1. 

Het Hof heeft reeds uitspraak moeten doen over de verenigbaarheid met het Unierecht van een verbod om het grondgebied te verlaten, dat een lidstaat aan een van zijn eigen onderdanen had opgelegd omdat deze schuldenaar was van een naar nationaal recht aanzienlijk gekwalificeerde belastingschuld. ( 2 ) In het kader van deze prejudiciële verwijzing wordt het Hof verzocht een standpunt in te nemen over een situatie waarin het geen geldschuld aan de schatkist betreft, maar aan een privaatrechtelijke rechtspersoon. Bovendien worden vragen gesteld over de omstandigheden waarin het Unierecht de nationale rechter verplicht om de rechtmatigheid van een definitief bestuursbesluit dat niet voor de rechter is bestreden, wegens strijd met Unierecht te herbezien.

2.

In punt 31 van de considerans van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG ( 3 ), wordt verklaard dat deze richtlijn de grondrechten en de fundamentele vrijheden eerbiedigt en met name de beginselen in acht neemt die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

3.

Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/38 bevestigt dat „[o]nverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, [...] de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, [...] het recht [heeft] het grondgebied van een lidstaat te verlaten om zich naar een andere lidstaat te begeven”.

4.

De leden 1 en 2 van artikel 27 van richtlijn 2004/38, dat is opgenomen in hoofdstuk VI van de richtlijn inzake de beperkingen van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, luiden als volgt:

„1.   Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.

2.   De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.

Het gedrag van de betrokkene moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.”

5.

Artikel 31 van richtlijn 2004/38 betreft de procedurele waarborgen die de burgers van de Unie moeten krijgen. Meer bepaald luidt artikel 31, lid 1, van deze richtlijn als volgt:

„In geval van een besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid heeft de betrokkene in het gastland toegang tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om tegen het besluit beroep in te stellen.”

6.

Artikel 31, lid 3, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[d]e rechtsmiddelen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen. Zij garanderen tevens dat het besluit niet onevenredig is, met name gelet op de voorwaarden van artikel 28.”

7.

Artikel 32 van richtlijn 2004/38 regelt de werking in de tijd van een verwijderingsmaatregel. Lid 1 luidt als volgt:

„Personen die zijn verwijderd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid kunnen na verloop van een redelijke termijn die afhankelijk is van de omstandigheden en in elk geval drie jaar na de tenuitvoerlegging van het overeenkomstig het gemeenschapsrecht rechtsgeldig uitgevaardigde definitieve besluit tot verwijdering, een aanvraag tot opheffing van dit besluit indienen onder aanvoering van argumenten om te bewijzen dat er een wijziging in materiële zin is opgetreden in de omstandigheden die het besluit rechtvaardigen om jegens hen een verwijderingsmaatregel uit te vaardigen.

De betrokken lidstaat neemt zijn besluit binnen zes maanden te rekenen vanaf de indiening van de aanvraag.”

8.

Artikel 23, lid 2, van de Zakon za balgarskite litschni dokumenti (wet betreffende de Bulgaarse persoonsbewijzen; hierna: „ZBLD”) ( 4 ) bepaalt: „Iedere Bulgaarse staatsburger heeft het recht, het land met een identiteitskaart te verlaten en ermee binnen te komen langs de binnengrenzen van de Republiek Bulgarije met de lidstaten van de Europese Unie en in de in volkenrechtelijke verdragen voorziene gevallen.”

9.

Lid 3 van genoemd artikel bepaalt voorts: „Het in lid 2 bedoelde recht kan uitsluitend worden beperkt door wettelijke bepalingen ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid of de rechten en vrijheden van de andere burgers.”

10.

Artikel 76, punt 3, van de ZBLD bepaalde in de versie die van kracht was ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit: „Aan personen die jegens Bulgaarse natuurlijke personen of rechtspersonen of buitenlandse natuurlijke personen of rechtspersonen hoge geldschulden hebben welke gerechtelijk zijn vastgesteld, kan worden verboden het land te verlaten en de afgifte van paspoorten of vervangende documenten worden geweigerd, tenzij hun persoonlijk vermogen de geldschuld dekt of zij een adequate zekerheid stellen.”

11.

Blijkens de stukken is artikel 76, punt 3, van de ZBLD tot twee keer toe door de Bulgaarse wetgever ingetrokken ( 5 ), waarbij hij echter niet heeft gepreciseerd onder welke voorwaarden de op basis ervan vastgestelde maatregelen geen effect meer sorteren. ( 6 ) De bestuurlijke dwangmaatregelen die op basis van artikel 76, punt 3, van de ZBLD zijn vastgesteld vóór de intrekking ervan, moeten dus in de zin van de nationale wettelijke regeling inzake persoonsbewijzen als nog van kracht worden aangemerkt.

12.

Artikel 99 van de Administrativnoprotsesualen kodeks (wetboek inzake het bestuursprocesrecht; hierna: „APK”) maakt deel uit van hoofdstuk 7 van de APK dat de voorwaarden voor de heropening van de procedures van vaststelling van bestuursbesluiten regelt. Dat artikel bepaalt:

„Een definitief geworden individueel of algemeen bestuursbesluit dat niet voor de rechter is aangevochten, kan door het onmiddellijk hiërarchisch hogere bestuursorgaan, of indien het bestuursbesluit niet bestuursrechtelijk kon worden aangevochten, door het orgaan dat het besluit heeft genomen, worden ingetrokken of gewijzigd indien:

[...]

13.

Verzoeker in het hoofdgeding, de heer Byankov, is Bulgaars onderdaan. Op 17 april 2007 is op grond van het destijds van kracht zijnde artikel 76, punt 3, van de ZBLD ten aanzien van hem een besluit vastgesteld, houdende een verbod om het Bulgaarse grondgebied te verlaten en paspoorten of vervangende documenten af te geven (hierna: „besluit van 2007”). Deze maatregel werd op verzoek van een particuliere gerechtsdeurwaarder door de directeur van de regionale directie van het ministerie van Binnenlandse Zaken aan Byankov opgelegd ter zake van een als aanzienlijk beschouwde geldschuld ( 7 ) jegens een Bulgaarse privaatrechtelijke rechtspersoon, tot voldoening waarvan Byankov geen afdoende zekerheid had kunnen stellen. Byankov heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddel ingesteld, zodat het definitief is geworden.

14.

Op 6 juli 2010, dus meer dan drie jaar na de vaststelling van het bestreden besluit, heeft Byankov bij het orgaan dat het besluit had genomen, verzocht om heropening van de bestuursrechtelijke procedure en intrekking van het besluit. Daartoe stelde hij dat de vrijheid van verkeer waarover hij als burger van de Europese Unie beschikt, uitsluitend onder de voorwaarden die zijn voorzien in het Unierecht kan worden beperkt. De beperking die het besluit van 2007 hem had opgelegd, valt volgens hem niet onder het begrip openbare orde in de zin van richtlijn 2004/38. Dit zou met name blijken uit het arrest dat het Hof na de vaststelling van het litigieuze besluit in de zaak Jipa ( 8 ) heeft gewezen.

15.

De glaven sekretar na Ministerstvoto na vatreshnite raboti (secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken), aan wie het verzoekschrift van Byankov is toegezonden, heeft het onderzocht als een verzoek tot intrekking van een definitief geworden bestuursbesluit, overeenkomstig de procedure geregeld in artikel 99 van de APK. Het bevoegde bestuursorgaan heeft het verzoek bij besluit van 20 juli 2010 afgewezen.

16.

Verzoeker in het hoofdgeding heeft daarop de zaak bij de verwijzende rechter aanhangig gemaakt, waar hij nietigverklaring van dat besluit en toewijzing van zijn verzoek tot intrekking van het besluit van 2007 heeft gevorderd.

17.

In deze omstandigheden heeft de Administrativensad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof bij verwijzingsbeslissing, die op 19 mei 2011 ter griffie is ingekomen, krachtens artikel 267 VWEU de volgende prejudiciële vragen gesteld:

18.

De Europese Commissie heeft als enige schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend.

19.

Het lijkt mij voor een beter begrip van deze zaak essentieel om de verklaringen van de verwijzende rechter zo goed mogelijk te verhelderen en de gestelde prejudiciële vragen te herschikken. Ik zal daarom eerst de derde prejudiciële vraag onderzoeken, waarbij ik het Hof een relatief snelle analyse van dit punt in overweging geef omdat de recente rechtspraak naar mijn mening de materie reeds afdoende afbakent. Vervolgens zal ik uiteenzetten waarom de tweede vraag niet hoeft te worden behandeld. Tot slot zal ik de eerste vraag onderzoeken na ze eerst te hebben geherformuleerd.

20.

De verwijzende rechter vraagt of de aan verzoeker in het hoofdgeding opgelegde maatregel al dan niet verenigbaar is met het Unierecht, en heeft daartoe een aantal gegevens voorgelegd. Hij vermeldt in de eerste plaats dat artikel 76, punt 3, van de ZBLD, op grond waarvan het verbod om het grondgebied te verlaten tegen Byankov is vastgesteld, in werking is getreden vóór de toetreding van de Republiek Bulgarije tot de Unie en niet beoogde een bepaling van Unierecht in nationaal recht om te zetten. Hij merkt overigens terzijde op dat artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 niet in nationaal recht is omgezet wat Bulgaarse onderdanen betreft. ( 9 ) Vervolgens geeft hij aan dat de maatregel tegen Byankov geen verwijzing naar zijn persoonlijk gedrag bevatte, geen enkele reden vermeldde waarom de oplegging van een dergelijke maatregel de betaling van de geldschuld van Byankov kon bevorderen, en niet gebaseerd was op redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Mijns inziens is vooral het volgende essentieel: de geldschuld van Byankov is aangegaan jegens een privaatrechtelijke rechtspersoon.

21.

Deze gegevens voor ogen houdend, zal ik in de eerste plaats onderzoeken wat voor onze zaak de betekenis is van het feit dat richtlijn 2004/38 wat Bulgaarse onderdanen betreft niet in nationaal recht is omgezet. Daarna zal ik onderzoeken of de situatie van Byankov onder het Unierecht valt. Tot slot zal ik ingaan op de voorwaarden waaronder een verbod om het grondgebied te verlaten, zoals het besluit van 2007, verenigbaar kan zijn met artikel 27 van richtlijn 2004/38.

22.

In de eerste plaats, dus inzake de invloed van het ontbreken van de omzetting van richtlijn 2004/38 in nationaal recht wat Bulgaarse onderdanen betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat dit irrelevant is, gelet op de verplichting van de nationale rechter om ervoor te zorgen dat de bepalingen van het recht van de Unie hun volle werking ontplooien en indien nodig een ermee strijdige bepaling buiten toepassing te laten, aangezien artikel 27 van richtlijn 2004/38 in ieder geval rechtstreekse werking heeft. ( 10 )

23.

In de tweede plaats valt de situatie van Byankov, die zich van het grondgebied van de staat waarvan hij onderdaan is, naar het grondgebied van een andere lidstaat wil begeven, zonder meer onder het recht van de burgers van de Unie om vrij te reizen en te verblijven in de lidstaten. ( 11 ) Het recht van vrij verkeer is echter geen onvoorwaardelijk recht, maar kan worden beperkt, met name onder de in richtlijn 2004/38 voorziene voorwaarden. Volgens artikel 27, lid 1, van deze richtlijn kan de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie worden beperkt om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, maar mogen deze redenen nooit voor economische doeleinden worden aangevoerd. Wil het Unierecht zich niet verzetten tegen een nationale maatregel zoals de maatregel die Byankov treft, moet derhalve worden aangetoond dat die maatregel is genomen om één van de bovenvermelde redenen en dat deze reden niet voor economische doeleinden is aangevoerd.

24.

Tot slot moet worden vastgesteld onder welke voorwaarden een maatregel die het vrije verkeer van een burger van de Unie beperkt, verenigbaar kan blijven met Unierecht. Daartoe breng ik in herinnering dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit houdende verbod om het grondgebied te verlaten volgens de verklaringen van de verwijzende rechter geen melding maakt van een of andere reden van openbare orde, openbare veiligheid, of, nog minder waarschijnlijk, volksgezondheid. De enige grondslag van de bestuursmaatregel tegen Byankov is de dubbele vaststelling dat er een geldschuld jegens een particulier bestaat en de schuldenaar niet in staat is een zekerheid te stellen.

25.

De eerste rechtvaardigingsgrond, die essentieel is voor de beoordeling of de maatregel die de vrijheid van verkeer van een burger beperkt verenigbaar is met Unierecht, ontbreekt onbetwistbaar. Het is waar dat het in de onderhavige prejudiciële procedure waarin de Bulgaarse regering niet heeft willen interveniëren, ontbreekt aan specifieke informatie, die de Bulgaarse regering aan het Hof had kunnen verschaffen, over de door de nationale wetgever nagestreefde doelstellingen op het tijdstip van de vaststelling en – later de wijziging ( 12 ) – van de wet die de grondslag vormt voor de bevoegdheid van de nationale bestuursorganen om maatregelen als de onderhavige vast te stellen. De uiteindelijke beoordeling van dit punt zal dus in zeer ruime mate aan de verwijzende rechter moeten worden overgelaten. Zonder al te zeker ervan te zijn, heeft de verwijzende rechter geopperd dat deze wettelijke regeling – en indirect de maatregel tegen Byankov – als doelstelling heeft de schuldeisers te beschermen. ( 13 ) Op deze wijze geformuleerd, is een verband tussen deze doelstelling en de openbare orde niet evident. Ook al zou een bepaald idee van bescherming van de openbare orde aan een dergelijke doelstelling ten grondslag liggen, uit de verwijzingsbeslissing resulteert in elk geval niet dat die doelstelling niet uitsluitend een economisch oogmerk heeft. Het Unierecht, en meer bepaald artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38, sluiten echter uitdrukkelijk de mogelijkheid voor een lidstaat uit om redenen van openbare orde aan te voeren voor economische doeleinden.

26.

Wat dit punt betreft maakt de verwijzende rechter zich zorgen over een mogelijke discrepantie tussen het door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens aan schuldeisers geboden niveau van bescherming, en het door het Unierecht geboden niveau van bescherming. Daarbij suggereert hij dat de in artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 opgenomen uitsluiting van de mogelijkheid om redenen van openbare orde voor economische doeleinden aan te voeren, tot gevolg heeft dat de belangen van de schuldeisers niet in voldoende mate worden beschermd, hoewel het Europees Hof voor de Rechten van de Mens reeds heeft geoordeeld dat een dergelijke doelstelling legitiem is in het kader van de bescherming van de rechten van anderen en beperking van het vrije verkeer in de zin van artikel 2 van aanvullend Protocol nr. 4 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( 14 ) (hierna: „EVRM”) kan rechtvaardigen, en hoewel het Handvest van de grondrechten van de Unie uitgaat van het beginsel van gelijkwaardige bescherming van de in het EVRM vastgestelde rechten en vrijheden. De verwijzende rechter heeft eraan toegevoegd dat zou kunnen worden gesproken van een situatie waarin een fundamentele vrijheid wordt beperkt ter bescherming van de rechten en vrijheden van een ander, in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

27.

In het licht van deze gegevens lijkt het nuttig om de verwijzende rechter – dezelfde die het Hof prejudiciële vragen heeft voorgelegd in de zaak Aladzhov – te herinneren aan de onderscheiding die moet worden gemaakt tussen het recht van het EVRM en het Unierecht. Dienaangaande heb ik reeds aangestipt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens kon spreken van een legitieme doelstelling die een beperking van het vrije verkeer kan rechtvaardigen, omdat het recht van het EVRM en van de protocollen een beroep op de openbare orde voor economische doeleinden aanvaardt en dus niet voorziet in een beperking als die in artikel 27, lid 1, in fine, van richtlijn 2004/38. De rechtsorde van de Unie aanvaardt dus in veel minder gevallen schendingen van het vrije verkeer van burgers van de Unie en biedt deze burgers een hoger beschermingsniveau dan het systeem van het EVRM. ( 15 ) Dit betekent echter niet dat het Unierecht de belangen van de schuldenaars laat prevaleren boven die van de schuldeisers en de situatie van schuldeisers zou verwaarlozen. Indien, zoals ik meen, artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 zich ertegen verzet dat een verbod om het grondgebied te verlaten wordt opgelegd om de enkele reden dat een geldschuld tussen particulieren bestaat, is de les die daaruit moet worden getrokken eveneens, dat de instrumenten ter bescherming van de belangen van de schuldeisers in beginsel niet de vorm mogen aannemen van een beperking van het vrij verkeer van de schuldenaar. En het Unierecht kent inderdaad een juridisch arsenaal aan middelen om de rechten van de schuldeisers te waarborgen zonder dat een schending van de vrijheid van verkeer van de schuldenaar absoluut noodzakelijk is. ( 16 ) Ik deel dus niet de bezorgdheid van de verwijzende rechter over een verschillende bescherming in het systeem van het EVRM en de rechtsorde van de Unie.

28.

Zelfs indien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel duidelijk gebaseerd zou zijn op redenen van openbare orde – waarvan ik om de hoger uiteengezette redenen niet overtuigd ben – zou deze rechtvaardiging mijns inziens niet volstaan om de maatregel als ipso facto verenigbaar met de vereisten van Unierecht te beschouwen. Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat „het begrip openbare orde hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast”. ( 17 ) Ook wat dit punt betreft bevat het besluit van 2007 volgens de verwijzende rechter geen enkele specifieke beoordeling van het gedrag van Byankov of van het reële, actuele en ernstige karakter van dit gedrag vanuit het oogpunt van een fundamenteel belang van de Bulgaarse samenleving dat nergens in het dossier is omschreven.

29.

De omstandigheid dat volstrekt geen rekening is gehouden met het specifieke geval van verzoeker in het hoofdgeding, lijkt bijgevolg te bevestigen dat maatregelen als die tegen Byankov automatisch worden toegepast zodra er een geldschuld van meer dan 5000 BGN blijkt te bestaan waarvoor de schuldenaar geen voldoende zekerheid kan stellen. Het Hof heeft echter reeds geoordeeld dat „een nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling volgens welke een uitsluitend op het bestaan van een belastingschuld gebaseerd verbod om het grondgebied te verlaten automatisch en zonder rekening te houden met het gedrag van de betrokkene wordt opgelegd, niet aan de eisen van het recht van de Unie [voldoet]”. ( 18 ) Mijns inziens heeft hetzelfde te gelden wanneer een verbod om het grondgebied te verlaten voor onbepaalde tijd is vastgesteld uitsluitend op grond dat een geldschuld van particuliere aard bestaat.

30.

Om de voorgaande redenen geef ik het Hof in overweging om op de derde gestelde vraag te antwoorden dat het Unierecht in de weg staat aan een wettelijke bepaling van een lidstaat die het bestuur toestaat een onderdaan van die staat te verbieden het land te verlaten uitsluitend wegens het bestaan van een door het nationale recht als aanzienlijk gekwalificeerde geldschuld jegens een privaatrechtelijke rechtspersoon, indien de betrokken maatregel niet beoogt te reageren op een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, en uitsluitend economische doeleinden nastreeft. Zelfs indien een verbod om het grondgebied te verlaten, zoals in het hoofdgeding aan Byankov is opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig de in artikel 27, lid 1, van richtlijn 2004/38 voorziene voorwaarden, verzet artikel 27, lid 2, van deze richtlijn zich in elk geval tegen een dergelijke maatregel indien deze uitsluitend gebaseerd is op het bestaan van een geldschuld, zonder enige specifieke beoordeling van het persoonlijke gedrag van de betrokkene en zonder enige verwijzing naar een van dit gedrag uitgaande bedreiging voor de openbare orde. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in casu het geval is.

31.

In het kader van de tweede aan het Hof gestelde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2004/38 ook voorziet in een verplichte herziening indien de maatregel die het vrij verkeer van de burger van de Unie beperkt, definitief is geworden.

32.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter de relevante bepaling van richtlijn 2004/38 niet correct heeft geïdentificeerd. Artikel 31 bepaalt namelijk de procedurele waarborgen die aan personen tegen wie maatregelen worden genomen die hun vrijheid van verkeer beperken moeten worden geboden ten tijde van de vaststelling van die maatregelen. Het beoogt aan deze personen met name het recht op effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen. In het onderhavige geval is niet in geding dat Byankov ten tijde van de vaststelling van het verbod om het grondgebied te verlaten, beschikte over rechtsmiddelen om dat verbod aan te vechten, zonodig voor een rechterlijke instantie. Vaststaat eveneens vast dat Byankov ervoor heeft gekozen om zijn recht op effectieve rechterlijke bescherming op dat tijdstip niet uit te oefenen, met als gevolg dat het betrokken besluit naar Bulgaars recht definitief is geworden.

33.

De juridische situatie in het hoofdgeding als omschreven door de verwijzende rechter in het kader van de tweede vraag ( 19 ), kan dus niet worden onderzocht op basis van artikel 31 van richtlijn 2004/38. Anderzijds regelt artikel 32 van deze richtlijn de werking in de tijd van een verwijderingsmaatregel. Nu moet nog worden vastgesteld of het voor onze zaak relevant is.

34.

Voor mij staat vast dat de in de artikelen 31 en 32 van richtlijn 2004/38 bepaalde garanties op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen, of het nu gaat om een verbod het grondgebied binnen te komen of een verbod het grondgebied te verlaten. Artikel 32 moet dus ruimer worden uitgelegd dan de bewoordingen ervan, zodat moet worden geconcludeerd dat het in beginsel van toepassing is wanneer een burger van de Unie wordt getroffen door een verbod om het grondgebied te verlaten.

35.

Artikel 32 van richtlijn 2004/38 legt de lidstaten duidelijk de verplichting op om te zorgen voor een procedure ter herziening van de op grond van richtlijn 2004/38 opgelegde maatregelen die de vrijheid van verkeer van burgers van de Unie beperken. Deze procedure moet minstens om de drie jaar wegens een wijziging van de materiële omstandigheden kunnen worden gevoerd tegen een definitieve maatregel tot beperking van het vrij verkeer van de betrokken persoon. De bewoordingen alsook de doelstelling van artikel 32 van richtlijn 2004/38 leiden tot de conclusie dat, anders dan de verwijzende rechter meent, het definitieve karakter van de handeling de herziening ervan niet belet. Het zou overigens geen enkele zin hebben om een herziening uitsluitend te eisen voor handelingen waartegen nog beroep mogelijk is.

36.

Daar het tegen Byankov vastgestelde besluit van 2007 meer dan drie jaar oud is en definitief is geworden, zou men kunnen menen dat het op grond van artikel 32 van richtlijn 2004/38 moet worden herzien. Aan twee voorwaarden die vervuld moeten zijn, wil dit artikel in het hoofdgeding relevant zijn, is echter niet voldaan. In de eerste plaats is een herziening slechts mogelijk indien de betrokken maatregel „overeenkomstig het [Unie]recht rechtsgeldig is uitgevaardigd”. Maar uit de analyse van de derde vraag blijkt volgens mij dat dit niet het geval is. In de tweede plaats is de herziening zoals omschreven in richtlijn 2004/38, ter handhaving van een zekere juridische stabiliteit, beperkt tot de gevallen waarin er een „wijziging in materiële zin is opgetreden in de omstandigheden die het besluit [tot verwijdering] rechtvaardigen”. Deze wijziging in materiële zin kan erin zijn gelegen dat de bedreiging die de betrokkene voor de openbare orde kon opleveren niet meer actueel is, of dat de geldschuld niet meer bestaat. Vastgesteld moet worden dat in het geval van Byankov zich geen enkele dergelijke wijziging heeft voorgedaan.

37.

Het juridische probleem dat in het hoofdgeding is opgeworpen, kan dus niet worden opgelost op basis van richtlijn 2004/38. De tweede door de verwijzende rechter gestelde vraag is dus irrelevant voor de oplossing van dit geding.

38.

Het probleem dat het besluit van 2007 aan de orde stelt, verschilt aanzienlijk van het in artikel 32 van richtlijn 2004/38 geregelde probleem. Dit artikel betreft het geval van een maatregel die in het licht van het Unierecht oorspronkelijk toegestaan was, maar later niet langer in overeenstemming blijkt met de in richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden. In de situatie in het hoofdgeding heeft het Hof daarentegen te maken met een maatregel die a) volgens mij moet worden aangemerkt als vanaf zijn vaststelling onverenigbaar met de basisvoorwaarden van richtlijn 2004/38, b) niet voor de rechter is bestreden en dus definitief is geworden, en c) thans door de betrokkene wordt betwist zonder dat deze betwisting kan worden aangemerkt als een verzoek tot opheffing van het verbod in de zin van artikel 32 van richtlijn 2004/38.

39.

Daarom stel ik een analyse in drie stappen voor.

40.

In de eerste plaats zou een aandachtig onderzoek van het nationale recht het Hof in staat moeten stellen de nationale norm beter te bepalen die voor de beoordeling van de derde prejudiciële vraag relevant is. Vervolgens moet rekening ermee worden gehouden dat het in het hoofdgeding tegen verzoeker vastgestelde verbod niet aan rechterlijke toetsing is onderworpen geweest. Tot slot zal ik het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel bij mijn bespreking betrekken.

41.

De situatie waarin de nationale rechter zich bevindt, kan als volgt worden samengevat: hij wordt verzocht om een bestuursbesluit nietig te verklaren waarbij het door verzoeker in het hoofdgeding ingediende verzoek om heropening van de bestuurlijke procedure die had geleid tot de vaststelling van het besluit van 2007 is afgewezen. Verzoeker in het hoofdgeding beriep zich daarbij op de strijdigheid van het besluit met het Unierecht. De nationale rechter wenst dus te vernemen of deze afwijzing verenigbaar is met de Unierechtelijke vereisten. Alvorens over deze vraag uitspraak te doen dient voor een beter begrip het nationale rechtskader te worden bepaald waarbinnen de heropening van de bestuurlijke procedure is geweigerd.

42.

Volgens de uiteenzettingen van de verwijzende rechter kan de bestuurlijke procedure die leidde tot de vaststelling van het definitieve individuele bestuursbesluit dat niet voor de rechter is aangevochten, bij uitzondering in zeven verschillende, in artikel 99 van de APK limitatief opgesomde gevallen worden heropend met het oog op de intrekking of wijziging van dat besluit. Van deze zeven gevallen hebben er twee in het bijzonder de aandacht van de verwijzende rechter, die het nuttig achtte om ze aan het Hof ter kennis te brengen.

43.

In de eerste plaats is er artikel 99, punt 7, van de APK. Indien ik het goed begrepen heb, kan volgens deze regeling degene tot wie het besluit is gericht, en in voorkomend geval de rechter, te allen tijde verzoeken om heropening van de bestuurlijke procedure indien het besluit blijkens een uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een in het EVRM verankerd grondrecht schendt.

44.

Naar de letter heeft deze bepaling uitdrukkelijk enkel betrekking op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Er bestaat geen overeenkomstige op de rechtspraak van het Hof betrekking hebbende bepaling. Dat is ook niet nodig omdat het Unierecht, in tegenstelling tot het recht van het EVRM, twee essentiële kenmerken heeft, te weten voorrang ( 20 ) en rechtstreekse werking ( 21 ). Voorts heeft het Hof er herhaaldelijk op gewezen dat „[d]e uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel [267 VWEU] verleende bevoegdheid aan een voorschrift van het [Unie]recht geeft, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van zijn inwerkingtreding moet of had moeten worden verstaan en toegepast, zo nodig verklaart en preciseert”. ( 22 ) Gelet op de specifieke kenmerken van de rechtsorde van de Unie en de bijzondere aard van het mechanisme van de prejudiciële verwijzing moeten de verplichtingen die op de nationale rechterlijke instanties rusten inzake de voorwaarden waaronder zij de rechtmatigheid van een definitief geworden bestuursbesluit wegens schending van Unierecht moeten herbezien, geheel anders worden gezien dan in de situatie waarin de beweerde onrechtmatigheid voortvloeit uit een arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

45.

Uit het door de verwijzende rechter geschetste nationale rechtskader blijkt juist dat het nationale recht, naast de procedure die uitsluitend de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens betreft, nog een andere mogelijkheid tot heropening van de bestuurlijke procedure kent, die voor onze zaak dus meer relevantie heeft.

46.

Artikel 99, punt 1, van de APK bepaalt namelijk dat een definitief bestuursbesluit kan worden ingetrokken of gewijzigd in geval van een wezenlijke schending van een van de voorwaarden voor de rechtmatigheid ervan. Juist wegens de hierboven in herinnering gebrachte specifieke kenmerken van het Unierecht moet het nationale begrip „wezenlijke schending van de rechtmatigheid” aldus worden opgevat dat het eveneens de gevallen betreft waarin het besluit in strijd is met Unierecht.

47.

Anders dan wat geldt voor artikel 99, punt 7, van de APK, kan de grond voor de in artikel 99, punt 1, van de APK voorziene heropening niet te allen tijde worden aangevoerd door de adressaat van het besluit. In dit geval is de intrekking of wijziging van een definitief geworden individueel bestuursbesluit aan strikte voorwaarden gebonden waar het de initiatiefbevoegdheid en de termijn betreft. Alleen het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, het Openbaar Ministerie of de ombudsman kan beslissen – of verzoeken – om het besluit in te trekken of te wijzigen, en wel binnen een termijn van één maand vanaf de vaststelling van het besluit. Uit de door de verwijzende rechter verstrekte informatie blijkt dat de in artikel 99, punt 1, van de APK genoemde grond voor heropening van de bestuurlijke procedure een „recht” van het bestuur is. De autoriteiten die de initiatiefbevoegdheid hebben inzake intrekking of wijziging van het besluit, beoordelen vrij of zij van dit recht gebruikmaken. Zij oefenen daarbij dus een volledig discretionaire bevoegdheid uit, en de betrokkene kan zich nooit op eigen initiatief beroepen op schending van de materiële rechtmatigheid van het voor zijn persoonlijke situatie bezwarende besluit. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het bestuursorgaan dat over de heropening van de bestuurlijke procedure van verzoeker in het hoofdgeding heeft beslist, in de beslissing van 2010 heeft vastgesteld dat het orgaan dat het besluit van 2007 had uitgevaardigd, het in artikel 99, punt 1, van de APK voorziene recht niet heeft willen uitoefenen.

48.

In deze omstandigheden moet de eerste prejudiciële vraag mijns inziens worden geherformuleerd. Uit de verwijzingsbeslissing kan duidelijk worden afgeleid dat ermee beoogd wordt te vernemen of de voorwaarden waaronder het in artikel 99, punt 1, van de APK voorziene rechtsmiddel openstaat, aan de vereisten van het Unierecht voldoen.

49.

Ter bepaling van de eisen die het Unierecht stelt aan de herziening van een definitief bestuursbesluit wegens strijd met het Unierecht, is de verwijzende rechter uitgebreid ingegaan op het arrest Kühne & Heitz. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat een bestuursorgaan ingevolge het beginsel van loyale samenwerking een definitief geworden besluit desgevraagd opnieuw moet onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof inmiddels aan de relevante bepaling heeft gegeven, wanneer: a) het naar nationaal recht bevoegd is om van dat besluit terug te komen, b) het in geding zijnde besluit definitief is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie die uitspraak doet in laatste aanleg, c) die uitspraak, gelet op de latere rechtspraak van het Hof, berust op een onjuiste uitlegging van het Unierecht die is gegeven zonder dat het Hof om een prejudiciële beslissing is verzocht, en d) de betrokkene zich tot het bestuursorgaan heeft gewend onmiddellijk na van die rechtspraak kennis te hebben genomen. ( 23 )

50.

In de eerste plaats, wat mijn voorstel tot herformulering van de eerste prejudiciële vraag betreft, lijkt mij het punt van een na de vaststelling van een definitief geworden bestuursbesluit gewezen arrest van het Hof niet meer van belang voor de beslechting van het hoofdgeding. In de tweede plaats gelden de bepalingen van dat arrest in ieder geval uitsluitend indien een afweging moet plaatsvinden tussen de rechtszekerheid in verband met het gezag van gewijsde en de verplichtingen van de lidstaten om de door het Unierecht aan particulieren gegarandeerde rechten te effectueren en te beschermen. Een van de kenmerken van de onderhavige prejudiciële procedure is echter juist dat het besluit van 2007 definitief is geworden zonder dat het aan rechterlijk toezicht is onderworpen geweest.

51.

De vier cumulatieve voorwaarden die door het Hof in het arrest Kühne & Heitz zijn gedefinieerd, zijn in de onderhavige zaak dus niet relevant, omdat hier geen sprake is van gezag van gewijsde. ( 24 )

52.

Het Unierecht eist niet „[o]vereenkomstig het rechtszekerheidsbeginsel [...] dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een besluit van een bestuursorgaan dat definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen” ( 25 ), en „[d]e inachtneming van dit beginsel voorkomt dat bestuurshandelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, onbeperkt in het geding kunnen worden gebracht” ( 26 ). Het Bulgaarse recht voorziet echter in de mogelijkheid om de bestuurlijke procedure te heropenen in het geval dat een definitief geworden bestuursbesluit door een wezenlijke onrechtmatigheid is aangetast.

53.

In een situatie waarin de vereisten moet worden bepaald die het Unierecht stelt aan een herziening van een definitief geworden bestuursbesluit dat in strijd blijkt met Unierecht maar niet voor de rechter is aangevochten, vooropgesteld dat het nationale recht in de mogelijkheid daartoe voorziet, baseert het Hof zijn antwoord op het gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel: „[B]ij ontbreken van een [...]regeling [van de Unie] ter zake, [zijn] de procedurevoorschriften ter verzekering van de bescherming van de rechten welke de justitiabelen aan het [Unierecht] ontlenen op grond van het beginsel van procesautonomie van de lidstaten, een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat [...], met dien verstande evenwel dat zij niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het [Unierecht] verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel)” ( 27 ). De situatie in het hoofdgeding moet dus worden onderzocht in het licht van deze twee beginselen.

54.

Volgens het gelijkwaardigheidsbeginsel moet het geheel van regels die van toepassing zijn op beroepen, met inbegrip van de voorgeschreven termijnen, gelijkelijk van toepassing zijn op beroepen op grond van schending van het recht van de Unie en op beroepen op grond van niet-inachtneming van het nationale recht. ( 28 ) Dienaangaande heeft de verwijzende rechter niets gezegd over de mogelijkheid dat de bijzondere voorwaarden die zijn voorzien voor de toepassing van artikel 99, punt 1, van de APK verschillen naargelang de onrechtmatigheid van het definitief geworden bestuursbesluit wordt gebaseerd op schending van het Unierecht dan wel van het interne recht.

55.

Wat betreft het doeltreffendheidsbeginsel is de situatie problematischer. Dit beginsel vereist dat de regels die van toepassing zijn op de voorwaarden waaronder de geldigheid van een definitief geworden bestuursbesluit wegens strijd met Unierecht kan worden betwist, de uitoefening van de door het Unierecht daartoe verleende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.

56.

Minstens twee van deze bijzondere voorwaarden doen een aantal vragen rijzen: de termijn en de personen die de heropening van de bestuurlijke procedure kunnen initiëren.

57.

In verband met de termijn breng ik in herinnering dat het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten op grond van het rechtszekerheidsbeginsel mogen eisen dat een verzoek tot herziening en intrekking van een definitief geworden bestuursbesluit dat in strijd is met het Unierecht – in voorkomend geval in de later door het Hof gegeven uitlegging – binnen een redelijke termijn wordt ingediend bij het bevoegde bestuursorgaan. ( 29 ) Deze termijn moet worden bepaald met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel. ( 30 ) Ik merk op dat artikel 99, punt 1, van de APK slechts binnen een termijn van een maand vanaf de vaststelling van het besluit dat niet voor de rechter is aangevochten, als grondslag kan dienen voor de heropening van de bestuurlijke procedure. Volgens mij beantwoordt deze termijn niet aan de vereisten van het doeltreffendheidsbeginsel.

58.

In ieder geval lijkt wat de autoriteiten betreft die gerechtigd zijn de heropening van de bestuurlijke procedure te initiëren, evenmin voldaan aan de vereisten van het doeltreffendheidsbeginsel. Indien de materiële rechtmatigheid van een bestuursbesluit dat definitief is geworden zonder voor de rechter te zijn bestreden, wordt aangetast doordat het besluit in strijd is met Unierecht, kan de geadresseerde van het besluit niet om heropening van de bestuurlijke procedure verzoeken. Zoals reeds gezegd, mogen alleen de autoriteit die het besluit heeft genomen, het Openbaar Ministerie of de ombudsman verzoeken of beslissen dat de procedure wordt heropend.

59.

Als gevolg van de te beperkende regels inzake de termijn en het initiatiefrecht biedt de in artikel 99, punt 1, van de APK aangegeven grond voor de heropening van de bestuurlijke procedure geen afdoende bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. De uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten wordt er namelijk uiterst moeilijk of in de praktijk onmogelijk door gemaakt. Het is dan ook aan de nationale rechter om er alle in het kader van het hoofdgeding noodzakelijke consequenties uit te trekken voor zijn uitspraak op de door verzoeker in het hoofdgeding ingestelde vordering tot nietigverklaring van het besluit de heropening van de bestuurlijke procedure te weigeren.

60.

Uit het bovenstaande volgt dat het Unierecht zich verzet tegen een bepaling van een lidstaat volgens welke een bestuurlijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van een definitief geworden besluit dat niet voor de rechter is aangevochten, in geval van strijdigheid van het besluit met Unierecht uitsluitend kan worden heropend binnen een termijn van één maand vanaf de vaststelling van dat besluit, en uitsluitend op initiatief van de autoriteit die het besluit heeft genomen, het Openbaar Ministerie of de ombudsman, waardoor het uiterst moeilijk of in de praktijk onmogelijk wordt om de door het Unierecht verleende rechten uit te oefenen.

61.

Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Administrativen Sad Sofia-grad te beantwoorden als volgt: