Zaak C‑222/08

Europese Commissie

tegen

Koninkrijk België

„Niet-nakoming – Richtlijn 2002/22/EG (universeledienstrichtlijn) – Elektronische communicatie – Netwerken en diensten – Artikel 12 – Berekening van kosten van universeledienstverplichtingen – Sociale component van universele dienst – Artikel 13 – Financiering van universeledienstverplichtingen – Bepaling van onredelijke last”

Samenvatting van het arrest

1.        Harmonisatie van wetgevingen – Telecommunicatiesector – Universele dienst en gebruikersrechten – Richtlijn 2002/22 – Universeledienstverplichtingen, sociale verplichtingen daaronder begrepen – Berekening van kosten – Onredelijke last

(Richtlijn 2002/22 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12, lid 1, en bijlage IV)

2.        Harmonisatie van wetgevingen – Telecommunicatiesector – Universele dienst en gebruikersrechten – Richtlijn 2002/22 – Universeledienstverplichtingen, sociale verplichtingen daaronder begrepen – Berekening van kosten – Onredelijke last

(Richtlijn 2002/22 van het Europees Parlement en de Raad, punt 21 van de considerans)

3.        Harmonisatie van wetgevingen – Telecommunicatiesector – Universele dienst en gebruikersrechten – Richtlijn 2002/22 – Universeledienstverplichtingen, sociale verplichtingen daaronder begrepen – Berekening van kosten – Onredelijke last

(Richtlijn 2002/22 van het Europees Parlement en de Raad, art. 13, lid 1)

4.        Harmonisatie van wetgevingen – Telecommunicatiesector – Universele dienst en gebruikersrechten – Richtlijn 2002/22 – Universeledienstverplichtingen, sociale verplichtingen daaronder begrepen – Berekening van kosten – Onredelijke last

(Richtlijn 2002/22 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12, lid 1, en bijlage IV)

1.        In artikel 12, lid 1, tweede alinea, van en bijlage IV bij richtlijn 2002/22 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten, zijn de regels vastgelegd volgens welke de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst moeten worden berekend wanneer de nationale regelgevende instanties van oordeel zijn dat de levering van deze dienst een onredelijke last kan vormen. Noch uit artikel 12, lid 1, noch uit enige andere bepaling van deze richtlijn blijkt evenwel dat de gemeenschapswetgever zelf de voorwaarden heeft willen vaststellen waaronder deze instanties vooraf dienen vast te stellen dat de levering van deze dienst een dergelijke onredelijke last kan vormen. In die omstandigheden schiet een lidstaat niet tekort in de verplichtingen die krachtens artikel 12 van deze richtlijn op hem rusten, door de voorwaarden vast te stellen volgens welke moet worden uitgemaakt of deze last al dan niet onredelijk is.

(cf. punten 44‑45)

2.        Uit punt 21 van de considerans van richtlijn 2002/22 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten, blijkt dat de gemeenschapswetgever de mechanismen ter dekking van de nettokosten die de levering van de universele dienst voor een onderneming kan meebrengen, heeft willen koppelen aan de voorwaarde dat deze onderneming een onredelijke last draagt. Aangezien hij dienaangaande van mening is dat de nettokosten van de universele dienst niet noodzakelijkerwijs voor alle betrokken ondernemingen een onredelijke last vormen, heeft hij willen uitsluiten dat alle nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst automatisch recht op compensatie verlenen. Bijgevolg is de onredelijke last waarvan de nationale regelgevende instantie het bestaan moet vaststellen alvorens compensatie te kunnen toekennen, de last die onevenredig groot is ten opzichte van de draagkracht van de betrokken onderneming, gelet op al haar specifieke kenmerken, met name het niveau van haar uitrusting, haar economische en financiële situatie en haar marktaandeel.

(cf. punt 49)

3.        Indien de nationale regelgevende instantie vaststelt dat een of meer ondernemingen die zijn aangewezen om de universele dienst te leveren, een onredelijke last wordt opgelegd, en deze onderneming of ondernemingen verzoekt/verzoeken om hiervoor te worden vergoed, dient de lidstaat overeenkomstig artikel 13, lid 1, sub a, van richtlijn 2002/22 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten, de daartoe noodzakelijke mechanismen in te voeren. Uit deze bepaling volgt bovendien dat deze compensatie in verhouding moet staan tot de nettokosten zoals deze op basis van artikel 12 van deze richtlijn zijn berekend.

Een lidstaat die in het algemeen en op basis van de berekening van de nettokosten van de aanbieder van de universele dienst die voorheen de enige aanbieder van deze dienst was, vaststelt dat alle ondernemingen die voortaan deze dienst moeten leveren, hierdoor daadwerkelijk een onredelijke last moeten dragen, zonder naast de nettokosten die de levering van de universele dienst voor de betrokken operator meebrengt, de specifieke kenmerken van deze operator, zoals het niveau van zijn uitrusting of zijn economische en financiële situatie, speciaal te hebben onderzocht, komt dus de verplichtingen niet na die krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2002/22 op hem rusten.

(cf. punten 51, 86, dictum 1)

4.        Een lidstaat die bij de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de sociale component van de universele dienst geen rekening houdt met de marktvoordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, die hieruit voortvloeien voor de ondernemingen die met de levering van deze dienst zijn belast, komt de verplichtingen niet na die op hem rusten krachtens artikel 12, lid 1, van richtlijn 2002/22 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten.

Uit artikel 12, lid 1, tweede alinea, sub a, van en bijlage IV bij richtlijn 2002/22, in hun onderling verband beschouwd, volgt immers dat in het kader van de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst tevens de voor de betrokken operator uit deze levering voortvloeiende voordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, dienen te worden geraamd. Aangezien deze bepalingen deel uitmaken van de geharmoniseerde regeling die richtlijn 2002/22 beoogt in te voeren, dienen de lidstaten rekening te houden met deze voordelen wanneer zij de regels vaststellen volgens welke de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst moeten worden berekend.

(cf. punten 84, 86, dictum 1)

ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)

6 oktober 2010 (*)

„Niet-nakoming – Richtlijn 2002/22/EG (‚universeledienstrichtlijn’) – Elektronische communicatie – Netwerken en diensten – Artikel 12 – Berekening van kosten van universeledienstverplichtingen – Sociaal element van universele dienst – Artikel 13 – Financiering van universeledienstverplichtingen – Bepaling van onredelijke last”

In zaak C‑222/08,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 22 mei 2008,

Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. van Vliet en A. Nijenhuis als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Koninkrijk België, vertegenwoordigd door T. Materne en M. Jacobs als gemachtigden, bijgestaan door S. Depré, advocaat,

verweerder,

wijst

HET HOF (Vierde kamer),

samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot (rapporteur), kamerpresident, C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris en L. Bay Larsen, rechters,

advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 maart 2010,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 juni 2010,

het navolgende

Arrest

1        De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk België, door de artikelen 12, lid 1, en 13, lid 1, van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten („universeledienstrichtlijn”) (PB L 108, blz. 51) en bijlage IV, deel A, bij deze richtlijn niet volledig uit te voeren, de krachtens deze richtlijn en artikel 249 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

 Rechtskader

 Gemeenschapsregeling

 Richtlijn 2002/22

2        Volgens punt 4 van de considerans van richtlijn 2002/22 „[kan] [h]et waarborgen van de universele dienst (dit is het tegen een betaalbare prijs voorzien in een vastgesteld minimumaantal diensten voor alle eindgebruikers) [...] inhouden dat er moet worden voorzien in bepaalde diensten voor bepaalde eindgebruikers tegen prijzen die afwijken van die welke het resultaat zijn van normale marktomstandigheden. Het vergoeden van de ondernemingen die worden aangewezen om onder zulke omstandigheden in dergelijke diensten te voorzien, hoeft evenwel niet tot concurrentieverstoring te leiden indien de specifieke nettokosten van de aangewezen ondernemingen worden vergoed en de nettolast gecompenseerd wordt op een uit mededingingsoogpunt neutrale wijze.”

3        Punt 18 van de considerans van richtlijn 2002/22 preciseert:

„De lidstaten moeten, waar nodig, mechanismen voor het financieren van de nettokosten van universeledienstverplichtingen invoeren in gevallen waarin is aangetoond dat de verplichtingen alleen kunnen worden vervuld met verlies of tegen nettokosten die buiten normale commerciële normen vallen. [...]”

4        Punt 21 van de considerans van richtlijn 2002/22 luidt als volgt:

„Ingeval een universeledienstverplichting een onredelijke last voor de onderneming vormt, moeten de lidstaten regelingen voor een efficiënte dekking van de nettokosten kunnen invoeren. [...]”

5        Artikel 3 van richtlijn 2002/22, „Beschikbaarheid van de universele dienst”, luidt als volgt:

„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat de in dit hoofdstuk beschreven diensten van een nader gespecificeerde kwaliteit en tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs beschikbaar zijn voor alle eindgebruikers op hun grondgebied, onafhankelijk van de geografische locatie.

2.      De lidstaten bepalen de meest efficiënte en geschikte wijze om te waarborgen dat in de universele dienst wordt voorzien, met inachtneming van de beginselen van objectiviteit, transparantie, niet-discriminatie en evenredigheid. Zij trachten verstoring van de markt, met name het aanbieden van diensten tegen prijzen of onder andere voorwaarden die afwijken van normale commerciële voorwaarden, tot een minimum te beperken en daarbij het algemeen belang te beschermen.”

6        Artikel 8 van de richtlijn, „Aanwijzing van ondernemingen”, bepaalt:

„1.      De lidstaten kunnen een of meer ondernemingen aanwijzen teneinde de aanbieding van de universele dienst [...] te waarborgen [...].

2.      Wanneer de lidstaten voor het gehele grondgebied of een gedeelte daarvan ondernemingen aanwijzen die met universeledienstverplichtingen worden belast, hanteren zij daartoe een efficiënt, objectief, doorzichtig en niet-discriminerend aanwijzingssysteem waarin geen enkele onderneming a priori van aanwijzing is uitgesloten. Deze aanwijzingsmethoden zorgen ervoor dat de universele dienst op een kosteneffectieve wijze wordt aangeboden en kan worden gebruikt als middel om de nettokosten van de universeledienstverplichting te bepalen in overeenstemming met artikel 12.”

7        Artikel 9 van richtlijn 2002/22, „Betaalbaarheid van de tarieven”, bepaalt:

„1.      De nationale regelgevende instanties houden toezicht op de ontwikkeling en het niveau van de tarieven voor de eindgebruiker van de in de artikelen 4, 5, 6 en 7 omschreven diensten die onder de universeledienstverplichtingen vallen en door aangewezen ondernemingen worden verstrekt, met name met betrekking tot de nationale consumentenprijzen en inkomens.

2.      In het licht van de nationale omstandigheden kunnen de lidstaten verlangen dat de aangewezen ondernemingen de consument tariefopties of pakketten aanbieden die afwijken van die welke onder de gebruikelijke commerciële voorwaarden worden verstrekt, met name om ervoor te zorgen dat de toegang tot of het gebruik van de openbare telefoondienst niet wordt verhinderd voor consumenten met een laag inkomen of met bijzondere sociale behoeften.

[...]”

8        Artikel 12 van richtlijn 2002/22, „Kostenberekening van de universeledienstverplichtingen”, bepaalt in lid 1:

„Wanneer de nationale regelgevende instanties van oordeel zijn dat het aanbieden van de universele dienst als omschreven in de artikelen 3 tot en met 10 een onredelijke last kan vormen voor ondernemingen die zijn aangewezen om de universele dienst aan te bieden, berekenen zij de nettokosten voor het aanbieden van die dienst.

De nationale regelgevende instanties zullen daartoe:

a)      de nettokosten van de universeledienstverplichtingen berekenen, rekening houdend met eventuele marktvoordelen die voor een aangewezen onderneming uit het aanbieden van de universele dienst voortvloeien, overeenkomstig bijlage IV, deel A; of

b)      gebruik maken van de nettokosten van het aanbieden van de universele dienst als vastgesteld door een aanwijzingssysteem overeenkomstig artikel 8, lid 2.”

9        Artikel 13 van richtlijn 2002/22, met als opschrift „Financiering van de universeledienstverplichtingen”, luidt als volgt:

„1.      Indien de nationale regelgevende instanties, op grond van de nettokostenberekening bedoeld in artikel 12 vaststellen dat een onderneming een onredelijke last wordt opgelegd, kunnen de lidstaten op verzoek van een aangewezen onderneming besluiten:

a)      een mechanisme in te voeren waarmee die onderneming voor de vastgestelde nettokosten onder transparante voorwaarden uit publieke middelen [wordt] gecompenseerd, en/of

b)      de nettokosten van de universeledienstverplichtingen te verdelen onder de aanbieders van elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten.

[...]”

10      In bijlage IV, deel A, bij richtlijn 2002/22 is de methode voor de berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen als volgt beschreven:

„Onder ‚universeledienstverplichtingen’ worden de verplichtingen verstaan die een lidstaat een onderneming oplegt in verband met het aanbieden van een netwerk en dienst in een bepaald geografisch gebied, indien nodig inclusief gemiddelde prijzen in dat geografische gebied voor het aanbieden van die dienst of het aanbieden van specifieke tariefopties voor consumenten met lage inkomens of met bijzondere sociale behoeften.

De nationale regelgevende instanties onderzoeken alle middelen voor geschikte stimulansen om (al dan niet aangewezen) ondernemingen aan te zetten tot een kostenefficiënte vervulling van universeledienstverplichtingen. Bij de berekening wordt ervan uitgegaan dat de nettokosten van universeledienstverplichtingen het verschil vormen tussen de nettokosten voor een aangewezen onderneming van het werken met universeledienstverplichtingen en het werken zonder universeledienstverplichtingen. Dit geldt zowel voor een netwerk dat in een bepaalde lidstaat ten volle is ontwikkeld als voor een netwerk dat nog in de ontwikkelings‑ en expansiefase is. Er dient gepaste aandacht te worden geschonken aan de juiste raming van de kosten die een aangewezen onderneming zou hebben vermeden, indien er geen universeledienstverplichting zou zijn. Bij het berekenen van de nettokosten moeten de voordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, van de universele dienst voor de exploitant in aanmerking worden genomen.

[...]”

11      Volgens artikel 38 van richtlijn 2002/22 moeten de lidstaten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen en bekendmaken die nodig zijn om uiterlijk op 24 juli 2003 aan deze richtlijn te voldoen, de Commissie daarvan onverwijld in kennis stellen en deze bepalingen toepassen vanaf 25 juli 2003.

 Nationale regeling

12      Het Koninkrijk België heeft op 13 juni 2005 de wet betreffende de elektronische communicatie vastgesteld (Belgisch Staatsblad van 20 juni 2005, blz. 28070; hierna: „wet van 13 juni 2005”). Deze wet is later gewijzigd bij de wet van 25 april 2007 houdende diverse bepalingen (IV) (Belgisch Staatsblad van 8 mei 2007, blz. 25103; hierna: „wet van 25 april 2007”).

13      Artikel 74 van de wet van 13 juni 2005, zoals gewijzigd bij de wet van 25 april 2007, luidt als volgt:

„Het sociale element van de universele dienst bestaat uit de levering aan sommige categorieën van begunstigden van bijzondere tariefvoorwaarden door elke operator die een openbare telefoondienst aanbiedt aan consumenten.

De in het eerste lid bedoelde categorieën van begunstigden en tariefvoorwaarden, alsook de werkwijzen om de voormelde tariefvoorwaarden te krijgen, worden bepaald in de bijlage.

Het [Belgisch] Instituut [voor postdiensten en telecommunicatie (hierna: „Instituut”)] bezorgt de minister [die bevoegd is voor elektronische communicatie] jaarlijks een verslag over de relatieve aandelen van de operatoren in het totale aantal sociale abonnees ten opzichte van hun marktaandelen op basis van hun omzet op de markt voor openbare telefonie.

Er wordt een fonds voor de universele dienstverlening inzake sociale tarieven opgericht, bestemd om de aanbieders van sociale tarieven die daartoe bij het Instituut een verzoek hebben ingediend te vergoeden. Aan dit fonds wordt rechtspersoonlijkheid toegekend en het wordt beheerd door het Instituut.

De Koning bepaalt, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, na advies van het Instituut, de nadere regels van de werking van dit mechanisme.

Indien blijkt dat het door de operator toegestane aantal tariefverminderingen lager is dan het aantal tariefverminderingen dat beantwoordt aan zijn aandeel in de totale omzet van de markt van de openbare telefonie, dient deze operator dit verschil te compenseren.

Indien blijkt dat het door de operator toegestane aantal tariefverminderingen hoger is dan het aantal tariefverminderingen dat beantwoordt aan zijn aandeel in de totale omzet van de markt van de openbare telefonie, dan zal deze operator ten bedrage van dit verschil een vergoeding ontvangen.

De compensaties waarvan sprake in de vorige leden zijn onmiddellijk verschuldigd. De effectieve compensatie via het fonds zal plaatsvinden zodra het fonds operationeel is, ten laatste in de loop van het jaar volgend op de inwerkingtreding van dit artikel.

Het Instituut berekent de nettokosten van de sociale tarieven voor iedere operator die daartoe een verzoek heeft ingediend bij het Instituut volgens de methodologie vastgesteld in de bijlage.

Het Instituut kan nadere uitvoeringsmaatregelen vaststellen voor het bepalen van de kosten en compensaties binnen de grenzen vastgesteld door deze wet en haar bijlage.”

14      In artikel 45bis van de bijlage bij de wet van 13 juni 2005, zoals ingevoegd bij artikel 200 van de wet van 25 april 2007, is de methode voor de berekening van de nettokosten van de sociale tarieven vastgesteld. Dit artikel luidt als volgt:

„De nettokosten van de sociale tarieven van de universele dienst bestaan uit het verschil tussen de inkomsten die de aanbieder van de sociale tarieven zou ontvangen onder normale commerciële voorwaarden en de inkomsten die hij ontvangt als gevolg van de in deze wet gedefinieerde kortingen ten gunste van de begunstigde van het sociaal tarief.

Gedurende de eerste vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet wordt de compensatie die de historische aanbieder van de sociale tarieven in voorkomend geval ontvangt, verminderd met een percentage dat wordt vastgesteld door het Instituut.

Het percentage waarvan sprake in het voorgaande lid wordt bepaald op basis van de indirecte winst. Het Instituut zal hiervoor rekening houden met de berekeningen die [het] vroeger reeds heeft vastgesteld bij het bepalen van de nettokosten van de historische aanbieder van de sociale tarieven.”

15      Artikel 202 van de wet van 25 april 2007 bepaalt:

„In artikel 74, [achtste] lid, van de wet van 13 juni 2005 [...], dienen de woorden ‚De compensaties waarvan sprake in de vorige leden zijn onmiddellijk verschuldigd’ als volgt te worden geïnterpreteerd:

De wetgever is bij de voorbereiding van de wet van 13 juni 2005 [...], met inachtneming van de voorwaarden van [...] richtlijn [2002/22], ingevolge een verzoek daartoe van de historische aanbieder van de universele dienst en na vaststelling van de nettokosten van de universele dienst door het Instituut, overgegaan als nationaal regelgevende instantie tot een beoordeling van de onredelijkheid van de last. Daarbij heeft de wetgever, zoals overigens werd vastgesteld door de Raad van State, geoordeeld dat voor zover rekening wordt gehouden met alle indirecte winst, met inbegrip van de immateriële winst die gehaald kan worden uit die prestatie, iedere deficitaire toestand die blijkt uit die berekening inderdaad een onredelijke last is.”

 Precontentieuze procedure en procesverloop voor het Hof

16      Nadat de Commissie op 24 juni 2005 de tekst had ontvangen van de wet van 13 juni 2005, waarbij het Koninkrijk België de maatregelen tot uitvoering van richtlijn 2002/22 had vastgesteld, heeft zij bij aanmaningsbrief van 15 november 2006 twijfels geuit over de verenigbaarheid van bepaalde aspecten van deze wet met de artikelen 12, lid 1, en 13, lid 1, van deze richtlijn.

17      In zijn antwoord van 16 februari 2007 heeft het Koninkrijk België wijzigingen van deze wet aangekondigd, die later zijn ingevoegd bij de wet van 25 april 2007.

18      Daarop heeft de Commissie een aantal van haar bezwaren ingetrokken. Twee bezwaren bleven echter gehandhaafd, namelijk, enerzijds, het feit dat de Belgische wetgeving geen bepaling bevat die de nationale regelgevende instantie verplicht te onderzoeken of de verplichting om sociale tarieven aan te bieden een onredelijke last oplevert, en anderzijds, de wijze waarop deze instantie de nettokosten voor het verlenen van de sociale tarieven berekent.

19      Op 29 juni 2007 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarbij het Koninkrijk België is verzocht, binnen een termijn van twee maanden vanaf de ontvangst van dit advies de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan richtlijn 2002/22.

20      Bij brief van 1 augustus 2007 heeft het Koninkrijk België een verzoek om uitstel ingediend, dat door de Commissie is afgewezen omdat het niet voldeed aan de ter zake gestelde eisen.

21      Daar de Commissie geen genoegen nam met de door het Koninkrijk België verstrekte informatie, heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen.

 Beroep

 Eerste grief: de regels aan de hand waarvan wordt vastgesteld of de verplichting om sociale tarieven toe te passen, een onredelijke last vormt

 Argumenten van partijen

22      Volgens de Commissie leggen de artikelen 12, lid 1, en 13, lid 1, van richtlijn 2002/22 de nationale regelgevende instantie de verplichting op, te onderzoeken welke last uit de levering van de universele dienst voortvloeit voor de operatoren die daartoe zijn aangewezen.

23      Haars inziens is de Belgische wetgever er bij de goedkeuring van artikel 74 van de wet van 13 juni 2005, zoals gewijzigd door de wet van 25 april 2007, van uitgegaan dat alle nettokosten die uit de verplichting om sociale tarieven te hanteren voortvloeien voor de betrokken ondernemingen een onredelijke last vormen die steeds aanleiding moet geven tot compensatie. Vervolgens is een fonds voor de universele dienst inzake sociale tarieven opgericht dat door de bijdragen van de operatoren wordt gestijfd en dat deze ondernemingen moet vergoeden.

24      De Commissie vraagt zich om te beginnen af of de wetgever zelf als een nationale regelgevende instantie kan worden beschouwd en stelt dat richtlijn 2002/22 verlangt dat bij de berekening van de nettokosten en de financiering van de universeledienstverplichtingen concreet wordt onderzocht of er sprake is van een onredelijke last. Bijgevolg is het feit dat deze beoordeling samenvalt met de goedkeuring van de wet die ertoe strekt voorschriften inzake de universele dienst in te voeren, niet verenigbaar met richtlijn 2002/22, aangezien dit erop neerkomt dat het onredelijke karakter van de last vooraf op algemene en abstracte wijze wordt vastgesteld.

25      De Commissie voegt hieraan toe dat de gekozen methode niet met de regeling van richtlijn 2002/22 strookt, aangezien noch de Belgische wetgever noch het Instituut ooit correct heeft onderzocht of de verlening van de universele dienst een onredelijke last voor de betrokken operatoren oplevert.

26      Voorts betoogt de Commissie dat de berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichtingen die het Instituut op 26 november 2002 heeft verricht, verouderd is en niet is aangepast aan de werkelijke feitelijke situatie, aangezien de wet van 13 juni 2005 pas is vastgesteld twee en een half jaar nadat het Instituut zijn advies had uitgebracht. Deze wet heeft de universeledienstverplichting immers aan alle operatoren opgelegd, terwijl het advies van het Instituut betreffende de door de vennootschap Belgacom gemaakte kosten enkel betrekking had op de ramingen voor 2003, een jaar waarin enkel deze laatste verplicht was om sociale tarieven toe te passen. Dit advies is volgens de Commissie dan ook niet gebaseerd op een deugdelijke berekening van de nettokosten op grond waarvan het Koninkrijk België kon oordelen dat de vaststelling van de wet van 13 juni 2005 tot een onredelijke last voor alle operatoren zou leiden.

27      De Commissie concludeert dat het Belgische systeem niet aanzet tot de eerbiediging van de beginselen van rendabiliteit, doeltreffendheid, objectiviteit, non-discriminatie en minimale verstoring van de mededinging, zoals deze in de rechtspraak van het Hof zijn gedefinieerd, en verwijst dienaangaande naar het arrest van 19 juni 2008, Commissie/Frankrijk (C‑220/07, punt 31).

28      De Commissie wijst er tevens op dat de bevoegdheden van het Instituut in de Belgische regeling te beperkt zijn, aangezien niet is bepaald dat het Instituut kan vaststellen dat de levering van de universele dienst niet tot een onredelijke last leidt.

29      Ten slotte verbaast het de Commissie dat de Belgische wetgever slechts met betrekking tot één enkel aspect van de telecommunicatierichtlijnen is opgetreden als nationale regelgevende instantie, namelijk om uit te maken of de verlening van de universele dienst een onredelijke last oplevert, hoewel de wet van 13 juni 2005 niet ziet op deze situatie en hierover overigens in strijd met de voorschriften van artikel 3, lid 4, van richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (kaderrichtlijn) (PB L 108, blz. 33) nooit een bekendmaking heeft plaatsgevonden, dit terwijl geen geldige tegenargumenten aan het Belgische grondwettelijke recht kunnen worden ontleend.

30      Het Koninkrijk België stelt met een beroep op het beginsel van institutionele autonomie, artikel 249 EG alsook punt 11 van de considerans en de artikelen 2 en 3 van richtlijn 2002/21 dat niets eraan in de weg staat dat het Belgische Parlement overeenkomstig zijn constitutioneel systeem als nationale regelgevende instantie optreedt om uit te maken of de levering van de universele dienst een onredelijke last vormt.

31      Door de wettelijke vaststelling van wat als onredelijke last moet worden beschouwd, wordt elke ongelijke behandeling tussen de verschillende operatoren voorkomen. Alle operatoren moeten voortaan sociale tarieven hanteren en lijden daardoor verliezen, aangezien deze tarieven lager zijn dan de normale tarieven. Alle nettokosten die een met de universele dienst belaste onderneming als aanbieder van deze dienst moet dragen, dienen dan ook als onredelijke kosten te worden beschouwd en moeten dus worden gecompenseerd.

32      Het Koninkrijk België preciseert dat de taken van de nationale regelgevende instantie, wat de organisatie van de sociale universele dienst betreft, zijn verdeeld tussen de wetgever en het Instituut, dat als uitvoerend orgaan op basis van de in de wet bepaalde criteria vaststelt of de betrokken operator recht heeft op een vergoeding.

33      Het Koninkrijk België benadrukt dat een specifiek geliberaliseerd systeem van de sociale universele dienst zoals het onderhavige, waarbij alle operatoren als leveranciers van deze dienst zijn aangewezen, bijdraagt tot een voortdurende concurrentie tussen de operatoren en grote voordelen voor de consument oplevert.

34      Voor de goede werking van een dergelijk systeem is evenwel vereist dat aan de operatoren garanties worden geboden dat zij een compensatie kunnen verkrijgen. De voorziene vergoeding dekt dan ook de bedragen van de wettelijke kortingen die zij hebben moeten toestaan om te voldoen aan de behoeften van de sociale abonnees waarvan het aandeel verhoudingsgewijs groter is dan hun marktaandeel. De aldus vastgestelde nettokosten komen overeen met hetgeen bijlage IV, deel A, derde alinea, bij richtlijn 2002/22 definieert als „de kosten die toe te schrijven zijn aan [...] specifieke eindgebruikers of groepen van eindgebruikers die [...] slechts [...] op voorwaarden die buiten de normale commerciële normen vallen kunnen worden bediend”.

35      Wat het argument van de Commissie betreft dat de Belgische regeling niet in een onderzoek naar de onredelijkheid van de uit de universeledienstverplichtingen voortvloeiende last voorziet, verklaart het Koninkrijk België dat de wetgever heeft geoordeeld dat van een onredelijke last sprake is, zodra er nettokosten dienen te worden gedragen en een verzoek tot financiering wordt ingediend. Iedere andere beoordeling van de onredelijkheid van de last zou in het Belgische systeem tot een verstoring van de concurrentie tussen de betrokken ondernemingen leiden, aangezien het recht om een vergoeding aan te vragen dan zou worden beperkt tot enkele van deze ondernemingen, hoewel op alle ondernemingen dezelfde verplichtingen rusten.

36      Voorts heeft het Instituut de uit het aanbieden van de sociale universele dienst voortvloeiende nettokosten overeenkomstig bijlage IV, deel A, bij richtlijn 2002/22 berekend alvorens de beslissing over de onredelijkheid van deze last is genomen. Deze berekening is een eerste maal verricht in 2002 en vervolgens geactualiseerd in 2005, waarbij onder meer rekening is gehouden met de eventuele commerciële voordelen die Belgacom kon genieten, gelet op haar monopolie in die periode.

37      Wat de in artikel 12, lid 2, van richtlijn 2002/22 geformuleerde transparantieverplichting betreft, onderstreept het Koninkrijk België dat de definitieve beslissing betreffende de berekening van de nettokosten op 18 mei 2005 op de website van het Instituut is gepubliceerd.

38      Bovendien vereiste de grondwet een wetgevend optreden, aangezien de ten gunste van de operatoren ingevoerde compensatieregeling als een fiscale regeling moet worden aangemerkt.

39      Richtlijn 2002/22 schrijft een eenmalig onderzoek naar de onredelijkheid van de last voor, die vervolgens leidt tot de instelling van de in artikel 13, lid 2, van de richtlijn genoemde algemene financieringsregeling. De Commissie heeft ten onrechte geen rekening gehouden met het fundamentele onderscheid tussen, enerzijds, de berekening van de nettokosten in het kader van de beslissing betreffende de onredelijkheid van de last en van de beslissing tot invoering van een compensatiemechanisme, hetgeen een eenmalige operatie was die bij de invoering van de wet van 13 juni 2005 plaatsvond, en, anderzijds, de berekening van de nettokosten overeenkomstig artikel 45bis van de bijlage bij deze wet, hetgeen een jaarlijkse operatie is met het oog op de uitbetaling van de vergoedingen aan alle betrokken operatoren.

 Beoordeling door het Hof

40      Vooraf zij eraan herinnerd dat richtlijn 2002/22 een geharmoniseerd regelgevingskader beoogt in te voeren dat in de sector van de elektronische communicatie de levering van een universele dienst – dat wil zeggen de levering van een vastgesteld minimumaantal diensten voor alle eindgebruikers tegen een betaalbare prijs – moet garanderen. Volgens artikel 1, lid 1, van deze richtlijn heeft deze onder meer tot doel, ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele Europese Gemeenschap diensten van hoge kwaliteit algemeen beschikbaar zijn (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 28).

41      Volgens artikel 3, lid 2, van deze richtlijn moeten de lidstaten de meest efficiënte en geschikte wijze bepalen om te waarborgen dat in de universele dienst wordt voorzien, met inachtneming van de beginselen van objectiviteit, transparantie, niet-discriminatie en evenredigheid, en moeten zij trachten verstoring van de markt tot een minimum te beperken en daarbij het algemeen belang te beschermen (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 29).

42      Zoals in punt 4 van de considerans van richtlijn 2002/22 is verklaard, kan het waarborgen van de universele dienst inhouden dat er moet worden voorzien in bepaalde diensten voor bepaalde eindgebruikers tegen prijzen die afwijken van die welke het resultaat zijn van normale marktomstandigheden. Om die reden heeft de gemeenschapswetgever, zoals blijkt uit punt 18 van de considerans van deze richtlijn, bepaald dat de lidstaten, waar nodig, mechanismen voor het financieren van de nettokosten van universeledienstverplichtingen moeten invoeren in gevallen waarin is aangetoond dat de verplichtingen alleen kunnen worden vervuld met verlies of tegen nettokosten die buiten de normale commerciële normen vallen.

43      Volgens artikel 12, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2002/22 moeten de nationale regelgevende instanties aldus, wanneer zij van oordeel zijn dat het aanbieden van de universele dienst als omschreven in de artikelen 3 tot en met 10 van deze richtlijn een onredelijke last kan vormen voor ondernemingen die zijn aangewezen om de universele dienst aan te bieden, de nettokosten voor het aanbieden van die dienst berekenen.

44      Vastgesteld moet worden dat in artikel 12, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2002/22 en bijlage IV bij deze richtlijn weliswaar de regels zijn vastgelegd volgens welke de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst moeten worden berekend wanneer de nationale regelgevende instanties van oordeel zijn dat de levering van deze dienst een onredelijke last kan vormen, maar dat noch uit artikel 12, lid 1, noch uit enige andere bepaling van deze richtlijn blijkt dat de gemeenschapswetgever zelf de voorwaarden heeft willen vaststellen waaronder deze instanties vooraf dienen vast te stellen dat de levering van deze dienst een dergelijke onredelijke last kan vormen.

45      In die omstandigheden is het Koninkrijk België niet tekortgeschoten in de verplichtingen die op hem rusten krachtens artikel 12 van deze richtlijn, door de voorwaarden vast te stellen volgens welke moet worden uitgemaakt of deze last al dan niet onredelijk is.

46      Daarentegen volgt uit artikel 13 van richtlijn 2002/22 dat de nationale regelgevende instanties slechts op grond van de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst zoals bedoeld in artikel 12 van deze richtlijn kunnen vaststellen dat een onderneming die is aangewezen om de universele dienst aan te bieden, daadwerkelijk een onredelijke last wordt opgelegd, en dat de lidstaten in dat geval op verzoek van deze onderneming moeten besluiten, een regeling ter compensatie van deze kosten vast te stellen.

47      Overeenkomstig artikel 12, lid 1, tweede alinea, sub a, van richtlijn 2002/22, alsook bijlage IV bij deze richtlijn, moet deze berekening voor elke voor het aanbieden van de universele dienst aangewezen onderneming worden verricht.

48      Aangezien de lidstaten eerst dienen vast te stellen dat de levering van deze dienst een onredelijke last vormt voor een of meerdere van deze ondernemingen alvorens mechanismen ter compensatie van de door deze onderneming(en) gedragen kosten te kunnen invoeren, dient te worden vastgesteld wat onder een „onredelijke last” dient te worden begrepen, aangezien richtlijn 2002/22 dit begrip niet omschrijft.

49      Dienaangaande blijkt uit punt 21 van de considerans van richtlijn 2002/22 dat de gemeenschapswetgever de mechanismen ter dekking van de nettokosten die de levering van de universele dienst voor een onderneming kan meebrengen heeft willen koppelen aan de voorwaarde dat deze onderneming een onredelijke last draagt. Aangezien hij dienaangaande van mening is dat de nettokosten van de universele dienst niet noodzakelijkerwijs voor alle betrokken ondernemingen een onredelijke last vormen, heeft hij willen uitsluiten dat alle nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst automatisch recht op compensatie verlenen. Bijgevolg is de onredelijke last waarvan de nationale regelgevende instantie het bestaan moet vaststellen alvorens compensatie te kunnen toekennen, de last die onevenredig groot is ten opzichte van de draagkracht van elke betrokken onderneming, gelet op al haar eigen kenmerken, met name het niveau van haar uitrusting, haar economische en financiële situatie en haar marktaandeel.

50      Bij gebreke van preciseringen dienaangaande in richtlijn 2002/22 staat het weliswaar aan de nationale regelgevende instantie om op algemene en objectieve wijze de criteria vast te stellen op basis waarvan drempels kunnen worden bepaald waarboven een last, gelet op de in het vorige punt genoemde kenmerken, als onredelijk kan worden beschouwd, maar dat neemt niet weg dat deze instantie slechts kan vaststellen dat de last voor het aanbieden van de universele dienst onredelijk is in de zin van artikel 13 van deze richtlijn, indien zij de situatie van elk van de betrokken ondernemingen specifiek aan deze criteria toetst.

51      Indien de nationale regelgevende instantie vaststelt dat een of meer ondernemingen die zijn aangewezen om de universele dienst te leveren een onredelijke last wordt opgelegd, en deze onderneming of ondernemingen verzoeken om hiervoor te worden vergoed, dient de lidstaat overeenkomstig artikel 13, lid 1, sub a, van richtlijn 2002/22 de daartoe noodzakelijke mechanismen in te voeren. Uit deze bepaling volgt bovendien dat deze compensatie in verhouding moet staan tot de nettokosten zoals deze op basis van artikel 12 van deze richtlijn zijn berekend.

52      Uit een en ander volgt dat de lidstaten niet zonder de uit richtlijn 2002/22 voortvloeiende verplichtingen te schenden kunnen vaststellen dat de levering van de universele dienst daadwerkelijk een vergoedbare onredelijke last vormt, zonder de nettokosten te hebben berekend die deze last meebrengt voor elke onderneming die deze dienst dient te leveren, en zonder te hebben beoordeeld of deze kosten een onredelijke last voor deze onderneming vormen. Zij kunnen evenmin een vergoedingsregeling vaststellen waarin deze vergoeding niet in verhouding zou staan tot deze nettokosten.

53      Tegen de achtergrond van deze overwegingen moet worden onderzocht of de eerste grief gegrond is.

54      Uit artikel 74 van de wet van 13 juni 2005, zoals uitgelegd door de wet van 25 april 2007, blijkt dat de Belgische wetgever op basis van de overweging dat, voor zover bij de berekening van de nettokosten van de universele dienst rekening is gehouden met alle indirecte winst, met inbegrip van de immateriële winst die gehaald kan worden uit die prestatie, „iedere deficitaire toestand die blijkt uit die berekening [...] een onredelijke last is”, tot de conclusie is gekomen dat de levering van het sociale element van de universele dienst een onredelijke last vormt. Blijkens hetzelfde artikel 74 heeft deze wetgever bepaald dat indien blijkt dat het door de operator toegestane aantal tariefverminderingen hoger is dan het aantal tariefverminderingen dat beantwoordt aan zijn aandeel in de totale omzet op de markt van de openbare telefonie, deze operator ten bedrage van dit verschil een vergoeding zal ontvangen.

55      De Belgische wetgever heeft dit in 2005 geformuleerde standpunt over de onredelijkheid van de last die de verlening van sociale tarieven op grond van de universeledienstverplichting vormt, gebaseerd op een advies dat het Instituut in 2002 – uitgaande van ramingen voor het jaar 2003 – heeft uitgebracht over de kosten van de historische aanbieder, Belgacom.

56      Zoals blijkt uit de vaststelling in punt 44 van het onderhavige arrest, staat niets eraan in de weg dat de nationale regelgevende instantie op basis van bovengenoemde gegevens van oordeel is dat de kosten voor het aanbieden van de universele dienst een onredelijke last „kan” vormen in de zin van artikel 12 van richtlijn 2002/22, ook al legt de wet van 13 juni 2005 voortaan alle telecomoperatoren de verplichting op om sociale tarieven aan te bieden.

57      Daarentegen voldoen de in deze wet vastgestelde modaliteiten ter bepaling van de onredelijke last die recht geeft op compensatie niet aan de vereisten van artikel 13 van richtlijn 2002/22.

58      In de eerste plaats heeft de Belgische wetgever immers, door ervan uit te gaan dat elke deficitaire situatie die uit de berekening van de nettokosten blijkt een „onredelijke last” vormt, a priori een recht op compensatie verleend aan operatoren voor wie de nettokosten die uit de op hen rustende universeledienstverplichtingen voortvloeien toch geen onredelijke last vormen, hoewel uit de overwegingen in punt 49 van het onderhavige arrest blijkt dat een deficitaire situatie weliswaar een last, maar niet noodzakelijkerwijs voor elke operator een onredelijke last vormt.

59      In de tweede plaats dienen voor de beoordeling van deze onredelijkheid van de last die is verbonden aan de levering van de universele dienst zowel de nettokosten van deze levering voor elke betrokken operator als alle eigen kenmerken van deze operator, zoals het niveau van zijn uitrusting, zijn economische en financiële situatie en zijn marktaandeel, specifiek te worden onderzocht, zoals blijkt uit de punten 47 en 49 van het onderhavige arrest. Het Koninkrijk België heeft evenwel niet aangetoond, en het blijkt evenmin uit een van de aan het Hof overgelegde stukken, dat de Belgische wetgever al deze kenmerken in aanmerking heeft genomen bij de vaststelling dat de levering van de universele dienst een onredelijke last vormt.

60      In de derde plaats voert de wet van 13 juni 2005, door te bepalen dat alle kosten die voortvloeien uit het feit dat het aantal door een operator toegestane tariefverminderingen verhoudingsgewijs hoger is dan zijn marktaandeel, automatisch dienen te worden vergoed, een mechanisme in dat leidt tot een compensatie die geen verband houdt met de nettokosten van de levering van de universele dienst zoals deze krachtens artikel 12 van richtlijn 2002/22 zijn berekend.

61      Uit het voorgaande volgt dat de eerste grief van de Commissie, voor zover deze op de niet-nakoming van de in artikel 13 van richtlijn 2002/22 neergelegde verplichtingen is gebaseerd, moet worden toegewezen.

 Tweede grief: de berekening van de nettokosten voor de levering van de universele dienst

 Argumenten van partijen

62      In het kader van de tweede grief voert de Commissie om te beginnen aan dat, voor zover de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst volgens de Belgische wetgeving is gebaseerd op een hypothetisch verlies dat overeenstemt met het bedrag van het aantal toegestane tariefverminderingen dat verhoudingsgewijs groter is dan het marktaandeel van de betrokken operator, geen rekening wordt gehouden met de reële kosten die de onderneming daadwerkelijk zou hebben vermeden indien geen universeledienstverplichting zou hebben bestaan. Volgens de Commissie is deze benadering in strijd met zowel artikel 12 van richtlijn 2002/22 als de in bijlage IV, deel A, bij deze richtlijn neergelegde verplichting.

63      Bovendien houdt de in de Belgische wetgeving vastgestelde berekeningswijze volgens haar geen rekening met de marktvoordelen voor de aangewezen onderneming, hoewel richtlijn 2002/22 eist dat de uit het aanbieden van de universele dienst voortvloeiende voordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, in aanmerking worden genomen.

64      De Commissie stelt ook dat het Koninkrijk België er ten onrechte van uitgaat dat de begrippen „inkomsten” en „kosten” hetzelfde betekenen. Dat een aanbieder minder inkomsten heeft omdat hij een sociaal tarief moet aanbieden, staat evenwel volkomen los van de vraag hoeveel extra nettokosten deze aanbieder door deze universeledienstverplichting heeft.

65      De daadwerkelijke extra kosten die deze aanbieder heeft, te weten de kosten die hij zou vermijden indien hij niet verplicht was om sociale tarieven aan te bieden, komen immers niet noodzakelijkerwijs overeen met het bedrag aan kortingen die hij moet verlenen. Hoeveel extra kosten de betrokken operator heeft, hangt enerzijds af van zijn kostenstructuur, die op haar beurt afhangt van het soort diensten die hij heeft aangeboden, en anderzijds van de feitelijke situatie van deze operator ten opzichte van zijn klanten. Aldus kan er een groot verschil bestaan tussen bijvoorbeeld de extra kosten die de historische aanbieder heeft omdat hij de reeds jaren geleden gelegde vaste lijn van bestaande sociale klanten blijft bedienen, en de extra kosten die een nieuwkomer heeft omdat hij nieuwe sociale klanten aan zijn netwerk aansluit.

66      Wat ten slotte de berekening van de marktvoordelen betreft, is de Commissie van mening dat de stelling dat de operatoren in beginsel geen enkel indirect marktvoordeel genieten, op geen enkel concreet gegeven is gebaseerd. Aangezien het Instituut de nettokosten nooit heeft berekend – de in 2002 voor Belgacom verrichte berekening wordt door de Commissie als verouderd en niet aangepast beschouwd – kan het geenszins concluderen dat de verplichting om sociale tarieven aan te bieden aan geen enkele operator een marktvoordeel verschaft.

67      Na te hebben gesteld dat de berekeningsmethode volkomen voldoet aan de vereisten van richtlijn 2002/22, preciseert het Koninkrijk België dat de nettokosten van de universeledienstverplichtingen in het Belgische systeem bestaan uit het verschil tussen de inkomsten die de aanbieder van de sociale tarieven onder normale commerciële voorwaarden zou ontvangen, enerzijds, en de inkomsten die hij ontvangt als gevolg van de in de wet gedefinieerde kortingen ten gunste van de begunstigden van het sociaal tarief, anderzijds.

68      De enige financiële verliezen die een operator had kunnen vermijden indien de universeledienstverplichting niet bestond, zijn de verplichte tariefverminderingen of ‑kortingen. Afgezien van het toegepaste tarieftype bieden de operatoren immers dezelfde dienst aan alle bestaande abonnees aan.

69      Aangezien alle operatoren die openbare telefoondiensten aanbieden, een dergelijke dienst aan de consument moeten verlenen, kunnen er voor een operator geen indirecte marktvoordelen zijn. Hoe dan ook zouden eventuele voordelen potentieel gelijk zijn voor alle operatoren.

70      Daarnaast vormde volgens de verwerende lidstaat de vaststelling dat de historische aanbieder een groot marktvoordeel genoot ten opzichte van de andere operatoren, weliswaar een rechtvaardiging voor de vaststelling van artikel 45bis van de bijlage bij de wet van 13 juni 2005, zoals ingevoegd bij artikel 200 van de wet van 25 april 2007, waarbij een mechanisme is ingevoerd ter vermindering van de compensatie die deze historische aanbieder ontvangt, maar dit mechanisme houdt niet de erkenning in dat een dergelijk voordeel ook voor de andere operatoren zou kunnen bestaan.

71      Het Koninkrijk België betoogt dat uit de bewoordingen van bijlage IV bij richtlijn 2002/22 volgt dat bij de berekening van de nettokosten twee soorten kosten in aanmerking kunnen worden genomen, namelijk enerzijds het verlies dat wordt veroorzaakt doordat de kosten van de dienst niet worden gedekt door de opbrengsten, en anderzijds de kosten die voortvloeien uit het feit dat wordt afgeweken van de normale commerciële voorwaarden.

72      De door de Belgische wetgever gehanteerde benadering, waarbij als nettokosten in aanmerking worden genomen de kortingen ten opzichte van de normale commerciële voorwaarden die de verleners van de sociale universele dienst aan de sociale abonnees moeten toekennen, voldoet dan ook aan de bewoordingen van bijlage IV, deel A, bij richtlijn 2002/22. Volgens het Koninkrijk België zou de tegenovergestelde oplossing in het Belgische geliberaliseerde systeem tot verstoring van de concurrentie tussen telecommunicatieondernemingen leiden, aangezien deze dan alle verplicht zouden zijn om sociale kortingen toe te kennen, maar elk een verschillende vergoeding zouden genieten.

73      Wat het onderzoek van de marktvoordelen betreft, stelt het Koninkrijk België allereerst dat bij de berekening van de nettokosten van Belgacom rekening is gehouden met de marktvoordelen die deze onderneming uit de verlening van de universele dienst kon halen, gelet op het monopolie dat zij destijds op dit gebied had. Verder wordt de jaarlijkse berekening van de nettokosten sinds de liberalisering van de universele dienst verricht bij de vaststelling van het bedrag van de vergoeding dat aan elke operator op diens verzoek verschuldigd is. Uit de analyse van het Belgische geliberaliseerde systeem blijkt dat de indirecte marktvoordelen die de operatoren uit het verlenen van sociale kortingen kunnen halen, potentieel gelijk zijn voor alle operatoren.

 Beoordeling door het Hof

74      Vooraf zij er enerzijds aan herinnerd dat de bepalingen van bijlage IV, deel A, bij richtlijn 2002/22 preciseren dat de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst het verschil vormen tussen de nettokosten voor een aangewezen onderneming van het werken met universeledienstverplichtingen en het werken zonder universeledienstverplichtingen. Volgens diezelfde bepalingen dient daartoe een juiste raming te worden verricht van de kosten die een aangewezen onderneming bij gebreke van universeledienstverplichtingen zou hebben vermeden, indien zij ervoor had kunnen kiezen om niet dergelijke verplichtingen te vervullen, en moeten de voordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, voor de verstrekker van de universele dienst in aanmerking worden genomen.

75      Anderzijds bepaalt artikel 45bis van de wet van 13 juni 2005 dat de nettokosten van het sociale element van de universele dienst bestaan uit het verschil tussen de inkomsten die een operator zou ontvangen onder normale commerciële voorwaarden en de inkomsten die hij ontvangt als gevolg van de in deze wet gedefinieerde kortingen ten gunste van de begunstigden van het sociaal tarief.

76      Met het eerste onderdeel van deze grief stelt de Commissie dat de berekening waar de betrokken nationale wetgeving in voorziet geen rekening houdt met de reële kosten die de aangewezen onderneming daadwerkelijk zou hebben vermeden indien zij ervoor had kunnen kiezen, geen universeledienstverplichtingen te vervullen.

77      Dit onderdeel heeft betrekking op de in richtlijn 2002/22 neergelegde regels voor de berekening van de nettokosten van de universeledienstverplichting volgens welke rekening moet worden gehouden met de extra kosten die de aangewezen onderneming juist wegens de uit deze universele dienst voortvloeiende verplichtingen heeft moeten maken. Bijgevolg is dit onderdeel enkel gegrond indien de betrokken berekeningsmethode noodzakelijkerwijs uitsluit dat deze extra kosten in aanmerking worden genomen.

78      Ook al staat in dit verband vast dat de door de wet van 13 juni 2005 ingevoerde methode voor de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst tegen sociale tarieven verschilt van die welke is gebruikt voor de andere componenten van de universele dienst, zoals de „vaste geografische component”, de terbeschikkingstelling van openbare telefoons of de universele inlichtingendienst, waarvoor uitdrukkelijk is bepaald dat de „vermeden kosten” in aanmerking moeten worden genomen, volstaat deze omstandigheid op zich niet om te concluderen dat de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst tegen sociale tarieven in strijd is met de vereisten van richtlijn 2002/22.

79      Voorts kan uit de gegevens van het aan het Hof overgelegde dossier niet worden afgeleid dat de stelling van het Koninkrijk België dat de enige financiële verliezen die een operator zou kunnen vermijden indien hij niet verplicht was om diensten tegen sociale tarieven aan te bieden, de verplichte tariefverminderingen zijn, aangezien de operatoren, afgezien van het toegepaste tarieftype, dezelfde dienst aan een bestaande abonnee aanbieden, onjuist is. Uit deze gegevens blijkt immers dat, ongeacht de situatie van elk van deze operatoren, het voorwerp van de diensten die elk van hen aan zijn abonnees aanbiedt – en dus ook de structuur van de kosten die met deze diensten als zodanig verband houden – geen wijzigingen lijken te ondergaan wegens het loutere feit dat sommige van deze abonnees aanspraak kunnen maken op sociale tarieven.

80      Derhalve heeft de Commissie niet aangetoond dat de betrokken nationale wetgeving, voor zover zij bepaalt dat de nettokosten van het sociale element van de universele dienst bestaan uit het verschil tussen de inkomsten die de dienstverrichter die tegen sociale tarieven diensten verleent onder normale commerciële voorwaarden zou ontvangen, en de inkomsten die hij als gevolg van de in deze wet ten gunste van de begunstigden van het sociaal tarief gedefinieerde kortingen daadwerkelijk ontvangt, geen rekening houdt met de kosten die de ondernemingen die zijn aangewezen om de universele dienst aan te bieden zouden hebben vermeden indien zij ervoor hadden kunnen kiezen, de uit deze dienst voortvloeiende verplichtingen niet te vervullen.

81      Bijgevolg dient het eerste onderdeel van de tweede grief te worden afgewezen.

82      Het tweede onderdeel van deze grief houdt in dat de in de nationale wetgeving vastgestelde berekeningswijze geen rekening houdt met de marktvoordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, die voor de aangewezen ondernemingen voortvloeien uit de levering van diensten tegen sociale tarieven.

83      Het Koninkrijk België voert aan dat alle op het Belgische grondgebied actieve operatoren verplicht zijn om diensten tegen sociale tarieven te leveren, zodat de marktvoordelen in beginsel voor al deze operatoren potentieel gelijk zijn. Het betwist evenwel niet dat de betrokken nationale wetgeving de marktvoordelen die mogelijkerwijs uit de levering van diensten tegen sociale tarieven voortvloeien, niet in aanmerking neemt.

84      Uit artikel 12, lid 1, tweede alinea, sub a, en bijlage IV bij richtlijn 2002/22, in hun onderling verband beschouwd, volgt nochtans dat in het kader van de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst tevens de voor de betrokken operator uit deze levering voortvloeiende voordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, dienen te worden geraamd. Aangezien deze bepalingen deel uitmaken van de geharmoniseerde regeling die richtlijn 2002/22 beoogt in te voeren, dienen de lidstaten rekening te houden met deze voordelen wanneer zij de regels vaststellen volgens welke de nettokosten voor het aanbieden van de universele dienst moeten worden berekend.

85      In die omstandigheden moet worden geconstateerd dat het tweede onderdeel van de tweede grief gegrond is.

86      Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België,

–        door enerzijds bij de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van het sociale element van de universele dienst geen rekening te houden met de marktvoordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, die hieruit voortvloeien voor de ondernemingen die met de levering van deze dienst zijn belast, en

–        door anderzijds in het algemeen en op basis van de berekening van de nettokosten van de aanbieder van de universele dienst die voorheen de enige aanbieder van deze dienst was, vast te stellen dat alle ondernemingen die voortaan deze dienst moeten leveren, hierdoor daadwerkelijk een onredelijke last moeten dragen, zonder naast de nettokosten die de levering van de universele dienst voor elke betrokken operator meebrengt, alle eigen kenmerken van deze operator, zoals het niveau van zijn uitrusting of zijn economische en financiële situatie, specifiek te hebben onderzocht,

de respectievelijk krachtens artikel 12, lid 1, en artikel 13, lid 1, van richtlijn 2002/22 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

 Kosten

87      Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Ingevolge artikel 69, lid 3, van dit Reglement kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, met name indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.

88      Aangezien de Commissie in casu op sommige punten in het ongelijk is gesteld, dient het Koninkrijk België in twee derde van de kosten en de Commissie in een derde van de kosten te worden verwezen.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)      Het Koninkrijk België is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 12, lid 1, respectievelijk artikel 13, lid 1, van richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (universeledienstrichtlijn),

–        door enerzijds bij de berekening van de nettokosten voor het aanbieden van het sociale element van de universele dienst geen rekening te houden met de marktvoordelen, met inbegrip van de immateriële voordelen, die hieruit voortvloeien voor de ondernemingen die met de levering van deze dienst zijn belast, en

–        door anderzijds in het algemeen en op basis van de berekening van de nettokosten van de aanbieder van de universele dienst die voorheen de enige aanbieder van deze dienst was, vast te stellen dat alle ondernemingen die voortaan deze dienst moeten leveren, hierdoor daadwerkelijk een onredelijke last moeten dragen, zonder naast de nettokosten die de levering van de universele dienst voor elke betrokken operator meebrengt, alle eigen kenmerken van deze operator, zoals het niveau van zijn uitrusting of zijn economische en financiële situatie, specifiek te hebben onderzocht.

2)      Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)      Het Koninkrijk België wordt verwezen in twee derde van de kosten. De Europese Commissie wordt verwezen in een derde van de kosten.

ondertekeningen

---

* Procestaal: Nederlands.