62001J0415

1. Milieu - Behoud van vogelstand - Richtlijn 79/409 - Aanwijzing van specialebeschermingszones - Verplichting van lidstaten - Verplichting om maatregelen te treffen die aanwijzing als specialebeschermingszone automatisch verbindt met toepassing van beschermingsregeling

(Richtlijn 79/409 van de Raad, art. 4)

2. Handelingen van de instellingen - Richtlijnen - Uitvoering door lidstaten - Noodzaak van duidelijke en nauwkeurige uitvoering

(Art. 249 EG)

$$1. Ingevolge artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409 inzake het behoud van de vogelstand moeten de lidstaten de specialebeschermingszones een juridische beschermingsstatus verlenen, die in het bijzonder het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij de richtlijn vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kan veiligstellen. Ingevolge artikel 4, lid 4, zoals gedeeltelijk gewijzigd voor wat de specialebeschermingszones betreft, door artikel 7 van richtlijn 92/43 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, moet de juridische beschermingsstatus van die zones er tevens voor zorgen dat wordt vermeden dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in die zones niet verslechtert en er geen significante storende factoren optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen.

Dat geen enkele nationale bepaling de aanwijzing als specialebeschermingszone verbindt met de toepassing van een beschermingsregeling zoals beschreven in het hiervóór aangehaalde artikel 4, brengt de verwezenlijking van de bijzonderebeschermingsdoelstelling voor de in het wild levende vogelfauna in gevaar.

( cf. punten 15-17 )

2. De bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist een adequate bekendmaking van krachtens een communautaire regelgeving vastgestelde nationale maatregelen zodat de door dergelijke maatregelen geraakte rechtssubjecten in staat zijn de omvang van hun rechten en verplichtingen op het door het gemeenschapsrecht beheerste gebied te kennen.

( cf. punt 21 )

In zaak C-415/01,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana en J. Adda als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Koninkrijk België, vertegenwoordigd door C. Pochet als gemachtigde,

verweerder,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), juncto artikel 4, lid 4, van die richtlijn, zoals dit ingevolge artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7) ten dele is gewijzigd bij artikel 6, leden 2 tot en met 4, van laatstgenoemde richtlijn, doordat het Vlaamse Gewest artikel 4, leden 1 en 2, en bijlage I van richtlijn 79/409/EEG niet heeft uitgevoerd, niet heeft gezorgd voor een afbakening van de op zijn grondgebied gelegen specialebeschermingszones die aan derden kan worden tegengeworpen, en er evenmin voor heeft gezorgd dat door de aanwijzing als specialebeschermingszone automatisch en tegelijkertijd een beschermings- en instandhoudingsregeling van toepassing wordt die in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, R. Schintgen, C. Gulmann (rapporteur), F. Macken en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,

advocaat-generaal: P. Léger,

griffier: R. Grass,

gezien het rapport van de rechter-rapporteur,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 november 2002,

het navolgende

Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 19 oktober 2001, zoals gewijzigd in repliek, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 226 EG verzocht vast te stellen dat het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: vogelrichtlijn"), juncto artikel 4, lid 4, van die richtlijn, zoals dit ingevolge artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna: habitatrichtlijn") ten dele is gewijzigd bij artikel 6, leden 2 tot en met 4, van laatstgenoemde richtlijn, doordat het Vlaamse Gewest artikel 4, leden 1 en 2, en bijlage I van de vogelrichtlijn niet heeft uitgevoerd, niet heeft gezorgd voor een afbakening van de op zijn grondgebied gelegen specialebeschermingszones (hierna: SBZ") die aan derden kan worden tegengeworpen, en er evenmin voor heeft gezorgd dat door de aanwijzing als SBZ automatisch en tegelijkertijd een beschermings- en instandhoudingsregeling van toepassing wordt die in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht.

Rechtskader

2 Artikel 4, leden 1, 2 en 4, van de vogelrichtlijn bepaalt:

1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden specialebeschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.

In dat verband wordt gelet op:

a) soorten die dreigen uit te sterven;

b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;

c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;

d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.

Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.

De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als specialebeschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.

2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.

[...]

4. De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voorzover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen."

3 Artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn luidt:

2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de specialebeschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd."

4 Volgens artikel 7 van de habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn, voor wat betreft de SBZ die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van deze laatste richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de habitatrichtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig de vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.

5 Volgens artikel 23, lid 1, van de habitatrichtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen. Aangezien deze richtlijn in juni 1992 officieel ter kennis is gebracht, is die termijn in juni 1994 verstreken.

De precontentieuze procedure

6 In een aanmaningsbrief van 4 april 2000 heeft de Commissie de Belgische regering er met name op gewezen, dat uit haar gegevens bleek dat het Vlaamse Gewest artikel 4, leden 1 en 2, en bijlage I van de vogelrichtlijn niet had uitgevoerd, niet had gezorgd voor een afbakening van de op zijn grondgebied gelegen SBZ die aan derden kan worden tegengeworpen, en er evenmin voor had gezorgd dat door de aanwijzing als SBZ automatisch en tegelijkertijd een beschermings- en instandhoudingsregeling van toepassing werd die in overeenstemming was met het gemeenschapsrecht, en dat het Koninkrijk België derhalve de verplichtingen niet was nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, juncto artikel 4, lid 4, van die richtlijn, zoals dit ingevolge artikel 7 van de habitatrichtlijn ten dele is gewijzigd bij artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn.

7 Daar de Commissie op die brief geen antwoord ontving, heeft zij het Koninkrijk België op 19 juli 2000 een met redenen omkleed advies doen toekomen waarin zij de in de aanmaningsbrief aangehaalde bezwaren herhaalde, met het verzoek om binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving van dit advies hieraan te voldoen.

8 Bij brief van 6 oktober 2000 heeft de Belgische regering de Commissie een antwoord van het Vlaamse Gewest doen toekomen.

9 Van mening dat uit dat antwoord met name niet kon worden geconcludeerd dat het Koninkrijk België de nodige maatregelen had getroffen om een einde te maken aan de gestelde niet-nakoming, heeft de Commissie besloten bij het Hof het onderhavige beroep in te stellen.

Het beroep

De gestelde niet-uitvoering van artikel 4, leden 1 en 2, en bijlage I van de vogelrichtlijn

10 De Commissie stelt dat geen enkele op het grondgebied van het Vlaamse Gewest toepasselijke bepaling van dwingend recht, als SBZ aanwijst de gebieden die naar aantal en oppervlakte het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I bij de vogelrichtlijn genoemde vogelsoorten en van de niet in die bijlage bedoelde, geregeld voorkomende trekvogels. Derhalve is artikel 4, leden 1 en 2, van die richtlijn niet volledig uitgevoerd.

11 De Belgische regering voert aan dat artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn gedeeltelijk is uitgevoerd, maar betwist dit bezwaar niet.

12 Derhalve moet het beroep op dit punt worden toegewezen.

De gestelde afwezigheid van een beschermingsregeling voor SBZ

13 De Commissie merkt op dat geen enkele op het grondgebied van het Vlaamse Gewest toepasselijke bepaling ervoor zorgt dat door de aanwijzing als SBZ automatisch een beschermings- en instandhoudingsregeling van toepassing wordt zoals voorzien in het gemeenschapsrecht.

14 De Belgische regering brengt in herinnering dat er in het Vlaamse Gewest reeds algemene en sectoriële beschermingsmaatregelen bestaan die gevolgen hebben voor de SBZ, maar erkent dat geen enkele bepaling die op het grondgebied van dat Gewest van toepassing is, bepaalt dat de aanwijzing als SBZ er automatisch toe leidt dat daar de beschermingsregeling van de vogelrichtlijn van toepassing wordt.

15 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof, de lidstaten op grond van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn de SBZ een juridische beschermingsstatus moeten verlenen, die in het bijzonder het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij die richtlijn vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kan veiligstellen (zie arrest van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, C-166/97, Jurispr. blz. I-1719, punt 21).

16 Aangezien artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaalt dat de met name uit artikel 6, lid 2, van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn voor wat betreft de SBZ, moet de juridische beschermingsstatus van die zones er tevens voor zorgen dat wordt vermeden dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in die zones niet verslechtert en er geen significante storende factoren optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen.

17 Dat geen enkele op het grondgebied van het Vlaamse Gewest toepasselijke bepaling de aanwijzing als SBZ verbindt met de toepassing van een beschermingsregeling zoals beschreven in de punten 15 en 16 van dit arrest, brengt de verwezenlijking van de bijzondere beschermingsdoelstelling voor de in het wild levende vogelfauna, bedoeld in artikel 4 van de vogelrichtlijn, in gevaar (zie met name arrest van 7 december 2000, Commissie/Frankrijk, C-374/98, Jurispr. blz. I-10799, punt 55).

18 Bijgevolg moet het beroep op dit punt worden toegewezen.

De gestelde niet-tegenwerpbaarheid van de afbakening van de SBZ aan derden

19 De Commissie betoogt dat de vogelrichtlijn niet correct is uitgevoerd omdat de geografische kaarten die de SBZ in het Vlaamse Gewest afbakenen, voor derden geen dwingende kracht hebben en hun bijgevolg niet kunnen worden tegengeworpen. Naar Belgisch recht moeten de door regionale overheden vastgestelde maatregelen noodzakelijkerwijze in het Belgisch Staatsblad worden bekendgemaakt om dwingende kracht te krijgen. Alleen door die bekendmaking ontstaat een onweerlegbaar vermoeden dat de rechtssubjecten op de hoogte zijn van de genomen maatregelen en kunnen die laatste aan derden worden tegengeworpen. De kaarten die de SBZ afbakenen op het grondgebied van het Vlaamse Gewest worden echter niet in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. Zij worden eenvoudigweg in de gemeentehuizen ter inzage van de bevolking gelegd.

20 De vraag of de kaarten die de SBZ afbakenen dwingende kracht hebben, behoort volgens het Koninkrijk België tot het interne recht van de lidstaten. De lidstaten beschikken over een ruime beoordelingsbevoegdheid om de wijze te bepalen waarop zij de bindende kracht van maatregelen ter omzetting van een richtlijn waarborgen. Dat bekendmaking in het Belgisch Staatsblad naar Belgisch recht de algemene regel is, belet niet dat in bijzondere gevallen voor een andere wijze van bekendmaking kan worden gekozen, mits elk rechtssubject daadwerkelijk de betrokken regelgeving kan kennen. Het Belgische Hof van Cassatie heeft dat beginsel erkend met betrekking tot de bekendmaking van streek- en gewestplannen in het kader van de regelgeving inzake ruimtelijke ordening. Volgens de Belgische regering is de terinzagelegging van de kaarten waarop de SBZ zijn afgebakend op de betrokken gemeentehuizen, waarin is voorzien bij artikel 3 van het besluit van de Vlaamse Executieve van 17 oktober 1988 tot aanwijzing van specialebeschermingszones in de zin van artikel 4 van de vogelrichtlijn (Belgisch Staatsblad van 29 oktober 1988, blz. 15068), in het onderhavige geval een gepaste wijze van bekendmaking, aangezien de betrokkenen daadwerkelijk de bedoelde kaarten kunnen inzien. Niettemin wordt het decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu (Belgisch Staatsblad van 10 januari 1998, blz. 599) momenteel aldus gewijzigd dat de geografische kaarten die de SBZ afbakenen in het Belgisch Staatsblad zullen worden gepubliceerd.

21 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid (zie met name arrest van 17 mei 2001, Commissie/Italië, C-159/99, Jurispr. blz. I-4007, punt 32). Het rechtszekerheidsbeginsel vereist een adequate bekendmaking van krachtens een communautaire regelgeving vastgestelde nationale maatregelen zodat de door dergelijke maatregelen geraakte rechtssubjecten in staat zijn de omvang van hun rechten en verplichtingen op het door het gemeenschapsrecht beheerste gebied te kennen (zie arrest van 20 juni 2002, Mulligan e.a., C-313/99, Jurispr. blz. I-5719, punten 51 en 52).

22 De kaarten die de SBZ afbakenen moeten noodzakelijkerwijze een onbetwistbare dwingende kracht hebben, zo niet, zou de geografische afbakening van de SBZ op elk moment betwist kunnen worden. Tevens zou de in punt 17 van dit arrest in herinnering gebrachte beschermingsdoelstelling van artikel 4 van de vogelrichtlijn wellicht niet volledig worden verwezenlijkt.

23 In het antwoord op het met redenen omkleed advies wordt erkend dat in beginsel alleen de bekendmaking van een maatregel in het Belgisch Staatsblad een onweerlegbaar vermoeden creëert dat derden die maatregel kennen. Dat het Hof van Cassatie in verband met de regelgeving inzake ruimtelijke ordening heeft aanvaard dat streek- en gewestplannen dwingend zijn, ofschoon zij anderszins dan in het Belgisch Staatsblad worden bekendgemaakt, bewijst in casu niet dat dit ook geldt voor de geografische kaarten die de SBZ in het Vlaamse Gewest afbakenen, welke volgens de in punt 20 van dit arrest vermelde wijziging toch in het Belgisch Staatsblad zullen worden bekendgemaakt.

24 Aangenomen dat een weerlegbaar vermoeden van kennis van een maatregel al kan voortvloeien uit een andere wijze van bekendmaking dan de volledige bekendmaking in het Belgisch Staatsblad - zoals wordt aangevoerd in het antwoord op het met redenen omkleed advies - moet worden vastgesteld dat de kaarten die de SBZ afbakenen en waarop een dergelijk vermoeden van toepassing is, geen onbetwistbare dwingende kracht lijken te hebben.

25 Derhalve is het beroep ook op dit punt gegrond.

26 Gelet op wat voorafgaat moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, juncto artikel 4, lid 4, eerste volzin, van die richtlijn, zoals dit ingevolge artikel 7 van de habitatrichtlijn ten dele is gewijzigd bij artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn, doordat het Vlaamse Gewest artikel 4, leden 1 en 2, en bijlage I van de vogelrichtlijn niet heeft uitgevoerd, niet heeft gezorgd voor een afbakening van de op zijn grondgebied gelegen SBZ die aan derden kan worden tegengeworpen, en er evenmin voor heeft gezorgd dat door de aanwijzing als SBZ automatisch en tegelijkertijd een beschermings- en instandhoudingsregeling van toepassing wordt die in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht.

Kosten

27 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België op wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Het Koninkrijk België is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, juncto artikel 4, lid 4, eerste volzin, van die richtlijn, zoals dit ingevolge artikel 7 van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna ten dele is gewijzigd bij artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn, doordat het Vlaamse Gewest artikel 4, leden 1 en 2, en bijlage I van richtlijn 79/409/EEG niet heeft uitgevoerd, niet heeft gezorgd voor een afbakening van de op zijn grondgebied gelegen specialebeschermingszones die aan derden kan worden tegengeworpen, en er evenmin voor heeft gezorgd dat door de aanwijzing als specialebeschermingszone automatisch en tegelijkertijd een beschermings- en instandhoudingsregeling van toepassing wordt die in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht.

2) Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.