1. 

De Commissie verwijt het Koninkrijk Denemarken onvolledige omzetting van richtlijn 79/831/EEG van de Raad van 18 september 1979 houdende zesde wijziging van richtlijn 67/548/EEG betreffende de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen. ( 1 )

2. 

De Commissie is van oordeel, dat Denemarken niet volledig heeft voldaan aan de vereisten van de richtlijn; hiertoe zouden enkele wijzigingen moeten worden aangebracht in de nationale uitvoeringsbepalingen en in het bijzonder in wet nr. 212 van 23 mei 1979 en in de ministeriële verordening nr. 409 van 17 september 1980.

3. I — 

De Deense regering verwijt de Commissie overhaasting bij het instellen van het beroep; uit eerdere contacten en discussies zou zijn gebleken dat een minnelijke schikking van het conflict mogelijk was, en er was zelfs een ontwerpverordening geweest die eventueel aan de eisen van de Commissie had kunnen voldoen, maar die Denemarken had ingetrokken toen de Commissie hierop niet reageerde.

4. 

Het valt uiteraard te betreuren, dat deze procedure niet door een vergelijk van partijen over de wijze van omzetting van de richtlijn overbodig is geworden.

5. 

De Commissie heeft echter ingevolge artikel 169 EEG-Verdrag de bevoegdheid om beroep in te stellen wanneer zij vaststelt, dat binnen de in het met redenen omkleed advies genoemde termijn geen einde is gemaakt aan de inbreuk, en het is niet aan ons om ons oordeel over de opportuniteit voor dat van de Commissie in de plaats te stellen.

6. II — 

De eerste twee grieven van de Commissie zijn gericht tegen lid 2 respectievelijk lid 3 van paragraaf 11 van wet nr. 212, waarvan de tekst in het rapport ter terechtzitting is weergegeven.

7. 

Met de vaststelling, dat „een chemische stof als nieuw wordt beschouwd wanneer deze niet vóór 1 oktober 1980 hier ten lande werd verkocht of ingevoerd” breidt paragraaf 11, lid 2, de aanmeldingsplicht verder uit dan artikel 6 van de richtlijn verlangt, nu de hierin genoemde datum vóór de in de richtlijn genoemde (18.9.1981) ligt, aldus de Commissie.

8. 

De Deense regering betwist niet, dat de nationale definitie van „nieuwe stof” in bepaalde gevallen tot een ruimere aanmeldingsplicht kan leiden dan die van de richtlijn. Deze plicht is haars inziens echter niet in strijd met de richtlijn, aangezien deze blijkens de considerans en artikel 1, lid 4, geen regeling beoogt te geven voor „oude stoffen” en deze bijgevolg onderworpen blijven aan de nationale regeling.

9. 

Artikel 1, lid 4, zou met name de terreinen aangeven waarvoor de regeling van de richtlijn betreffende de harmonisatie van de aanmeldingsbepalingen niet geldt.

10. 

Daarnaast verwijt de Commissie de Deense regering dat paragraaf 11, lid 3, van wet nr. 212/79 de regeling voor „nieuwe stoffen” van artikel 6, lid 4, van de richtlijn ook laat gelden voor stoffen die vóór 1 oktober 1980 in Denemarken in de handel zijn gebracht, indien zij na die datum voor wezenlijk andere gebruiksdoeleinden of in wezenlijk grotere hoeveelheden worden gebruikt.

11. 

Volgens de Commissie is deze bepaling in strijd met artikel 1, lid 4, sub a, van de richtlijn, die stoffen die vóór 18 september 1981 in de handel zijn gebracht, vrijstelt van de verplichting tot aanmelding. Nu dit zo is en de Lid-Staten ingevolge artikel 22 „het in de handel brengen van stoffen niet om redenen in verband met de kennisgeving kunnen verbieden, beperken of belemmeren, indien deze stoffen voldoen aan de bepalingen van deze richtlijn”, zou een aanmeldingsplicht of een verplichting tot hernieuwde aanmelding voor „oude stoffen” buiten de eventueel in de richtlijn voorziene gevallen uitgesloten zijn.

12. 

Ook hier bestrijdt de Deense regering niet, dat er een redactieverschil is tussen de richtlijn en de Deense wetgeving. Zij stelt echter, dat de gewraakte verplichting voor het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn — de bescherming van mens en milieu — onontbeerlijk is aangezien een grote toename van de verkochte hoeveelheden of een wezenlijk ander gebruiksdoel dezelfde risico's mee kan brengen als de lancering van een nieuwe stof.

13. 

De Commissie behandelt de argumenten van de Deense regering met betrekking tot deze twee grieven gezamenlijk en stelt in repliek, dat de bij richtlijn 79/831 ingevoerde verplichting om „nieuwe stoffen” (dat wil zeggen stoffen die na 18.9.1981 in de handel zijn gebracht) aan te melden, bij gebreke van een echt vergunningenstelsel voor gevaarlijke stoffen, het beste compromis was dat op gemeenschapsniveau kon worden bereikt tussen de eisen van de bescherming van mens en milieu (het voornaamste doel van de richtlijn) en die van het vrije verkeer van goederen (die in het bijzonder tot uiting komen in artikel 22).

14. 

Daarom zou de verplichting tot aanmelding bij de bevoegde instantie van de betrokken Lid-Staat, die artikel 6 aan de fabrikanten en de importeurs oplegt, enkel voor „nieuwe stoffen” gelden. Deze instantie licht vervolgens de Commissie in, die op haar beurt een lijst moet opstellen van alle aldus aangemelde stoffen (artikel 13, lid 2). Met betrekking tot „oude (vóór 18.9.1981 in de handel gebrachte) stoffen” wordt enkel bepaald, dat de Commissie een inventaris opmaakt, met name aan de hand van door de Lid-Staten verstrekte gegevens (artikel 13, lid 1).

15. 

De Deense regering voert hiertegen in dupliek argumenten aan die haar oorspronkelijke standpunt kracht bijzetten en die in het rapport ter terechtzitting zijn weergegeven.

16. 

Ik moet erkennen dat de uitlegging van de Deense regering in het licht van de niet erg heldere bepalingen van de richtlijn, plausibel is. Ik geloof zelfs, dat Denemarken gelijk zou hebben indien de richtlijn enkel mens en milieu beoogde te beschermen tegen de risico's van het op de markt brengen van gevaarlijke stoffen. In dat geval zou men kunnen zeggen, dat Denemarken de opzet van de gemeenschapswetgever volledig tot zijn recht had laten komen en zelfs de beschermende werking van de bepalingen van de richtlijn had versterkt.

17. 

Dan zou ook niet kunnen worden gezegd dat de Deense wetgeving door de invoering van beperkingen op gebieden die niet onder de richtlijn vielen, hiermee in strijd kwam. De eventuele schending van het gemeenschapsrecht zou dan moeten voortvloeien uit de schending van andere bepalingen, in het bijzonder van artikel 30 EEG-Verdrag.

18. 

De Commissie zou zich in dat geval op die bepalingen hebben moeten beroepen, zodat Denemarken verzekerd zou zijn van de voor zijn verdediging onmisbare weren, zoals een beroep op artikel 36 (bescherming van de gezondheid en de openbare veiligheid).

19. 

De zaak ligt mijns inziens echter anders.

20. 

Op grond van de simpele lezing van de considerans van richtlijn 79/831 in samenhang met die van richtlijn 67/548 kan worden gesteld, dat deze richtlijnen (met de andere richtlijnen tot wijziging van laatstgenoemde) een stelsel van regels voor gevaarlijke stoffen in het leven hebben geroepen waaraan een dubbele doelstelling ten grondslag ligt: bescherming van de bevolking en van het milieu en opheffing van handelsbelemmeringen binnen de gemeenschappelijke markt door harmonisatie van nationale wettelijke regelingen.

21. 

Met name in de richtlijn van 1979 komt een compromis tussen deze doelstellingen tot uiting wat het temporele aspect betreft, waar zij aanmelding verplicht stelt voor stoffen die na 18 september 1981 in het verkeer zijn gebracht maar hiervan vrijstelling verleent voor de overige stoffen. Voor deze laatste geldt enkel de verplichting om overeenkomstig artikel 13 een inventaris op te maken.

22. 

De gemeenschapswetgever moest verschillende doelstellingen met elkaar verzoenen, en dit is het evenwichtspunt waarop hij is uitgekomen.

23. 

De inachtneming van de richtlijn brengt dus mee, dat men de hierin tot uiting komende compromisoplossing respecteert: meer nadruk op een van beide doelstellingen kan het evenwicht van de richtlijn naar een van beide kanten doen doorslaan.

24. 

In dit licht moeten mijns inziens de relevante bepalingen van richtlijn 79/831 worden uitgelegd.

25. 

In de eerste plaats moet daarbij in het oog worden gehouden, wat artikel 1, lid 1, bepaalt:

26. 

In artikel 1, lid 4, wordt vervolgens — zij het met een wat ongelukkige formulering — getracht twee dingen duidelijk te maken:

27. 

Twee details in de redactie van lid 4 brengen mij tot deze laatste conclusie:

28. 

Met betrekking tot beide groepen wordt niet alleen de toepassing uitgesloten van de artikelen 6 en 7, die aangeven hoe de aanmelding moet plaatsvinden, maar ook van artikel 5, dat aanmelding als voorwaarde stelt voor het in de handel brengen.

29. 

Dit wil zeggen dat de opsteller van de richtlijn, die zich zeker beter had kunnen uitdrukken, niet heeft gewild dat de Lid-Staten voor deze stoffen een aanmeldingsplicht zouden doen gelden.

30. 

De vaststelling van verschillende data zou afgezien daarvan in het systeem een onderscheid invoeren naar gelang van de landen waar de stof in de handel wordt gebracht, en daarmee de beoogde schepping van een gemeenschappelijke markt voor dit soort produkten in gevaar brengen.

31. 

Blijkens de opmerkingen ter terechtzitting is de discrepantie tussen de data vermoedelijk te wijten aan het feit dat de Deense wettelijke regeling is gepubliceerd voordat de richtlijn was goedgekeurd, en dat het ontwerp van de richtlijn in de eindfase van de behandeling mogelijk wijzigingen heeft ondergaan.

32. 

Deze omstandigheid doet echter niet af aan een eventuele niet-nakoming, welke moet worden beoordeeld aan de hand van de gepubliceerde en geldende tekst van de richtlijn.

33. 

Volgens vaste rechtspraak van het Hof ( 2 ) hebben richtlijnen dwingende werking voor de Lid-Staten en moeten zij „strikt” worden nageleefd, hetgeen „te meer geboden is waar de uitvoeringsmaatregelen aan de Lid-Staten zijn overgelaten”.

34. 

Al deze overwegingen brengen mij tot de logische conclusie, dat het eerste deel van de grief, betreffende paragraaf 11, lid 2, van wet nr. 212/79 gegrond is.

35. 

Dat paragraaf 11, lid 3, niet precies hetzelfde doel nastreeft als artikel 6, lid 4, van de richtlijn, is mijns inziens moeilijk vol te houden, aangezien de betrokken risico's precies dezelfde zijn, of het nu om „nieuwe” of „oude” stoffen gaat (en wellicht zelfs nog ernstiger zijn bij stoffen die nooit eerder zijn aangemeld, wat volgens de Deense wet wil zeggen, stoffen die vóór 1.10.1980 in de handel zijn gebracht).

36. 

Deze opvatting vindt steun in de, zij het niet zeer expliciete, bewoording van artikel 1, lid 4, van de richtlijn die de toepassing van de artikelen 5, 6 en 7 enkel uitsluit voor zover zij betrekking hebben op de kennisgeving.

37. 

Artikel 6, lid 4, spreekt in dit verband niet van nieuwe kennisgevingen maar enkel van een verplichting om de instanties op de hoogte te brengen.

38. 

In het licht van de doelstellingen van de richtlijn is er mijns inziens niets op tegen om „oude stoffen” en „nieuwe stoffen” gelijk te stellen wanneer het gaat om een wijziging van gebruiksdoeleinden of hoeveelheden, als bedoeld in de richtlijn, die na 18 september 1981 plaatsvindt.

39. 

Hetzelfde kan mijns inziens niet worden gezegd met betrekking tot handelingen die vóór 18 september 1981 hebben plaatsgevonden, want die datum lijkt mij, gelet op de considerans juncto artikel 1, lid 4, de scheidslijn tussen „oude” en „nieuwe” stoffen en daarmee de datum die voor bepaalde aspecten van het regime van de richtlijn een „gelijkstelling” van beide kan rechtvaardigen.

40. 

Door de vermelding van 1 oktober 1980 als datum met ingang waarvan („na deze datum”) de betrokken bepalingen voor „nieuwe stoffen” op „oude stoffen” worden toegepast — en mijns inziens uitsluitend in zoverre — is de gewraakte bepaling van de Deense wet niet in overeenstemming met richtlijn 79/831.

41. III — 

De Commissie keerde zich in haar verzoekschrift tegen paragraaf 17 van wet nr. 212 van 23 mei 1979 en paragraaf 9, lid 3, van verordening nr. 409 van 17 september 1980.

42. 

In repliek verbeterde de Commissie haar aanvankelijke grief en zette zij uiteen, dat de kritiek op paragraaf 17 van de wet samenhing met haar bezwaar tegen paragraaf 9, lid 3, van de verordening.

43. 

Volgens de Commissie vormt de verplichting voor importeurs in laatstgenoemde bepaling om nieuwe informatie te verstrekken in verband met de invoer van stoffen die reeds in andere Lid-Staten zijn aangemeld, het bewijs dat paragraaf 17 van wet nr. 212/79 op een met richtlijn 79/831 onverenigbare wijze kan worden uitgelegd.

44. 

De grief van de Commissie munt niet uit door helderheid, ongeacht welke versie men neemt.

45. 

Uiteindelijk lijkt zij gericht te zijn tegen beide bepalingen in samenhang gelezen en niet tegen alle twee apart.

46. 

Indien dit zo is, lijkt de enige begrijpelijke betekenis van de grief van de Commissie, dat paragraaf 17 van de Deense wet door zijn bewoordingen openstaat voor een uitlegging die de bevoegde minister de mogelijkheid biedt om aanmelding te verlangen van stoffen die reeds in een andere Lid-Staat zijn aangemeld.

47. 

Met andere woorden: de betrokken bepaling zou niet een bevoegdheid inhouden die aan een bepaald, met de richtlijn verenigbaar resultaat gebonden is, doch niet meer dan een discretionaire bevoegdheid toekennen bij de uitoefening waarvan dit resultaat enkel tot de mogelijkheden behoort.

48. 

Dit zou impliceren, dat

49. 

Het eerste deel van deze hypothese, waarin wordt betwijfeld of de door de richtlijn gewenste gelijkstelling van aanmeldingen wel dwingend is voorgeschreven, stelt de verenigbaarheid met de richtlijn aan de orde van paragraaf 17 op zichzelf beschouwd.

50. 

Zo formuleert de Commissie haar grief echter niet en ik zal mij daarom beperken tot het onderzoek naar de schending die kan voortvloeien uit de combinatie van beide bepalingen.

51. 

In dit verband kan worden vastgesteld, dat er naast de uitoefening van de bevoegdheid die paragraaf 17 aan de bevoegde autoriteit verleent, in paragraaf 9, lid 3, van de verordening een verplichting voor importeurs is gekomen om de milieu-inspectie vooraf op de hoogte te stellen van de invoer van stoffen die reeds in een andere Lid-Staat zijn aangemeld.

52. 

De richtlijn heeft een gemeenschappelijk stelsel in het leven geroepen voor de aanmelding van en toezicht op gevaarlijke stoffen waarbij aanmelding in één Lid-Staat geldt voor de gehele Gemeenschap (vijfde overweging van de considerans).

53. 

Daarnaast is in artikel 10 van de richtlijn een procedure ingesteld voor het doorgeven van informatie, die men doeltreffend genoeg achtte; artikel 23 voorziet in een vrijwaringsregeling waarvan alle Lid-Staten gebruik kunnen maken; en artikel 21 regelt de procedure voor de vaststelling van noodzakelijk gebleken nieuwe maatregelen in overleg met het bij artikel 20 opgerichte comité voor de aanpassing van de richtlijnen aan de vooruitgang van de techniek.

54. 

Mijns inziens kan echter niet worden gezegd, dat het vereiste van de Deense wet op zichzelf duidelijk onverenigbaar is met de richtlijn.

55. 

Hoewel de richtlijn hierover niets bepaalt, zou artikel 36 EEG-Verdrag — bij een eventuele ontoereikendheid, lange duur of gecompliceerdheid van andere oplossingen — kunnen rechtvaardigen dat de nationale wetgeving de importeur verplicht om de bevoegde autoriteit met het oog op een snelle en eenvoudige controle bepaalde inlichtingen te verstrekken.

56. 

Het vereiste om een eenvoudig briefje te sturen met de mededeling dat de betrokken stof in een andere Lid-Staat is aangemeld, lijkt mij niet noodzakelijkerwijs een exorbitant of onevenredig vereiste, dat een bij artikel 30 verboden beperking van de handel kan opleveren.

57. 

De gewraakte bepaling geeft echter niet aan wat voor sanctie er staat op de niet-nakoming van de verplichting om inlichtingen te verstrekken. Doordat uit de bewoording hiervan zou kunnen voortvloeien, dat de voorafgaande mededeling voorwaarde is voor invoer in Denemarken van stoffen die reeds in een andere Lid-Staat zijn aangemeld, ontstaat een laakbare dubbelzinnigheid die het Hof dient vast te stellen.

58. 

Enkel in zoverre kan paragraaf 9, lid 3, van verordening nr. 409 mijns inziens onverenigbaar worden verklaard met het gemeenschapsrecht.

59. 

IV — In haar verzoekschrift maakt de Commissie ook bezwaar tegen paragraaf 18 van wet nr. 212/79, stellende dat deze de bevoegde minister een discretionaire bevoegdheid verleent die hem in staat stelt uitzonderingen toe te staan die niet in de richtlijn zijn voorzien.

60. 

Er is echter een grote discrepantie tussen de inhoud van de grief en de tekst van de gewraakte bepaling; omdat deze afgezien daarvan ook geen onderwerp van discussie is geweest tijdens de precontentieuze fase, wierp de Deense regering in haar verweerschrift een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, waarbij zij wel erkende dat de grief eventueel betrekking zou kunnen hebben op paragraaf 18 van verordening nr. 409.

61. 

De Commissie erkende in repliek, dat zij zich had vergist en wijzigde haar grief zo, dat deze zich nu tegen laatstgenoemde bepaling richtte.

62. 

Volgens vaste rechtspraak van het Hof ( 3 ) wordt het onderwerp van het geding vastgelegd in het verzoekschrift (artikel 38, paragraaf 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering) en kan geen van de partijen dit in de loop van het geding wijzigen zonder in strijd te komen met de rechten van de verdediging van de wederpartij.

63. 

Wij moeten echter wel bedenken dat de grief van de Commissie in de schriftelijke ingebrekestelling correct was gericht tegen paragraaf 18 van verordening nr. 409.

64. 

Inderdaad maakte de Commissie de zaak reeds in het met redenen omkleed advies minder duidelijk door zonder enige nadere aanduiding te verwijzen naar „de Deense wetgeving”, „de Deense uitzonderingsbepaling” en „artikel 18”.

65. 

Toch was de Deense regering in staat om de grief te begrijpen, in het licht van de tekst van de ingebrekestelling, en daarom refereerde zij zich hieraan in haar antwoord op het met redenen omkleed advies.

66. 

Door zich bereid te verklaren om „aan de kritiek van de Commissie tegemoet te komen”, erkende de Deense regering, dat men wel duidelijker tot uitdrukking had mogen brengen dat „paragraaf 18 niet kan worden gebruikt om afwijkingen toe te staan die niet in de richtlijn zijn voorzien”.

67. 

Onder deze omstandigheden kan worden aangenomen, dat de rechten van de verdediging van de verwerende Lid-Staat door de wijziging van de inhoud van de grief in repliek niet zodanig zijn aangetast, dat dit tot niet-ontvankelijkheid van de grief moet leiden.

68. 

Door de aanval op paragraaf 18 van wet nr. 212 in haar verzoekschrift en door de bewoordingen van haar grief, heeft de Commissie echter wel een betreurenswaardige verwarring gezaaid in de procedure en heeft zij de verdediging van verweerster duidelijk in de war gebracht.

69. 

Een dergelijke wijze van procederen kan het Hof mijns inziens niet toelaten zonder op zijn minst bij de kostenverdeling een sanctie op te leggen.

70. 

V — Ten slotte keert de Commissie zich tegen paragraaf 6, lid 1, van verordening nr. 409, voor zover hierin de in artikel 8, lid 1, vierde streepje, van de richtlijn aan de fabrikant verleende vrijstelling van aanmeldingsplicht voor stoffen die in hoeveelheden van minder dan een ton per jaar in de handel worden gebracht, wordt uitgebreid tot importeurs.

71. 

Naar het oordeel van de Commissie kan de Deense regeling ertoe leiden, dat het in de richtlijn neergelegde maximum wordt overschreden indien een fabrikant gebruik maakt van verschillende importeurs om een groot aantal hoeveelheden op de markt te brengen die afzonderlijk alle minder dan een ton zijn.

72. 

Daarom zouden de meeste Lid-Staten (met als enige uitzonderingen Denemarken, Italië en tot op zekere hoogte de Bondsrepubliek Duitsland) thans, anders dan vroeger, de uitlegging volgen die de Commissie aan de richtlijn geeft.

73. 

Voor haar stelling dat het de bedoeling was om op dit punt importeurs met producenten gelijk te stellen, beroept de Deense regering zich op een verklaring van de Raad en op de verslagen van twee vergaderingen van de Commissie en de Lid-Staten.

74. 

Zij betwist echter niet dat de onderhavige twee bepalingen onderling afwijken. In haar antwoord op het met redenen omkleed advies gaf zij zelfs toe, „dat de uitlegging die de Commissie geeft aan de verklaring van de Raad over de verslagen van de vergaderingen, plausibel is”.

75. 

Ook hier is de redening van de Commissie niet vrij van dubbelzinnigheden, want de ene keer zegt zij dat de fabrikanten de verklaring van artikel 8, lid 1, vierde streepje, aan de importeurs kunnen delegeren en de andere keer zegt zij dat dat niet kan.

76. 

Hoe dit ook zij, mijns inziens voert de Deense regering ter ondersteuning van haar stelling niet voldoende argumenten aan om de conclusie te verwerpen die kan worden getrokken wanneer men beide bepalingen in onderling verband leest, te weten dat de uitbreiding van de vrijstelling voor kleine hoeveelheden tot importeurs onverenigbaar is met de richtlijn.

77. 

VI — Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, te verklaren dat het Koninkrijk Denemarken de bepalingen van richtlijn 79/831 van de Raad van 18 september 1979 houdende zesde wijziging van richtlijn 67/548 van 27 juni 1967 niet volledig in nationaal recht heeft omgezet.

78. 

Aangezien de grieven van de Commissie mijns inziens echter slechts gedeeltelijk gegrond zijn — en gelet op de dubbelzinnigheden en onjuistheden in haar betoog, die de procedure en het betoog van verweerster onnodig in de war hebben gebracht — geef ik het Hof in overweging om gebruik te maken van de mogelijkheid van artikel 69, paragraaf 3, van het Reglement voor de procesvoering en om de helft van de kosten ten laste van de Commissie te brengen.