61999J0217

Vrij verkeer van goederen - Kwantitatieve beperkingen - Maatregelen van gelijke werking - Verplichting om notificatienummer te vermelden op etikettering van voedingsmiddelen die nutriënten bevatten - Ontoelaatbaarheid - Rechtvaardiging - Bescherming van volksgezondheid - Geen

[EG-Verdrag, art. 30 e.v. (thans, na wijziging, art. 28 e.v. EG)]

$$Komt de krachtens de artikelen 30 en volgende van het Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 en volgende EG) op hem rustende verplichtingen niet na de lidstaat die in een regeling betreffende het in de handel brengen van nutriënten en van voedingsmiddelen waaraan nutriënten werden toegevoegd, bepaalt dat de etikettering van voedingsmiddelen die nutriënten bevatten, het nummer van de notificatie bij de nationale Dienst Eetwareninspectie moet bevatten.

Een dergelijke verplichting kan immers het intracommunautaire handelsverkeer belemmeren, aangezien zij de importeur ertoe kan dwingen, de aanbiedingsvorm van zijn producten te wijzigen naar gelang van de plaats waar deze in de handel worden gebracht, en aldus extra verpakkings- en etiketteringskosten te dragen. Zelfs al geeft de vermelding van het notificatienummer de consumenten de garantie dat een dossier bij de bevoegde instanties is aangemeld, kunnen zij op basis van dergelijke informatie niet beslissen, of zij het product al dan niet mogen consumeren, en zo ja, in welke hoeveelheid. De verstrekking van dergelijke informatie heeft dus onvoldoende nut voor de consumenten om ten volle gerechtvaardigd te zijn uit hoofde van de volksgezondheid. Overigens is deze maatregel niet noodzakelijk voor de bescherming van de volksgezondheid, aangezien de etikettering andere vermeldingen bevat die daartoe nuttige informatie verstrekken.

( cf. punten 17, 26, 29-30 en dictum )

In zaak C-217/99,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. van Lier, juridisch adviseur, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Koninkrijk België, aanvankelijk vertegenwoordigd door Y. Houyet, adjunct-adviseur bij de directie-generaal Juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, en later door P. Rietjens, directeur-generaal bij die dienst, als gemachtigden, Karmelietenstraat 15, Brussel (België),

verweerder,

betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Koninkrijk België, door in artikel 6, § 1, 1° , van het koninklijk besluit van 3 maart 1992 betreffende het in de handel brengen van nutriënten en van voedingsmiddelen waaraan nutriënten werden toegevoegd (Belgisch Staatsblad van 15 april 1992, blz. 8467), te bepalen dat de etikettering van die producten het in artikel 4 van dat koninklijk besluit bedoelde notificatienummer moet bevatten, de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) en volgende, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: C. Gulmann, kamerpresident, V. Skouris (rapporteur) en J.-P. Puissochet, rechters,

advocaat-generaal: N. Fennelly

griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 11 mei 2000, waarop de Commissie was vertegenwoordigd door H. van Lier, en het Koninkrijk België door A. Snoecx, adviseur bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en Ontwikkelingssamenwerking, als gemachtigde,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 juni 2000,

het navolgende

Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 8 juni 1999, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat het Koninkrijk België, door in artikel 6, § 1, 1° , van het koninklijk besluit van 3 maart 1992 betreffende het in de handel brengen van nutriënten en van voedingsmiddelen waaraan nutriënten werden toegevoegd (Belgisch Staatsblad van 15 april 1992, blz. 8467; hierna: koninklijk besluit"), te bepalen dat de etikettering van die producten het in artikel 4 van dat koninklijk besluit bedoelde notificatienummer moet bevatten, de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) en volgende, op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Nationale regeling

2 Artikel 1 van het koninklijk besluit omschrijft nutriënten als voedingsstoffen die het menselijk organisme nodig heeft en normaal zelf niet kan opbouwen en waarvan een voldoende hoeveelheid langs de voedingsmiddelen in het organisme dient te worden ingebracht.

3 Volgens artikel 4, eerste alinea, van het koninklijk besluit is het in de handel brengen van deze voedingsstoffen en van de voedingsmiddelen die deze stoffen bevatten, onderworpen aan een voorafgaande notificatie bij de Dienst Eetwareninspectie van het Ministerie van Volksgezondheid en Leefmilieu (hierna: inspectiedienst").

4 Artikel 4, tweede en de derde alinea, bepaalt, hoe deze notificatie dient te verlopen:

Een notificatiedossier moet in twee exemplaren ingediend worden waarin ten minste de volgende gegevens vermeld zijn:

1° de aard;

2° de ingrediënten (kwalitatief en kwantitatief);

3° de nutritionele analyse;

4° de etikettering;

5° de nodige gegevens die toelaten de nutritionele waarde te beoordelen;

6° de verbintenis frequent en op wisselende tijdstippen analyses uit te voeren en de resultaten ter beschikking van de [inspectiedienst] te houden.

Binnen de maand na ontvangst van dit dossier stuurt de [inspectiedienst] een ontvangstmelding aan de indiener ervan. De ontvangstmelding bevat een notificatienummer."

5 Volgens de laatste alinea van artikel 4 kan de inspectiedienst opmerkingen en aanbevelingen geven, onder meer voor het aanpassen van de etikettering, met name door de vermelding van waarschuwingen op te leggen. Hij kan daarenboven gegevens opvragen over de biobeschikbaarheid van het nutriënt of de nutriënten.

6 Aangaande de etikettering bepaalt artikel 6, § 1, van het koninklijk besluit:

Onverminderd de algemene en bijzondere bepalingen inzake etikettering en reclame voor voedingsmiddelen, moet de etikettering van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde voedingsmiddelen de volgende vermeldingen bevatten:

1° het in artikel 4 bedoelde notificatienummer;

2° de datum van minimale houdbaarheid, tot dewelke de gehalten van de vermelde nutriënten gegarandeerd zijn."

7 Artikel 6, § 2 en § 3, bepaalt met name, dat de op de verpakking van die producten aangebrachte etiketten de aanbevolen te gebruiken portie en het gehalte aan nutriënten moeten aangeven.

8 Ten slotte bepaalt artikel 11 van het koninklijk besluit, dat overtredingen van de bepalingen ervan worden opgespoord, vervolgd en gestraft overeenkomstig de wet van 24 januari 1977 betreffende de bescherming van de gezondheid van de consumenten op het stuk van de voedingsmiddelen en andere producten.

Feiten en precontentieuze procedure

9 Na klachten te hebben ontvangen, nam de Commissie, die van mening was dat de bij het koninklijk besluit opgelegde voorwaarden een belemmering voor de handel in de in dat besluit bedoelde producten konden vormen, contact op met de Belgische autoriteiten om de daaruit voortvloeiende problemen weg te werken.

10 Dankzij een aantal bijeenkomsten en het voeren van briefwisseling kon een oplossing worden gevonden voor de door de Commissie genoemde problemen, behalve voor het probleem van de bij artikel 6, § 1, 1° , van het koninklijk besluit opgelegde verplichting om het notificatienummer op de etikettering van de daarin bedoelde producten aan te brengen.

11 De Commissie was van mening, dat deze verplichting een door artikel 30 van het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking was, en stelde het Koninkrijk België bij brief van 28 juni 1996 in gebreke.

12 Aangezien zij het antwoord van de Belgische autoriteiten van 31 oktober 1996 niet toereikend achtte, zond zij het Koninkrijk België op 4 februari 1998 een met redenen bekleed advies waarin zij haar standpunt handhaafde.

13 Aangezien het antwoord van de Belgische autoriteiten van 29 juli 1998 op dit met redenen omklede advies de Commissie evenmin kon overtuigen, heeft deze het onderhavige beroep ingesteld.

Ten gronde

14 In haar verzoekschrift stelt de Commissie, dat de omstreden maatregel in strijd is met artikel 30 van het Verdrag, aangezien hij, ofschoon zonder onderscheid van toepassing op nationale producten en producten uit andere lidstaten, een beperking van de handel kan inhouden, aangezien hij noopt tot een wijziging van de verpakking of van de etikettering van de betrokken producten met het oog op het in de handel brengen ervan in België. Haars inziens vloeit de belemmering van de handel in casu voort uit het feit dat de omstreden maatregel extra verpakkingskosten voor deze producten meebrengt.

15 De Belgische regering antwoordt daarop, dat de verplichting om het notificatienummer op de etiketten van de in het koninklijk besluit bedoelde producten te vermelden, geen belemmering van het vrije goederenverkeer inhoudt, aangezien de extra kosten die deze verplichting eventueel meebrengt, door de Belgische consumenten worden gedragen.

16 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat volgens 's Hofs rechtspraak artikel 30 van het Verdrag ertoe strekt, elke handelsregeling van de lidstaten te verbieden die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren (zie arrest van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5). Het Hof heeft gepreciseerd, dat bij gebreke van harmonisatie van de wettelijke regelingen, artikel 30 van het Verdrag in beginsel de belemmeringen van het vrije goederenverkeer verbiedt die voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere lidstaten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen, zoals voorschriften met betrekking tot hun aanbiedingsvorm, hun etikettering en hun verpakking, ook indien die voorschriften zonder onderscheid op nationale en ingevoerde producten van toepassing zijn (zie arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard, C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6097, punt 15).

17 Hoewel een verplichting als die welke in casu bij artikel 6, § 1, 1° , van het koninklijk besluit is opgelegd, zonder onderscheid op alle producten van toepassing is, kan zij het intracommunautaire handelsverkeer belemmeren. Zij kan de importeur immers ertoe dwingen, de aanbiedingsvorm van zijn producten te wijzigen naar gelang van de plaats waar deze in de handel worden gebracht, en aldus extra verpakkings- en etiketteringskosten te dragen (zie, in die zin, arresten van 9 augustus 1994, Meyhui, C-51/93, Jurispr. blz. I-3879, punt 13, en 3 juni 1999, Colim, C-33/97, Jurispr. blz. I-3175, punt 36).

18 Zelfs indien deze extra kosten uiteindelijk door de Belgische consumenten worden gedragen, zoals de Belgische regering stelt, vormt het vooruitzicht alleen, die kosten te moeten voorschieten, voor de marktdeelnemers een belemmering, aangezien het degenen onder hen die de betrokken producten in België in de handel willen brengen, daarvan kan doen afzien.

19 De Belgische regering stelt verder, dat de omstreden maatregel geen beperking van het vrije verkeer van goederen inhoudt, aangezien, enerzijds, soortgelijke verplichtingen ook in andere lidstaten bestaan en, anderzijds, de vermelding van het nummer van het notificatiedossier nuttig is wanneer de betrokken stoffen en de producten die deze stoffen bevatten, buiten België in de handel worden gebracht. In dat geval zal de vermelding van dat nummer op de etiketten, bij gebreke van harmonisatie, bewijzen dat een sanitaire controle heeft plaatsgevonden, en de communautaire autoriteiten, de autoriteiten van de andere lidstaten en de consumenten in staat stellen informatie over de goederen op te vragen.

20 Dit betoog faalt. De omstandigheid dat andere lidstaten hun verdragsverplichtingen niet nakomen, kan immers niet rechtvaardigen dat een lidstaat waartegen een beroep wegens niet-nakoming is ingesteld, een krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichting niet nakomt (zie, in die zin, arrest van 9 december 1997, Commissie/Frankrijk, C-265/95, Jurispr. blz. I-6959, punt 63). Ook het eventuele nut van het notificatienummer bij het in de handel brengen van de betrokken producten in andere lidstaten kan niet wegnemen dat de betrokken maatregel het op de Belgische markt brengen van die producten belemmert, aangezien de niet-nakoming die in casu overeenkomstig het verzoek van de Commissie dient te worden vastgesteld, geen betrekking heeft op het in de handel brengen van die producten in andere lidstaten, maar op het op de nationale markt brengen ervan.

21 Uit het voorgaande volgt, dat de omstreden verplichting als een belemmering van de handel tussen de lidstaten moet worden aangemerkt en dus onder het verbod van artikel 30 van het Verdrag valt.

22 De Belgische regering stelt verder, dat zelfs indien een dergelijke maatregel een belemmering vormt, deze gerechtvaardigd is door het voornaamste doel ervan, te weten de bescherming van de volksgezondheid, die onder de uitzondering van artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG) valt. Haars inziens geeft de vermelding van het notificatienummer op het etiket de consument de garantie dat het gaat om een door de bevoegde instanties gecontroleerd product.

23 Volgens de Commissie daarentegen kan de omstreden verplichting niet gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid, aangezien zij alleen de mogelijkheid biedt om na te gaan, of een administratief dossier bij de bevoegde diensten is ingediend en of het product aldus vooraf is aangemeld. Deze notificatie heeft haars inziens tot doel, informatie te verstrekken aan de autoriteiten om hen in staat te stellen opmerkingen of aanbevelingen met betrekking tot de etikettering te geven. Verder wordt de volksgezondheid door andere bij het koninklijk besluit ingestelde mechanismen beschermd, zoals door het vereiste van vermelding van, met name, het gehalte aan nutriënten, de minimale houdbaarheidsdatum en de aanbevolen te gebruiken porties, of door het ingestelde sanctiestelsel. Bijgevolg is de verplichting om het notificatienummer op de etikettering te vermelden niet gerechtvaardigd en, indien zij toch gerechtvaardigd zou zijn, in elk geval noodzakelijk noch evenredig aan het door de Belgische regering nagestreefde doel.

24 De Belgische regering stelt daarentegen, dat de omstreden verplichting, gelet op het doel van bescherming van de volksgezondheid, een noodzakelijke en evenredige maatregel is.

25 Aangaande het uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid gerechtvaardigd zijn van de bestreden maatregel moet om te beginnen worden nagegaan, welke informatieve waarde de vermelding van het notificatienummer op het etiket van de betrokken producten voor de consumenten heeft; daartoe dient met name te worden onderzocht, of dat nummer de consumenten aanwijzingen verschaft aan de hand waarvan zij hun verbruik van die producten, als voorzorgsmaatregel ter bescherming van hun gezondheid, kunnen aanpassen.

26 Dienaangaande blijkt uit de toelichting die de Belgische regering ter terechtzitting heeft gegeven, dat het notificatienummer alleen bestaat uit enkele met het product en de onderneming overeenstemmende cijfers. Dat nummer vertelt de consumenten alleen, dat het product bij de inspectiedienst is aangemeld, maar het licht hen niet in over het gehalte aan nutriënten of over uitgevoerde controles of onderzoeken en evenmin over de vraag, of de inspectiedienst opmerkingen heeft gemaakt of aanbevelingen heeft gegeven en, zo ja, of daar gevolg aan is gegeven. Op basis van dergelijke informatie, zelfs al geeft zij de consumenten de garantie dat een dossier bij de bevoegde instanties is aangemeld, kunnen zij niet beslissen of zij het product al dan niet mogen consumeren, en zo ja, in welke hoeveelheid. De verstrekking van dergelijke informatie heeft dus onvoldoende nut voor de consumenten om ten volle gerechtvaardigd te zijn uit hoofde van de volksgezondheid.

27 Overigens dient een nationale maatregel waarbij een verplichting als de in geding zijnde, wordt opgelegd, in elk geval evenredig te zijn aan het nagestreefde doel (zie, met name, arrest Colim, reeds aangehaald, punt 40).

28 Om in een geval als het onderhavige verenigbaar te zijn met het evenredigheidsbeginsel en met het Verdrag, dient een nationale regeling die de invoer van producten beperkt of kan beperken, noodzakelijk te zijn voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en het leven van personen. Een nationale regeling komt derhalve niet in aanmerking voor de afwijking van artikel 36 van het Verdrag wanneer de gezondheid en het leven van personen even doeltreffend kunnen worden beschermd door maatregelen die de intracommunautaire handel minder beperken (zie arrest van 11 juli 2000, Toolex, C-473/98, Jurispr. blz. I-5681, punt 40).

29 Zoals in punt 26 van het onderhavige arrest is vastgesteld, geeft de vermelding van het notificatienummer op de etikettering de consument alleen de garantie, dat het product bij de inspectiedienst is aangemeld, maar verstrekt het geen aanvullende informatie waarmee de gezondheid van de consument doeltreffend kan worden beschermd. De etikettering bevat daarentegen andere vermeldingen, zoals de naam van het product, de identiteit van de fabrikant of de distributeur, het gehalte aan nutriënten, de minimale houdbaarheidsdatum of de aanbevolen te gebruiken portie, die daartoe nuttige informatie verstrekken. Bijgevolg is de omstreden, bij het koninklijk besluit opgelegde verplichting niet noodzakelijk voor de bescherming van de volksgezondheid.

30 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat het Koninkrijk België, door in artikel 6, § 1, 1° , van het koninklijk besluit te bepalen dat de etikettering van de daarin genoemde producten het in artikel 4 van dat koninklijk besluit bedoelde notificatienummer moet bevatten, de krachtens de artikelen 30 en volgende van het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

Kosten

31 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),

rechtdoende, verstaat:

1) Door in artikel 6, § 1, 1° , van het koninklijk besluit van 3 maart 1992 betreffende het in de handel brengen van nutriënten en van voedingsmiddelen waaraan nutriënten werden toegevoegd, te bepalen dat de etikettering van die producten het in artikel 4 van dat koninklijk besluit bedoelde notificatienummer moet bevatten, is het Koninkrijk België de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) en volgende, op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.

2) Het Koninkrijk België wordt in de kosten verwezen.