1

Artikel 4, punt 17, van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1) definieert de douaneaangifte als de handeling waarbij een persoon, in de voorgeschreven vorm en op de voorgeschreven wijze, het voornemen kenbaar maakt goederen onder een bepaalde douaneregeling te plaatsen.

2

Volgens artikel 4, punt 19, van verordening nr. 2913/92 dient onder „aanbrengen bij de douane” te worden verstaan de mededeling aan de douaneautoriteiten, in de vereiste vorm, van de aankomst van de goederen bij het douanekantoor of op enige andere, door de douaneautoriteiten aangewezen of goedgekeurde plaats.

3

Artikel 5 van verordening nr. 2913/92 bepaalt:

„1.   Onder de in artikel 64, lid 2, gestelde voorwaarden en onder voorbehoud van de in het kader van artikel 245 geldende bepalingen kan iedere persoon zich voor het vervullen van de in de douanewetgeving voorgeschreven handelingen en formaliteiten bij de douaneautoriteiten doen vertegenwoordigen.

2.   De vertegenwoordiging kan:

De lidstaten kunnen het recht om op hun grondgebied douaneaangiften te doen

zodanig voorbehouden dat de vertegenwoordiger een douanecommissionair moet zijn die daar zijn beroep uitoefent.”

4

Artikel 64 van verordening nr. 2913/92 bepaalt:

„1.   Behoudens artikel 5 kan de douaneaangifte worden gedaan door elke persoon die in staat is de goederen bij de douane aan te brengen of te doen aanbrengen en die alle bescheiden kan overleggen die noodzakelijk zijn voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waarvoor deze goederen zijn aangegeven.

2.   Voorwaarde is evenwel dat:

5

Artikel 38, lid 1, van verordening nr. 2913/92 bepaalt:

„Goederen die het douanegebied van de Gemeenschap binnenkomen, moeten onverwijld door de persoon die deze binnenbrengt, in voorkomend geval langs de door de douaneautoriteiten aangegeven weg en op de door deze autoriteiten vastgestelde wijze, worden gebracht:

6

Artikel 40 van verordening nr. 2913/92, in de op het onderhavige geval toepasselijke versie, bepaalt:

„Goederen die overeenkomstig artikel 38, lid 1, sub a, bij het douanekantoor of op enige andere, door de douaneautoriteiten aangewezen of goedgekeurde plaats aankomen, dienen bij de douane te worden aangebracht door de persoon die de goederen het douanegebied van de Gemeenschap heeft binnengebracht of, in voorkomend geval, door de persoon die zich met het vervoer van de goederen belast nadat deze zijn binnengebracht.”

7

Artikel 43 van verordening nr. 2913/92, in de op het onderhavige geval toepasselijke versie, bepaalt:

„Onder voorbehoud van artikel 45 dient van de overeenkomstig artikel 40 bij de douane aangebrachte goederen een summiere aangifte te worden gedaan.

De summiere aangifte wordt ingediend zodra de goederen bij de douane zijn aangebracht. De douaneautoriteiten kunnen voor de indiening van deze aangifte echter uitstel verlenen gedurende een termijn die verstrijkt uiterlijk op de eerste werkdag volgende op die waarop de goederen bij de douane zijn aangebracht.”

8

Artikel 44 van verordening nr. 2913/92, in de op het onderhavige geval toepasselijke versie, bepaalt:

„1.   De summiere aangifte moet worden opgesteld op een formulier dat in overeenstemming is met het door de douaneautoriteiten vastgestelde model. De douaneautoriteiten kunnen evenwel aanvaarden dat als summiere aangifte elk handels- of administratief bescheid wordt gebruikt dat de voor de identificatie van de goederen noodzakelijke gegevens bevat.

2.   De summiere aangifte wordt ingediend:

9

In de Franse code de commerce (handelswetboek; hierna: „code de commerce”) had de beroepsgroep van „courtiers interprètes” en „conducteurs de navires” (hierna: „scheepsmakelaars”) een hybride status: zij waren zowel openbaar ambtenaar — in welke hoedanigheid zij beschikten over een monopolie voor het verrichten van bepaalde handelingen — als handelaar.

10

Deze status is ingegeven door het verlangen van de Franse wetgever om buitenlandse kapiteins die geen Frans kennen alsook Franse kapiteins te beschermen tegen tussenpersonen die buitensporige tarieven toepassen.

11

Het feit dat de scheepsmakelaars zowel de hoedanigheid van handelaar als die van openbaar ambtenaar hadden, bracht een aantal rechten en verplichtingen met zich (hierna: „privilege”).

12

Zo impliceerde de status van handelaar dat zij een boekhouding moesten voeren, dat de faillissementswetgeving op hen van toepassing was en zij zich niet in burgerlijke vennootschappen mochten groeperen.

13

De uit de artikelen L-131-1 en volgende van de code de commerce voortvloeiende status van openbaar ambtenaar impliceerde dat zij werden benoemd bij besluit van de Franse minister van Vervoer en hun taken op een door de wetgever aan hen voorbehouden markt vervulden.

14

Artikel L-13l-2 van de code de commerce bepaalde:

„De [scheepsmakelaars] bemiddelen met betrekking tot de bevrachting en zijn bovendien bij uitsluiting bevoegd om in geval van gerechtelijke geschillen de verklaringen, charterpartijen, cognossementen, overeenkomsten en alle handelsdocumenten waarvan de vertaling nodig is, te vertalen; zij zijn ten slotte bij uitsluiting bevoegd om het vrachttarief vast te stellen.

In handelsgedingen en ten overstaan van de douane treden zij op als exclusieve vertegenwoordiger van vreemdelingen, schippers, handelaars, scheepsbemanningen en andere zeelieden.”

15

De scheepsmakelaars oefenden binnen het kader van hun privilege twee verschillende taken uit: zij vervulden de door de douaneadministratie en/of de havenbeheerders vereiste formaliteiten en traden op als beëdigd vertaler bij de rechtbank.

16

Wat het monopolie betreft voor het verrichten van de handelingen en het vervullen van de formaliteiten in verband met het aanbrengen van goederen bij de douane, zij opgemerkt dat deze handelingen en formaliteiten het noteren van aankomst- en vertrektijd van de schepen omvatten, alsook het doorgeven van de fysieke kenmerken op basis waarvan het belastbare volume kan worden bepaald, het opstellen van de „déclarations Navire” (aankomst en vertrek), het opstellen van door de douane geviseerde attesten en certificaten en het doorgeven van de kopieën van de bemanningslijsten aan de bevoegde autoriteiten, zoals de douane, de lucht- en de grenspolitie en de zeevaartpolitie.

17

Het privilege van de scheepsmakelaars was geografisch beperkt tot de haven waar de scheepsmakelaar was benoemd, en gold in de regel voor alle schepen. Dit privilege kon worden gedeeld met scheepsmakelaars van hetzelfde ambtsgebied.

18

De ministerieplicht, één van de constitutieve bestanddelen van de functie van openbaar ambtenaar, impliceerde dat de scheepsmakelaar zijn ambt diende uit te oefenen ten behoeve van eenieder die daarom verzocht.

19

Bovendien diende elke scheepsmakelaar al zijn bevoegdheden uit te oefenen en mocht hij met het oog op zijn onafhankelijkheid niet voor eigen rekening handels- of financiële transacties verrichten.

20

Om te beginnen had elke scheepsmakelaar recht op een honorarium voor geleverde diensten, waarvan de tarieven bij decreet werden vastgesteld.

21

Voorts had elke scheepsmakelaar het recht om zijn opvolger ter goedkeuring voor te stellen aan de minister belast met de Koopvaardij. Dit „voorstelrecht” diende te worden opgevat als een overdraagbaar en verjaarbaar vermogensrecht dat de tegenhanger vormde van de verwerving onder bezwarende titel van de functie van openbaar ambtenaar.

22

Bij verordening nr. 2913/92, die in werking is getreden op 1 januari 1994, is de uitoefening van bepaalde met de havenhandel verbonden beroepen geliberaliseerd. Deze verordening gaat met name uit van het beginsel van de vrije vertegenwoordiging bij de douaneautoriteiten, door in artikel 5 dubbele douanevertegenwoordiging te verbieden.

23

In 1997 was artikel L-131-2 van de code de commerce, dat aan de scheepsmakelaars een monopolie verleent voor het verrichten van de handelingen en het vervullen van de formaliteiten in verband met het aanbrengen van goederen bij de douane, nog steeds van kracht. Aangezien de Commissie van de Europese Gemeenschappen van mening was dat deze wettelijke regeling niet in overeenstemming was met artikel 5 van verordening nr. 2913/92, heeft zij een niet-nakomingsprocedure tegen de Franse Republiek ingesteld.

24

Aldus heeft de Commissie de Franse Republiek op 12 februari 1997 aangemaand om haar opmerkingen te maken over het monopolie van de scheepsmakelaars voor het aanbrengen van goederen bij de douane.

25

Op 3 december 1997 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies in de zin van artikel 226, eerste alinea, EG met betrekking tot de schending van artikel 5, leden 1 en 2, van verordening nr. 2913/92 uitgebracht.

26

In dit advies heeft de Commissie zich met name op het volgende standpunt gesteld:

„Wat de scheepsmakelaars betreft, zij opgemerkt dat artikel [L-131-2] van de Franse code de commerce hun het alleenrecht verleent om partijen bij de douane te vertegenwoordigen. Zij brengen het schip bij de douane aan, dat wil zeggen zij staan in voor alle administratieve en douaneformaliteiten die bij de aankomst en het vertrek van het schip dienen te worden vervuld.

Artikel 5, lid 2, [tweede] alinea, [van verordening nr. 2913/92] laat de lidstaten de mogelijkheid om het vertegenwoordigingsrecht aan bepaalde personen voor te behouden, maar aangezien deze bepaling afwijkt van het beginsel van de vrije vertegenwoordiging, moet zij strikt worden uitgelegd. Zij kan slechts betrekking hebben op de opstelling van de douaneaangifte en kan dus niet worden uitgebreid tot andere handelingen en formaliteiten dan die welke direct verband houden met de douaneaangifte zoals omschreven in de artikelen 4, [punten] 17 en 62 tot en met 77, van [verordening nr. 2913/92].

[…]

Om deze redenen brengt de Commissie […] krachtens artikel [226, eerste alinea, EG] het met redenen omklede advies uit volgens hetwelk de Franse Republiek, […] door krachtens artikel [L-131-2] van de Franse code du commerce de vertegenwoordiging voor het verrichten van de handelingen en het vervullen van de formaliteiten in verband met het aanbrengen van goederen bij de douane aan de scheepsmakelaars voor te behouden, […] de krachtens artikel 5, leden 1 en 2, van [verordening nr. 2913/92] op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De Commissie nodigt de Franse Republiek uit om de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden na de betekening ervan.”

27

Op 16 januari 2001 heeft de Franse wetgever wet nr. 2001-43 houdende diverse aanpassingen van de nationale wetgeving aan het communautaire vervoersrecht vastgesteld [wet no 2001-43, portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports (JORF van 17 januari 2001, blz. 848)]. Bij deze wet is het monopolie van de scheepsmakelaars afgeschaft.

28

Artikel 1 van de wet bepaalt namelijk:

„I.   Artikel L-131-2 van de code de commerce wordt ingetrokken.

II.   De bemiddeling met betrekking tot de bevrachting, de vaststelling van het vrachttarief, de formaliteiten in verband met het aanbrengen van goederen bij de douane, de vertaling van de verklaringen, charterpartijen, cognossementen, overeenkomsten en alle handelsdocumenten die betrekking hebben op de schepen, worden vrij verricht door de reder of zijn vertegenwoordiger, die de kapitein kan zijn.”

29

De artikelen 2 en 4 van wet nr. 2001-43 stellen de modaliteiten vast volgens welke de scheepsmakelaars voor het verlies van hun recht kunnen worden vergoed.

30

Artikel 5 van wet nr. 2001-43 preciseert dat bij decreet zal worden bepaald onder welke voorwaarden de scheepsmakelaars toegang kunnen krijgen tot het beroep van expediteur, griffier bij de handelsrechtbank, gerechtsdeurwaarder of gerechtelijk vereffenaar, met name of er een volledige of gedeeltelijke vrijstelling van diplomavereisten en van vereisten op het gebied van de beroepsopleiding zal gelden.

31

Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht tussen 29 december 2003 en 9 december 2004, hebben verzoekers, Jean Arizmendi en de 60 andere scheepsmakelaars waarvan de namen in de bijlage zijn opgenomen, de onderhavige beroepen tot schadevergoeding ingesteld.

32

Bij akte, neergelegd bij de griffie van het Gerecht op 8 maart 2004, heeft de Chambre nationale des courtiers maritimes de France verzocht om in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van verzoekers in zaak T-440/03. Bij beschikking van 30 juni 2004 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan. Interveniënte heeft haar memorie binnen de gestelde termijn ingediend.

33

Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht tussen 29 maart 2004 en 19 januari 2005, heeft de Raad van de Europese Unie krachtens artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht in elk van de onderhavige zaken twee excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.

34

Bij afzonderlijke akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht tussen 30 maart 2004 en 20 januari 2005, heeft de Commissie krachtens artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering in elk van de onderhavige zaken drie excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. In zaak T-121/04 heeft zij ook nog een vierde exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.

35

Bij beschikking van de president van de Derde kamer van het Gerecht van 28 april 2005 zijn de zaken T-440/03, T-121/04, T-171/04, T-208/04, T-365/04 en T-484/04 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en het arrest.

36

Bij beschikking van het Gerecht van 5 december 2005 zijn de door de Raad en de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid krachtens artikel 114, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering gevoegd met de zaak ten gronde en is de beslissing omtrent de kosten aangehouden.

37

Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten om tot de mondelinge behandeling over te gaan. Bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang heeft het de partijen verzocht om aan aantal vragen te beantwoorden, waaraan zij hebben voldaan.

38

Ter terechtzitting van 30 juni 2009 hebben de partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.

39

Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage:

40

De Chambre nationale des courtiers maritimes de France concludeert dat het het Gerecht behage:

41

De Raad en de Commissie concluderen dat het het Gerecht behage:

42

De Commissie concludeert bovendien dat het het Gerecht behage, de Chambre nationale des courtiers maritimes de France in haar eigen kosten te verwijzen voor het geval dat een arrest in het voordeel van verzoekers zou worden gewezen.

43

Volgens vaste rechtspraak kan slechts sprake zijn van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap indien is voldaan aan een aantal voorwaarden, te weten de onrechtmatigheid van het aan de instellingen verweten gedrag, alsook het bestaan van schade en van een oorzakelijk verband tussen dat gedrag en de gestelde schade (arresten Hof van 9 november 2006, Agraz e.a./Commissie, C-243/05 P, Jurispr. blz. I-10833, punt 26; 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie, C-120/06 P en C-121/06 P, Jurispr. blz. I-6513, punt 106, en 30 april 2009, CAS Succhi di Frutta/Commissie, C-497/06 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39).

44

Het cumulatieve karakter van de voorwaarden impliceert dat wanneer één ervan niet is vervuld, het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel moet worden verworpen, zonder dat de andere voorwaarden hoeven te worden onderzocht (arresten Hof van 9 september 1999, Lucaccioni/Commissie, C-257/98 P, Jurispr. blz. I-5251, punten 14 en 63; 8 mei 2003, T. Port/Commissie, C-122/01 P, Jurispr. blz. I-4261, punt 30, en CAS Succhi di Frutta/Commissie, reeds aangehaald in punt 43, punt 40).

45

In hun verzoekschriften vorderen verzoekers, scheepsmakelaars, dat de Gemeenschap, vertegenwoordigd door de Commissie en de Raad, wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade die zij door de afschaffing van hun privilege hebben geleden. Bij hun verzoekschriften voegen zij een raming, die primair het bedrag bevat van de verliezen die elk van hen heeft geleden, en subsidiair hetzelfde bedrag onder aftrek van de vergoedingen die op grond van wet nr. 43-2001 zijn uitgekeerd. Verzoekers formuleren twee alternatieve verzoeken tot vergoeding van deze verliezen.

46

Primair vorderen verzoekers vergoeding van de schade die zij hebben geleden door het feit dat het uit hun status van scheepsmakelaar voortvloeiende privilege krachtens artikel 5 van verordening nr. 2913/92 is afgeschaft. Deze vordering gaat ervan uit dat artikel 5 van verordening nr. 2913/92 zich tegen het behoud van dit privilege verzet. Meer bepaald is artikel 5 van verordening nr. 2913/92 de oorzaak van het feit dat de Franse Republiek wet nr. 2001-43 heeft vastgesteld, waarbij het monopolie van de scheepsmakelaars is afgeschaft. De vaststelling van artikel 5 van verordening nr. 2913/92 leidt zowel tot de schuldaansprakelijkheid als tot de aansprakelijkheid zonder schuld van de Gemeenschap. Artikel 5 van verordening nr. 2913/92 is immers onrechtmatig vastgesteld, aangezien het indruist tegen artikel 45 EG, het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het beginsel van non-discriminatie, het evenredigheidsbeginsel en het eigendomsrecht van verzoekers. Bovendien is de schade die de scheepsmakelaars door de vaststelling van artikel 5 van verordening nr. 2913/92 hebben geleden, los van het al dan niet rechtmatige karakter van deze bepaling, bijzonder en abnormaal.

47

Subsidiair vorderen verzoekers vergoeding van de schade die zij hebben geleden door de afschaffing van het uit hun status van scheepsmakelaar voortvloeiende privilege. Deze afschaffing is het gevolg van het feit dat de Commissie — ten onrechte — een niet-nakomingsprocedure tegen de Franse republiek heeft ingesteld. Deze vordering is gebaseerd op de premisse dat artikel 5 van verordening nr. 2913/92, dat betrekking heeft op de douanevertegenwoordiging, niet van toepassing is op de activiteiten van scheepsmakelaars, die bemiddelen op douanegebied. De Commissie heeft dus onrechtmatig gehandeld door de Franse Republiek op 3 december 1997 een met redenen omkleed advies toe te zenden waarin zij zich in wezen op het standpunt stelde dat de handhaving van het monopolie van de scheepsmakelaars onverenigbaar was met artikel 5 van verordening nr. 2913/92. Door dit advies werd de Franse Republiek ertoe gedwongen wet nr. 2001-43 vast te stellen, waarbij het monopolie van de scheepsmakelaars is afgeschaft, zodat de Gemeenschap aansprakelijk is voor de schade die verzoekers door de afschaffing van dit privilege hebben geleden.

48

De Commissie en de Raad betwisten de ontvankelijkheid en de gegrondheid van de beroepen, zowel wat het primaire als wat het subsidiaire verzoek betreft. In zaak T-121/04 werpt de Commissie bovendien een exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen het verzoekschrift van Anne Le Boutillier op, omdat niet is gepreciseerd krachtens welke hoedanigheid deze persoon in de rechten van Martine Le Boutillier treedt.

49

De partijen hebben in de loop van het geding de strekking van dit geding nader toegelicht.

50

In haar verweerschrift heeft de Commissie de exceptie van niet-ontvankelijkheid die zij in zaak T-121/04 tegen het beroep van A. Le Boutillier had opgeworpen, ingetrokken.

51

Voorts hebben verzoekers in hun antwoorden op de schriftelijke vragen van het Gerecht erop gewezen dat scheepsmakelaars zich bezighouden met bemiddeling en niet met vertegenwoordiging, en gepreciseerd dat zij schepen, en geen goederen, bij de douane aanbrengen. Artikel 5 van verordening nr. 2913/92 is dus niet op hen van toepassing, aangezien deze bepaling slechts betrekking heeft op de vertegenwoordiging bij het aanbrengen van goederen bij de douane.

52

Ter terechtzitting hebben verzoekers opgemerkt dat de douaneverrichtingen van de scheepsmakelaars vallen onder de artikelen 38, 43 en 44 van verordening nr. 2913/92, die betrekking hebben op het aanbrengen bij de douane van goederen die in het douanegebied zijn binnengebracht. Volgens verzoekers stemt de in artikel 43 van verordening nr. 2913/92 bedoelde summiere aangifte bij de douaneautoriteiten overeen met de indiening van het „Manifeste” waarvoor de makelaars instaan.

53

Ten slotte hebben verzoekers ter terechtzitting verklaard dat hun schade niet is veroorzaakt door artikel 5 van verordening nr. 2913/92, maar door het met redenen omkleed advies van de Commissie van 3 december 1997, waarin deze de betrokken bepaling verkeerd heeft uitgelegd door ervan uit te gaan dat dit artikel zich tegen het behoud van het monopolie van de scheepsmakelaars verzet.

54

Om te beginnen dient te worden vastgesteld dat gelet op het verweerschrift van de Commissie geen uitspraak meer hoeft te worden gedaan op de exceptie van niet-ontvankelijkheid die deze laatste in zaak T-121/04 tegen het beroep van A. Le Boutillier heeft opgeworpen.

55

Voorts is het Gerecht van oordeel dat gelet op de hierboven in punt 53 weergegeven verklaring die verzoekers ter terechtzitting hebben afgelegd, namelijk dat hun schade enkel door het met redenen omkleed advies van 3 december 1997 is veroorzaakt, geen uitspraak meer hoeft te worden gedaan op de vordering tot schadevergoeding die verzoekers primair in hun verzoekschriften hebben geformuleerd en die berust op de premisse dat de gestelde schade is door veroorzaakt door artikel 5 van verordening nr. 2913/92, doordat deze bepaling zich tegen het behoud van het monopolie van de scheepsmakelaars verzet (zie punt 46 hierboven). Derhalve zal niet worden ingegaan op de ontvankelijkheid en de gegrondheid van de door verzoekers ingestelde vordering tot schadevergoeding, voor zover deze op deze laatste premisse berust.

56

Het Gerecht zal dus enkel de vordering tot schadevergoeding onderzoeken die verzoekers subsidiair in hun verzoekschriften hebben geformuleerd en die berust op de premisse dat de door hen geleden schade voortvloeit uit het met redenen omkleed advies van 3 december 1997. Het Gerecht zal eerst de exceptie van niet-ontvankelijkheid onderzoeken die de Commissie tegen de beroepen heeft opgeworpen op grond dat de Gemeenschap niet verplicht kan zijn om schade te vergoeden die wordt veroorzaakt door de instelling van een niet-nakomingsprocedure. Deze exceptie is immers de enige van de in casu opgeworpen excepties die op deze laatste premisse berust en die losstaat van de kwestie van de toerekenbaarheid, die de grond en niet de ontvankelijkheid van het beroep tot schadevergoeding betreft (zie in die zin arrest Gerecht van 29 januari 1998, Dubois et Fils/Raad en Commissie, T-113/96, Jurispr. blz. II-125, punt 34). Voor zover deze exceptie dient te worden verworpen, zal het Gerecht vervolgens de beroepen ten gronde onderzoeken.

57

De Commissie werpt een exceptie van niet-ontvankelijkheid op tegen het beroep op grond dat zij niet verplicht kan zijn schade te vergoeden die veroorzaakt is door de instelling van een niet-nakomingsprocedure.

58

De Commissie herinnert eraan dat de Gemeenschap niet aansprakelijk kan worden gesteld wegens het feit dat zij geen niet-nakomingsprocedure heeft ingesteld (zie beschikking Gerecht van 14 januari 2004, Makedoniko Metro en Michaniki/Commissie, T-202/02, Jurispr. blz. II-181, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Indien een particulier niet kan opkomen tegen het feit dat de Commissie geen niet-nakomingsprocedure instelt, kan hij — volkomen logischerwijs — ook niet opkomen tegen het feit dat de Commissie wel een dergelijke procedure instelt. In het kader van de toepassing van artikel 226 EEG kan enkel de betrokken lidstaat opkomen tegen de instelling van een niet-nakomingsprocedure.

59

De Commissie is van mening dat de gevolgen die een lidstaat verbindt aan de tegen hem ingestelde niet-nakomingsprocedure, haar niet kunnen worden toegerekend. De actie of het stilzitten van de betrokken lidstaat kan evenmin als de instelling van de procedure of het verzuim om deze procedure in te stellen aan de Commissie worden toegerekend.

60

Verzoekers, die worden ondersteund door interveniënte, betwisten dat hun beroepen niet-ontvankelijk kunnen zijn wegens het feit dat de Commissie niet aansprakelijk zou kunnen worden gesteld voor de schade die door de instelling van een niet-nakomingsprocedure wordt veroorzaakt.

61

Volgens de Commissie is een beroep tot schadevergoeding dat is gebaseerd op het feit dat zij een niet-nakomingsprocedure heeft ingesteld, niet-ontvankelijk. Indien zij niet aansprakelijk kan worden gesteld wegens het feit dat zij geen niet-nakomingsprocedure heeft ingesteld, kan zij immers — volkomen logischerwijs — ook niet aansprakelijk worden gesteld wegens het feit dat zij wel een dergelijke procedure heeft ingesteld.

62

Dienaangaande zij herinnerd aan de vaste rechtspraak dat een beroep tot schadevergoeding dat is gebaseerd op het verzuim van de Commissie om krachtens artikel 226 EG [thans artikel 258 VWEU] een niet-nakomingsprocedure in te stellen, niet-ontvankelijk is. Volgens deze rechtspraak is de Commissie immers niet verplicht een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 226 EG in te leiden en is haar beslissing om dat niet te doen derhalve in geen geval onrechtmatig, zodat zij niet tot de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap kan leiden (beschikking Hof van 23 mei 1990, Asia Motor France/Commissie, C-72/90, Jurispr. blz. I-2181, punten 13-15; beschikking Gerecht van 3 juli 1997, Smanor e.a./Commissie, T-201/96, Jurispr. blz. II-1081, punten 30 en 31, en beschikking Makedoniko Metro en Michaniki/Commissie, reeds aangehaald in punt 58, punten 43 en 44). Aangezien de Commissie dus niet verplicht is een niet-nakomingsprocedure in te stellen, kan haar verzuim niet leiden tot de aansprakelijkheid van de Gemeenschap.

63

Uit het feit dat de Gemeenschap niet aansprakelijk is wegens het niet- inleiden van een niet-nakomingsprocedure kan evenwel niet worden afgeleid dat de instelling van een dergelijke procedure door de Commissie eveneens elke aansprakelijkheid van de Gemeenschap uitsluit.

64

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het beroep tot schadevergoeding een zelfstandige rechtsgang is, die binnen het stelsel van de beroepsmogelijkheden zijn eigen functie heeft (arrest Hof van 28 april 1971, Lütticke/Commissie, 4/69, Jurispr. blz. 325, punt 6, en arrest Gerecht van 27 november 2007, Pitsiorlas/Raad en ECB, T-3/00 en T-337/04, Jurispr. blz. II-4779, punt 283). Het beoogt de vergoeding van schade die het gevolg is van een aan een instelling toe te rekenen onrechtmatige handeling of handelwijze (zie arrest Hof van 23 maart 2004, Ombudsman/Lamberts, C-234/02 P, Jurispr. blz. I-2803, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65

Ongeacht of het gaat om een handeling waartegen een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld (zie punt 69 hierna), kan dus in beginsel tegen elke handeling van een instelling, ook al is deze in het kader van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid verricht, een beroep tot schadevergoeding worden ingesteld (zie in die zin arrest Gerecht van 15 juni 1999, Ismeri Europa/Rekenkamer, T-277/97, Jurispr. blz. II-1825, punten 109 en 110, in hogere voorziening bevestigd bij arrest Hof van 10 juli 2001, Ismeri Europa/Rekenkamer, C-315/99 P, Jurispr. blz. I-5281, punt 41).

66

De discretionaire bevoegdheid waarover een instelling beschikt, bevrijdt haar immers niet van haar verplichting om te handelen in overeenstemming met zowel de hogere rechtsnormen, zoals het Verdrag en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, als het relevante afgeleide recht. Wanneer de rechtmatigheid van de betrokken handeling in het kader van een beroep tot schadevergoeding aan de orde wordt gesteld, kan deze handeling dus worden beoordeeld op basis van de verplichtingen die op deze instelling rusten.

67

Een tegenovergestelde benadering zou ingaan tegen het feit dat de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is, en zou het beroep tot schadevergoeding zijn nuttig effect ontnemen, doordat zij de rechter zou beletten om naar aanleiding van een dergelijk beroep de rechtmatigheid van een handeling van een instelling te beoordelen (arrest Ombudsman/Lamberts, reeds aangehaald in punt 64, punt 61).

68

Hoewel de Commissie dus krachtens de haar bij artikel 226 EG verleende bevoegdheden vrijelijk beoordeelt of het wenselijk is een beroep wegens niet-nakoming tegen een lidstaat in te leiden, zonder dat zij haar keuze hoeft te rechtvaardigen (arrest Hof van 26 juni 2001, Commissie/Portugal, C-70/99, Jurispr. blz. I-4845, punt 17), en zij dus in het kader van de uitoefening van haar bevoegdheden onder dezelfde voorwaarden een met redenen omkleed advies tot deze lidstaat kan richten, kan toch niet worden uitgesloten dat een persoon in zeer uitzonderlijke omstandigheden kan aantonen dat dit met redenen omkleed advies onrechtmatig is en als zodanig een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel vormt die hem schade berokkent (zie in die zin arrest Ombudsman/Lamberts, reeds aangehaald in punt 64, punt 52, en arrest Gerecht van 10 april 2002, Lamberts/Ombudsman, T-209/00, Jurispr. blz. II-2203, punt 57).

69

Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door het feit dat een met redenen omkleed advies van de Commissie dat krachtens artikel 226, eerste alinea, EG is uitgevaardigd, geen bindende rechtsgevolgen jegens derden beoogt teweeg te brengen, en dus geen handeling is waartegen een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld (zie in die zin arrest Hof van 1 maart 1966, Lütticke e.a./Commissie, 48/65, Jurispr. blz. 27, op blz. 39; beschikkingen Gerecht van 16 februari 1998, Smanor e.a./Commissie, T-182/97, Jurispr. blz. II-271, punt 28, en 5 september 2006, AEPI/Commissie, T-242/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30). Een met redenen omkleed advies kan immers in beginsel door zijn onrechtmatige inhoud schade berokkenen aan derden. Zo kan bijvoorbeeld niet worden uitgesloten dat de Commissie schade berokkent aan personen die haar vertrouwelijke informatie hebben verstrekt, door deze informatie in een met redenen omkleed advies te onthullen. Evenmin kan worden uitgesloten dat een met redenen omkleed advies onjuiste informatie over bepaalde personen bevat waardoor dezen schade lijden.

70

De vraag of een met redenen omkleed advies tot de aansprakelijkheid van de Gemeenschap kan leiden, betreft de grond van het beroep en staat los van de ontvankelijkheid ervan.

71

De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid dient dus te worden verworpen.

72

Verzoekers stellen in wezen dat het met redenen omkleed advies van 3 december 1997, waarbij de Franse Republiek wordt verzocht, artikel L-131-2 van de code de commerce te wijzigen, voor zover hierbij aan de scheepsmakelaars een privilege wordt verleend dat onverenigbaar is met artikel 5 van verordening nr. 2913/92, op een vergissing berust, aangezien dit artikel niet op de activiteiten van scheepsmakelaars van toepassing is.

73

De Commissie en de Raad betwisten dit argument.

74

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat voor zover het gaat om de onrechtmatigheid van een rechtshandeling, de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap afhankelijk is van het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren (zie arrest Gerecht van 12 september 2007, Nikolaou/Commissie, T-259/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wat deze voorwaarde betreft, is voor de vaststelling dat een schending van het gemeenschapsrecht voldoende gekwalificeerd is, beslissend dat een instelling de grenzen waarbinnen haar beoordelingsvrijheid dient te blijven, kennelijk en ernstig heeft overschreden [arresten Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie, C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291, punten 43 en 44, en 19 april 2007, Holcim (Deutschland)/Commissie, C-282/05 P, Jurispr. blz. I-2941, punt 47].

75

Voorts is de niet-nakomingsprocedure van artikel 226 EG een specifieke procedure die ertoe strekt de Commissie als hoedster van het Verdrag (zie in die zin artikel 211 EG) in staat te stellen, toe te zien op de inachtneming van het gemeenschapsrecht door de lidstaten (zie in die zin arrest Hof van 11 augustus 1995, Commissie/Duitsland, C-431/92, Jurispr. blz. I-2189, punt 21). Zij biedt de Commissie de mogelijkheid om na het uitbrengen van een met redenen omkleed advies de gelaakte niet-nakoming door de rechter te doen vaststellen, voor zover dit advies niet wordt gevolgd door de lidstaat tot welke het gericht is. Enkel het Hof is bevoegd om vast te stellen dat een lidstaat de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen (beschikking van 16 februari 1998, Smanor e.a./Commissie, reeds aangehaald in punt 69, punt 28).

76

De Commissie beoordeelt dus weliswaar vrijelijk of het wenselijk is een beroep wegens niet-nakoming in te leiden (arrest Commissie/Portugal, reeds aangehaald in punt 68, punt 17), maar zij kan deze niet-nakoming niet bindend vaststellen. Tijdens een niet-nakomingsprocedure kan de Commissie immers slechts een advies over de niet-inachtneming van het gemeenschapsrecht dor een lidstaat uitbrengen. Voor zover zij in dit advies enkel een standpunt inneemt over de vraag of een lidstaat al dan niet aan zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen heeft voldaan, kan de vaststelling van dit advies geen voldoende gekwalificeerde schending opleveren van een rechtsregel die ertoe strekt rechten aan particulieren toe te kennen.

77

Zelfs indien de Commissie in een met redenen omkleed advies een onjuist standpunt over de strekking van het gemeenschapsrecht inneemt, kan dit dus geen voldoende gekwalificeerde schending opleveren die kan leiden tot de aansprakelijkheid van de Gemeenschap. De vorderingen tot schadevergoeding van verzoekers zijn dus ongegrond.

78

Indien de beoordelingen in een met redenen omkleed advies daarentegen meer behelzen dan de vaststelling dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen of indien de Commissie door andere gedragingen in het kader van een niet-nakomingsprocedure de grenzen van de haar verleende bevoegdheden overschrijdt, door bijvoorbeeld op onrechtmatige wijze zakengeheimen prijs te geven of informatie te verstrekken die afbreuk doet aan de reputatie van een persoon, kunnen deze beoordelingen of gedragingen een schending opleveren die leidt tot de aansprakelijkheid van de Gemeenschap. Een dergelijke schending wordt in casu evenwel niet aangevoerd.

79

Los van de vraag of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending, is het Gerecht van oordeel dat eveneens dient te worden nagegaan of een causaal verband bestaat tussen de uitvaardiging door de Commissie van het met redenen omkleed advies van 3 december 1997 en de door verzoekers aangevoerde schade.

80

Volgens verzoekers erkent de Raad dat wet nr. 2001-43, waarbij de scheepsmakelaars hun privilege is ontnomen en waardoor zij dus schade hebben geleden, is vastgesteld op basis van het met redenen omkleed advies van de Commissie van 3 december 1997.

81

De Franse Republiek, de adressaat van het met redenen omkleed advies, had geen enkele beoordelingsvrijheid om de nationale maatregel tot toepassing van het gemeenschapsrecht al dan niet te nemen. Uit de naam van wet nr. 2001-43 blijkt dat de Franse autoriteiten zich slechts hebben geplooid naar de in het met redenen omkleed advies van 3 december 1997 vervatte eisen van de Commissie.

82

Wet nr. 2001-43 kan dus geen scherm vormen tussen de schadeveroorzakende handeling van de Gemeenschap en de schade. De door verzoekers geleden schade is dus volledig toerekenbaar aan de Commissie, niettegenstaande de vaststelling van wet nr. 2001-43 door de Franse Republiek, en enkel de gemeenschapsrechter is bevoegd om kennis te nemen van een vordering tot vergoeding van deze schade.

83

Verzoekers beklemtonen dat de exclusieve aansprakelijkheid van de Gemeenschap, vertegenwoordigd door de Commissie, gelet op de rol die deze laatste bij de uitwerking van de litigieuze handeling heeft gespeeld, de tegenhanger vormt voor de beperking en de opgave van de soevereiniteit van de lidstaten met het oog op de totstandbrenging van een douane-unie.

84

De Raad en de Commissie betwisten dit betoog.

85

In het kader van een beroep tot schadevergoeding wordt een causaal verband aanvaard wanneer een voldoende rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de aan de instelling verweten gedraging en de gestelde schade, welk verband door de verzoeker dient te worden bewezen. Het verweten gedrag dient dus de doorslaggevende oorzaak van de schade te zijn (zie in die zin arrest CAS Succhi di Frutta/Commissie, reeds aangehaald in punt 43, punt 59; arrest Gerecht van 30 september 1998, Coldiretti e.a./Raad en Commissie, T-149/96, Jurispr. blz. II-3841, punt 101; zie eveneens beschikking Gerecht van 12 december 2000, Royal Olympic Cruises e.a./Raad en Commissie, T-201/99, Jurispr. blz. II-4005, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak, in hogere voorziening bevestigd bij beschikking Hof van 15 januari 2002, Royal Olympic Cruises e.a./Raad en Commissie, C-49/01 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, en arrest Pitsiorlas/Raad en ECB, reeds aangehaald in punt 64, punt 292).

86

Met betrekking tot de vraag of een causaal verband bestaat tussen het met redenen omkleed advies van 3 december 1997 en de door verzoekers aangevoerde schade, zij om te beginnen opgemerkt dat de Commissie in het kader van de door artikel 226 EG geregelde niet-nakomingsprocedure uitsluitend handelingen kan verrichten die tot de lidstaten zijn gericht (zie beschikking Gerecht van 2 december 2003, Viomichania Syskevasias Typopoiisis Kai Syntirisis Agrotikon Proïonton/Commissie, T-334/02, Jurispr. blz. II-5121, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze procedure betreft dus slechts de betrekkingen tussen de Commissie en de lidstaten.

87

Voorts wordt in de niet-nakomingsprocedure van artikel 226 EG een onderscheid gemaakt tussen een precontentieuze of administratieve fase en een contentieuze of gerechtelijke fase. Indien de Commissie van mening is dat een lidstaat een van zijn verplichtingen niet is nagekomen, start zij dus eerst een precontentieuze fase, waarin zij de betrokken lidstaat de mogelijkheid biedt, een standpunt in te nemen over de hem verweten niet-nakoming. Aan het einde van deze precontentieuze fase verzendt de Commissie een met redenen omkleed advies aan deze lidstaat. De precontentieuze procedure van artikel 226 EG heeft tot doel, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen of zich naar behoren te verweren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (arrest Hof van 18 juli 2007, Commissie/Duitsland, C-490/04, Jurispr. blz. I-6095, punt 25). De lidstaat is dus niet verplicht dit met redenen omkleed advies te volgen, maar kan ervoor kiezen om zich niet naar dit advies te voegen indien hij van mening is dat de Commissie hem ten onrechte een niet-nakoming verwijt.

88

Slechts indien de betrokken lidstaat het tot hem gerichte met redenen omkleed advies niet binnen de daartoe gestelde termijn opvolgt, kan de Commissie krachtens artikel 226, tweede alinea, EG de contentieuze fase inleiden door bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming in te stellen (zie arrest Hof van 18 mei 2006, Commissie/Spanje, C-221/04, Jurispr. blz. I-4515, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

89

Dit op grond van artikel 226 EG ingestelde beroep strekt ertoe, te doen vaststellen dat een lidstaat zijn communautaire verplichtingen niet is nagekomen. De vaststelling van deze niet-nakoming verplicht de betrokken lidstaat de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof (arrest Hof van 14 april 2005, Commissie/Duitsland, C-104/02, Jurispr. blz. I-2689, punt 49).

90

Gelet op het feit dat de door de Commissie krachtens artikel 226 EG ingeleide niet-nakomingsprocedure slechts betrekking heeft op de relatie tussen de Commissie en de betrokken lidstaat en deze procedure bovendien in een eerste fase leidt tot een met redenen omkleed advies dat de lidstaat kan volgen of naast zich neer kan leggen, dient te worden onderzocht of het met redenen omkleed advies van de Commissie van 3 december 1997 in casu, gelet op zijn inhoud, de doorslaggevende oorzaak van de door verzoekers aangevoerde schade kon zijn.

91

Dienaangaande zij opgemerkt dat de Commissie in dit met redenen omkleed advies heeft vastgesteld dat de Franse Republiek, door in artikel L-131-2 van de code de commerce het recht van vertegenwoordiging voor het verrichten van de handelingen en het vervullen formaliteiten in verband met het aanbrengen van goederen bij de douane aan de scheepsmakelaars voor te behouden, de krachtens artikel 5, leden 1 en 2, van verordening nr. 2913/92 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. De Commissie heeft de Franse Republiek ook verzocht, de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden aan dit advies te voldoen.

92

Het feit dat de Commissie zich in het met redenen omkleed advies van 3 december 1997 op het standpunt heeft gesteld dat artikel L-131-2 van de code de commerce onverenigbaar was met het gemeenschapsrecht — en zich eventueel op dit punt heeft vergist — maakt evenwel in casu eigenlijk niets uit, aangezien dit met redenen omkleed advies de lidstaat er niet toe verplichtte zijn wetgeving te wijzigen. In het kader van een niet-nakomingsprocedure kan immers enkel een arrest van het Hof dergelijke bindende gevolgen hebben.

93

Aangezien het met redenen omkleed advies van 3 december 1997 geen bindende gevolgen heeft, voor zover de Commissie hierin vaststelt dat de Franse Republiek haar gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet is nagekomen, kan dit advies niet worden beschouwd als de doorslaggevende oorzaak van de door verzoekers aangevoerde schade. Er is dus geen causaal verband aangetoond tussen de gestelde schade en het hieraan ten oorsprong liggende feit, namelijk — aldus verzoekers — het met redenen omkleed advies van 3 december 1997.

94

Bijgevolg dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.

95

Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen.

96

Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie en de Raad in de kosten te worden verwezen.

97

Voorts kan het Gerecht volgens artikel 87, lid 4, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering bepalen dat een interveniënt zijn eigen kosten zal dragen.

98

In casu is interveniënte in zaak T-440/03 tussengekomen aan de zijde van verzoekers, die in het ongelijk zijn gesteld. Het Gerecht is dan ook van oordeel dat interveniënte in haar eigen kosten dient te worden verwezen.

99

De Commissie en de Raad dienen de kosten die zij door deze interventie hebben moeten maken, zelf te dragen, aangezien zij niet hebben gevorderd dat interveniënte in geval van verwerping van het beroep in de kosten zou worden verwezen.

HET GERECHT (Derde kamer),

rechtdoende, verklaart:

Toepasselijke bepalingen

Feiten

Oorspronkelijke status van de scheepsmakelaars

Ontwikkeling en aard van de status van scheepsmakelaar

Gevolgen van de hybride status van de scheepsmakelaars

— Algemeen kader van de relevante rechten en verplichtingen

— Materiële werkingssfeer van het privilege

— Territoriale en personele werkingssfeer van het privilege

— Uit de functie van openbaar ambtenaar voortvloeiende verplichtingen

— Uit de functie van openbaar ambtenaar voortvloeiende rechten

Afschaffing van het privilege van de scheepsmakelaars

Vaststelling van verordening nr. 2913/92 en niet-nakomingsprocedure

Wijziging van de Franse wettelijke regeling

Procesverloop

Conclusie van partijen

Voorafgaande opmerkingen

Beginselen inzake het ontstaan van de niet-contractuele aansprakelijkheid

Draagwijdte van het beroep

Argumenten van partijen

Nadere toelichting die de partijen in de loop van het geding bij de strekking hiervan hebben gegeven

Beoordeling door het Gerecht

Ontvankelijkheid

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Ten gronde

Bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Causaal verband

Inleiding

Argumenten van partijen

Beoordeling door het Gerecht

Kosten