61989J0128

++++

1 . Harmonisatie van wetgevingen - Richtlijn tot harmonisatie van maatregelen op gebied van sanitaire bescherming met betrekking tot handelsverkeer in bepaalde goederen - Vaststelling van nationale maatregelen - Verplichting in richtlijn gestelde grenzen en in ieder geval grenzen van artikel 36 EEG-Verdrag te eerbiedigen

( EEG-Verdrag, artikelen 36 en 100 )

2 . Harmonisatie van wetgevingen - Sanitaire bescherming van planten - Richtlijn 77/93/EEG - Nationale maatregel die invoer verbiedt - Voorwaarden voor toelaatbaarheid

( EEG-Verdrag, artikel 36; richtlijn 77/93/EEG van de Raad, artikel 4, lid 2, sub a )

3 . Vrij verkeer van goederen - Afwijkingen - Voorwaarden voor toelaatbaarheid - Motief niet ontleend aan beperking van overheidsuitgaven

( EEG-Verdrag, artikelen 30 en 36 )

1 . Wanneer een communautaire richtlijn krachtens artikel 100 EEG-Verdrag de nationale sanitaire voorschriften harmoniseert en communautaire procedures voor het toezicht op de naleving ervan vastlegt, mogen de Lid-Staten nog slechts binnen de grenzen van die richtlijn beschermende maatregelen treffen . Dergelijke richtlijnen strekken er immers toe, het vrije verkeer van goederen te bevorderen door de opheffing, althans de vermindering, van de hinderpalen die dat vrije verkeer kan ondervinden als gevolg van nationale sanitaire controlemaatregelen die zijn genomen krachtens artikel 36 EEG-Verdrag . Hieruit volgt, dat de bevoegdheid van de Lid-Staten om op basis van de harmonisatierichtlijn maatregelen op het gebied van sanitaire bescherming te nemen, in geen geval de in dat artikel getrokken grenzen kan overschrijden .

2 . De aan de Lid-Staten in artikel 4, lid 2, sub a, van richtlijn 77/93 toegekende bevoegdheid om het binnenbrengen op hun grondgebied van in bijlage III, sub b, van de richtlijn genoemde planten, plantaardige produkten of ander materiaal te verbieden, kan gelet op artikel 36 EEG-Verdrag niet aldus worden begrepen, dat zij gerechtigd zouden zijn handelsbeperkende maatregelen te treffen die verder gaan dan voor de beoogde bescherming noodzakelijk is .

3 . De Lid-Staten kunnen niet afwijken van artikel 30 EEG-Verdrag door op zichzelf doelmatige regelingen of handelwijzen in te voeren of te handhaven waarvan de beperkende elementen in wezen hun oorzaak vinden in de zorg de belasting van de administratie of de overheidsuitgaven te verminderen, tenzij bij ontbreken van genoemde regelingen of handelwijzen, die belasting of uitgaven duidelijk de grenzen zouden overschrijden van wat in redelijkheid kan worden verlangd .

In zaak C-128/89,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G . Berardis, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verzoekster,

tegen

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L . Ferrari Bravo, hoofd van de dienst Diplomatieke Geschillen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, als gemachtigde, bijgestaan door O . Fiumara, avvocato dello stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade,

verweerster,

strekkende tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek, door de invoer van pompelmoezen uit andere Lid-Staten via landgrensposten te verbieden, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en richtlijn 77/93/EEG van de Raad van 21 december 1976 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Lid-Staten van voor planten of plantaardige produkten schadelijke organismen ( PB 1977, L 26, blz . 20 ),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt : Sir Gordon Slynn, kamerpresident, waarnemend voor de president, C . N . Kakouris en F . A . Schockweiler, kamerpresidenten, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, G . C . Rodríguez Iglesias en M . Díez de Velasco, rechters,

advocaat-generaal : F . G . Jacobs

griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de opmerkingen van partijen ter terechtzitting van 15 mei 1990,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 juni 1990,

het navolgende

Arrest

1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 14 april 1989, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door de invoer van pompelmoezen uit andere Lid-Staten via landgrensposten te verbieden, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en richtlijn 77/93/EEG van de Raad van 21 december 1976 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Lid-Staten van voor planten of plantaardige produkten schadelijke organismen ( PB 1977, L 26, blz . 20 ).

2 Artikel 4, lid 2, van richtlijn 77/93 bepaalt het volgende :

"De Lid-Staten kunnen :

a ) voorschrijven dat de in bijlage III, deel B, genoemde planten, plantaardige produkten of ander materiaal, voor zover deze op hen betrekking hebben, niet op hun grondgebied mogen worden binnengebracht;

..."

3 Bijlage III, B, vermeldt voor Italië onder meer "citrusplanten ". Vaststaat, dat daarmee onder meer pompelmoezen worden bedoeld .

4 Het Italiaanse ministerieel decreet van 11 juli 1980 houdende fytosanitaire voorschriften ter zake van de invoer, uitvoer en doorvoer van planten en plantaardige produkten ( GURI nr . 203 van 25.7.1980, blz . 6317 ) stond de invoer van pompelmoezen uit alle landen toe, op voorwaarde dat de vruchten vergezeld gingen van een gezondheidscertificaat van het land van oorsprong en dat zij, als alle andere planten, aan een sanitaire controle werden onderworpen op één van de in bijlage VI van het decreet vermelde punten van binnenkomst . In die bijlage waren drie luchthaven -, negentien haven -, negen spoorweg - en elf wegdouanekantoren genoemd .

5 Dit ministerieel decreet, inzonderheid bijlage VI, werd herhaaldelijk gewijzigd . Nadat het aantal punten van binnenkomst voor pompelmoezen bij ministerieel decreet van 24 april 1981 ( GURI nr . 129 van 13.5.1981, blz . 3041 ) voor de verschillende soorten douanekantoren op respectievelijk vijf, tweeëntwintig, tien en twaalf kantoren was gebracht, werden zij bij ministerieel decreet van 8 maart 1984 ( GURI nr . 83 van 23.3.1984, blz . 2505 ) beperkt tot drie luchthaven -, tien haven -, twee spoorweg - en vier wegkantoren . Bij ministerieel decreet van 18 januari 1985 ( GURI nr . 17 van 21.1.1985, blz . 425 ) werd het aantal punten van binnenkomst voor pompelmoezen beperkt tot vijf havenkantoren . In de ministeriële decreten van 27 februari 1986 ( GURI nr . 66 van 30.3.1986, blz . 13 ) en 30 maart 1988 ( GURI nr . 107 van 9.5.1988, blz . 11 ) werd de verplichting om pompelmoezen uitsluitend via havendouanekantoren in te voeren gehandhaafd, doch het aantal kantoren werd op zes, later op zeven gebracht .

6 Uit het door de Commissie overgelegde cijfermateriaal blijkt, dat de jaarlijkse invoer in Italië van pompelmoezen uit andere Lid-Staten van 85 ton in 1980 is gestegen tot 6 184 ton in 1983 . Sindsdien zijn die cijfers daarentegen sterk gedaald, van 3 633 ton in 1984 tot 855 ton in 1987; in 1988 werden nog slechts 167 ton ingevoerd, in 1989 waren de importen nihil .

7 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .

8 Tot staving van haar beroep voert de Commissie aan, dat de in geding zijnde Italiaanse regeling tegen het evenredigheidsbeginsel indruist, daar het sluiten van de landgrensposten voor de invoer van pompelmoezen uit andere Lid-Staten niet onontbeerlijk was ter bereiking van het nagestreefde doel - het behoud van de gezondheid van de Italiaanse citrusculturen - en de fytosanitaire controle van ingevoerde pompelmoezen kon worden verzekerd door andere middelen, die de intracommunautaire handel minder beperkten . Het Italiaanse stelsel zou bovendien discriminerend zijn, daar het voor de invoer uit andere Lid-Staten, die hoofdzakelijk over land geschiedt, bezwaarlijker is dan voor de invoer uit derde landen, die gewoonlijk over zee plaatsvindt .

9 De Commissie concludeert hieruit, dat de sluiting van alle landgrensposten voor de invoer van pompelmoezen uit andere Lid-Staten, ongeacht of deze van oorsprong uit die Lid-Staten zijn dan wel in die Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht, onverenigbaar is met richtlijn 77/93 en moet worden aangemerkt als een bij artikel 30 EEG-Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, die geen rechtvaardiging kan vinden in artikel 36 EEG-Verdrag .

10 De regering van de Italiaanse Republiek voert aan dat de betrokken regeling, die bedoeld was ter voorkoming van fytosanitaire gevaren als gevolg van het binnenbrengen op Italiaans grondgebied van voor de Italiaanse citrusculturen schadelijke organismen, gerechtvaardigd was krachtens artikel 36 EEG-Verdrag en artikel 4, lid 2, sub a, van richtlijn 77/93 . Met betrekking tot laatstgenoemde bepaling heeft de Italiaanse regering betoogd, dat deze een algeheel verbod op de invoer van citrusvruchten toestaat en derhalve a fortiori maatregelen die voor het handelsverkeer minder beperkend zijn en die niet alleen toepassing zouden kunnen vinden op citrusvruchten van oorsprong uit producerende Lid-Staten, maar ook op citrusvruchten van oorsprong uit derde landen, die in de Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht .

11 Om te beginnen moet worden vastgesteld, dat de bestreden Italiaanse regeling de invoer van pompelmoezen die van oorsprong zijn uit andere Lid-Staten of zich aldaar in het vrije verkeer bevinden, bemoeilijkt en zelfs onmogelijk kan maken .

12 Volgens vaste rechtspraak van het Hof ( zie het arrest van 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville, Jurispr . 1974, blz . 837, r.o . 5 ) valt deze regeling derhalve onder het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag, waarvan de bepalingen zonder onderscheid gelden voor produkten van oorsprong uit de Gemeenschap en voor produkten die, ongeacht hun oorsprong, in één der Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht ( zie het arrest van 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr . 1976, blz . 1921, r.o . 18 ).

13 Aangezien de Italiaanse regering haar invoerregeling voor pompelmoezen tracht te rechtvaardigen door overwegingen van fytosanitaire bescherming van de Italiaanse citrusculturen, moet worden onderzocht, of die regeling valt binnen het kader van de bevoegdheden van de Lid-Staten op fytosanitair gebied .

14 Dienaangaande moet om te beginnen worden gepreciseerd dat richtlijn 77/93, door de nationale bepalingen ter voorkoming van het binnenbrengen in de Lid-Staten van voor planten of voor plantaardige produkten schadelijke organismen te harmoniseren, in het algemeen belang van de Gemeenschap een gemeenschappelijke bescherming tegen dat gevaar in het leven heeft geroepen door de invoering van een controlestelsel dat hoofdzakelijk berust op de afgifte van een gezondheidscertificaat in het land van verzending, waardoor de stelselmatige overeenkomstige controle in de Lid-Staat van bestemming moet kunnen worden afgeschaft .

15 Vervolgens moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke, wanneer een communautaire richtlijn krachtens artikel 100 EEG-Verdrag de nationale sanitaire voorschriften harmoniseert en communautaire procedures voor het toezicht op de naleving ervan vastlegt, de Lid-Staten nog slechts binnen de grenzen van die richtlijn beschermende maatregelen mogen treffen .

16 Dergelijke richtlijnen strekken er immers toe, het vrije verkeer van goederen te bevorderen door de opheffing, althans de vermindering, van de hinderpalen die dat vrije verkeer kan ondervinden als gevolg van nationale sanitaire controlemaatregelen die zijn genomen krachtens artikel 36 EEG-Verdrag ( zie bij voorbeeld het arrest van 25 januari 1977, zaak 46/76, Bauhuis, Jurispr . 1977, blz . 5, r.o . 30 ).

17 Hieruit volgt, dat de bevoegdheid van de Lid-Staten om op basis van de harmonisatierichtlijn maatregelen op het gebied van sanitaire bescherming te nemen, in geen geval de in artikel 36 EEG-Verdrag getrokken grenzen kan overschrijden .

18 Een nationale regeling of handelwijze ter bescherming van een der in artikel 36 EEG-Verdrag genoemde doeleinden is evenwel slechts verenigbaar met het Verdrag, voor zover zij niet verder gaat dan ter bereiking van het nagestreefde doel passend en noodzakelijk is ( zie bij voorbeeld het arrest van 20 mei 1976, zaak 104/75, De Peijper, Jurispr . 1976, blz . 613, r.o . 16 en 17 ).

19 De aan de Lid-Staten in artikel 4, lid 2, sub a, van richtlijn 77/93 toegekende bevoegdheid om het binnenbrengen op hun grondgebied van in Bijlage III, B, genoemde planten, plantaardige produkten of ander materiaal te verbieden, kan bijgevolg niet aldus worden begrepen, dat de Lid-Staten gerechtigd zouden zijn handelsbeperkende maatregelen te treffen die verder gaan dan ter bescherming van de gezondheid van citrusplanten noodzakelijk is . Uit de tiende overweging van richtlijn 77/93 blijkt overigens duidelijk, dat ofschoon die richtlijn de Lid-Staten toestaat, het binnenbrengen van bepaalde planten en plantaardige produkten te verbieden wanneer geen doeltreffende controles mogelijk zijn, zij dat verbod wel zo beperkt mogelijk heeft willen houden .

20 Dienaangaande heeft de Commissie betoogd, dat de gezondheid van de Italiaanse citrusculturen even doeltreffend tegen het binnenbrengen van schadelijke organismen uit andere Lid-Staten had kunnen worden beschermd door maatregelen die minder beperkend waren voor het intracommunautaire handelsverkeer . Gespecialiseerde fytosanitaire controles zouden zeer wel elders dan in havendouanekantoren kunnen plaatsvinden . De goederen zouden ook bij het passeren van de grens kunnen worden verzegeld om op Italiaans grondgebied te worden gecontroleerd . Die controle zou zelfs op de plaats van bestemming kunnen plaatsvinden . Italië zou ook nog, tegen redelijke kosten en desgevallend na voorafgaande verwittiging door de vervoeronderneming, ervoor kunnen zorgen dat fytosanitaire inspecteurs aanwezig zijn op de plaats waar de vracht wordt gelost .

21 In antwoord hierop heeft de Italiaanse regering slechts verklaard, dat de door de Commissie voorgestane methode de douaneverrichtingen te ingewikkeld zou maken, op organisatorische problemen zou stuiten en zowel voor de importeurs als voor de controlerende instanties kosten zou meebrengen .

22 Dienaangaande zij er om te beginnen aan herinnerd, dat volgens de rechtspraak van het Hof ( zie het arrest van 20 mei 1976, De Peijper, reeds aangehaald, r.o . 18 ) de Lid-Staten niet kunnen afwijken van artikel 30 EEG-Verdrag door op zichzelf doelmatige regelingen of handelwijzen in te voeren of te handhaven waarvan de beperkende elementen in wezen hun oorzaak vinden in de zorg de belasting van de administratie of de overheidsuitgaven te verminderen, tenzij bij ontbreken van genoemde regelingen of handelwijzen, die belasting of uitgaven duidelijk de grenzen zouden overschrijden van wat in redelijkheid kan worden verlangd .

23 Vervolgens zij eraan herinnerd, dat het steeds aan de Lid-Staten staat, aan te tonen dat aan de voorwaarden voor een afwijking van artikel 30 EEG-Verdrag is voldaan ( zie bij voorbeeld het arrest van 8 november 1979, zaak 251/78, Denkavit, Jurispr . 1979, blz . 3369, r.o . 24 ).

24 In casu heeft de Italiaanse regering in de eerste plaats niet aangetoond, dat fytosanitaire controle van pompelmoezen aan de landgrenzen onmogelijk zou zijn . Ofschoon het nodig kan zijn de vracht te lossen om onder bevredigende omstandigheden tot fytosanitaire controle van de pompelmoezen te kunnen overgaan, en ofschoon een dergelijke controle inderdaad gemakkelijker is in een haven, waar de vracht hoe dan ook moet worden gelost, betekent dit nog niet, dat een doeltreffende controle van de betrokken vruchten elders op nationaal grondgebied onmogelijk is of niet toepasbaar is op vruchten die Italië over land binnenkomen .

25 Het besluit van de Italiaanse Republiek om het aantal punten van binnenkomst voor pompelmoezen radikaal te verminderen en tot enkele met name genoemde havendouanekantoren te beperken, dateert trouwens eerst van 1985 . Voordien konden deze vruchten het Italiaanse grondgebied via een groot aantal spoorweg -, weg - en luchthavenkantoren het Italiaanse grondgebied binnenkomen; bij ministerieel decreet van 1981 was het aantal punten van binnenkomst voor pompelmoezen zelfs verhoogd .

26 Tot 1985 kon de fytosanitaire controle van pompelmoezen derhalve op andere plaatsen dan in een havendouanekantoor plaatsvinden en de Italiaanse regering heeft niet aangetoond, dat een specifieke factor - zoals een forse stijging van het aantal besmette of frauduleus in Italië ingevoerde buitenlandse vruchten - haar besluit van 1985 om de invoer via landgrensposten van pompelmoezen uit andere Lid-Staten te verbieden, in voorkomend geval had kunnen rechtvaardigen .

27 De Italiaanse regering heeft evenmin aangetoond, dat indien de invoer in Italië van pompelmoezen via landgrensposten vanaf 1985 was toegestaan, zulks dit land voor een onredelijke administratieve belasting of overdreven overheidsuitgaven zou hebben gesteld .

28 Onder die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door de invoer van pompelmoezen uit andere Lid-Staten via landgrensposten te verbieden, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en richtlijn 77/93 .

Kosten

29 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende, verstaat :

1 ) Door de invoer van pompelmoezen uit andere Lid-Staten via landgrensposten te verbieden, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en richtlijn 77/93/EEG van de Raad van 21 december 1976 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen op het grondgebied van de Lid-Staten van voor planten of plantaardige produkten schadelijke organismen .

2 ) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten van de procedure .