Conclusions
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. STIX-HACKL
van 10 april 2003 (1)
Zaak C-42/02
Diana Elisabeth Lindman
tegen
Skatterättelsenämnden
[verzoek van de Ålands förvaltningsdomstol (Finland) om een prejudiciële beslissing]
„Artikel 46 EG – Artikel 49 EG – Bij loterij gewonnen bedragen – Heffing van belasting – Discriminatie – Samenhang van het belastingstelsel – Evenredigheid”
I ─
Inleiding
1. Na zijn arresten Schindler
(2)
, Läärä e.a.
(3)
en Zenatti
(4)
wordt aan het Hof in deze zaak wederom een vraag voorgelegd over de verenigbaarheid van een nationale regeling inzake kansspelen
met de bepalingen van het Verdrag inzake het vrij verrichten van diensten. De Ålands förvaltningsdomstol (Finland) verzoekt
om een prejudiciële beslissing over de vraag, of artikel 49 EG eraan in de weg staat dat een lidstaat prijzen van in andere
lidstaten georganiseerde kansspelen voor de inkomstenbelasting tot het belastbare inkomen van de winnaar rekent, terwijl prijzen
van in die lidstaat georganiseerde kansspelen van de inkomstenbelasting zijn vrijgesteld.
II ─
Rechtskader
A ─
De lotteriskattelagen (552/1992) (wet betreffende de belasting op loterijen)
2. Overeenkomstig § 1 van de lotteriskattelagen is aan het Rijk een belasting op kansspelen verschuldigd voor in Finland georganiseerde
loterijen.
3. Volgens § 2, lid 1, van deze wet moet onder loterij onder meer worden verstaan:
de verloting van goederen, de verloting van geld, bingo- en totospelen [...].
4. § 3 van de lotteriskattelagen bepaalt onder meer:
Als belastingplichtige wordt degene aangemerkt die de loterij organiseert.
B ─
De inkomstkattelagen (1535/1992) (wet op de inkomstenbelasting)Inkomsten en belastingplichtigen. Over inkomsten uit arbeid is belasting verschuldigd aan het Rijk, aan de gemeente en aan
de kerkgemeente. Over inkomsten uit vermogen is belasting verschuldigd aan het Rijk. Het recht van de gemeente in de opbrengst
van de belasting op inkomsten uit vermogen wordt in aanmerking genomen bij de verdeling van de belastingopbrengst zoals geregeld
in die wet en in de wet inzake belastingheffing (611/78).Prijzen uit loterijen. Prijzen verkregen bij in § 2 van de loteriskattelagen bedoelde loterijen vormen geen belastbaar inkomen.
Wel belastbaar zijn de voordelen die als redelijke tegenprestatie voor enigerlei prestatie of als loon in de zin van de wet
op de inhouding van loonbelasting kunnen worden aangemerkt.
5. § 1, leden 1 en 2, van de inkomstkattelagen bepaalt:
6. § 9, leden 1 en 2, van de inkomstkattelagen bepaalt wie en welke inkomsten onder de belastingplicht vallen. Volgens deze bepalingen
zijn personen die gedurende het belastingjaar woonplaats in Finland hebben gehad, inkomstenbelasting verschuldigd over binnenlandse
en buitenlandse inkomsten. Belastbare inkomsten zijn de inkomsten van de belastingplichtige, bestaande in geld of een op geld
waardeerbaar voordeel. De inkomsten van natuurlijke personen en nalatenschappen worden ingedeeld in twee categorieën, namelijk
inkomsten uit vermogen en inkomsten uit arbeid.
7. Met betrekking tot prijzen uit loterijen wordt in § 85 van de inkomstkattelagen het volgende bepaald:
C ─
De kommunalskattelagen för landskapet Åland (gemeentebelastingwet voor de regio Åland)Werkingssfeer van de wet. Over inkomsten uit arbeid [...] is belasting verschuldigd aan de gemeente; de verrekening van verliezen
geschiedt volgens de bepalingen van de inkomstkattelagen (FFS 1535/92) en de förordningen om skatt på inkomst (FFS 1551/92)
[verordening inzake de inkomstenbelasting], behoudens de in deze wet en in bijzondere bepalingen genoemde uitzonderingen.
8. § 1, lid 1, bepaalt onder meer:
III ─
Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag
9. Lindman, verzoekster in het hoofdgeding, is Fins burger en woont in Saltvik op de Ålandseilanden. Tijdens een verblijf in
Zweden heeft zij een lot gekocht in een door de AB Svenska Spel georganiseerde loterij. Bij de trekking op 7 januari 1998
in Stockholm werd vastgesteld dat zij een prijs van 1 000 000 SEK had gewonnen. Deze prijs, overeenkomende met 672 100 FIM,
werd in het kader van de inkomstenbelasting voor het belastingjaar 1998 als belastbare inkomsten uit arbeid aangemerkt.
10. Aangezien deze prijs werd aangemerkt als inkomsten uit arbeid, werden daarop de aan de Finse staat verschuldigde rijksbelasting,
de aan de gemeente Saltvik verschuldigde gemeentebelasting, de aan de kerkgemeente toekomende kerkbelasting en een aanvullende
ziekteverzekeringspremie op grond van de sjukförsäkringslag (ziekteverzekeringswet), gekoppeld aan de door de verzekerde verschuldigde
gemeentebelasting, geheven.
11. De prijs van de loterij werd niet overeenkomstig § 85 van de inkomstkattelagen als belastingvrij aangemerkt, omdat deze vrijstelling
van belasting alleen geldt voor de in § 2 van de lotteriskattelagen genoemde loterijen, waaronder alleen loterijen vallen
die in Finland zijn georganiseerd. De prijs werd evenmin als inkomsten uit vermogen behandeld, omdat daaronder voordelen worden
verstaan die worden geacht uit eigendom te kunnen worden getrokken, hetgeen in casu niet het geval was.
12. Lindman vocht de belastingbeschikking voor de skatterättelsenämnd (fiscale herzieningscommissie) aan. Haar verzoek om de belastingheffing
op de prijs van de loterij uit Zweden nietig te verklaren of het bedrag van de belasting te verminderen, werd evenwel, nadat
advies was ingewonnen bij de skattestyrelsen (directie van de belastingdienst), bij beschikking van 22 mei 2000 afgewezen.
13. Tegen deze beschikking van de skatterättelsenämnd heeft Lindman beroep ingesteld bij de Ålands förvaltningsdomstol, de rechterlijke
instantie van het hoofdgeding.
14. In het kader van haar beroep vordert zij dat de belastingheffing op haar prijs van de Zweedse loterij wordt nietigverklaard
en, subsidiair, dat de prijs wordt belast als inkomsten uit vermogen, waarvoor een lager belastingtarief geldt.
15. De Finse autoriteiten stellen in het hoofdgeding dat de in de inkomstkattelagen geregelde belastingvrijstelling uitsluitend
geldt voor in Finland georganiseerde loterijen en dat dit voor een Zweedse loterijonderneming geen beletsel vormt om haar
diensten vrijelijk in Finland aan te bieden in de zin van artikel 49 EG.
16. Volgens de Ålands förvaltningsdomstol geldt de belastingvrijstelling krachtens de inkomstkattelagen op grond van de lotteriskattelagen
alleen voor in Finland georganiseerde loterijen. Op grond daarvan meent deze rechter dat de heffing van inkomstenbelasting
op prijzen van in het buitenland georganiseerde loterijen (als inkomsten uit arbeid of inkomsten uit vermogen) eventueel als
discriminatie op grond van de plaats van dienstverrichting zou kunnen worden beschouwd.
17. Derhalve heeft de Ålands förvaltningsdomstol bij beschikking van 5 februari 2000 het Hof de volgende vraag ter prejudiciële
beslissing overeenkomstig artikel 234 EG gesteld:Verzet artikel 49 EG zich ertegen dat een lidstaat bepalingen toepast, volgens welke prijzen van in andere lidstaten georganiseerde
kansspelen, voor de inkomstenbelasting tot het belastbaar inkomen van de winnaar worden gerekend, terwijl prijzen van in de
betrokken lidstaat georganiseerde kansspelen vrij zijn van inkomstenbelasting?
IV ─
Ingediende opmerkingen
18. In deze zaak hebben Lindman, de Finse, de Belgische en de Deense regering, de Commissie alsmede de Toezichthoudende Autoriteit
van de EVA en de Noorse regering opmerkingen ingediend.
19. Lindman heeft enkel gesteld dat zij de belasting van haar loterijprijs discriminerend acht. Volgens haar zou haar prijs namelijk
niet zijn belast indien zij in Zweden had gewoond of indien zij het bedrag in een Finse loterij had gewonnen.
20. De Finse, de Belgische, de Deense en de Noorse regering zijn van mening dat een belastingregeling als de Finse, volgens welke
prijzen van in andere lidstaten georganiseerde kansspelen, in tegenstelling tot prijzen van binnenlandse kansspelen, worden
belast, verenigbaar is met de vrijheid van dienstverrichting overeenkomstig artikel 49 EG. Zij beroepen zich daarbij inzonderheid
op de rechtspraak van het Hof in de zaken Schindler
(5)
, Läärä e.a.
(6)
en Zenatti.
(7)
Weliswaar erkennen zij, dat een dergelijke fiscale behandeling van loterijprijzen zou kunnen leiden tot een beperking van
de vrijheid van dienstverrichting, doch zij menen dat deze regeling niet noodzakelijkerwijs discriminerend is. Zij stellen
unaniem dat de Finse wettelijke bepalingen hoe dan ook door dwingende redenen van algemeen belang worden gerechtvaardigd en
dat de lidstaten volgens de aangehaalde rechtspraak bij de regeling van kansspelen over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken.
21. Daarnaast voert de Finse regering meer gedetailleerd aan dat de organisatie van kansspelen in Finland is onderworpen aan een
regelgeving die is gericht op de rechtszekerheid van de spelers, het voorkomen van criminaliteit en het beperken van de door
kansspelen veroorzaakte maatschappelijke schade. Deze doelstellingen zijn in het arrest Schindler erkend als rechtvaardigingsgronden
voor de beperking van het vrij verrichten van diensten en zij rechtvaardigen ook de onderhavige belastingregeling, omdat deze
een onderdeel vormt van de nationale loterijwetgeving.
22. De Finse regering verklaart dat de inkomsten uit de kansspelen, georganiseerd door de drie Finse ondernemingen die daartoe
vergunning hebben verkregen, aanzienlijk zijn. Deze inkomsten komen ten goede aan de nationale begroting teneinde te waarborgen
dat zij zoveel mogelijk het maatschappelijk welzijn dienen. De Finse staat heeft daarom ook geen te hoge belasting op kansspelen
willen heffen, omdat dit de aanwending van de opbrengsten voor doeleinden van algemeen belang zou kunnen ondermijnen.
23. De Finse regering voegt hieraan toe, dat dit de reden is waarom loterijactiviteiten in Finland zeer laag worden belast en
niet aan andere belastingen dan de loterijbelasting zijn onderworpen. Deze is tegenwoordig lager dan de belasting die een
winnaar zou moeten betalen indien zijn prijs als inkomsten werd belast.
24. De Finse regering betoogt dat haar, aangezien zij geen belasting kan heffen van buitenlandse organisatoren van loterijen,
niets anders overblijft dan de winnaars van buitenlandse loterijen te belasten. Anders zouden binnenlandse winnaars, evenals
de buitenlandse organisatoren van loterijen zelf, een belastingvoordeel genieten, en zulks ongeacht of in het land van herkomst
van de loterijen de opbrengsten uit kansspelen voor doelstellingen van openbaar belang worden aangewend, dan wel of dezelfde
beschermingsdoeleinden worden nagestreefd als in de Finse regelingen.
25. Ter terechtzitting heeft de Finse regering gepreciseerd, dat de aanwending van de loterijopbrengsten voor doeleinden van algemeen
belang slechts een bijkomend argument is dat voor de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht pleit. Kansspelen zijn in Finland
vooral onderworpen aan tal van algemene beperkende maatregelen ten aanzien van inzet en prijzen. Het bedrag van de prijzen
beïnvloedt in beslissende mate de aantrekkingskracht van het spel. Door het heffen van belasting wordt de deelname aan buitenlandse
loterijen minder aanlokkelijk, zodat de controle van en de bescherming tegen de schadelijke maatschappelijke gevolgen van
dit spel niet in het gedrang komen. Deze doelstellingen kunnen alleen worden verwezenlijkt door de prijzen van buitenlandse
kansspelen te belasten, aangezien minder ingrijpende maatregelen niet bestaan.
26. Naar de mening van de Finse regering kunnen de in de nationale bepalingen vervatte beperkingen betreffende de organisatie
van kansspelen en de voor deze activiteit geldende voorwaarden zelfs wanneer zij discriminerend zijn, door dwingende redenen
van algemeen belang ─ verband houdend met de bescherming van gokkers, de openbare orde en de financiering van activiteiten
van algemeen belang ─ gerechtvaardigd zijn.
27. De onderhavige fiscale regeling kan echter niet discriminerend worden geacht. De reden waarom de prijzen van binnenlandse
loterijen niet zijn belast is namelijk, dat deze loterijen via hun organisatoren worden belast. Bovendien moet over de prijzen
van nationale loterijen wel belasting worden betaald wanneer de loterijen zonder vergunning hebben plaatsgevonden, zodat van
discriminatie op grond van nationaliteit geen sprake is.
28. Maar ook al was de regeling wel discriminerend, dan nog is, alles overziende, in ieder geval sprake van een rechtvaardigingsgrond
op basis van artikel 46 EG. Het doel van de regeling van loterijactiviteiten is namelijk het voorkomen van illegale gokspelen,
van het witwassen van gelden en van iedere andere vorm van criminaliteit, hetgeen beantwoordt aan de doelstellingen van openbare
orde en veiligheid. Bovendien moet gokverslaving als een ziekte worden beschouwd, zodat de nationale regeling van loterijen
eveneens strekt tot bescherming van de volksgezondheid.
29. Tot slot erkent de Finse regering dat aan de hoogte van de inzet bij Finse loterijen geen limiet wordt gesteld.
30. De Belgische regering wijst erop dat krachtens de Finse wetgeving de prijzen van in Finland toegestane loterijen belastingvrij
zijn, maar dat de organisatoren daarentegen wel worden belast. De belastingheffing op prijzen van buitenlandse loterijen moet
daarom worden gezien als een soort correctiemiddel waarmee recht wordt gedaan aan het feit dat Finse organisatoren van loterijen
aan belasting zijn onderworpen. Ware dit anders, zou er immers een aansporing bestaan om in het buitenland te gokken, waardoor
de nationale autoriteiten de controle over het bestaande aanbod van kansspelen zouden verliezen, met alle onvoorzienbare maatschappelijke
gevolgen van dien.
31. Ook de Belgische regering is van mening dat de onderhavige Finse regeling wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van
algemeen belang, onder de voorwaarden als door het Hof is bepaald in bijvoorbeeld zijn arresten Kraus
(8)
en Gebhard.
(9)
Daarbij moet met name worden gedacht aan de bescherming van de consumenten en de openbare orde.
32. De Belgische regering wijst erop, dat de schadelijke gevolgen van kansspelen zich zowel in individueel als maatschappelijk
opzicht openbaren in het land waar de speler woont en niet in het land waar hij zijn loterijbriefje heeft gekocht. Het behoort
derhalve tot de beoordelingsvrijheid van de Finse staat om deze schadelijke gevolgen zoveel mogelijk te beperken, door alleen
die prijzen vrij te stellen van belasting die zijn gewonnen in loterijen die over een vergunning beschikken en aan toezicht
zijn onderworpen. In Finland worden loterijen georganiseerd door een door de Finse staat gecontroleerde organisatie. Aldus
wordt getracht het gokken enigszins te kanaliseren en te bevorderen dat spelers zich verre houden van dit
grijze gebied. Dit beleid zou door buitenlandse loterijen kunnen worden ondermijnd. Volgens het arrest Zenatti
(10)
volstaat de doelstelling van de beperking van spelgelegenheden om de beperking van de vrijheid van dienstverrichting te rechtvaardigen.
33. Bovendien kan niet worden gezegd dat de Finse regelgeving discrimineert op grond van nationaliteit. Bij de vrijstelling van
belasting wordt immers niet onderscheiden naar nationaliteit doch naar het feit of de organisator al dan niet een vergunning
bezit. Bovendien zijn de Finse bepalingen, die tot doel hebben het spelaanbod tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau
te beperken, evenredig in verhouding tot de gokverslaving die door loterijen kan worden veroorzaakt.
34. De Deense regering sluit zich bij deze rechtsopvattingen grotendeels aan. Zij wijst er bovendien op dat zij in deze zaak opmerkingen
heeft ingediend, omdat een belasting van loterijen als in Finland plaatsvindt, onder de lidstaten algemeen gebruikelijk is.
Indien de prijzen van buitenlandse loterijen nergens werden belast, zou dit het publiek in de verschillende lidstaten ertoe
verleiden aan zulke loterijen deel te nemen, waardoor de wettelijke voorschriften ─ die de betrokken lidstaat ter bescherming
van dwingende redenen van algemeen belang heeft vastgesteld en die door het Hof als gerechtvaardigd zijn aangemerkt ─ van
hun effect zouden worden beroofd, zelfs wanneer de loterij in een andere lidstaat aan een regeling is onderworpen.
35. De Deense regering beklemtoont dat de onderhavige fiscale regeling integraal deel uitmaakt van de wettelijke voorschriften
waarmee de organisatie en exploitatie van loterijen en andere kansspelen worden geregeld en beperkt, en die door het Hof op
grond van verschillende dwingende redenen van algemeen belang als gerechtvaardigd zijn erkend. Gelet ook op de mogelijkheden
die door het Internet worden geboden, kan het exploitatieverbod van kansspelen alleen effect blijven sorteren met behulp van
begeleidende fiscale maatregelen.
36. De Nederlandse regering zet uiteen, dat de Finse regering er voornamelijk naar streeft de belastingen te heffen die haar toekomen.
Wie die belasting is verschuldigd en betaalt is niet van beslissend belang. Finland belast prijswinnaars hetzij direct hetzij
indirect via de organisator van de loterij. Terwijl dus een Finse winnaar in een Finse loterij zijn belasting al via de organisator
van de loterij heeft betaald, heeft een Finse winnaar in een buitenlandse loterij, die als zodanig in Finland niet aan belasting
is onderworpen, nog geen belasting betaald. Hieruit volgt dat de Finse fiscale bepalingen niet discriminerend en niet onverenigbaar
met artikel 49 EG zijn.
37. Maar zelfs indien zij discriminerend werden geacht, zijn zij uit hoofde van de in artikel 46 EG genoemde gronden toch verenigbaar
met artikel 49 EG, omdat deze fiscale voorschriften ertoe strekken de schadelijke gevolgen van kansspelen te bestrijden en
zij niet verdergaan dan ter verwezenlijking van deze doelstellingen nodig is. Het heffen van belasting op prijzen van een
in een andere lidstaat georganiseerde loterij met als gevolg dat het bedrag van de prijs wordt verminderd, vormt de enige
mogelijkheid om de belangstelling van het publiek voor dergelijke spelen te beperken, zonder de deelname daaraan volledig
te verbieden.
38. De Noorse regering wijst eveneens op de rechtvaardigingsgronden van artikel 46 EG en zet aangaande de openbare orde uiteen,
dat de belastingheffing op prijzen van kansspelen er met name ook toe dient om het witwassen van geld te bestrijden. Loterijbriefjes
kunnen namelijk door bepaalde personen worden gekocht met het oogmerk de legale herkomst van het geld jegens de belastingautoriteiten
te bewijzen.
39. De Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA menen daarentegen dat het heffen van belasting op uitsluitend de
prijzen van buitenlandse loterijen, zoals in Finland, discriminerend is en niet kan worden gerechtvaardigd door redenen van
algemeen belang. Dit is derhalve in strijd met artikel 49 EG.
40. De in artikel 46 EG voorziene uitzonderingen zijn naar de mening van de Commissie in casu namelijk niet van toepassing. In
het bijzonder hebben de litigieuze Finse wettelijke voorschriften niet tot doel, de kansspelactiviteit vanuit de optiek van
het algemeen belang te regelen of het individu te beschermen tegen de gevaren van het kansspel. De Finse wetgeving heeft veeleer
tot gevolg dat alleen de prijzen van buitenlandse kansspelen als belastbaar inkomen worden beschouwd. Het argument van de
Finse regering dat de onderhavige regeling de openbare orde en de volksgezondheid dient, is, zoals de Commissie ter terechtzitting
heeft opgemerkt, vaag en vergezocht. Bovendien kan een directe discriminatie, waarvan in casu sprake is, niet door de door
het Hof in de zaken Schindler, Läärä e.a. en Zenatti genoemde redenen worden gerechtvaardigd. Maar zelfs al zou men aanvaarden
dat de Finse fiscale voorschriften niet discriminerend zijn, ontbreken dwingende redenen van algemeen belang die de beperkingen
van het vrij verrichten van diensten rechtvaardigen.
41. Ten slotte verwijst de Commissie naar het arrest Fischer
(11)
, volgens hetwelk een lidstaat krachtens het beginsel van fiscale neutraliteit op transacties aangaande illegale kansspelen
geen BTW kan heffen wanneer de overeenkomstige legale transacties daarvan zijn vrijgesteld. A fortiori kan een lidstaat overeenkomstig
het beginsel van non-discriminatie een binnenlandse winnaar die aan een in het buitenland georganiseerd kansspel heeft deelgenomen,
niet ongunstiger behandelen dan een winnaar in een nationaal kansspel. Verder heeft de Commissie ter terechtzitting gewezen
op het grote verschil in belastingniveau dat bestaat tussen de via de binnenlandse organisator geheven loterijbelasting en
de inkomstenbelasting die de winnaar van een buitenlandse loterij eventueel moet betalen. Bovendien is wellicht sprake van
een dubbele belasting, omdat ook de Zweedse loterij aan belasting is onderworpen.
42. De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA deelt in grote lijnen de opvatting van de Commissie. Zij stelt vast dat de Finse
bepalingen inzake de inkomstenbelasting ten aanzien van winnaars van loterijen verschillen naar gelang van de plaats van vestiging
van de dienstverrichter en bijgevolg de vrijheid van dienstverrichting van de organisatoren van kansspelen beperken. De ongelijke
fiscale behandeling van binnen- en buitenlandse loterijprijzen kan ertoe leiden dat Finse spelers afzien van deelname aan
buitenlandse loterijen.
43. Ongetwijfeld zien de lidstaten doorgaans morele, religieuze of culturele gevaren in kansspelen, maar gezien de omstandigheid
dat er in Finland meerdere nationale loterijen bestaan, is het de vraag of deze overwegingen een volstrekt andere behandeling
van buitenlandse loterijen kunnen rechtvaardigen. Discriminerende nationale wettelijke bepalingen kunnen bovendien alleen
bij wijze van uitzondering gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de in artikel 46 EG genoemde gronden. Deze gronden ontbreken
echter ten aanzien van de onderhavige fiscale bepalingen.
V ─
Beoordeling
44. Het Hof heeft al herhaaldelijk, namelijk in de arresten Schindler
(12)
, Läärä e.a.
(13)
en Zenatti
(14)
, moeten oordelen over de verenigbaarheid van nationale bepalingen inzake kansspelen met de fundamentele vrijheden.
45. De onderhavige zaak vertoont echter twee verschillen met de genoemde zaken, waarmee rekening moet worden gehouden bij de onderstaande
gemeenschapsrechtelijke beoordeling.
46. Om te beginnen wordt in de onderhavige procedure voor het eerst een fiscale regeling betreffende kansspelen getoetst aan de
fundamentele vrijheden.
47. De verwijzende rechter wenst te vernemen of de heffing van inkomstenbelasting op prijzen van loterijen die in andere lidstaten
worden georganiseerd ─ terwijl prijzen van loterijen die in de betrokken lidstaat worden georganiseerd van inkomstenbelasting
zijn vrijgesteld ─ verenigbaar is met de vrijheid van dienstverrichting krachtens artikel 49 EG.
48. In de tweede plaats waren in de tot dusverre door het Hof besliste zaken over de vrijheid van dienstverrichting op het gebied
van kansspelen de buitenlandse dienstverrichters, respectievelijk hun vertegenwoordigers, steeds werkzaam op het grondgebied
of de markt van de lidstaat van de ontvangers van de dienst of werden zij belet om dergelijke werkzaamheden aldaar te verrichten.
49. In de zaak Schindler werden aan de onderdanen van een lidstaat door een in een andere lidstaat gevestigde organisator van
een loterij (respectievelijk door diens vertegenwoordiger) reclamemateriaal en loten toegezonden, teneinde hen in staat te
stellen aan deze loterij deel te nemen.
(15)
50. In de zaak Läärä e.a. ging het om de plaatsing en de exploitatie van speelautomaten door een in een andere lidstaat gevestigde
exploitant.
(16)
51. In de zaak Zenatti werd via een in de lidstaat van ontvangst actieve vertegenwoordiger de deelname aan weddenschappen op de
uitslag van sportevenementen georganiseerd.
(17)
52. In de genoemde zaken ging het dus telkens om de nationale regelgeving betreffende kansspelenactiviteiten op het grondgebied
van de betrokken lidstaat en zulks voornamelijk met het oog op de controle van het aanbod in die staat.
53. In casu echter draait het niet om de vraag in hoeverre een buitenlandse dienstverrichter op het gebied van kansspelen in een
andere lidstaat actief mag zijn. Aan de orde is namelijk niet de activiteit van een Zweedse loterij in Finland, doch de gebruikmaking
van een in een andere lidstaat aangeboden dienst. Het gaat daarbij om een vorm van passieve vrijheid van dienstverrichting,
aangezien Lindman tijdens een verblijf in Zweden aan de aldaar georganiseerde loterij heeft deelgenomen.
(18)
54. Het benutten van deze dienst vond in casu echter kennelijk meer plaats naar aanleiding van dan als doel van het buitenlandse
verblijf. Het gaat immers niet zozeer om beperkingen van het recht van een persoon om zich naar een andere lidstaat te begeven
als wel om beperkingen die de vrijheid van dienstverrichting als zodanig betreffen, aspecten dus van het
vrij verkeer van goederen. Met de onderhavige situatie te vergelijken zijn dan ook gevallen waarin iemand telefonisch, per fax of via het Internet
deelneemt aan een loterij die door een buitenlandse organisator wordt aangeboden, kortom typische dienstverlening per correspondentie.
Anders dan de diensten in de zaak Schindler, gaan deze echter niet gepaard met activiteiten van buitenlandse ondernemers die
loterijdiensten verrichten op het grondgebied van een andere lidstaat.
A ─
De beperking van de vrijheid van dienstverrichting door de litigieuze fiscale regeling
55. Om te beginnen moet worden vastgesteld dat, ofschoon volgens vaste rechtspraak de directe belastingen als zodanig bij de huidige
stand van het gemeenschapsrecht tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, deze niettemin verplicht zijn die bevoegdheid
in overeenstemming met het gemeenschapsrecht uit te oefenen.
(19)
56. Zoals het Hof al in de zaak Schindler heeft uitgemaakt
(20)
, moet het organiseren van een loterij als een dienst in de zin van artikel 50 EG worden aangemerkt. De onderhavige fiscale
regeling moet derhalve worden getoetst aan de vrijheid van dienstverrichting overeenkomstig artikel 49 EG.
57. Volgens vaste rechtspraak verbiedt artikel 49 EG niet alleen elke discriminatie van een in een andere lidstaat gevestigde
dienstverrichter op grond van nationaliteit, doch ook alle beperkingen op het vrij verrichten van diensten in het algemeen.
58. Als dergelijke beperkingen moeten worden beschouwd alle maatregelen ─ ook indien deze zonder onderscheid gelden voor binnenlandse
dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten ─ die de uitoefening van deze vrijheid van de dienstverrichter
kunnen verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken.
(21)
59. Weliswaar belemmert de litigieuze belastingheffing op loterijprijzen de Finse onderdanen niet volledig om aan loterijen in
een andere lidstaat deel te nemen, maar het heeft ongetwijfeld tot gevolg dat dergelijke loterijen minder aantrekkelijk lijken
dan loterijen waarvan de prijzen zijn vrijgesteld van belasting, en kan dus Finse spelers afschrikken om aan buitenlandse
loterijen deel te nemen. Volgens de Finse regering is dit ook juist de bedoeling van deze fiscale regeling.
60. De litigieuze fiscale regeling vormt derhalve principieel zowel vanuit het gezichtspunt van de buitenlandse organisatoren
als dat van de Finse deelnemers een beperking van het vrij verrichten van diensten.
(22)
61. Dit wordt door de regeringen die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend, ook niet echt betwist.
62. De litigieuze fiscale regeling kan derhalve alleen dan met de vrijheid van dienstverrichting verenigbaar zijn, wanneer de
noodzakelijke rechtvaardigingsgronden aanwezig zijn en het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen.
B ─
De in aanmerking komende rechtvaardigingsgronden
63. Beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting kunnen in beginsel worden gerechtvaardigd door de in artikel 46 EG genoemde
redenen van algemeen belang, welk artikel via artikel 55 EG van toepassing is, dan wel, overeenkomstig de rechtspraak, door
dwingende redenen van algemeen belang.
64. In de arresten Schindler, Läärä e.a. en Zenatti, waarop de aan deze procedure deelnemende regeringen zich hoofdzakelijk baseren,
heeft het Hof weliswaar naar de rechtvaardigingsgronden van artikel 46 EG verwezen, maar is het niet overgegaan tot een afzonderlijk,
op dit artikel gebaseerd, onderzoek.
65. In feite heeft het Hof onder verwijzing naar de bijzondere kenmerken van kansspelen en de specifieke gevaren die aan de organisatie
daarvan zijn verbonden ─ en die ook in de onderhavige procedure uitvoerig ter sprake zijn gekomen ─ het bestaan erkend van
dwingende redenen van algemeen belang die beperkingen van het vrij verkeer van diensten op het gebied van het kansspelwezen
kunnen rechtvaardigen.
66. Het Hof heeft vastgesteld dat de in bovengenoemde zaken genoemde redenen ─ zoals de bestrijding van de risico's van bedrog
en andere criminele handelingen en van het exploiteren van de goklust, de preventie van schadelijke individuele en maatschappelijke
gevolgen alsmede de aanwending van de verkregen opbrengsten voor de financiering van liefdadige doeleinden of activiteiten
van algemeen belang ─ niet op zich maar in hun onderlinge samenhang moeten worden beschouwd. Het heeft deze redenen aldus
samengevat dat zij verband houden
met de bescherming van degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, meer in het algemeen van de consument, en met de
bescherming van de maatschappelijke orde.
(23)
67. In het onderhavige geval lijkt het echter twijfelachtig, of de litigieuze fiscale regeling op welke wijze dan ook door ─ dergelijke
of andere ─ dwingende redenen van algemeen belang kan worden gerechtvaardigd.
68. Overeenkomstig vaste rechtspraak moet in het kader van deze rechtvaardigingsgronden immers altijd sprake zijn van maatregelen
die
zonder discriminatie worden toegepast.
(24)
69. Zo heeft het Hof ook de nationale kansspelregelingen ten aanzien waarvan het de genoemde dwingende redenen van algemeen belang
als rechtvaardiging heeft erkend, steeds gekwalificeerd als regelingen die zonder onderscheid van toepassing zijn op zowel
de in het binnenland als de in een andere lidstaat gevestigde marktdeelnemers.
(25)
70. Daar staat tegenover, dat het Hof herhaaldelijk heeft vastgesteld dat discriminerende maatregelen alleen kunnen worden gerechtvaardigd
door de uitdrukkelijk in artikel 46 EG genoemde gronden.
(26)
71. Zoals de Finse regering heeft uiteengezet, heeft advocaat-generaal Jacobs er in zijn conclusie in de zaak Danner weliswaar
voor gepleit het onderscheid tussen rechtvaardigingsgronden voor discriminerende en voor zonder onderscheid geldende maatregelen
te verlaten
(27)
, maar uit het betrokken arrest kan niet worden afgeleid dat het Hof deze suggestie heeft overgenomen, te meer daar het heeft
nagelaten de in die zaak bestreden maatregelen uitdrukkelijk als discriminerend te kwalificeren.
(28)
72. In feite heeft het Hof eerst recentelijk in zijn arrest in zaak C-388/01 bevestigd, dat discriminerende maatregelen ─ althans
voorzover zij onderscheid maken op grond van nationaliteit ─
slechts stroken met het gemeenschapsrecht indien zij onder een uitdrukkelijke afwijkende bepaling kunnen vallen, zoals artikel 46
EG, [...] te weten de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.
(29)
73. Blijkbaar moet dus ter zake van de rechtvaardigingsmogelijkheden nog steeds een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds
maatregelen die weliswaar de vrijheid van dienstverrichting beperken maar zonder onderscheid van toepassing zijn en anderzijds
discriminerende maatregelen, ook al geeft de rechtspraak daarvoor geen duidelijke onderscheidende criteria.
(30)
74. Hoe dan ook verwijst artikel 46 EG in samenhang met de daarin genoemde rechtvaardigingsgronden naar
bijzondere regelingen [...] voor vreemdelingen. Dit betekent dat deze bepaling primair uitdrukkelijk doelt op maatregelen die discrimineren op grond van het criterium van
de nationaliteit ─ hetgeen in het geval van een onderneming neerkomt op haar zetel.
(31)
75. In enkele zaken over discriminerende maatregelen is het Hof echter ook uitgegaan van de oorsprong van de dienstverrichting.
(32)
76. De keuze van de oorsprong in plaats van de zetel of de nationaliteit van de dienstverrichter als grondslag voor de kwalificatie
van discriminerende regelingen op het gebied van diensten lijkt met name op zijn plaats in gevallen als de onderhavige, waarin
de persoonlijke aspecten van het vrij verrichten van diensten een ondergeschikte rol spelen en het veeleer aankomt op de dienstverrichting
als zodanig. Dergelijke verschijningsvormen van de vrijheid van dienstverrichting vertonen als
vrij verkeer van producten eerder overeenkomsten met het vrij verkeer van goederen ─ waar het criterium van de nationaliteit evenmin een rol speelt ─
dan met het vrij verkeer van personen.
77. Vastgesteld moet hier worden, dat de bestreden heffing van inkomstenbelasting alleen betrekking heeft op de prijzen van in
andere lidstaten georganiseerde loterijen, dus op diensten die hun oorsprong in andere lidstaten hebben.
78. Het argument van de Finse regering, dat de onderhavige belastingheffing op de loterijprijzen niet alleen buitenlandse loterijen
betreft maar ook alle loterijen die in Finland zonder vergunning worden georganiseerd, moet mijns inziens alleen al worden
afgewezen, omdat wettig georganiseerde kansspelen niet met illegale kansspelen kunnen worden vergeleken.
79. Bovendien is in casu ─ anders dan in de zaken Schindler, Läärä e.a. en Zenatti, waar het om kansspelactiviteiten in de lidstaat
van de ontvanger van de dienst ging
(33)
─ geen sprake van een vergunning of concessie om loterijactiviteiten in Finland te ontplooien.
80. Overigens kan ik evenmin de door de Finse, de Belgische en de Nederlandse regering verdedigde opvatting volgen, dat de litigieuze
fiscale regeling niet wezenlijk discriminerend is, omdat binnenlandse organisatoren van loterijen loterijbelasting moeten
betalen en prijzen uit binnen- en buitenlandse loterijen dus in dezelfde mate worden belast.
81. Er is namelijk geen sprake van een vergelijkbare belasting. Zoals blijkt uit de inlichtingen van de Finse regering, komt het
bedrag van de door de Finse organisatoren van kansspelen te betalen loterijbelasting niet overeen met het bedrag van de belasting
die door de winnaars van loterijen zou moeten worden betaald indien dergelijke prijzen als belastbaar inkomen werden beschouwd.
Zoals de Commissie heeft uiteengezet, kan de inkomstenbelasting oplopen tot 56 %, terwijl de loterijbelasting volgens de Finse
regering zeer laag is, zodat ervan uitgegaan lijkt te mogen worden dat de belasting op prijzen van binnenlandse loterijen
lager is dan die op prijzen van buitenlandse loterijen.
82. Bovendien verschillen de inkomstenbelasting en de loterijbelasting ook ten aanzien van de wijze waarop zij worden berekend.
Aangezien prijzen van buitenlandse loterijen namelijk worden meegeteld bij de berekeningsgrondslag voor de progressieve Finse
inkomstenbelasting, hangt de daadwerkelijke belasting van deze prijzen uiteindelijk af van het bedrag van de prijs en blijkbaar
ook van het bedrag van de overige inkomsten van de Finse loterijwinnaar.
83. Resumerend moet daarom worden vastgesteld dat de onderhavige belastingregeling, in tegenstelling tot de nationale bepalingen
waarop de zaken Schindler, Läärä e.a. en Zenatti betrekking hadden, geen regeling is die zonder onderscheid van toepassing
is en die dus door dwingende redenen van algemeen belang zou kunnen worden gerechtvaardigd. Het gaat hier om een discriminerende
maatregel die uitsluitend uit hoofde van de in artikel 46 EG genoemde redenen kan zijn gerechtvaardigd.
C ─
Redenen van economische aard
84. De houding van staten ten opzichte van kansspelen kan in het algemeen ambivalent worden genoemd: enerzijds hebben zij zich,
wegens de aan kansspelen inherente maatschappelijke risico's, van oudsher verplicht gevoeld op dit gebied ordenend op te treden
of beperkingen op te leggen, anderzijds zijn kansspelen in zowel fiscaal als algemeen economisch opzicht van grote betekenis
voor de staatsbegroting.
85. Advocaat-generaal Gulmann heeft deze economische implicaties van het kansspel reeds uitvoerig besproken in zijn conclusie
in de zaak Schindler, en gewezen op de in sommige opzichten belangrijke consequenties van een liberalisering op dit gebied
voor de openbare middelen van de lidstaten.
(34)
86. Beperkingen in de vrijheid van dienstverrichting kunnen in het gemeenschapsrecht evenwel slechts worden aanvaard, voorzover
zij verband houden met het beleid van regulering en bescherming dat de lidstaten met het oog op de specifieke risico's van
het gokspel voeren.
87. Want ook al moge de erkenning van een zekere beoordelingsvrijheid van de lidstaten op dit gebied ─ zoals verwoord in de arresten
Schindler, Läärä e.a. en Zenatti ─ wellicht de economische belangen van bepaalde lidstaten dienen, dit mag niet verhullen
dat het gemeenschapsrecht beperkingen met een economische of protectionistische achtergrond principieel niet toestaat.
88. Dit vloeit duidelijk voort uit de vaste rechtspraak, dat economische redenen niet behoren tot de in artikel 46 EG genoemde
gronden noch tot de dwingende redenen van algemeen belang die een beperking van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele
vrijheid kunnen rechtvaardigen.
(35)
89. Hieruit volgt voor het onderhavige geval in de eerste plaats, dat de litigieuze belastingregeling niet enkel kan worden gerechtvaardigd
op grond dat zij strekt tot financiering van bepaalde doelstellingen van algemeen belang.
90. Mijns inziens volgt dit ook uit het arrest Zenatti, waarin het Hof heeft vastgesteld dat, ofschoon het niet zonder belang
is dat loterijen en andere kansspelen in belangrijke mate kunnen bijdragen aan de financiering van activiteiten van algemeen
nut of activiteiten in het algemeen belang,
dit [...] op zichzelf niet [kan] worden beschouwd als een objectieve rechtvaardigingsgrond voor beperkingen op de vrijheid
van dienstverrichting.
(36)
91. Sommige van de aan de procedure deelnemende regeringen hebben al dan niet nadrukkelijk gewezen op het behoud van de belastingopbrengsten
uit de loterij. In het algemeen kan echter de noodzaak om een terugval in belastingopbrengsten te voorkomen ─ hetgeen bijvoorbeeld
kan worden veroorzaakt doordat gokkers aan loterijen van organisatoren in andere lidstaten gaan deelnemen ─ beperkingen van
het vrij verrichten van diensten niet krachtens artikel 46 EG en evenmin als dwingende reden van algemeen belang rechtvaardigen.
(37)
92. Daarentegen kan het behoud van de samenhang van het belastingstelsel, waarover het Hof zich al menigmaal in verband met belastingregelingen
op het gebied van de vrijheid van dienstverrichting heeft gebogen, niet als een economische reden worden aangemerkt.
(38)
93. Maar afgezien van de vraag of deze rechtvaardigingsgrond wel voor discriminerende maatregelen als de onderhavige kan gelden,
kunnen volgens de rechtspraak van het Hof ongelijke fiscale behandelingen slechts dan op grond van de samenhang van het belastingstelsel
gerechtvaardigd zijn wanneer er een rechtstreeks verband bestaat tussen de betrokken fiscale maatregelen.
(39)
94. In casu ontbreekt een dergelijk verband echter tussen de belastingheffing van organisatoren van Finse loterijen enerzijds
en de vrijstelling van inkomstenbelasting van de winnaars in deze loterijen anderzijds.
95. In de eerste plaats is er namelijk sprake van twee afzonderlijke belastingen van verschillende belastingplichtigen en in de
tweede plaats komt, zoals ik al heb vastgesteld, het bedrag van de door Finse organisatoren van loterijen te betalen loterijbelasting
niet overeen met het bedrag aan belasting dat door winnaars in Finse loterijen moet worden betaald wanneer deze prijzen op
dezelfde wijze worden belast als prijzen uit buitenlandse loterijen.
D ─
Bewijs van de rechtvaardiging van de litigieuze regeling en evenredigheid
96. In elk geval een deel van de door de Finse regering aangevoerde argumenten heeft betrekking op de in artikel 46 EG genoemde
gronden van openbare orde, openbare veiligheid en vooral volksgezondheid. Zoals deze regering heeft verklaard, moet de onderhavige
regeling met name de goklust beteugelen en het risico van witwassen van geld en andere vormen van criminaliteit afwenden.
97. Een nationale maatregel waardoor één van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden wordt beperkt, kan echter
alleen dan door de in artikel 46 EG genoemde redenen worden gerechtvaardigd wanneer daarbij het evenredigheidsbeginsel in
acht wordt genomen.
98. Volgens vaste rechtspraak betekent dit, dat een dergelijke maatregel geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken
en hij niet verder mag gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel; hetzelfde resultaat mag derhalve niet bereikbaar
zijn door middel van minder ingrijpende regelingen.
(40)
99. Alvorens in te gaan op de geschiktheid en de noodzakelijkheid van de litigieuze maatregel, wil ik nog kort wijzen op een zekere
dubbelzinnigheid in de argumentatie van de Finse regering, maar ook in die van de andere deelnemende regeringen.
100. Enerzijds strekte het betoog ter rechtvaardiging van de litigieuze belastingheffing ertoe, aan te tonen dat deze maatregel
als zodanig bepaalde doelstellingen, zoals het beteugelen van de goklust, nastreefde.
101. Anderzijds werd het ruimere betoog gevoerd, dat de litigieuze belastingregeling een noodzakelijk onderdeel vormt van het Finse
stelsel van kansspelen, omdat zij voorkomt dat de door een lidstaat beoogde beschermingsdoeleinden of het
kanalisatiebeleid op het gebied van kansspelen dat door het Hof in beginsel gerechtvaardigd is geoordeeld, worden ondermijnd doordat aan buitenlandse
kansspelen kan worden deelgenomen.
102. Wat dit laatste betreft, moet worden vastgesteld dat het Hof het aan de beoordelingsvrijheid van een lidstaat heeft overgelaten
om te bepalen in hoeverre deze
de omvang van de bescherming [...] op het gebied van loterijen en andere kansspelen beoogt te bieden.
(41)
103. Dit moet echter duidelijk aldus worden verstaan, dat de lidstaten de kadervoorwaarden en het beschermingsniveau ten aanzien
van de verrichting van kansspelactiviteiten
op hun grondgebied in beginsel naar eigen inzicht mogen regelen. In de zaken Schindler, Läärä e.a. en Zenatti ging het daarbij met name om de
beheersing van het aanbod.
(42)
Dienaangaande heeft het Hof vastgesteld, dat het aan de nationale autoriteiten staat te beoordelen
of het in verband met het nagestreefde doel noodzakelijk is, activiteiten van die aard geheel of gedeeltelijk te verbieden,
dan wel ze slechts te beperken en met het oog daarop meer of minder strenge controlemaatregelen te treffen.
(43)
Deze beoordelingsvrijheid gaat echter niet zo ver dat een lidstaat, zoals in casu, de enkele deelname aan een in een andere
lidstaat georganiseerde loterij, die geen verband houdt met loterijactiviteiten op zijn eigen grondgebied of markt, mag belemmeren
of beperken.
104. In een dergelijk geval maken deze in een andere lidstaat aangeboden loterijdiensten immers geen, of slechts indirect, deel
uit van het
kansspelaanbod in de betrokken lidstaat, tot de controle of beperking waarvan deze ongetwijfeld bevoegd is.
(44)
105. Wat om te beginnen de doelstelling van voorkoming van witwassen van geld en andere vormen van criminaliteit betreft ─ de bescherming
van de openbare orde dus ─ kan uit de informatie van de aan de procedure deelnemende regeringen nauwelijks worden opgemaakt,
in hoeverre de litigieuze belastingheffing op buitenlandse loterijprijzen voor het bereiken van deze doelstellingen geschikt
of noodzakelijk is.
106. De Noorse regering heeft er in verband met de bestrijding van het witwassen van geld op gewezen, dat zonder de litigieuze
belastingheffing buitenlandse winnende loten kunnen worden opgekocht om jegens de belastingautoriteiten de legale herkomst
van het geld aan te tonen.
107. Dienaangaande geldt in de eerste plaats dat de belastingheffing alleen in zoverre geschikt is om dergelijke praktijken te
verhinderen, dat het witwassen van geld daardoor minder aantrekkelijk wordt, nu over de illegale gelden belasting moet worden
betaald. In de mogelijkheid tot witwassen als zodanig brengt deze maatregel op zich geen wijziging.
108. Ten aanzien van de noodzaak buitenlandse loterijprijzen te belasten teneinde witwaspraktijken op dit gebied te verhinderen,
moet vervolgens worden vastgesteld dat een verificatie van het bestaan van loterijprijzen de voorkeur verdient, hetgeen in
beginsel evengoed kan plaatsvinden zonder dat er belasting over wordt geheven.
(45)
109. Op grond hiervan ben ik van mening, dat het algemeen heffen van belasting op buitenlandse prijzen niet evenredig is aan het
nagestreefde doel.
110. Wat de doelstelling van beteugeling van de goklust ─ de bescherming van de volksgezondheid dus ─ betreft, kunnen aan het betoog
van partijen ietwat concretere gegevens worden ontleend. Kennelijk wordt met name beoogd via fiscale maatregelen het bedrag
van de prijzen en daarmee de prikkel om te spelen te verminderen.
111. Aangezien de aantrekkingskracht van een loterij verband houdt met de waarde van de eventueel te winnen prijs, moet worden
erkend dat de litigieuze maatregel in beginsel geschikt is om de goklust te beteugelen.
112. Verschillende argumenten pleiten echter tegen de evenredigheid, respectievelijk de noodzaak van de onderhavige fiscale regeling
in het licht van de bescherming van de volksgezondheid.Overigens gelden deze bezwaren voor het merendeel eveneens ten aanzien van de rechtvaardiging van de litigieuze maatregel
door de in de procedure genoemde dwingende redenen van algemeen belang.
113. De verklaringen van de Finse regering in haar schriftelijke opmerkingen, dat zij de belastingdruk op loterijen in Finland
zo laag mogelijk houdt opdat de financiering van activiteiten van algemeen belang niet in het gedrang komt, vallen namelijk
moeilijk te rijmen met de ─ door middel van het Finse fiscale beleid ten aanzien van loterijen ─ nagestreefde doelstelling
van beteugeling van de goklust ter bescherming van de volksgezondheid.
114. In het algemeen kan uit de rechtspraak inzake artikel 46 EG worden afgeleid, dat de daarin genoemde rechtvaardigingsgronden
de lidstaten niet toestaan om met twee maten te meten wanneer het om het opleggen van beperkingen gaat. Aangaande de openbare
orde heeft het Hof vastgesteld, dat een lidstaat op deze grond geen maatregelen jegens een onderdaan van een andere lidstaat
kan nemen
wegens gedragingen die, indien zij bij onderdanen van eerstgenoemde lidstaat worden vastgesteld, geen aanleiding geven tot
repressieve maatregelen.
(46)
Vertaald naar het onderhavige geval betekent dit, dat ter beteugeling van de goklust geen verdergaande beperkingen aan buitenlandse
loterijen mogen worden opgelegd dan die welke voor nationale loterijen gelden. In dit verband moet erop worden gewezen, dat
de Finse regering geen maatregelen heeft kunnen noemen die vergelijkbaar zijn met de bestreden bepalingen en die beogen de
goklust in het kader van Finse loterijen te beteugelen.
115. De loterijbelasting die de Finse organisator van een loterij moet betalen, is wat haar (de goklust beteugelend) effect betreft,
alleen al daarom nauwelijks met de belasting van de prijs uit buitenlandse loterijen te vergelijken, omdat zij duidelijk lager
is en vooral omdat de loterijspeler deze belasting slechts indirect behoeft te betalen. Bovendien heeft de Finse regering
erkend dat in Finland geen beperking op het bedrag van de inzet bij loterijen bestaat.
116. Wanneer tot slot de Finse regering betoogt dat de belastingheffing op prijzen van buitenlandse loterijen uitsluitend dient
ter compensatie van het feit dat geen loterijbelasting kan worden geïnd, zou er bij deze belastingheffing eveneens rekening
mee moeten worden gehouden of de buitenlandse loterij niet reeds in haar land van herkomst wordt belast. Anders gaat de litigieuze
maatregel immers verder dan voor het bereiken van het gestelde doel noodzakelijk is.
117. Aangaande de mogelijkheid dit te verifiëren, kan, zoals het Hof dit reeds herhaaldelijk in soortgelijke gevallen heeft gedaan,
worden verwezen naar richtlijn 77/799/EEG
(47)
, op grond waarvan een lidstaat de bevoegde autoriteiten kan verzoeken alle inlichtingen te verstrekken die voor hem van nut
kunnen zijn om het juiste bedrag van de inkomstenbelasting te bepalen.
(48)
De prijzen van buitenlandse loterijen worden namelijk op grond van de litigieuze fiscale regeling meegeteld bij de berekeningsgrondslag
voor de inkomstenbelasting.
118. Derhalve moet worden vastgesteld dat de litigieuze regeling niet noodzakelijk is uit hoofde van een van de in artikel 46 EG
genoemde redenen.
119. De litigieuze belastingregeling is dus niet gerechtvaardigd.
120. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat fiscale bepalingen als die welke hier in geding zijn, niet met artikel 49 EG verenigbaar
zijn.
VI ─
Conclusie
121. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:Artikel 49 EG verzet zich tegen nationale bepalingen als de Finse, volgens welke prijzen van in andere lidstaten georganiseerde
kansspelen voor de inkomstenbelasting tot het belastbaar inkomen van de winnaar worden gerekend, terwijl prijzen van in de
betrokken lidstaat georganiseerde kansspelen vrij zijn van inkomstenbelasting.
- 1 –
- Oorspronkelijke taal: Duits.
- 2 –
- Arrest van 24 maart 1994 (C-275/92, Jurispr. blz. I-1039).
- 3 –
- Arrest van 21 september 1999 (C-124/97, Jurispr. blz. I-6067).
- 4 –
- Arrest van 21 oktober 1999 (C-67/98, Jurispr. blz. I-7289).
- 5 –
- Aangehaald in voetnoot 2.
- 6 –
- Aangehaald in voetnoot 3.
- 7 –
- Aangehaald in voetnoot 4.
- 8 –
- Arrest van 31 maart 1993 (C-19/92, Jurispr. blz. I-1663, punt 32).
- 9 –
- Arrest van 30 november 1995 (C-55/94, Jurispr. blz. I-4165, punt 37).
- 10 –
- Aangehaald in voetnoot 4, punt 36.
- 11 –
- Arrest van 11 juni 1998 (C-283/95, Jurispr. blz. I-3369).
- 12 –
- Aangehaald in voetnoot 2.
- 13 –
- Aangehaald in voetnoot 3.
- 14 –
- Aangehaald in voetnoot 4.
- 15 –
- Aangehaald in voetnoot 2, punt 3.
- 16 –
- Aangehaald in voetnoot 3, punt 2.
- 17 –
- Aangehaald in voetnoot 4, punt 2.
- 18 –
- Volgens vaste rechtspraak impliceert de vrijheid van dienstverrichting de vrijheid van degenen te wier behoeve diensten worden
verricht, om zich met het oog daarop naar een andere lidstaat te begeven zonder daarbij door beperkingen te worden gehinderd.
Zie onder meer arresten van 31 januari 1984, Luisi en Carbone (286/82 en 26/83, Jurispr. blz. 377, punt 16); 2 februari 1989,
Cowan (186/87, Jurispr. blz. 195, punt 15); 29 april 1999, Ciola (C-224/97, Jurispr. blz. I-2517, punt 11), en 28 oktober
1999, Vestergaard (C-55/98, Jurispr. blz. I-7641, punt 20).
- 19 –
- Zie inzonderheid arresten van 14 februari 1995, Schumacker (C-279/93, Jurispr. blz. I-225, punt 21); 26 oktober 1999, Eurowings
Luftverkehr (C-294/97, Jurispr. blz. I-7447, punt 32), en 3 oktober 2002, Danner (C-136/00, Jurispr. blz. I-8147, punt 28).
- 20 –
- Aangehaald in voetnoot 2, punt 19.
- 21 –
- Zie inzonderheid arresten van 25 juli 1991, Säger (C-76/90, Jurispr. blz. I-4221, punt 12); 9 augustus 1994, Vander Elst (C-43/93,
Jurispr. blz. I-3803, punt 14); 28 maart 1996, Guiot (C-272/94, Jurispr. blz. I-1905, punt 10); 3 oktober 2000, Corsten (C-58/98,
Jurispr. blz. I-7919, punt 33); 11 juli 2002, Gräbner (C-294/00, Jurispr. blz. I-6515, punt 38), en 13 februari 2003, Commissie/Italië
(C-131/01, Jurispr. blz. I-1659, punt 26).
- 22 –
- Zie inzonderheid arrest van 28 april 1998, Kohll (C-158/96, Jurispr. blz. I-1931, punt 35).
- 23 –
- Zie arresten Schindler, aangehaald in voetnoot 2, punten 57 e.v., Läärä e.a., aangehaald in voetnoot 3, punten 31 e.v., en
Zenatti, aangehaald in voetnoot 4, punten 29 e.v.
- 24 –
- Zie inzonderheid arresten Gebhard, aangehaald in voetnoot 9, punt 37; Gräbner, aangehaald in voetnoot 21, punt 39; 4 juli
2000, Haim (C-424/97, Jurispr. blz. I-5134, punt 57), en Zenatti, aangehaald in voetnoot 4, punt 29.
- 25 –
- Zie arresten Schindler, aangehaald in voetnoot 2, punt 47; Läärä e.a., aangehaald in voetnoot 3, punt 28, en Zenatti, aangehaald
in voetnoot 4, punt 26. De in de twee laatstgenoemde zaken bestreden nationale voorschriften behelsden ─ anders dan in de
zaak Schindler ─ geen algemeen verbod van de verschillende activiteiten op het gebied van kansspelen, doch behielden deze
activiteiten aan bepaalde (nationale) instellingen voor. Ofschoon dergelijke voorschriften buitenlandse dienstverrichters
onvermijdelijk benadelen, dan wel hun activiteit op dit gebied praktisch uitsluiten, heeft het Hof ze nochtans gekwalificeerd
als zonder onderscheid toepasselijk, omdat de beperkingen van de kansspelactiviteiten op alle marktdeelnemers, nationale en
buitenlandse, betrekking hadden, die geen vergunning bezaten of daarvoor niet in aanmerking kwamen.
- 26 –
- Zie arresten van 26 april 1988, Bond van Adverteerders e.a. (352/85, Jurispr. blz. 2085, punt 32); 25 juli 1991, Collectieve
Antennevoorziening Gouda (C-288/85, Jurispr. blz. I-4007, punt 11); 25 juli 1991, Commissie/Nederland (C-353/89, Jurispr.
blz. I-4069, punt 15); 14 november 1995, Svensson en Gustavsson (C-484/93, Jurispr. blz. I-3955, punt 15), en Ciola (aangehaald
in voetnoot 18, punt 16). Zie eveneens mijn conclusie van 10 oktober 2002 in zaak C-388/01, Commissie/Italië (arrest van 16 januari
2003, Jurispr. blz. I-721, punt 35).
- 27 –
- Conclusie van advocaat-generaal Jacobs van 21 maart 2002 in zaak C-136/00 (arrest aangehaald in voetnoot 19), punten 40 en
41.
- 28 –
- Arrest Danner, aangehaald in voetnoot 19, punten 32 e.v.
- 29 –
- Arrest Commissie/Italië, aangehaald in voetnoot 26, punt 19.
- 30 –
- Zo heeft het Hof bijvoorbeeld in punt 16 van zijn arrest Ciola (aangehaald in voetnoot 18) vastgesteld, dat maatregelen die
discrimineren op grond van de woonplaats van de ontvanger alleen krachtens een uitdrukkelijk afwijkende bepaling van het Verdrag
kunnen worden gerechtvaardigd, terwijl het Hof in punt 21 van zijn recente arrest C-388/01 (aangehaald in voetnoot 26) onderzocht
of een bepaling die onderscheid maakte naar gelang van de woonplaats, werd gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen
belang.
- 31 –
- Zie arrest van 28 januari 1986, Commissie/Frankrijk (270/83, Jurispr. blz. 273, punt 18).
- 32 –
- Zie onder meer arresten Bond van Adverteerders e.a., aangehaald in voetnoot 26, punt 32, en Commissie/Nederland, aangehaald
in voetnoot 26, punt 15.
- 33 –
- Zie punten 48 e.v. supra en voetnoot 25.
- 34 –
- Conclusie van 16 december 1993 in de zaak Schindler (arrest aangehaald in voetnoot 2), punten 114 e.v.
- 35 –
- Zie met name arresten Svensson en Gustavsson, aangehaald in voetnoot 26, punt 15, en Kohll, aangehaald in voetnoot 22, punt 41;
arresten van 6 juni 2000, Verkooijen (C-35/98, Jurispr. blz. I-4071, punt 48); 21 november 2002, X en Y (C-436/00, Jurispr.
blz. I-10829, punt 50), en Commissie/Italië, aangehaald in voetnoot 26, punt 19.
- 36 –
- Aangehaald in voetnoot 4, punt 36; zie eveneens arrest Bond van Adverteerders e.a., aangehaald in voetnoot 26, punt 34.
- 37 –
- Zie arresten van 21 september 1999, Saint-Gobain ZN (C-307/97, Jurispr. blz. I-6161, punt 51), en Danner, aangehaald in voetnoot 19,
punt 56.
- 38 –
- Zie bijvoorbeeld arrest Verkooijen, aangehaald in voetnoot 35, punten 48 en 56, en de in de volgende voetnoot vermelde arresten.
- 39 –
- Zie arrest Verkooijen, aangehaald in voetnoot 35, punt 57; arrest van 8 maart 2001, Metallgesellschaft ltd. e.a. (C-307/98
en C-410/98, Jurispr. blz. I-1727, punt 69), en arrest Danner, aangehaald in voetnoot 19, punt 36.
- 40 –
- Zie in die zin o.a. arresten Commissie/Nederland, aangehaald in voetnoot 26, punt 19; Gebhard, aangehaald in voetnoot 9, punt 37;
arresten van 9 juli 1997, De Agostini en TV-Shop (C-34/95, C-35/95 en C-36/95, Jurispr. blz. I-3843, punt 55), en 26 november
2002, Oteiza Olazabal (C-100/01, Jurispr. blz. I-10981, punt 43).
- 41 –
- Zie arrest Zenatti, aangehaald in voetnoot 4, punt 33.
- 42 –
- Zie voetnoot 25.
- 43 –
- Arrest Zenatti, aangehaald in voetnoot 4, punt 33.
- 44 –
- Zie in dit verband advocaat-generaal Fennelly in zijn conclusie in de zaak Zenatti (arrest aangehaald in voetnoot 4), punt 33.
- 45 –
- Tot slot zijn witwasactiviteiten op grote schaal door de deelnemers aan loterijen, anders dan door de organisatoren zelf ─ die
dan ook terecht meestal onderworpen zijn aan toezicht of een concessiestelsel ─ wellicht moeilijk te realiseren. Enerzijds
zouden eerst verkopers van ─ buitenlandse ─ loten waarmee een bepaald bedrag is gewonnen, moeten worden opgespoord. Anderzijds
zouden zeer hoge of ─ vooral ─ herhaalde prijzen in een kansspel als de loterij nauwelijks onopgemerkt blijven.
- 46 –
- Arresten van 18 mei 1982, Adoui en Cornuaille (115/81 en 116/81, Jurispr. blz. 1665, punt 9), en Oteiza Olazabal, aangehaald
in voetnoot 40, punt 42.
- 47 –
- Richtlijn van de Raad van 19 december 1977 betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten
op het gebied van de directe belastingen (PB L 336, blz. 15).
- 48 –
- Zie arresten van 11 augustus 1995, Wielockx (C-80/94, Jurispr. blz. I-2493, punt 26); 15 mei 1997, Futwa Participations en
Singer (C-250/95, Jurispr. blz. I-2471, punt 30); Vestergaard, aangehaald in voetnoot 18, punt 26, en Danner, aangehaald in
voetnoot 19, punt 49.
