikel 5 van de Schengengrenscode geen wijziging brengen in de logica van de bij verordening nr. 1931/2006 vastgestelde regeling inzake het klein grensverkeer. Deze logica houdt in dat in aanmerking komende grensbewoners zoveel mogelijk op normale wijze, dat wil zeggen gemakkelijk en zo frequent als noodzakelijk, behoudens fraude of misbruik, de plaatselijke grens mogen overschrijden.

65.

Gelet op het voorgaande is de belangrijkste vraag die aldus aan de beoordeling van het Hof wordt voorgelegd, of de bij de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst ingestelde regeling zoals uitgelegd en/of toegepast door de bevoegde Hongaarse autoriteiten, in de eerste plaats verenigbaar is met de geest van de regeling inzake klein grensverkeer die ik zojuist gedetailleerd heb onderzocht, zoals ze overeenkomstig het primaire recht van de Unie ( 53 ) en meer in het bijzonder de relevante bepalingen van het Handvest ( 54 ) of mogelijk van het EVRM moet worden uitgelegd, en in de tweede plaats en meer algemeen met het recht van de Unie in zijn geheel ( 55 ), overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU ( 56 ).

66.

Ik moet wat dat betreft opmerken dat punt 13 van de considerans van verordening nr. 1931/2006 stelt dat deze de fundamentele rechten en vrijheden eerbiedigt en de beginselen volgt die met name in het Handvest zijn erkend.

67.

Overigens is de sluiting van bilaterale overeenkomsten, zoals de in het hoofdgeding litigieuze, onderdeel van de uitvoering ( 57 ) van de regeling inzake klein grensverkeer, zodat die overeenkomsten, die moeten voldoen aan de regels van verordening nr. 1931/2006, in ruimere zin moeten worden gesloten met eerbiediging van het primaire recht en met name van de bepalingen van het Handvest, overeenkomstig artikel 51, lid 1, daarvan, of anders in voorkomend geval de bepalingen van het EVRM, overeenkomstig artikel 6, lid 3, VEU.

68.

Om te beginnen zou, louter intuïtief, kunnen worden overwogen om de vraag vanuit de invalshoek van de vrijheid van verkeer te benaderen.

69.

Ik moet echter benadrukken – in het midden gelaten de situatie van „personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen” of van gelijkwaardige rechten ( 58 ) als bedoeld in artikel 3, punt 4, van verordening nr. 1931/2006 – dat artikel 45, lid 1, van het Handvest, dat voorziet in het recht van iedere burger van de Unie om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, ratione personae op het hoofdgeding niet toepasselijk is, net zo min als artikel 45, lid 2, van het Handvest, dat voorziet in de mogelijkheid om dezelfde rechten toe te kennen aan onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven. ( 59 )

70.

Het is evenwel duidelijk, ook zonder zich af te vragen of het hoofdgeding op een of andere wijze binnen de werkingssfeer valt van artikel 2 van protocol nr. 4 van het EVRM ( 60 ), dat het recht op vrijheid van verplaatsing bekrachtigt, dat het in elk geval ( 61 ), gelet op de logica van de regeling inzake klein grensverkeer, onder artikel 7 van het Handvest valt, dat de eerbiediging van het privéleven, het familie- en gezinsleven waarborgt en dat overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest in het licht van artikel 8 EVRM moet worden uitgelegd. ( 62 )

71.

De onderdanen van derde landen die niet onder de omschrijving van familieleden van een burger van de Unie als bedoeld in richtlijn 2004/38/EG vallen en derhalve niet automatisch een recht van inreis en verblijf in de ontvangende lidstaat genieten, maar die onder de werkingssfeer van verordening nr. 1931/2006 vallen, moeten volgens mij in het kader van de toepassing ervan aanspraak kunnen maken op de waarborgen die voortvloeien uit het recht op een privé- en gezinsleven in ruime zin. ( 63 )

72.

Per saldo moet dus verordening nr. 1931/2006 worden uitgelegd, en de toepassing van de litigieuze bepaling van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst worden beoordeeld, in het licht van de relevante bepalingen van het Handvest en het EVRM alsmede van de algemene beginselen van het recht van de Unie, met name het evenredigheidsbeginsel.

73.

Een louter mechanische toepassing van artikel 1, lid 5, van de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst zoals uitgelegd volgens de door de bevoegde Hongaarse autoriteiten verdedigde benadering, die ertoe leidt dat aan een bezitter van een vergunning voor klein grensverkeer, waarmee persoonlijke en familiale banden – of ruimer sociale banden ( 64 ) – met burgers van de Unie zijn aangetoond die wonen in een onder verordening nr. 1931/2006 vallend grensgebied van een lidstaat, het recht op binnenkomst van het grondgebied van die lidstaat wordt geweigerd op grond van het simpele feit dat hij drie maanden aanwezigheid op dit grondgebied heeft gecumuleerd binnen een periode van zes maanden, zou onevenredig inbreuk maken op zijn recht op eerbiediging van zijn privé- en gezinsleven.

74.

Zoals het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld, zij het in een verschillende context ( 65 ), beschermt artikel 8 EVRM, behalve het gezinsleven in de strikte betekenis, het recht om banden aan te gaan en te onderhouden met zijn medemensen en met de buitenwereld en kan het aspecten van de sociale identiteit van een individu omvatten. ( 66 )

75.

Zoals de uitzetting van een in een lidstaat woonachtige immigrant, onafhankelijk van het al of niet bestaan van een „gezinsleven”, een inbreuk op zijn recht op eerbiediging van zijn privéleven is, kan bijgevolg de weigering om een bezitter van een vergunning voor klein grensverkeer tot het grondgebied van een lidstaat toe te laten, als zodanig worden beschouwd en moet deze derhalve bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn, dat wil zeggen gerechtvaardigd door een dwingende maatschappelijke behoefte en, met name, evenredig aan het nagestreefde rechtmatige doel. ( 67 )

76.

Het is aan de bevoegde nationale autoriteiten, onder toezicht van de nationale rechterlijke instanties, om een rechtvaardig evenwicht te waarborgen tussen de betrokken belangen, in het onderhavige geval het recht van verweerder in het hoofdgeding om zijn vergunning voor klein grensverkeer volledig te benutten, en de noodzaak voor de bevoegde autoriteiten van de lidstaat om overeenkomstig artikel 17 van verordening nr. 1931/2006 misbruik te voorkomen en te bestraffen. Het is tegen deze achtergrond aan hen om per geval te onderzoeken of een vergunning voor klein grensverkeer door de bezitter ervan oneigenlijk of frauduleus wordt gebruikt, waarbij zij naar behoren rekening moeten houden met de gegronde redenen die bij de afgifte van de vergunning met het oog op het verkrijgen daarvan zijn aangevoerd.

77.

In deze omstandigheden voldoet een praktijk van de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, die erin bestaat dat bezitters van een vergunning voor klein grensverkeer, welke overeenkomstig de bepalingen van verordening nr. 1931/2006 rechtsgeldig is afgegeven, het recht om het grondgebied van die lidstaat binnen te komen systematisch wordt geweigerd om de enkele reden dat zij er binnen een periode van zes maanden veelvuldig verblijf hebben gehouden waarbij de gecumuleerde duur van die verblijven meer dan drie maanden heeft bedragen, zonder dat rekening wordt gehouden met de gegronde redenen die deze verblijven rechtvaardigen, noch met de omstandigheden waarin deze hebben plaatsgevonden en zonder dat is vastgesteld dat de vergunningen oneigenlijk of frauduleus zijn gebruikt, in elk geval niet aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel, zelfs al zou deze praktijk door de bepalingen van een bilaterale overeenkomst ter uitvoering van genoemde verordening worden voorgeschreven.

78.

Hieruit volgt dat verordening nr. 1931/2006 aldus moet worden uitgelegd dat deze in de weg staat aan een overeenkomstig artikel 13 van deze verordening gesloten bilaterale overeenkomst zoals de door Hongarije gesloten bilaterale overeenkomst of de door de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties daaraan gegeven uitlegging, die in omstandigheden als in het hoofdgeding een onder die regeling vallende persoon de mogelijkheid onthoudt de grens van een lidstaat te overschrijden behoudens bewijs van fraude of misbruik.

79.

Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de door de Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Hongarije) gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:

„Artikel 5 van verordening (EG) nr. 1931/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 tot vaststelling van regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten en tot wijziging van de bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, moet, voor zover het de toelaatbare maximumduur van een ononderbroken verblijf in het kader van de regeling inzake klein grensverkeer op drie maanden vaststelt, aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een overeenkomstig artikel 13 van deze verordening gesloten bilaterale overeenkomst of de daaraan gegeven uitlegging, die een onder die regeling vallende persoon de mogelijkheid onthoudt de grens van een lidstaat te overschrijden:

Het is aan de bevoegde nationale autoriteiten, onder toezicht van de nationale rechterlijke instanties, vast te stellen of de vergunning voor klein grensverkeer frauduleus of oneigenlijk wordt gebruikt.”