1. 

Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Franse Conseil d’État heeft betrekking op de uitlegging van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode). ( 2 ) De verwijzende rechter verzoekt in wezen om een toelichting op de inhoud en de werkingssfeer van de hierin neergelegde bepalingen betreffende de weigering van toegang voor visumplichtige onderdanen van derde landen en de afgifte van terugkeervisa aan onderdanen van derde landen.

2.

Artikel 2 van de Schengengrenscode (hierna ook: „SGC”) bepaalt:

„In deze verordening wordt verstaan onder:

[...]

3.

Artikel 3 SGC bepaalt onder het kopje „Toepassingsgebied”:

„Deze verordening is van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd:

4.

Artikel 5 SGC bepaalt onder het kopje „Toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen”:

„1.   Voor onderdanen van derde landen gelden de volgende toegangsvoorwaarden voor een verblijf van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden:

4.   In afwijking van lid 1:

5.

Artikel 13, lid 1, SGC bepaalt onder het kopje „Weigering van toegang”:

„Indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, lid 1, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, lid 4, genoemde categorieën personen behoort, wordt hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet.”

6.

Artikel L 311-4 van de code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (wetboek inzake de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen en het asielrecht) bepaalt:

„Indien een vreemdeling beschikt over een bewijs van indiening van een aanvraag tot afgifte of hernieuwing van een verblijfsvergunning, een bewijs van indiening van een asielaanvraag of een tijdelijke verblijfsvergunning, heeft hij het recht in Frankrijk te verblijven, zonder dat hiermee vooruit wordt gelopen op de definitieve beslissing aangaande zijn recht op verblijf. [...]”

7.

Voorwerp van het hoofdgeding is een ministeriële circulaire van 21 september 2009 (hierna ook: „circulaire”) die de voorwaarden vastlegt voor de toegang tot de Schengenruimte van onderdanen van derde landen die over een tijdelijke verblijfsvergunning of over een door de Franse autoriteiten afgegeven bewijs van indiening van een asielaanvraag of van een verzoek om afgifte van een verblijfstitel beschikken. De circulaire bepaalt onder meer dat visumplichtige onderdanen van derde landen die slechts met een bewijs van indiening van een eerste verzoek om afgifte van een verblijfstitel of van een asielaanvraag respectievelijk slechts met een in het kader van de behandeling van een asielaanvraag afgegeven tijdelijke verblijfsvergunning het Franse grondgebied hebben verlaten, uitsluitend met een door de consulaire instanties of, in uitzonderingsgevallen, door de diensten van de prefectuur verstrekt visum naar de Schengenruimte mogen terugkeren. Volgens de ministeriële circulaire kunnen de buitengrenzen van de Schengenruimte met een door de prefectuur verstrekt terugkeervisum principieel alleen worden overschreden op de punten van binnenkomst op het Franse grondgebied.

8.

De Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (Nationale vereniging voor bijstand aan vreemdelingen aan de grens; hierna: „ANAFE”), verzoekster in het hoofdgeding, eist intrekking van die circulaire voor zover hierin is vastgelegd dat de houders van een bewijs van indiening van een eerste verzoek om afgifte van een verblijfstitel respectievelijk een bewijs van indiening van een asielaanvraag de terugkeer wordt geweigerd. Volgens ANAFE beperkt de circulaire zich niet ertoe de Schengengrenscode tot uitvoering te brengen, maar breidt zij de bepalingen ervan uit. Bovendien acht ANAFE de circulaire in strijd met het rechtszekerheidbeginsel en het vertrouwensbeginsel, aangezien de bepalingen ervan met onmiddellijke ingang van toepassing zijn, alhoewel onderdanen van derde landen met een tijdelijke verblijfstitel, die het land vóór de vaststelling van de circulaire hebben verlaten, op grond van de tot dan toe vigerende uitlegging van artikel L.311-4 van de code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ervan mochten uitgaan dat zij naar het Franse grondgebied zouden kunnen terugkeren.

9.

De verwijzende rechter is van mening dat dit geschil tot dusver onbeantwoorde vragen betreffende de uitlegging en de toepassing van de Schengengrenscode doet rijzen. Tegen die achtergrond heeft hij besloten de behandeling van de zaak te schorsen en de volgende prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof:

10.

Het verzoek om een prejudiciële beslissing van 15 december 2010 is op 22 december 2010 ingeschreven ter griffie van het Hof. In deze procedure hebben verzoekster in het hoofdgeding, de Franse en de Belgische regering en de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Aan de terechtzitting op 20 oktober 2011 hebben de vertegenwoordigers van verzoekster in het hoofdgeding, van de Franse regering en van de Commissie deelgenomen.

11.

De Franse regering, de Belgische regering en de Commissie zijn van mening dat de eerste prejudiciële vraag in die zin moet worden beantwoord dat artikel 13 SGC ook van toepassing is op onderdanen van derde landen waarvan de terugkeer naar het grondgebied van de lidstaat die hem een tijdelijke verblijfsvergunning heeft afgegeven, kan gebeuren zonder binnenkomst van, doorreis over of verblijf op het grondgebied van de overige lidstaten.

12.

Volgens verzoekster in het hoofdgeding moet artikel 5 juncto artikel 13 SGC echter aldus worden uitgelegd dat de toegang op basis van een verblijfstitel die niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 2, lid 15, SGC, slechts kan worden geweigerd in gevallen waarin de betrokken persoon aan de grens van een andere lidstaat dan de lidstaat welke die titel heeft afgegeven, om toegang verzoekt voor een verblijf van korte duur.

13.

Op de tweede prejudiciële vraag moet volgens de Commissie worden geantwoord dat het terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC de terugkeer naar de Schengenruimte niet mag beperken tot de punten van binnenkomst op het nationale grondgebied. Verzoekster in het hoofdgeding stelt zich in wezen op hetzelfde standpunt.

14.

De Franse regering heeft in dat opzicht schriftelijk opgemerkt dat het terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC ofwel een nationaal visum voor langdurig verblijf is, dan wel een visum voor kort verblijf in de zin van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (visumcode). ( 4 ) Voor zover een lidstaat zich in een concreet geval bij wijze van uitzondering genoodzaakt zou zien een visum met territoriaal beperkte geldigheid in de zin van artikel 25 van de visumcode af te geven, verleent dit in wezen slechts recht op toegang tot het grondgebied van de betrokken lidstaat. Ter terechtzitting heeft de Franse regering zich echter achter het standpunt van de Commissie geschaard.

15.

De Belgische regering voert in dit verband aan dat de lidstaten het recht hebben de voorwaarden voor de afgifte van een terugkeervisum vast te leggen. Een terugkeervisum geeft echter slechts recht op toegang tot het eigen nationale grondgebied.

16.

Aangaande de derde prejudiciële vraag benadrukken de Belgische regering en de Commissie dat de Schengengrenscode inhoudelijk geen wezenlijke verandering heeft gebracht in de Unierechtelijke bepalingen betreffende de toegang van onderdanen van derde landen die slechts in het bezit zijn van een voor de duur van de behandeling van een eerste verzoek om verstrekking van een verblijfstitel of van een asielaanvraag afgegeven tijdelijke verblijfstitel. De Commissie is derhalve van mening dat eventuele problemen betreffende de uitlegging van het Unierecht vóór de circulaire van 21 september 2009 respectievelijk de uitvoering van die circulaire op basis van het nationale recht moeten worden beoordeeld.

17.

Volgens de Franse regering moet de derde prejudiciële vraag in die zin worden beantwoord dat uit het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel geen verplichting voortvloeit tot invoering van overgangsmaatregelen voor onderdanen van derde landen die het grondgebied van een lidstaat hebben verlaten terwijl zij slechts in het bezit waren van een tijdelijke verblijfstitel, en die na de inwerkingtreding van de Schengengrenscode willen terugkeren.

18.

Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de regeling van artikel 13 SGC betreffende de weigering van toegang voor onderdanen van derde landen ook van toepassing is op visumplichtige onderdanen van derde landen die via de buitengrenzen van de Schengenruimte willen terugkeren naar de lidstaat die zij na verkrijging van een tijdelijke verblijfstitel hebben verlaten, zonder daarbij het grondgebied van een andere lidstaat te betreden.

19.

Die vraag moet mijns inziens bevestigend worden beantwoord. Tot deze conclusie kom ik na een systematische uitlegging van de tekst en de doelstelling van de Schengengrenscode.

20.

De Schengengrenscode ( 5 ) heeft tot doel regelgeving vast te stellen betreffende het overschrijden van de binnen- en buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. ( 6 ) Personen die de — in artikel 2, lid 1, SGC gedefinieerde — binnengrenzen tussen de lidstaten overschrijden, mogen ongeacht hun nationaliteit in beginsel niet meer worden gecontroleerd ( 7 ), hetgeen impliceert dat de personencontroles en een doeltreffend toezicht op de overschrijding van de grenzen aan de — in artikel 2, lid 2, SGC gedefinieerde — buitengrenzen van de Schengenruimte moeten worden gewaarborgd.

21.

De bepalingen inzake de grenscontroles aan de buitengrenzen van de Schengenruimte en de weigering van toegang aan die buitengrenzen zijn neergelegd in de artikelen 6 tot en met 13 SGC. Ten aanzien van de weigering van toegang bevat artikel 13, lid 1, eerste volzin, SGC de algemene regel dat een onderdaan van een derde land die niet aan alle in artikel 5, lid 1, SGC vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, lid 4, SGC genoemde categorieën personen behoort, de toegang tot de Schengenruimte wordt geweigerd. Artikel 13, lid 1, tweede volzin, SGC voegt hieraan toe dat dit de toepassing van de bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet laat. Artikel 13, leden 2 tot en met 6, SGC noemt de verdere modaliteiten voor de weigering van toegang. Lid 4 van die bepaling legt bijvoorbeeld vast dat in gevallen waarin een onderdaan van een derde land de toegang wordt geweigerd, de grenswachters erop toezien dat die persoon het grondgebied van de betrokken lidstaat niet betreedt.

22.

De Schengengrenscode is volgens artikel 3 ervan van toepassing op iedereen die de binnen- of buitengrenzen van de Schengenruimte overschrijdt.

23.

Uitgaande van de tekst van artikel 13 in verbinding met artikel 3 SGC moet derhalve zonder meer worden geconcludeerd dat de in artikel 13 SGC geregelde weigering van toegang van toepassing is op alle onderdanen van derde landen die via een buitengrens van de Schengenruimte een lidstaat willen binnenkomen, en dit ongeacht of het hierbij al dan niet gaat om een poging tot terugkeer met een tijdelijke verblijfstitel van die lidstaat.

24.

Ook het feit dat een onderdaan van een derde land die op grond van een tijdelijke verblijfstitel van een lidstaat probeert via een buitengrens van de Schengenruimte naar die lidstaat terug te keren, niet de bedoeling heeft toegang te krijgen tot de gehele Schengenruimte, verzet zich niet tegen de toepassing van artikel 13 SGC.

25.

Doorslaggevend is in dit verband dat door de Schengengrenscode de personencontroles aan de binnengrenzen zijn afgeschaft en de grenscontroles zijn verschoven naar de buitengrenzen van de Schengenruimte. Dat betekent dat de bepalingen van de Schengengrenscode inzake weigering van toegang aan de buitengrenzen in beginsel van toepassing zijn op het grensoverschrijdende personenverkeer in zijn totaliteit, ook wanneer de Schengen-buitengrenzen van een lidstaat alleen worden overschreden met het oog op verblijf in die lidstaat.

26.

Die uitlegging vindt steun in artikel 13, lid 1, tweede volzin, SGC, waarin wordt verwezen naar de mogelijkheid van toegang tot een lidstaat op grond van asielrechtelijke bepalingen of op grond van een nationaal visum voor verblijf van langere duur. Het feit dat die vormen van toegang via de Schengen-buitengrenzen van een lidstaat met het oog op — primair ( 8 ) en langdurig — verblijf aldaar in artikel 13 SGC uitdrukkelijk worden vermeld, bevestigt dat die bepaling van toepassing is op alle aspecten van het de Schengen-buitengrenzen overschrijdende personenverkeer.

27.

Ook de verwijzing in artikel 13, lid 1, eerste volzin, SGC naar artikel 5 SGC pleit voor die uitlegging. Uit hoofde van die bepaling wordt een onderdaan van een derde land die niet aan alle in artikel 5, lid 1, SGC vermelde toegangsvoorwaarden voldoet en niet tot de in artikel 5, lid 4, SGC genoemde categorieën personen behoort, de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Aangezien de toegangsvoorwaarden van artikel 5 SGC zowel betrekking hebben op de toegang tot de Schengenruimte (lid 1) als op de toegang met het oog op primair verblijf in een lidstaat (lid 4), volgt uit de verwijzing in artikel 13, lid 1, eerste volzin, SGC eveneens duidelijk dat artikel 13 SGC ook van toepassing is op de toegang van onderdanen van derde landen via de Schengen-buitengrenzen van een lidstaat in gevallen waarin die binnenkomst in eerste instantie verblijf in die lidstaat tot doel heeft.

28.

In het licht van het voorgaande dient de eerste prejudiciële vraag aldus te worden beantwoord dat artikel 13 SGC ook van toepassing is op de terugkeer van een onderdaan van een derde land via de Schengen-buitengrenzen naar het grondgebied van een lidstaat die aan die persoon een tijdelijke verblijfstitel heeft afgegeven, indien die terugkeer kan gebeuren zonder binnenkomst van, doorreis over of verblijf op het grondgebied van de overige lidstaten.

29.

Gezien de concrete inhoud van de ministeriële circulaire van 21 september 2009 wil ik evenwel erop wijzen dat het hierin vervatte algemene terugkeerverbod in de praktijk vragen zou kunnen doen rijzen omtrent de verenigbaarheid van dat verbod met de Unierechtelijke bepalingen op het vlak van het asielrecht.

30.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt namelijk dat visumplichtige onderdanen van derde landen die het Franse grondgebied alleen met een in het kader van de behandeling van een asielaanvraag afgegeven tijdelijke verblijfstitel of een bewijs van indiening van een asielaanvraag of van een eerste verzoek om afgifte van een verblijfstitel hebben verlaten, uitsluitend met een door de consulaire instanties of, in uitzonderingsgevallen, de prefectuur afgegeven terugkeervisum weer toegang krijgen tot de Schengenruimte. Kennelijk neemt de ministeriële circulaire het bepaalde in artikel 13, lid 1, tweede volzin, SGC, dat de bijzondere bepalingen inzake het asielrecht en internationale bescherming onverlet worden gelaten, dus niet over. Die voorbehoudsclausule met betrekking tot het asielrecht zou bijvoorbeeld relevant kunnen zijn in gevallen waarin een weigering van terugkeer in strijd zou zijn met het zogenoemde beginsel van non-refoulement en dus met artikel 18 van het Handvest van de grondrechten. ( 9 ) Mocht het ontbreken van een dergelijke voorbehoudsclausule in de circulaire in de praktijk tot gevolg hebben dat vluchtelingen direct of indirect worden teruggestuurd naar een land waar zij blootstaan aan vervolging, zou derhalve moeten worden onderzocht of de circulaire vanuit dat oogpunt verenigbaar is met het Unierecht. Aangezien die problematiek in de onderhavige prejudiciële procedure echter niet aan de orde is, zal ik hierop niet nader ingaan.

31.

Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen onder welke voorwaarden een lidstaat onderdanen van derde landen een terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC kan verstrekken. In het bijzonder wenst hij te vernemen of een dergelijk terugkeervisum de toegang tot de Schengenruimte mag beperken tot punten van binnenkomst op het nationale grondgebied.

32.

Achtergrond van deze vraag is het feit dat de litigieuze ministeriële circulaire in het hoofdgeding bepaalt dat visumplichtige onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een in Frankrijk in het kader van de behandeling van een asielaanvraag afgegeven tijdelijke verblijfstitel of van een bewijs van indiening van een asielaanvraag of een eerste verzoek om afgifte van een verblijfstitel, en die het Franse grondgebied slechts met die titel of dat bewijs van indiening hebben verlaten, uitsluitend naar de Schengenruimte mogen terugkeren met een door de consulaire instanties of, in uitzonderingsgevallen, een door de prefectuur afgegeven terugkeervisum. In de circulaire wordt bovendien erop gewezen dat met een door de prefectuur afgegeven terugkeervisum de buitengrenzen van de Schengenruimte uitsluitend op de punten van binnenkomst op het Franse grondgebied mogen worden overschreden.

33.

Met zijn tweede prejudiciële vraag haakt de verwijzende rechter dus in op de bepaling van de circulaire dat een door de prefectuur afgegeven terugkeervisum uitsluitend een terugkeer via de Schengen-buitengrenzen naar de Franse Republiek toestaat. Tegen deze achtergrond wenst hij in wezen te vernemen of een terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC mag voorschrijven dat de terugkeer naar de verstrekkende lidstaat slechts via de Schengen-buitengrenzen van die ene lidstaat mag geschieden.

34.

In terminologisch opzicht wil ik om te beginnen erop wijzen dat het begrip terugkeervisum in de Schengengrenscode niet wordt gedefinieerd. ( 10 ) Wel biedt artikel 5, lid 4, sub a, SGC belangrijke aanwijzingen die tot de afbakening van dat begrip kunnen bijdragen. Volgens de tekst van die bepaling wordt onderdanen van derde landen die niet aan alle in lid 1 bedoelde toegangsvoorwaarden voldoen, maar houder zijn van een door een van de lidstaten afgegeven verblijfstitel, een nationaal visum voor verblijf van langere duur of een terugkeervisum, toegang verleend met het oog op doorreis naar het grondgebied van de overige lidstaten, opdat zij het grondgebied van de lidstaat kunnen bereiken die hun de verblijfstitel, het visum voor verblijf voor langere duur of het terugkeervisum heeft verstrekt. Uit die begripsmatige differentiatie tussen verblijfstitel, nationaal visum en terugkeervisum volgt dat het terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC geen verblijfstitel van een lidstaat of een nationaal visum voor verblijf van langere duur is.

35.

Uit de definities in artikel 2 van verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (visumcode) ( 11 )kan bovendien worden opgemaakt dat het terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC geen „visum” is in de zin van de visumcode. Artikel 2, lid 2, van de visumcode definieert een visum namelijk als een door een lidstaat afgegeven machtiging tot doorreis over het grondgebied van de lidstaten of een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden vanaf de datum van eerste binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten of tot doorreis via de internationale transitzones van luchthavens van de lidstaten. Artikel 5, lid 4, sub a, SGC heeft echter betrekking op gevallen waarin de onderdaan van een derde land juist niet over een visum in de zin van artikel 2, lid 2, van de visumcode beschikt.

36.

Mijns inziens kan ook het in artikel 2, lid 4, van de visumcode gedefinieerde „visum met een territoriaal beperkte geldigheid” niet worden gelijkgesteld met een terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC. Als dit in de bedoeling van de wetgever had gelegen, zou het logisch zijn geweest het begrip visum met een territoriaal beperkte geldigheid in artikel 5, lid 4, sub a, SGC uitdrukkelijk te gebruiken. In een dergelijk soort visum voorzag namelijk reeds de overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 (hierna: „SUO”) ( 12 ) in artikel 16 ervan. ( 13 ) Ook in de in het kader van de Schengen-samenwerking vastgestelde gemeenschappelijke visuminstructies ( 14 ) (hierna: „GVI”) werd in deel I, hoofdstuk 2, onder het kopje „Visa: begripsomschrijving en soorten” uitdrukkelijk verwezen naar de categorie van visa met territoriaal beperkte geldigheid. Indien met het terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC een dergelijk „visum met territoriaal beperkte geldigheid” zou worden bedoeld, had de wetgever dat begrip dus zonder meer kunnen gebruiken.

37.

Uit het voorgaande volgt dat het terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC moet worden beschouwd als titel die kan worden afgegeven aan een onderdaan van een derde land die niet over een verblijfstitel of over een visum voor verblijf van langere duur of een visum met territoriaal beperkte geldigheid in de zin van de visumcode beschikt, maar die niettemin het grondgebied van de lidstaat waar hij verblijft, wil verlaten, teneinde hem in staat te stellen op een later tijdstip weer naar die lidstaat terug te keren. Het terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC moet dus worden beschouwd als een door een lidstaat verleende machtiging voor een onderdaan van een derde land die niet over een verblijfstitel of over een visum voor verblijf van langere duur of een visum met territoriaal beperkte geldigheid in de zin van de visumcode beschikt, om de betrokken lidstaat voor een bepaald doel te verlaten en vervolgens weer naar die lidstaat terug te keren.

38.

De voorwaarden voor de afgifte van een dergelijke nationale terugkeervergunning zijn in de Schengengrenscode niet concreet geregeld. Mijns inziens verzet de Schengengrenscode zich derhalve in beginsel niet ertegen dat de lidstaten aan het terugkeervisum inhoudelijk de voorwaarde verbinden dat de terugkeer naar de betrokken lidstaat alleen via zijn Schengen-buitengrenzen mogelijk is.

39.

De Commissie deelt die opvatting niet. Uit de vaststelling dat de houder van een terugkeervisum in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC het recht heeft op doorreis door de andere lidstaten van de Schengenruimte, concludeert zij dat de betrokkene met het terugkeervisum ook altijd via de Schengen-binnengrenzen naar de verstrekkende lidstaat moet kunnen terugkeren.

40.

Deze analyse overtuigt mij niet. Mijns inziens moet het doorreisrecht in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC aldus worden begrepen dat een terugkeervisum de houder ervan — mits deze niet op de nationale signaleringslijst staat — het recht geeft op doorreis door de andere lidstaten van de Schengenruimte voor zover het een terugkeer naar de verstrekkende lidstaat via de Schengen-binnengrenzen toestaat. De vraag of het terugkeervisum de terugkeer via de Schengen-binnengrenzen van de verstrekkende lidstaat altijd moet mogelijk maken, wordt daarentegen door artikel 5, lid 4, sub a, SGC niet geregeld. Dit betekent dat uit artikel 5, lid 4, sub a, SGC ook geen verplichting voor de lidstaten voortvloeit om in geval van afgifte van een terugkeervisum de terugkeer zowel via de eigen Schengen-buitengrenzen als via de eigen Schengen-binnengrenzen toe te staan.

41.

In dit verband wil ik in het bijzonder benadrukken dat de Schengengrenscode is vastgesteld op basis van artikel 62, leden 1 en 2, sub a, EG. Volgens artikel 62, lid 1, EG neemt de Raad maatregelen om te waarborgen dat personen, ongeacht of het burgers van de Unie dan wel onderdanen van derde landen betreft, bij het overschrijden van de binnengrenzen niet worden gecontroleerd. Artikel 62, lid 2, sub a, EG bepaalt dat de Raad met betrekking tot de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten maatregelen neemt houdende de normen en procedures die de lidstaten bij de uitvoering van personencontroles aan die grenzen in acht moeten nemen. Die primairrechtelijke grondslag geeft de wetgever niet de bevoegdheid om een regeling vast te stellen waarin de voorwaarden voor de afgifte door een lidstaat van nationale terugkeervisa in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC worden vastgelegd. Daaruit volgt rechtstreeks dat op basis van de afzonderlijke bepalingen van de Schengengrenscode de resterende bevoegdheden van de lidstaten om aan nationale terugkeervisa voorwaarden te verbinden betreffende de toegang tot de betrokken lidstaat op bepaalde punten van binnenkomst, niet kunnen worden ingeperkt.

42.

Mocht het Hof zich, anders dan ik heb bepleit, achter het standpunt van de Commissie scharen, dan zou dit ook vergaande gevolgen hebben met betrekking tot de afgifte van nationale visa voor verblijf van langere duur. Aangezien volgens artikel 5, lid 4, sub a, SGC niet alleen de houders van terugkeervisa, maar ook de houders van nationale visa voor verblijf van langere duur recht hebben op doorreis door de andere lidstaten van de Schengenruimte, zou een uit dat doorreisrecht afgeleide verplichting tot verlening van terugkeervisa zonder geografische toegangsbeperkingen logischerwijs ook van toepassing zijn op de verstrekking van nationale visa voor verblijf van langere duur. Dat zou betekenen dat de lidstaten niet meer de mogelijkheid zouden hebben om nationale visa voor verblijf van langere duur met geografische toegangsbeperkingen te verstrekken.

43.

In het licht van die overwegingen kom ik tot de conclusie dat het doorreisrecht van de houders van terugkeervisa in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC afhankelijk is van de door de lidstaat van bestemming vastgelegde toegangsmodaliteiten, en niet omgekeerd. Dat betekent dat wanneer een lidstaat besluit een terugkeervisum zonder geografische toegangsbeperkingen af te geven, de houder van dat visum recht heeft op doorreis door de andere lidstaten van de Schengenruimte in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC, mocht hij besluiten via een van de Schengen-binnengrenzen van de verlenende lidstaat naar diens grondgebied terug te keren. Indien de lidstaat evenwel een terugkeervisum met een verplichting van terugkeer via de eigen Schengen-buitengrenzen verleent, wordt de houder van dat visum slechts toegestaan via de Schengen-buitengrenzen van die lidstaat terug te keren, zodat hij ook geen recht kan hebben op doorreis door de andere lidstaten in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, SGC.

44.

Samenvattend volgt uit mijn overwegingen dat de Schengengrenscode de lidstaten niet verbiedt een terugkeervisum met beperkingen van de toegang tot bepaalde punten van binnenkomst af te geven.

45.

Andere, uit het primaire of het secundaire recht voortvloeiende bezwaren tegen een nationale beperking van terugkeervisa tot binnenkomst via de Schengen-buitengrenzen van de betrokken lidstaat zijn er kennelijk niet. Een belangrijke indicatie voor de principiële verenigbaarheid van een dergelijke beperking met het Unierecht is bovendien de regeling betreffende Schengenvisa met territoriaal beperkte geldigheid.

46.

Vóór de vaststelling van de visumcode waren de Unierechtelijke bepalingen betreffende visa met territoriaal beperkte geldigheid in verschillende artikelen van uiteenlopende instrumenten vastgelegd, met name in de SUO en de GVI. In deel I, hoofdstuk 2, punt 2.3, GVI werd ten aanzien van de modaliteiten van toegang op grond van een visum met territoriaal beperkte geldigheid uitdrukkelijk bepaald dat de in- en uitreis via de lidstaat diende te geschieden tot het grondgebied waarvan de geldigheid van het visum beperkt was.

47.

Alhoewel de visumcode niet concreet ingaat op de modaliteiten van de toegang op basis van een visum met territoriaal beperkte geldigheid in de zin van artikel 25 ervan, duidt de motivering van de Commissie in het voorstel voor de verordening inzake de visumcode erop dat de wetgever in dat opzicht de bestaande rechtssituatie wilde handhaven. ( 15 ) Ook dit is een belangrijke indicatie dat een nationale terugkeerregeling die de toegang tot de Schengenruimte tot bepaalde buitengrenzen beperkt, ten gronde met het Unierecht verenigbaar is.

48.

In het licht van het voorgaande moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat een lidstaat die een onderdaan van een derde land een terugkeervisum verleent in de zin van artikel 5, lid 4, sub a, van de Schengengrenscode, de terugkeer op grond van dat visum kan beperken tot binnenkomst via zijn Schengen-buitengrenzen.

49.

Tot besluit wil ik erop wijzen dat de Franse regering in haar antwoord betreffende de tweede prejudiciële vraag heeft aangevoerd dat de terugkeer van onderdanen van derde landen waarvan de tijdelijke verblijfstitel geen recht verleent op terugkeer, in gevallen waarin dit noodzakelijk is, bij voorkeur door afgifte van een nationaal visum voor verblijf van langere duur mogelijk wordt gemaakt. De Belgische regering wijst erop dat de terugkeer van dergelijke onderdanen van derde landen in de praktijk mogelijk wordt gemaakt door verlening van een visum met territoriaal beperkte geldigheid in de zin van artikel 25 van de visumcode.

50.

Indien een lidstaat, zoals door de Franse regering aangevoerd, besluit de terugkeer van onderdanen van derde landen waarvan de tijdelijke verblijfstitel geen recht op terugkeer verleent, bij voorkeur mogelijk te maken door verlening van een nationaal visum voor verblijf van langere duur, verzet het Unierecht zich principieel niet ertegen dat dit visum de hernieuwde toegang tot de Schengenruimte tot punten van binnenkomst op het nationale grondgebied beperkt. Volgens artikel 18 SUO zijn visa voor verblijf van langere duur namelijk nationale visa, zodat de lidstaten vanuit Unierechtelijk oogpunt principieel het recht hebben de toegang tot de Schengenruimte op basis van die visa tot de punten van binnenkomst op het nationale grondgebied te beperken. ( 16 )

51.

Uit mijn voornoemde overwegingen volgt bovendien dat wanneer een lidstaat, zoals door de Belgische regering aangevoerd, besluit de teugkeer van onderdanen van derde landen mogelijk te maken door verlening van een visum met territoriaal beperkte geldigheid in de zin van artikel 25 van de visumcode, de terugkeer principieel dient te geschieden via de Schengen-buitengrenzen van de lidstaat tot het grondgebied waarvan de geldigheid van het visum beperkt is. ( 17 )

52.

Met zijn derde prejudiciële vraag haakt de verwijzende rechter in op het in de Schengengrenscode vastgelegde toegangsverbod voor visumplichtige onderdanen van derde landen die uitsluitend over een voor de duur van de behandeling van een eerste verzoek om afgifte van een verblijfstitel of van een asielaanvraag afgegeven tijdelijke verblijfstitel beschikken. In wezen wenst hij te vernemen of de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen zich verzetten tegen de toepassing van die bepalingen inzake het toegangsverbod, voor zover hierdoor onderdanen van derde landen die vóór de inwerkingtreding van de Schengengrenscode de Schengenruimte hebben verlaten in de veronderstelling dat zij met hun tijdelijke verblijfstitel zouden kunnen terugkeren, hiertoe na de inwerkingtreding van de Schengengrenscode niet meer in staat zijn.

53.

De verwijzende rechter stelt deze vraag omdat zich vóór de vaststelling van de ministeriële circulaire van 21 september 2009 in Frankrijk kennelijk een administratieve praktijk heeft ontwikkeld die erin bestond dat visumplichtige onderdanen van derde landen die slechts over een voor de duur van de behandeling van een eerste verzoek om afgifte van een verblijfstitel of van een asielaanvraag afgegeven tijdelijke verblijfstitel beschikten, het nationale grondgebied via de Schengen-buitengrenzen voor de duur van de geldigheid van die titel mochten verlaten en daar weer naar terugkeren. De circulaire beoogde aan die praktijk zonder overgangstermijn een einde te maken, zodat visumplichtige onderdanen van derde landen die het Franse grondgebied vóór de vaststelling van de circulaire met een dergelijke tijdelijke verblijfstitel hadden verlaten, niet meer zonder een visum of andere toegangstitel naar de Schengenruimte konden terugkeren.

54.

Aangaande de derde prejudiciële vraag wil ik om te beginnen erop wijzen dat het in de circulaire vastgelegde terugkeerverbod strookt met de bepalingen van de Schengengrenscode. Uit artikel 5, lid 1, SGC juncto artikel 2, punt 15, sub b, en artikel 5, lid 4, sub a, SGC volgt namelijk dat tijdelijke verblijfstitels die zijn afgegeven voor de duur van de behandeling van een eerste verzoek om afgifte van een verblijfstitel of van een asielaanvraag, niet kunnen worden gebruikt om toegang tot de Schengenruimte te verkrijgen. De circulaire verduidelijkt tegen die achtergrond derhalve terecht dat visumplichtige onderdanen van derde landen die het Franse grondgebied alleen met een dergelijke tijdelijke verblijfstitel hebben verlaten, geen vrije terugkeer via de Schengen-buitengrenzen mag worden geboden.

55.

Aangezien de Schengengrenscode volgens artikel 40 ervan reeds op 13 oktober 2006 in werking is getreden, verduidelijkt de circulaire van 21 september 2009 enkel de rechtssituatie die sinds 13 oktober 2006 ook in Frankrijk — althans op zijn Europese grondgebied ( 18 ) — van toepassing was. Het feit dat visumplichtige onderdanen van derde landen kort vóór de vaststelling van de ministeriële circulaire van 21 september 2009 het Franse grondgebied via een Schengen-buitengrens hebben verlaten zonder over een geldige titel voor terugkeer naar de Schengenruimte te beschikken en daarbij vertrouwden op een met het Unierecht onverenigbare administratieve praktijk, kan vanzelfsprekend niet worden aangevoerd om de verenigbaarheid van de relevante bepalingen van de Schengengrenscode met de Unierechtelijke beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid in twijfel te trekken.

56.

Aangaande het vertrouwensbeginsel kan in dit verband worden volstaan met de vaststelling dat hierop tegenover een Unieregeling slechts een beroep kan worden gedaan voor zover de Unie zelf en dus een van haar organen voordien een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan wekken. ( 19 ) In casu is geen sprake van een houding van de organen van de Unie die vertrouwen heeft kunnen wekken. Voor zover bij de visumplichtige onderdanen van derde landen met tijdelijke verblijfstitels die geen recht verlenen op terugkeer naar de Schengenruimte, ten onrechte het vertrouwen is gewekt dat zij op basis van die titels weer toegang zouden krijgen tot het Franse grondgebied, is dit immers te wijten aan een met het Unierecht onverenigbare nationale administratieve praktijk. Een dergelijke praktijk kan geen gewettigd vertrouwen bij de onderdanen van derde landen doen ontstaan, dat zij ook in de toekomst in het genot van een met het Unierecht onverenigbare behandeling zullen komen. ( 20 )

57.

Het rechtszekerheidsbeginsel impliceert volgens vaste rechtspraak dat de regelgeving van de Unie duidelijk en de toepassing ervan voorzienbaar is. ( 21 ) Mijns inziens voldoen de bepalingen van de Schengengrenscode inzake terugkeer op basis van tijdelijke verblijfstitels die zijn afgegeven voor de duur van de behandeling van een eerste verzoek om verstrekking van een verblijfstitel of van een asielaanvraag aan de vereisten van duidelijkheid en voorzienbaarheid. Zoals ik reeds heb uiteengezet, volgt uit artikel 5, lid 1, SGC juncto artikel 2, lid 15, sub b, en artikel 5, lid 4, sub a, SGC dat dergelijke tijdelijke verblijfstitels geen recht op terugkeer naar de Schengenruimte verlenen. ( 22 ) Bovendien moet worden benadrukt dat de Schengengrenscode op 13 april 2006, dat wil zeggen zes maanden vóór de inwerkingtreding ervan, in het Publicatieblad is bekendgemaakt en dat dus gewaarborgd was dat kon worden voorzien dat de bepalingen ervan met ingang van 13 oktober 2006 zouden gelden.

58.

In het licht van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat in het kader van de beoordeling van de derde prejudiciële vraag niets is gebleken dat duidt op een schending van de Unierechtelijke beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen in de context van de inwerkingtreding van de Schengengrenscode.

59.

Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt: