1. 

In de onderhavige zaak verzoekt de Riigikohus (Hooggerechtshof) (Estland) het Hof om een prejudiciële beslissing over vragen met betrekking tot de uitlegging van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad (hierna ook: „verordening inzake plattelandsontwikkeling”). ( 2 ) De prejudiciële vragen zijn opgekomen in een bij hem aanhangig geding dat zijn oorsprong vindt in een geschil tussen AS Agrofarm (hierna: „Agrofarm”), waarvan de rechtsopvolgster JK Otsa Talu OÜ (hierna: „Otsa Talu”) is, en de „dienst voor landbouwkundige registratie en informatie” ( 3 ) over de weigering om steun te verlenen uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL).

2.

Verordening nr. 1257/1999 bevat de kaderregeling voor de verlening van steun door de Gemeenschap voor duurzame plattelandsontwikkeling.

3.

Artikel 22 van verordening nr. 1257/1999 ( 4 ) luidt als volgt:

„Steunverlening voor landbouwproductiemethoden die zijn ontworpen met het oog op milieubescherming, natuurbeheer (milieumaatregelen in de landbouw), of verbetering van het dierenwelzijn levert een bijdrage aan de verwezenlijking van de communautaire beleidsdoelstellingen op het gebied van de landbouw, het milieu en het welzijn van landbouwhuisdieren.

Deze steun wordt verleend ter bevordering van:

4.

Artikel 23 van verordening nr. 1257/1999 bepaalt het volgende:

„1.   Steun wordt toegekend aan landbouwers die voor een periode van ten minste vijf jaar verbintenissen aangaan op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw of het dierenwelzijn. Zo nodig wordt voor bepaalde typen verbintenissen een langere periode bepaald met het oog op de effecten ervan op het milieu of het dierenwelzijn.

2.   De verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw en van dierenwelzijn moeten verder gaan dan de toepassing van de gebruikelijke goede landbouwmethoden, met inbegrip van diervriendelijke methoden.

Zij moeten betrekking hebben op dienstverlening waarin niet is voorzien in andere steunmaatregelen zoals die betreffende marktsteun of de compenserende vergoedingen.”

5.

Artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 bepaalt:

„1.   De steun voor verbintenissen op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw of van het dierenwelzijn wordt jaarlijks toegekend en wordt berekend op basis van [cursivering toegevoegd]:

Investeringskosten worden bij de berekening van het niveau van de jaarlijkse steun niet in aanmerking genomen. Kosten van niet-productieve investeringen die noodzakelijk zijn om een verbintenis na te komen, mogen bij de berekening van het niveau van de jaarlijkse steun wel in aanmerking worden genomen.”

6.

Artikel 37, leden 1, 2 en 4, van verordening nr. 1257/1999 bepaalt het volgende:

„1.   De steun voor plattelandsontwikkeling wordt uitsluitend toegekend voor maatregelen die in overeenstemming zijn met het Gemeenschapsrecht.

2.   Deze maatregelen moeten coherent zijn met de andere takken van communautair beleid en met de in het kader van die beleidstakken ten uitvoer gelegde maatregelen.

Met name kan elke maatregel die binnen de werkingssfeer van deze verordening valt, slechts dan voor steun in het kader van andere communautaire steunregelingen in aanmerking komen, als die maatregel niet onverenigbaar is met welke in deze verordening vastgestelde specifieke voorwaarde ook.

[…]

4.   De lidstaten kunnen verdere of restrictievere voorwaarden voor de toekenning van communautaire steun voor plattelandsontwikkeling vaststellen, mits die voorwaarden coherent zijn met de in deze verordening vastgestelde doelstellingen en eisen.”

7.

Artikel 39 van verordening nr. 1257/1999 bepaalt:

„1.   De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling voor de verenigbaarheid en coherentie van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling te zorgen.

2.   De door de lidstaten ingediende plannen voor plattelandsontwikkeling houden een beoordeling in van de verenigbaarheid en coherentie van de voorgenomen steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling en een opgave van de met het oog op die verenigbaarheid en coherentie getroffen maatregelen.

3.   Als dat voor de verenigbaarheid en coherentie nodig is, worden de steunmaatregelen later herzien.”

8.

De „ELÜPS” ( 5 ) (wet tot uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie) is op 24 maart 2004 vastgesteld en gedeeltelijk op 1 mei 2004, gedeeltelijk op 1 januari 2005, in werking getreden. ( 6 ) De volgende bepalingen van deze wet zijn relevant:

„§ 42. Regeling inzake de toekenning van de met het gemeenschappelijk landbouwbeleid gepaard gaande steun voor plattelandsontwikkeling

[…]

(2)   De minister van Landbouw bepaalt welke soorten steun voor de plattelandsontwikkeling in een begrotingsjaar worden toegekend, voor welke soort activiteiten in een begrotingsjaar steun wordt toegekend en hoe de voor de bevordering van de plattelandsontwikkeling voorziene middelen worden verdeeld.

(3)   Het recht om steun voor plattelandsontwikkeling aan te vragen en te ontvangen ontstaat niet indien in de toekenning van deze steun of de bevordering van die activiteit in het betrokken begrotingsjaar niet op grond van lid 2 van deze paragraaf is voorzien.

§ 43. Voorwaarden voor de ontvangst van steun voor plattelandsontwikkeling

(1)   Het recht om steun voor plattelandsontwikkeling aan te vragen komt toe aan degene die de voorwaarden vervult die zijn opgenomen in het in § 42, lid 1, van deze wet genoemd programma en in deze wet.

(2)   De minister van Landbouw kan voor de ontvangst van de steun voor plattelandsontwikkeling nadere voorwaarden stellen met betrekking tot de aanvrager of de voorgenomen activiteit en een lijst opstellen van de gebieden waarin de steun voor plattelandsontwikkeling wordt toegekend. Genoemde voorwaarden kunnen voor elk van de soorten steun afzonderlijk worden vastgelegd.

[…]

§ 44. Aanvraag van steun voor plattelandsontwikkeling en behandeling van de aanvraag

[…]

(2)   De minister van Landbouw stelt nadere regels vast voor de aanvraag van steun voor plattelandsontwikkeling en voor de behandeling van de aanvraag, de vorm van de aanvraag, de redenen voor verlaging van de steun, de respectieve intensiteit van de verschillende soorten steun en de gronden voor afwijzing van een aanvraag. De procedure voor de aanvraag van steun en de behandeling van de aanvraag kan voor elke soort steun afzonderlijk worden geregeld.”

9.

De regeling houdende „[n]adere voorwaarden voor de ontvangst van steun voor milieumaatregelen in de landbouw, alsmede nadere regels voor de aanvraag van steun, de behandeling van de aanvraag en de uitkering van de steun” ( 7 ) die is ingevoerd bij verordening nr. 51 van de minister van Landbouw van 20 april 2004, bepaalde in de versie die tot 1 mei 2005 heeft gegolden:

„§ 3. Voorwaarden voor de ontvangst van de steun

(1)   De steun voor de in § 2 genoemde activiteiten kan worden aangevraagd door een in de landbouw werkzame natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap naar burgerlijk recht of vereniging van personen zonder rechtspersoonlijkheid (hierna: „aanvrager”), die in de in punt 9.2 van hoofdstuk 9 van het ontwikkelingsplan genoemde gebieden werkzaam is, voldoet aan de in punt 9.2 van hoofdstuk 9 van het ontwikkelingsplan bepaalde vereisten en

[…]

10.

Met de op 1 mei 2005 in werking getreden wijziging, die ten tijde van de indiening van de betrokken aanvraag, dat wil zeggen op 26 mei 2005, van toepassing was (hierna: „betrokken maatregel”), werd de volgende aanvullende voorwaarde toegevoegd:

„§ 82. Toepassingsvoorschriften

[…]

(7)   In het jaar 2005 kan steun voor een activiteit op het gebied van milieuvriendelijke productie worden aangevraagd, wanneer in het jaar 2004 ten gunste van de aanvrager is besloten tot toekenning van steun voor die activiteit op het gebied van milieuvriendelijke productie en de aanvrager de verbintenis genoemd in § 3, lid 1, sub 3, is aangegaan.”

11.

Het ontwikkelingsplan voor het platteland voor Estland voor de periode 2004 tot en met 2006, dat is goedgekeurd door de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: „Commissie”) en is vastgesteld door de regering van de Republiek Estland en het ministerie van Landbouw, bepaalt:

„12.6.2 Steun voor milieumaatregelen in de landbouw

Het onderzoek van en de beslissing op de aanvragen vindt plaats volgens de criteria voor de ontvangst van steun en met inachtneming van de in het onderscheiden jaar voor de maatregelen ter beschikking gestelde gelden. Zo nodig wordt een volgorde van de aanvragen vastgesteld.

Indien de begrotingsmiddelen niet toereikend zijn om aan alle aanvragen te voldoen die de voorwaarden vervullen, kan de minister van Landbouw een procedure voor de verlaging van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw vaststellen, op grond waarvan voor alle aanvragers die de voorwaarden voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw vervullen, de steun in gelijke mate of met een gelijk bedrag kan worden verlaagd op basis van het landbouwareaal waarop de aanvraag betrekking heeft, de te ondersteunen activiteit of op enige andere grondslag.”

12.

Agrofarm heeft op 26 mei 2005 bij de PRIA een aanvraag voor areaalbetalingen ingediend. Agrofarm had reeds in 2004 de noodzakelijke voorbereidingen voor milieuvriendelijke productie getroffen teneinde steun voor milieumaatregelen in de landbouw te ontvangen. ( 8 )

13.

Bij beschikking nr. 1-3.13-4/74 van de directeur-generaal van de PRIA van 19 december 2005 is de aanvraag van Agrofarm afgewezen op grond dat geen steun kon worden verstrekt voor arealen waarvoor geen verbintenis tot milieuvriendelijke productie was aangegaan.

14.

Agrofarm heeft op 1 februari 2006 bij de bestuursrechter te Tartu (Tartu Halduskohus) beroep tot nietigverklaring van punt 17 van de beschikking van de directeur-generaal van de PRIA ingesteld en verzocht om betaling van de steun te gelasten. Bij vonnis van 28 april 2006 heeft deze rechter het beroep verworpen en kort gezegd geoordeeld dat de aanvulling van verordening nr. 51 niet als een beperking van de rechten van verzoekster kon worden beschouwd.

15.

Otsa Talu, rechtsopvolgster van Agrofarm ( 9 ), heeft hoger beroep bij de arrondissementsrechtbank van Tartu (Tartu Ringkonnakohus) ingesteld. Zij heeft aangevoerd dat verordening nr. 1257/1999 niet toestaat dat ten aanzien van aanvragers ongelijke bepalingen worden ingevoerd. Het is niet in overeenstemming met het vertrouwens- en het rechtsstaatbeginsel dat de minister van Landbouw pas een maand vóór het verstrijken van de termijn voor de indiening van de steunaanvragen voor 2005 heeft besloten om verordening nr. 51 te wijzigen. Deze rechter heeft bij beslissing van 7 september 2006 het hoger beroep van Otsa Talu verworpen, hoofdzakelijk op de grond dat de wijziging van de verordening door de minister van Landbouw niet in strijd was met het gemeenschapsrecht.

16.

Otsa Talu heeft vervolgens bij de verwijzende rechter beroep in cassatie ingesteld. Verzoekster stelt dat de bestreden wijziging van verordening nr. 51, als maatregel van nationaal recht ter uitvoering van gemeenschapsrecht, met dit gemeenschapsrecht in strijd is, met name met artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999, dat inhoudt dat de steun voor milieumaatregelen in de landbouw jaarlijks moet worden toegekend. Otsa Talu heeft bovendien gesteld dat § 82, lid 7, van verordening nr. 51 in strijd is met punt 12.6.2 van het ontwikkelingsplan, volgens hetwelk in geval van tekortschietende begrotingsmiddelen het totale bedrag aan steun dat voor alle aanvragers beschikbaar is die de voorwaarden vervullen, in gelijke mate wordt gekort.

17.

Voor de verwijzende rechter heeft de PRIA in wezen aangevoerd dat de betrokken steun voor milieumaatregelen in de landbouw naar haar aard niet mag worden beschouwd als een sociale steun die op algemene grondslagen wordt verleend. Het onderhavige geval heeft betrekking op een steun waarbij de vereisten voor het toekennen ervan voortvloeien uit de behoeften en prioriteiten van het landbouwbeleid van de staat, en de staat is ook bevoegd om deze vereisten te wijzigen.

18.

De verwijzende rechter is van mening dat in het onderhavige geval de kernvraag is of het rechtmatig is om gedurende een steunperiode de voorwaarden voor het aanvragen van steun voor milieumaatregelen in de landbouw, die voor milieuvriendelijke productie wordt uitgekeerd, zo te wijzigen dat de kring van personen die aan de vereisten voldoen in vergelijking met de daarvóór toepasselijke situatie wordt ingeperkt.

19.

Volgens de verwijzende rechter is het in overeenstemming met de doelstelling van de in verordening nr. 1257/1999 voorziene steun voor maatregelen op het gebied van milieuvriendelijke productie in de landbouw, dat in elk begrotingsjaar op grond van het dienovereenkomstige programma ook steun wordt toegekend aan nieuwe aanvragers die bereid zijn om zich tot milieuvriendelijke productie te verbinden, en bijgevolg hun productie volgens de voorgeschreven voorwaarden in te richten. Deze aanpak is ook in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel en met de doelstelling om een betere milieubescherming te verzekeren.

20.

De verwijzende rechter twijfelt er derhalve aan of de op grond van § 82, lid 7, van verordening nr. 51 gestelde aanvullende voorwaarden voor de aanvragers overeenstemmen met de doelstellingen van het gemeenschapsrecht, en met name met de doelstelling van de in verordening nr. 1257/1999 geregelde steun voor milieumaatregelen in de landbouw.

21.

Daarenboven overweegt de verwijzende rechter dat het Estse ontwikkelingsplan, indien de begrotingsmiddelen niet langer toereikend zijn, voorziet in een gelijkmatige verlaging van de steun voor alle aanvragers die aanvankelijk aan de voorwaarden van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw voldeden.

22.

De verwijzende rechter is van oordeel dat de „inperking” van de kring van steunontvangers geen proportionele maatregel was om de situatie van ontoereikende begrotingsmiddelen op te lossen en dat, in plaats daarvan, de steun voor alle aanvragers die aanvankelijk aan de toepasselijke voorwaarden voldeden, in gelijke mate had moeten worden verlaagd, zoals ook in het door de Commissie goedgekeurde ontwikkelingsplan was voorzien.

23.

In het licht van het bovenstaande heeft de verwijzende rechter beslist om de procedure te schorsen en de volgende vragen ter prejudiciële beslissing aan het Hof voor te leggen:

24.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Estse regering, de Griekse regering en de Poolse regering, alsmede door de Commissie. Otsa Talu en alle hiervóór genoemden, met uitzondering van de Poolse regering, hebben ter terechtzitting van 10 april 2008 mondelinge opmerkingen gemaakt.

25.

De Estse regering zet de omstandigheden uiteen waarin het ontwikkelingsplan en de wijzigingen van verordening nr. 51 zijn tot stand gekomen. Zij merkt op dat uit een vervolgrapportage omtrent dat plan bleek dat in 2004 ongeveer tweemaal zoveel aanvragen waren ingediend dan in het ontwikkelingsplan was voorzien. De kwantitatieve doelstellingen met betrekking tot de verbintenissen, die aanvankelijk in het ontwikkelingsplan voor 2006 waren vastgesteld, waren daarom in 2004 al bereikt. Daarenboven waren de voor de financiering van deze steun beschikbare begrotingsmiddelen, gelet op het feit dat de minister van Landbouw had besloten om de steun voor milieumaatregelen in de landbouw in 2004 niet te verlagen, niet toereikend om in 2005 en 2006 nieuwe aanvragen te kunnen accepteren.

26.

In dit kader was in mei 2005 de eerste wijziging van verordening nr. 51, die de kring van steunontvangers inperkt, vastgesteld. Bij een tweede wijziging van deze verordening in juli 2005 was de kring van aanvragers die voor steun in aanmerking komen, uitgebreid tot degenen die ten minste één veld in een landbouwareaal hadden, dat volledig in een NATURA 2000-gebied lag.

27.

De Estse regering stelt dat de inperking van de steunontvangers waar de gewijzigde verordening nr. 51 in voorziet, zowel in overeenstemming is met de doelstellingen van verordening nr. 1257/1999 (zoals vermeld in punt 31 van de considerans), als met het gelijkheidsbeginsel.

28.

De Estse regering stelt dan ook voor dat de prejudiciële vragen als volgt zouden moeten worden beantwoord. Wanneer de kwantitatieve doelstellingen van het ontwikkelingsplan zijn bereikt en indien blijkt dat er in het kader van dat programma niet langer toereikende begrotingsmiddelen zijn voor de toekenning van de eerste steun, is een lidstaat op grond van artikel 24, lid 1, junctis de artikelen 37, lid 4, en 39 van verordening nr. 1257/1999 bevoegd om de regelingen voor het aanvragen en toekennen van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw te wijzigen en voorwaarden in te voeren die de kring van steunontvangers inperken. Deze voorwaarden kunnen van dien aard zijn, dat gedurende een of meer relevante periodes nieuwe potentiële begunstigden geen aanvraag kunnen indienen.

29.

De Griekse regering benadrukt dat de communautaire wetgever de behoefte aan flexibiliteit heeft erkend, niet alleen gedurende de voorbereidingsfase, maar eveneens gedurende de uitvoeringsfase van steunprogramma’s voor plattelandsontwikkeling. Zij stelt dat de criteria waaraan steunontvangers zijn onderworpen, achteraf kunnen worden gewijzigd, onder de voorwaarde dat dat geen discriminatie of ongerechtvaardigde inperking tot gevolg heeft.

30.

De Griekse regering stelt derhalve voor, de eerste prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden: de toekenning van jaarlijkse steun aan uitsluitend degenen die reeds deelnemen aan het programma, is in overeenstemming met de bepalingen van verordening nr. 1257/1999. De jaarlijkse toelating van nieuwe steunontvangers tot het programma is derhalve toegestaan, maar niet verplicht.

31.

Wat de tweede prejudiciële vraag betreft, voert de Griekse regering aan dat wanneer een lidstaat tijdens de uitvoering van het programma bemerkt dat de begrotingsmiddelen niet toereikend zijn, hij in overeenstemming met verordening nr. 1257/1999 de betrokken nationale bepalingen kan wijzigen teneinde te voldoen aan de verplichtingen die hij reeds is aangegaan, en nieuwe aanvragen voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw kan weigeren.

32.

De Poolse regering is van mening dat de doelstellingen van verordening nr. 1257/1999, zowel wat de steun voor milieumaatregelen in de landbouw, als wat andere vormen van steun betreft, in principe alleen kunnen worden verwezenlijkt wanneer de steun wordt toegekend aan alle aanvragers die aan de voorwaarden voldoen. Anders zouden de lidstaten de toekenning van deze steun gedurende een bepaalde begrotingsperiode volledig naar eigen goeddunken kunnen beperken.

33.

De Poolse regering stelt derhalve als antwoord op de eerste prejudiciële vraag voor, dat het in overeenstemming is met de doelstelling van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw zoals uiteengezet in de artikelen 22 en 24 van verordening nr. 1257/1999, dat elk jaar ook steun wordt toegekend aan nieuwe aanvragers die een verbintenis tot milieuvriendelijke productie zijn aangegaan en die derhalve hun productie inrichten volgens de gestelde voorwaarden.

34.

Wat de tweede prejudiciële vraag betreft, is de Poolse regering van mening dat wanneer er sprake is van ontoereikende begrotingsmiddelen, een weigering om steun te verlenen aan nieuwe aanvragers in het belang is van de verwezenlijking van de doelstellingen van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw en geen schending van het gemeenschapsrecht of het nationale recht vormt.

35.

Zij stelt bijgevolg voor dat de tweede prejudiciële vraag als volgt zou moeten worden beantwoord. Indien het in het kader van het programma duidelijk wordt dat er niet langer toereikende begrotingsmiddelen zijn voor de toekenning van de eerste steun, een lidstaat op grond van artikel 24, lid 1, junctis de artikelen 37, lid 4, en 39 van verordening nr. 1257/1999 bevoegd is te bepalen dat de steun slechts kan worden aangevraagd indien in het voorafgaande begrotingsjaar ten gunste van de aanvrager is besloten tot verlening van de steun en hij daardoor onderworpen is aan een verbintenis tot milieuvriendelijke productie.

36.

De Commissie ten slotte merkt op dat verordening nr. 1257/1999 niet bepaalt hoe de jaarlijkse steunbetalingen moeten worden berekend. Zij is derhalve van mening dat lidstaten kunnen kiezen tussen vaststelling van de jaarlijks te betalen bedragen aan het begin van de periode van vijf jaar, en jaarlijkse aanpassing van dat bedrag naargelang van de beschikbare begrotingsmiddelen en het aantal steunontvangers dat deelneemt in het programma.

37.

De Commissie stelt dat beide mogelijkheden met verordening nr. 1257/1999 verenigbaar zijn en allebei stimulansen aan landbouwers verschaffen.

38.

De Commissie stelt derhalve als antwoord op de prejudiciële vragen voor, dat een voorwaarde die inhoudt dat de steun voor milieumaatregelen in de landbouw bedoeld in de artikelen 22, 23 en 24 van verordening nr. 1257/1999, slechts kan worden verleend aan de aanvragers ten gunste van wie in het kader van het programma reeds in het voorafgaande begrotingsjaar een besluit tot steunverlening is genomen, met deze verordening verenigbaar is.

39.

Het lijkt erop dat de Estse regering de ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen ter discussie wil stellen. Zij is van mening dat, gelet op de wijzigingen van verordening nr. 51 ( 10 ), het uitgangspunt van de vragen van de verwijzende rechter niet juist is. Zijn vragen zouden de in 2005 van kracht zijnde nationale maatregelen dus niet volledig weerspiegelen en derhalve een theoretisch karakter hebben. Geen van de andere betrokkenen heeft in zijn opmerkingen dat bezwaar aangevoerd of ter zake een standpunt ingenomen.

40.

Het Hof heeft in het arrest Unión General de Trabajadores de La Rioja ( 11 ) geoordeeld dat „[b]lijkens zowel de bewoordingen als de systematiek van artikel 234 EG […] slechts een prejudiciële procedure [kan] worden ingeleid indien voor de nationale rechterlijke instantie een geding aanhangig is in het kader waarvan deze een beslissing moet geven waarbij rekening kan worden gehouden met het prejudiciële arrest”.

41.

In het arrest Ritter-Coulais ( 12 ) heeft het Hof beslist dat „[v]olgens vaste rechtspraak […] de procedure van artikel 234 EG een instrument van […] samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties is […] In het kader van deze samenwerking is de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd, die als enige de feiten van het hoofdgeding rechtstreeks kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, het best in staat om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing om uitspraak te kunnen doen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen […]. Dit neemt niet weg dat het aan het Hof staat om, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, zo nodig een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter hem om een prejudiciële beslissing heeft verzocht, en in het bijzonder om vast te stellen of de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht verband houdt met een reëel geschil en met het voorwerp van het hoofdgeding, zodat het Hof er niet toe wordt gebracht om rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vragen te geven. Wanneer blijkt dat de vraag klaarblijkelijk niet relevant is voor de beslechting van dit geding, dient het Hof de zaak zonder beslissing af te doen.”

42.

In onze zaak is duidelijk sprake van een voor de verwijzende rechter aanhangige procedure, voor de oplossing waarvan deze rechter behoefte heeft aan een antwoord van het Hof van Justitie. Het dossier voor het Hof bevat geen aanwijzingen dat de prejudiciële verwijzing een theoretisch of hypothetisch karakter heeft. Ik concludeer uit het bovenstaande dat de prejudiciële vragen ontvankelijk zijn.

43.

Met zijn twee prejudiciële vragen, die tezamen zouden moeten worden besproken, wenst de Riigikohus in wezen te vernemen of het met verordening nr. 1257/1999 verenigbaar is dat een lidstaat, omdat er sprake is van ontoereikende begrotingsmiddelen, de kring van aanvragers van de steun voor milieumaatregelen in de landbouw beperkt tot landbouwers ten gunste van wie reeds in het voorafgaande begrotingsjaar een besluit tot steunverlening is genomen.

44.

De Commissie verwijst terecht naar de rechtspraak van het Hof, volgens welke de ontwikkelingsprogramma’s van de lidstaten weliswaar door de Commissie worden goedgekeurd nadat zij zich heeft vergewist van hun overeenstemming met verordening nr. 1257/1999 en nadat zij de aard van de voor medefinanciering in aanmerking komende maatregelen en het daarmee gemoeide totale bedrag heeft bepaald, maar de goedkeuring van een nationaal steunprogramma door de Commissie niet tot gevolg heeft dat dit de hoedanigheid van een gemeenschapsrechtelijke handeling krijgt. Wanneer bijvoorbeeld een steunovereenkomst onverenigbaar blijkt met het door de Commissie goedgekeurde programma, is het aan de nationale rechterlijke instanties hieruit naar nationaal recht de nodige gevolgen te trekken, waarbij bij de toepassing van het nationale recht rekening wordt gehouden met de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht. ( 13 )

45.

In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat „bijgevolg de nationale instanties zorg [dienen] te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen en moeten zij ten aanzien van de desbetreffende marktdeelnemers de nodige individuele besluiten nemen. Bij deze uitvoering handelen de lidstaten overeenkomstig de regels en de modaliteiten van de nationale wetgeving, evenwel met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen.” ( 14 )

46.

Het gemeenschapsrecht en met name verordening nr. 1257/1999 (of ook verordening nr. 817/2004 ( 15 )) bevat geen uitdrukkelijke regels voor de verdeling van de jaarlijks toe te kennen steun voor milieumaatregelen in de landbouw.

47.

De artikelen 37, lid 4, en 39, lid 3, van verordening nr. 1257/1999 suggereren dat de lidstaten over een relatief ruime discretionaire bevoegdheid beschikken bij de uitvoering van hun ontwikkelingsplannen. Deze artikelen bepalen respectievelijk dat „[d]e lidstaten […] verdere of restrictievere voorwaarden voor de toekenning van communautaire steun voor plattelandsontwikkeling [kunnen] vaststellen, mits die voorwaarden coherent zijn met de in deze verordening vastgestelde doelstellingen en eisen” ( 16 ) en dat „[a]ls dat voor de verenigbaarheid en coherentie nodig is, […] de steunmaatregelen later [door de lidstaten worden] herzien”.

48.

Uit het arrest van het Hof in de zaak Huber kan echter worden afgeleid dat, hoewel de uitvoering van ontwikkelingsplannen in verband met steun uit de communautaire structuurfondsen tot de bevoegdheden van de lidstaten behoort, de nationale maatregelen de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht niet mogen aantasten. ( 17 )

49.

In de verwijzingsbeslissing neemt de nationale rechter het standpunt in dat het begrip „jaarlijks” in artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 aldus moet worden uitgelegd dat het mogelijk moet zijn om elk jaar een aanvraag voor steun van dezelfde soort in te dienen, onafhankelijk van de vraag of aan de betrokken persoon reeds daarvóór dergelijke steun is toegekend. Dit standpunt wordt eveneens door Otsa Talu ingenomen.

50.

Ik ben het echter niet met deze uitlegging eens. Ik ben eerder van mening, net zoals in wezen de Commissie, de Estse regering en de Poolse regering, dat deze bepaling niet slaat op het bovenstaande vraagstuk en alleen bepaalt dat bij het meerjarenprogramma de steunbetalingen in jaarlijkse termijnen worden verricht.

51.

De uitlegging dat het programma op basis van artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999 elk jaar open zou moeten staan voor nieuwe verbintenissen, moet derhalve worden afgewezen. Dat volgt overigens eveneens uit artikel 66, lid 5, van verordening nr. 817/2004, dat bepaalt dat „[i]n het geval van meerjarige steun […] de betalingen na de betaling voor het eerste jaar, waarin de aanvraag is ingediend, [worden] verricht op basis van een jaarlijkse aanvraag om betaling van de steun tenzij de lidstaat een procedure heeft vastgesteld die een jaarlijkse doeltreffende verificatie als bedoeld in artikel 67, lid 1, van de onderhavige verordening mogelijk maakt”.

52.

Nu dat punt duidelijk is, is het thans noodzakelijk om vast te stellen of de in artikel 37, lid 4, bedoelde en door de Republiek Estland in het hoofdgeding vastgestelde „verdere of restrictievere” voorwaarden in overeenstemming zijn met de in verordening nr. 1257/1999 vastgestelde doelstellingen en vereisten.

53.

In de volgende twee punten zet ik de overwegingen van de considerans van verordening nr. 1257/1999 uiteen, die relevant zijn voor het hoofdgeding.

54.

Punt 14 van de considerans van verordening nr. 1257/1999 vermeldt dat „de criteria om voor steun voor plattelandsontwikkeling in aanmerking te komen niet verder mogen gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van het beleid inzake plattelandsontwikkeling te bereiken”. ( 18 )

55.

Punt 31 van de considerans van verordening nr. 1257/1999 stelt vervolgens dat „de steunregeling voor milieumaatregelen in de landbouw de landbouwers moet blijven stimuleren om de samenleving als geheel diensten te bewijzen door de introductie of verdere toepassing van landbouwmethoden die verenigbaar zijn met de toegenomen noodzaak van bescherming en verbetering van het milieu, de natuurlijke hulpbronnen, de bodem, alsmede de genetische verscheidenheid en om het landschaps- en natuurbeheer in stand te houden” ( 19 ).

56.

Op basis van deze overwegingen en van de gehele inhoud van hoofdstuk VI van verordening nr. 1257/1999 (dat wil zeggen de artikelen 22 tot en met 24, die in de punten 3 tot en met 5 van deze conclusie zijn aangehaald) ben ik van mening dat verordening nr. 1257/1999 er niet aan in de weg stond dat de Republiek Estland, toen zij vaststelde dat zij over ontoereikende begrotingsmiddelen beschikte, besloot om de daardoor ontstane situatie aan te pakken met de betrokken maatregel. ( 20 )

57.

Ik ben het met de Estse regering eens dat het feit dat de steun wordt gegarandeerd voor de landbouwarealen waarvoor reeds meerjarige verbintenissen zijn aangegaan, bijdraagt aan de continuïteit van de milieumaatregelen in de landbouw. Anders zouden landbouwers geen enkele zekerheid hebben wat betreft het jaarlijks te ontvangen steunbedrag. Dat zou hen ofwel ontmoedigen om aanvragen tot deelname aan de steunregeling in te dienen, of hen ertoe brengen de regeling te verlaten in een jaar waarin hun steun werd verminderd.

58.

In dat kader merk ik op dat het bedrag van de steun niet toevallig of willekeurig wordt vastgesteld. Zoals ik hierboven in deze conclusie heb uiteengezet, wordt het berekend volgens de objectieve criteria van artikel 24, lid 1, van verordening nr. 1257/1999.

59.

Indien de Republiek Estland echter alle betalingen in gelijke mate zou verlagen, zou zij wat de in 2004 aanvaarde aanvragen betreft die aan de voorwaarden voldeden, niet voldoen aan haar „contractuele” verplichting om het volledige bedrag van de verwachte steun te voldoen.

60.

In feite heeft de betrokken lidstaat verplichtingen jegens de steunontvangers die reeds onder het steunprogramma vallen, niet in het minst omdat deze steunontvangers op hun beurt langdurige verplichtingen zijn aangegaan.

61.

Tegelijkertijd ben ik het met de Commissie eens dat een lidstaat kan beslissen om voor de in de prejudiciële vragen genoemde tweede oplossing te kiezen en de steun voor alle aanvragers die aan de voorwaarden voor steun voor milieumaatregelen in de landbouw voldoen, in gelijke mate te verlagen. Deze oplossing zou landbouwers aanmoedigen om het gebruik van milieuvriendelijke landbouwmethoden in te voeren, ongeacht de vraag of reeds in het voorafgaande begrotingsjaar ten gunste van de aanvrager is beslist over de verlening van steun. Met andere woorden: elk jaar zouden nieuwe steunontvangers worden aangemoedigd om dergelijke landbouwmethoden in te voeren en toe te passen. In dat geval zou de lidstaat echter moeten aantonen dat, ondanks dat het bedrag van de steun elk jaar is herzien, de doelstellingen van de steunregeling voor milieumaatregelen in de landbouw inderdaad in dezelfde mate zijn verwezenlijkt.

62.

Gelet op de aan de lidstaten toegekende discretionaire bevoegdheid lijkt de betrokken maatregel niet strijdig met verordening nr. 1257/1999, die milieumaatregelen in de landbouw en plattelandsontwikkeling in algemene zin wil bevorderen.

63.

Ik zal nu bespreken of de Republiek Estland haar discretionaire bevoegdheid in overeenstemming met het gemeenschapsrecht heeft uitgeoefend.

64.

Het Hof heeft in het arrest Johan Piek/Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ( 21 ) beslist dat „het vaste rechtspraak [is] dat wanneer de nationale autoriteiten maatregelen tot uitvoering van een communautaire regeling vaststellen, zij hun discretionaire bevoegdheid dienen uit te oefenen met inachtneming van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel”. Tot deze beginselen behoren eveneens het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel.

65.

Otsa Talu heeft ter terechtzitting in wezen gesteld dat de invoering van de betrokken maatregel in strijd is met het vertrouwensbeginsel.

66.

Het Hof heeft geoordeeld dat „[h]et beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen […] stellig een van de grondbeginselen van de Gemeenschap [is]”. ( 22 )

67.

Naar mijn mening mocht Otsa Talu niet erop vertrouwen dat een bestaande situatie, die kon worden gewijzigd door beslissingen van nationale autoriteiten optredend ter uitvoering van communautaire regelingen binnen de grenzen van hun discretionaire bevoegdheden, gehandhaafd bleef, met name niet op een gebied als dat van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarop aanpassingen noodzakelijk zijn om wijzigingen van de economische situatie het hoofd te bieden. ( 23 )

68.

Bovendien veronderstelt het begrip gewettigd vertrouwen dat door precieze toezeggingen van het bestuur verwachtingen bij de betrokkene zijn verwekt. ( 24 ) In het hoofdgeding bepaalt echter noch de ELÜPS, noch verordening nr. 51 specifiek dat alle aanvragen zullen worden aanvaard.

69.

Uit het dossier voor het Hof volgt ten slotte dat Otsa Talu ten tijde van de indiening van de aanvraag voor areaalbetalingen op 26 mei 2005 op de hoogte was van het bestaan van § 82, lid 7, van verordening nr. 51, zodat de wijziging van de verordening niet geacht kan worden haar gewettigd vertrouwen dat zij steun zou ontvangen, te schenden.

70.

Het vertrouwensbeginsel is derhalve niet geschonden.

71.

Wat vervolgens het gelijkheidsbeginsel betreft, heeft het Hof er in het arrest België/Commissie ( 25 ) aan herinnerd dat „volgens vaste rechtspraak het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie verlangt dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld”.

72.

Naar mijn mening was de situatie van Otsa Talu, toen zij steun aanvroeg, duidelijk niet vergelijkbaar met die van de steunontvangers die reeds aan de regeling deelnamen en een meerjarige verbintenis tot milieuvriendelijke productie waren aangegaan. De situatie van Otsa Talu is uitsluitend te vergelijken met die van landbouwers die net als Otsa Talu nog maar van plan waren om steun aan te vragen en (nog) niet aan de regeling deelnamen.

73.

De invoering van de betrokken maatregel kon derhalve het gelijkheidsbeginsel niet schenden wat Otsa Talu betreft. Naar het mij voorkomt, is zij gelijk behandeld als alle anderen in dezelfde omstandigheden (dat wil zeggen: aanvragers van steun in 2005) en volgens dezelfde criteria.

74.

Ik ben bijgevolg van mening dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden.

75.

In het arrest Viamex Agrar Handel en ZVK ( 26 ) heeft het Hof beslist dat „[o]m te beginnen dient te worden gepreciseerd dat het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt en herhaaldelijk werd bevestigd door de rechtspraak van het Hof, met name op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid […], als zodanig zowel door de gemeenschapswetgever als door de nationale wetgevers en rechterlijke instanties die het gemeenschapsrecht toepassen in acht moet worden genomen”. Dat beginsel moet naar analogie eveneens door de bevoegde nationale autoriteiten bij de toepassing van verordening nr. 1257/1999 in acht worden genomen.

76.

De vraag is of, in de omstandigheden van het hoofdgeding, de maatregel die de Republiek Estland in de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid waarover zij beschikt, in feite tot doel heeft de plattelandsontwikkeling te bevorderen ( 27 ) en geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van dat doel.

77.

Wat dat betreft moet worden bezien of de betrokken maatregel geschikt is om het gewenste doel te verwezenlijken.

78.

Zoals ik heb gesteld in de punten 58 tot en met 61 van deze conclusie, ben ik gelet op de tekortschietende begrotingsmiddelen van mening dat de betrokken maatregel zowel geschikt als noodzakelijk was om het doel, de plattelandsontwikkeling bevorderen, te verwezenlijken en dat de nadelen voor het individu niet onevenredig waren ten opzichte van het nagestreefde doel. Tegelijkertijd lijkt mij het alternatief om alle betalingen in gelijke mate te verlagen, minder geschikt om dat doel te bereiken, aangezien de Republiek Estland het risico zou lopen haar „contractuele” verplichting om het beoogde steunbedrag volledig te voldoen, niet na te komen, en bij verlaging van de steun beneden een bepaald punt is het aannemelijk dat het voor de reeds aan de steunregeling deelnemende ontvangers niet mogelijk zal zijn om de milieuvriendelijke productie voort te zetten. ( 28 )

79.

Alles in aanmerking genomen, ben ik van mening dat uit de stukken in het dossier blijkt dat de invoering van de betrokken maatregel in de omstandigheden van het hoofdgeding geen schending van het evenredigheidsbeginsel vormde.

80.

Gelet op het bovenstaande zou het Hof de prejudiciële vragen van de Riigikohus mijns inziens moeten beantwoorden als volgt:

„Nationale bepalingen als die aan de orde in het hoofdgeding, inhoudende dat wegens tekortschietende begrotingsmiddelen slechts steun wordt verleend aan aanvragers ten gunste van wie reeds in het voorafgaande begrotingsjaar is besloten tot verlening van steun voor milieumaatregelen in de landbouw zoals voorzien in de artikelen 22 tot en met 24 van verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen, en die een verbintenis inzake milieumaatregelen voor de landbouw zijn aangegaan, staan in principe de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordening niet in de weg.”