1. 

Deze zaak, die bij wege van een verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof is voorgelegd, speelt zich af in Noord-Ierland, waar bijzonder ernstige onlusten de openbare orde en de veiligheid van de burgers bedreigen. Deze toestand is ook geconstateerd door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat in zijn arrest van 8 januari 1978 het begin ervan situeert in 1970 en spreekt van „de langste en meest gewelddadige terreurcampagne die de beide delen van Ierland ooit hebben gekend”. Niemand zal beweren dat die periode thans voorbij is.

In zodanige omstandigheden is de rol van de korpsen die de orde moeten handhaven, in de eerste plaats die van de politie, van essentieel belang. Zoals uiteengezet in het rapport ter terechtzitting — waarnaar ik verwijs voor de feiten, de procedure en de tekst van de prejudiciële vragen — staat de Royal Ulster Constabulary (RUC) onder het gezag van de Chief Constable, die bovendien fulltime dan wel parttime reservepersoneel kan aanstellen in de Royal Ulster Constabulary Reserve (RUCR). Evenals in Engeland en in Wales, wordt in de regelingen betreffende de organisatie van de RUC en de RUCR, wat de verrichte beroepsactiviteiten betreft, geen onderscheid gemaakt tussen mannen en vrouwen.

Vanaf 1973 werden dan ook vrouwen deeltijds aangeworven in de RUCR en vanaf 1974 voltijds, op basis van een verlengbare overeenkomst voor drie jaar, in wat men de RUC fulltime Reserve pleegt te noemen.

Verzoekster in het hoofdgeding, M. Johnston, is in 1974 aanvankelijk deeltijds en later voltijds in dienst gekomen, en in 1977 werd haar overeenkomst verlengd.

Terwijl de politie in het Verenigd Koninkrijk in de regel ongewapend is, hebben de bevoegde autoriteiten zich door de bijzondere situatie in Noord-Ierland genoodzaakt gezien, de politie tijdens de normale dienst met vuurwapens uit te rusten. Deze wijziging betrof evenwel enkel het mannelijk personeel, en wel om de volgende redenen: voorkomen dat vrouwen het slachtoffer worden van aanslagen en hun aanvallers zich van hun wapens meester maken, alsook handhaving van hun efficiëntie bij het verlenen van bijstand op maatschappelijk vlak en, althans wat hen betreft, van het ideaal van een ongewapend politiekorps. De consequentie van dit besluit is dat vrouwen geen opleiding in het gebruik van vuurwapens ontvangen.

In 1980 ging de Chief Constable een stap verder. Het was noodzakelijk geworden de leden van de RUC fulltime Reserve hoofdzakelijk te belasten met veiligheidsopdrachten waarbij vuurwapens worden gebruikt, zodat hij besloot de aflopende fulltime overeenkomsten van vrouwelijke hulpagenten niet te verlengen, wanneer hun taken door RUC-collega's konden worden verricht. Daarom werd de overeenkomst van Johnston, evenals de overeenkomsten van nagenoeg al haar vrouwelijke collega's, in 1980 niet meer verlengd.

Niet wordt betwist dat deze maatregel, die niets te maken heeft met haar staat van dienst, uitsluitend gebaseerd is op het geslacht van de betrokkene. Voor de nationale rechter betoogde Johnston dan ook, dat zij het slachtoffer is geworden van een discriminatie die in strijd is met de voorschriften van richtlijn 76/207 van de Raad van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden (PB 1976, L 39, biz. 40).

2. 

Deze richtlijn is in de Britse wetgeving omgezet, in Noord-Ierland in de „Sex discrimination (Northern Ireland) Order 1976”[Statutory Instruments 1976, nr. 1042 (NI 15)]. Zonder in bijzonderheden op deze tekst in te willen gaan — dat is in het rapport ter terechtzitting reeds gebeurd — wil ik slechts het volgende vermelden:

Deze laatste bepaling staat centraal in de onderhavige zaak. De bevoegde Secretary of State heeft op 13 mei 1981 de volgende verklaring afgegeven:

„De weigering van de Royal Ulster Constabulary om mevrouw Marguerite Johnston een nieuwe voltijdse betrekking in de Royal Ulster Constabulary Reserve aan te bieden, had ten doel om:

Blijkens de verwijzingsbeschikking van het Industrial Tribunal van Noord-Ierland te Belfast erkent

In deze context blijkt bij lezing van de zeven vragen van de nationale rechter dat het Hof zijn beoordeling van de onderhavige discriminatie inzonderheid moet toespitsen op twee vereisten, het vereiste van openbare orde en dat van de rechtsorde, terwijl het rechterlijke toezicht op het raakvlak van beide begrippen ligt.

In deze gedachtengang zal het Hof moeten nagaan of een Lid-Staat om redenen van openbare orde de rechterlijke wettigheidstoetsing van een nationale maatregel aan de nationale of gemeenschapswetgeving geheel kan uitsluiten. Is dit niet het geval, dan moet worden onderzocht of en onder welke voorwaarden de bestreden maatregel, onder voorbehoud van rechterlijk toezicht, wat het gemeenschapsrecht betreft, gerechtvaardigd kan zijn uit hoofde van de openbare orde.

3.

Ofschoon het wettelijkheidsbeginsel de hoeksteen is van de rechtsstaat, sluit zulks niet uit dat rekening wordt gehouden met de eisen van openbare orde. Deze moeten daarin zelfs worden geïntegreerd om het voortbestaan van de staat te verzekeren en willekeur te voorkomen. Daartoe vormt het rechterlijk toezicht een fundamentele waarborg: de toegang tot de rechter is inherent aan de rechtstaat.

De Gemeenschap, die uit rechtsstaten bestaat, is dus noodzakelijkerwijs een rechts-Gemeenschap. Zowel haar oprichting als haar werking, anders gezegd het communautair pact, berust op de gelijke eerbiediging door alle Lid-Staten van de communautaire rechtsorde.

Het begrip „openbare orde” maakt dan ook uitdrukkelijk deel uit van deze rechtsorde — zulks onder toezicht van de rechter — ten einde de goede werking van de gemeenschappelijke markt te verzoenen met de noodzaak voor de Lid-Staten om het hoofd te bieden aan situaties waarin hun vitale belangen worden bedreigd.

Zo hebben partijen zich met name beroepen op de artikelen 36, 48 en 224 EEG-Verdrag. Elk dezer bepalingen bevestigt mijn analyse.

Wat het voorbehoud in de artikelen 36 en 48 ter zake van de openbare orde betreft, heeft het Hof baanbrekend werk verricht: terwijl het de discretionaire beoordelingsvrijheid van de Lid-Staten betreffende de inhoud van de te handhaven openbare orde bevestigde, heeft het het beginsel en de omvang van de rechterlijke toetsing door de nationale rechter op dit gebied ontwikkeld.

Over de toepassingsvoorwaarden van de vrijwaringsclausule van artikel 224 heeft het Hof zich nog niet behoeven uit te spreken. Artikel 225, tweede alinea, voorziet evenwel uitdrukkelijk in een procedure waarin de zaak rechtstreeks aan het Hof kan worden voorgelegd, wanneer een Lid-Staat misbruik heeft gemaakt van de hem bij artikel 224 toegekende bijzondere bevoegdheden. Deze bepaling sluit toezicht van de nationale rechter, noch een verzoek om een prejudiciële beslissing uit.

4.

Zowel het Verdrag als's Hofs rechtspraak bevestigen dus het fundamentele beginsel, dat een consequentie is van het wettelijkheidsbeginsel, volgens hetwelk de omvang van de rechterlijke toetsing door de eisen van de openbare orde veranderingen kan ondergaan, doch deze eisen het beginsel zelf van de toegang tot de rechter niet kunnen aantasten.

Een nationale bepaling die het bestaan zelf van een dergelijk toezicht verhindert, is zelfs indien zij berust op overwegingen van openbare orde naar mijn gevoel in strijd met de communautaire rechtsorde. Zouden namelijk handelingen van Lid-Staten buiten het bestek van het primaire, het afgeleide dan wel het in het nationale recht uitgevoerde gemeenschapsrecht vallen, dan zou naar believen van de nationale autoriteiten een juridisch vacuüm worden gecreëerd, dat de communautaire rechtsorde in haar grondvesten aantast.

Wat nu meer in het bijzonder de gelijke behandeling van mannen en vrouwen in het beroepsleven betreft, bepaalt artikel 6 van de richtlijn:

„De Lid-Staten nemen in hun interne , rechtsorde de nodige voorschriften op om een ieder die meent te zijn benadeeld door de niet-toepassing te zijnen aanzien van het beginsel van gelijke behandeling in de zin van de artikelen 3, 4 en 5 de mogelijkheid te bieden om zijn rechten voor het gerecht te doen gelden na eventueel een beroep op andere bevoegde instanties te hebben gedaan.”

In het arrest-von Colson en Kamann verklaarde het Hof dat bedoeld artikel 6,

„de gediscrimineerde sollicitant een recht van beroep toekent en daarmee erkent dat hij rechten heeft die hij voor het gerecht geldend kan maken” (arrest van 10.4.1984, zaak 14/83, Jurispr. 1984, blz. 1891, r.o. 22).

Het Hof heeft daaruit afgeleid dat een nationale rechter, die te maken krijgt met een nationale bepaling die de werking van een uit een richtlijn — in casu richtlijn 76/207 — voortvloeiende verplichting belemmert, als met overheidsgezag beklede instantie van een Lid-Staat, krachtens artikel 5 EEG-Verdrag verplicht is,

„om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren” (arrest van 10.4.1984, reeds aangehaald, r.o. 26),

zodat het aan de nationale rechter staat om bedoelde wettelijke regeling

„in overeenstemming met de eisen van het gemeenschapsrecht uit te leggen en toe te passen” (r.o. 28).

Daaruit volgt dat de nationale rechter zich niet, zonder zelf in strijd te komen met artikel 5 EEG-Verdrag en de richtlijn, niet gebonden kan achten aan een nationale bepaling die uit naam van de openbare orde elk rechterlijk toezicht op de uitvoering van door de gemeenschapswetgever opgelegde voorschriften uitsluit.

Deze verplichting heeft de nationale rechter zeer in het bijzonder wanneer hij — zoals in het onderhavige geval — als commune gemeenschapsrechter optreedt: de bepalingen van artikel 6 zijn immers van geen voorbehoud afhankelijk en zijn voldoende duidelijk, zodat zij ongetwijfeld rechtstreekse werking hebben. Bijgevolg kunnen particulieren het in dat artikel voorziene recht van beroep in rechte geldend maken tegen elke daarmee strijdige nationale bepaling, en kan te dezen het gezag van de Chief Constable niet worden gescheiden van dat van de Staat die hem met dat gezag heeft bekleed.

Ik ben dan ook van mening dat, om redenen die vergelijkbaar zijn met die op grond waarvan het Hof met betrekking tot een verordening deze uitspraak heeft gedaan, moet worden aangenomen

„dat met de vereisten welke in die eigen aard van het gemeenschapsrecht besloten liggen, onverenigbaar is elke bepaling van een nationale rechtsorde of enige wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk die ertoe zou leiden dat de uitwerking van het gemeenschapsrecht wordt verminderd, doordat aan de inzake de toepassing van dit recht bevoegde rechter de macht wordt ontzegd aanstonds bij deze toepassing al het nodige te doen voor de terzijdestelling van de nationale wettelijke bepalingen die eventueel in de weg staan aan de volle werking van de gemeenschapsregels” (zaak 106/77, Simmenthal, Jurispr. 1978, blz. 629, r.o. 22).

Het komt mij dus voor dat een Lid-Staat niet om redenen van openbare orde iedere rechterlijke toetsing van nationale maatregelen aan het gemeenschapsrecht mag uitsluiten. Het staat derhalve aan de nationale rechter om in zodanig geval„zorg te dragen voor de volle werking dier normen, daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de... nationale wetgeving buiten toepassing latende...” (arrest van 9.3.1978, reeds aangehaald, dictum).

5.

Zo de openbare orde niet de uitsluiting van het rechterlijk toezicht kan rechtvaardigen, kan zij dan wel, onder toezicht van de rechter, maatregelen als die van de Chief Constable — betreffende het dragen van vuurwapens, de desbetreffende opleiding en uiteindelijk de toegang tot het arbeidsproces — rechtvaardigen, waarvan niet wordt betwist dat zij discriminerend zijn ? Dit is in feite het probleem waarmee de rechter a quo nog steeds blijft geconfronteerd.

Zodra zodanige rechtvaardiging afwijkt van het normaliter toepasselijke gemeenschapsrecht, moet zij een grondslag hebben in bedoeld gemeenschapsrecht.

Ter zake biedt artikel 36, noch artikel 48, lid 3, enig houvast. Voor artikel 224, waarop het Verenigd Koninkrijk zich beroept en waarop de zevende vraag betrekking heeft, ligt het probleem ingewikkelder. Dit artikel luidt:

„De Lid-Staten plegen onderling overleg ten einde gezamenlijk de regelingen te treffen noodzakelijk om te voorkomen dat de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig wordt beïnvloed door de maatregelen waartoe een Lid-Staat zich genoopt kan voelen, in geval van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, in geval van oorlog of van een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt, of om te voldoen aan de verplichtingen die hij met het oog op het behoud van de vrede en van de internationale veiligheid heeft aangegaan.”

In vergelijking met de andere twee artikelen, waar het telkens gaat om uitzonderingen op bepaalde regels, kan dit artikel worden aangemerkt als een „vrijwaringsclausule” met een algemeen toepassingsgebied. Zoals elke algemene regel, is ook deze slechts van toepassing bij gebreke van een bijzondere regel. Als vrijwaringsclausule is dit artikel de „ultima ratio” waarop slechts een beroep kan worden gedaan bij ontstentenis van enige andere gemeenschapsrechtelijke bepaling op grond waarvan kan worden voldaan aan de betrokken eisen van openbare orde.

Voor zover zij zijn ingegeven door de eisen van openbare orde, kan mijns inziens met alle zorgen van het Verenigd Koninkrijk worden rekening gehouden in het kader van richtlijn 76/207. Bijgevolg behoeft de mogelijkheid van een beroep op artikel 224 niet te worden onderzocht.

6.

De nationale rechter wenst van het Hof te vernemen of, gelet op de specifieke situatie in Noord-Ierland, maatregelen waarbij

aan mannen wordt voorbehouden, kunnen worden beschouwd als krachtens de richtlijn toegelaten afwijkingen.

Anders gezegd, het Hof wordt om een beslissing verzocht over de vraag of redenen van openbare orde zodanige maatregelen kunnen rechtvaardigen,

7.

Hier moet een onderscheid worden gemaakt naar gelang de discriminerende maatregelen vóór dan wel na de vaststelling van de richtlijn zijn ingevoerd.

Artikel 3, lid 2, sub c, heeft betrekking op de eerste categorie maatregelen, in de onderhavige zaak wil dat zeggen het besluit van de Chief Constable om enkel de mannen van de RUC fulltime Reserve te bewapenen, en de uitsluiting van de vrouwen uit te breiden tot de desbetreffende opleiding.

Van alle argumenten die de bevoegde autoriteiten ter verdediging van deze gedragslijn hebben aangevoerd, kan alleen de voorkoming van aanslagen op vrouwen tot de beschermende bedoelingen in ruime zin worden gerekend. De ter zake door de rechter gestelde vragen (nrs. 4 en 5) betreffen voornamelijk het punt of de aangevoerde omstandigheden van dien aard zijn dat het verbod voor het vrouwelijk politiepersoneel om wapens te dragen een rechtvaardiging kan vinden in hun bescherming.

Dit kan niet a priori worden uitgesloten. Aangezien het gaat om maatregelen die ten tijde van de kennisgeving van de richtlijn van kracht waren, moeten zij conform artikel 9, lid 1, tweede alinea, door de betrokken Lid-Staat worden onderzocht. Doch het optreden van de nationale rechter is niet afhankelijk van de uitvoering van deze verplichting. Waar zulke maatregelen nog deel uitmaken van het positieve recht, dient de rechter, die daartoe bevoegd is krachtens artikel 6, zich uit te spreken over de vraag of de omstandigheden die aanvankelijk tot deze maatregelen hebben geleid, het behoud daarvan nog nodig maken, en dient hij meer in het bijzonder te onderzoeken, of deze maatregelen niet onevenredig zijn geworden aan het nagestreefde doel.

8.

De laatste maatregel, waarbij vrouwen de toegang tot het betrokken ambt werd ontzegd, is door de Chief Constable genomen ná de vaststelling van de richtlijn. Bijgevolg kan hij niet onder artikel 3, lid 2, sub c, vallen doch uitsluitend onder de andere twee door de rechter aangehaalde bepalingen.

Kan deze maatregel zijn rechtvaardiging vinden in „de bescherming van de vrouw” als bedoeld in artikel 2, lid 3 ? Deze tweede zorg — de eerste is de handhaving van de openbare orde — betreft niet de vrouwelijke bevolking in het algemeen, doch de vrouwen bij de politie in het bijzonder.

Het staat buiten kijf, dat de mensen die belast zijn met de handhaving en het herstel van de orde, risico's lopen. Is dit gevaar voor vrouwen groter dan voor mannen, en wel om biologische redenen die verband houden met hun geslacht ?

Immers, gesteld dat met een beroep op artikel 2, lid 3, de rechten van de vrouw kunnen worden beperkt, dan nog mag daarbij geen rekening worden gehouden met een behoefte aan bescherming — hoe gerechtvaardigd ook — van socio-culturele of zelfs politieke aard. Anders gezegd, de nationale overheid lijkt zich niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht te kunnen verzetten tegen de opname van vrouwen in een gewapend politiekorps met een beroep op Hamlets verklaring: „Frailty, thy name is woman”. Deze idee ligt overigens ook ten grondslag aan het arrest-Hofmann, waarin het Hof heeft verklaard dat de richtlijn een rechtvaardiging vormt voor maatregelen ter bescherming van „de biologische gesteldheid der vrouw” tijdens de zwangerschap en bij de bevalling alsmede voor de uitbreiding van die maatregelen tot de „bijzondere relatie” tussen moeder en kind onmiddellijk na de geboorte (arrest van 12.7.1984, zaak 184/83, Jurispr. 1984, biz. 3047, r.o. 25).

9.

Dan wil ik thans nagaan, of artikel 2, lid 2, een rechtvaardiging kan opleveren die het derde lid niet kan verschaffen.

Deze bepaling luidt:

„Deze richtlijn vormt geen belemmering voor de bevoegdheid van de Lid-Staten om beroepsactiviteiten van de toepassing hiervan uit te sluiten en, in voorkomend geval, de hiervoor noodzakelijke opleidingen, waarvoor vanwege hun aard of de voorwaarden voor de uitoefening ervan, het geslacht een bepalende factor is.”

De bescherming van de vrouw zou in deze bepaling tevergeefs worden gezocht. Evenmin vermeldt zij de openbare orde. Dit stilzwijgen betekent evenwel niet dat deze zijn uitgesloten.

Deze bepaling bevat namelijk geen opsomming van de redenen op grond waarvan van het beginsel van gelijke behandeling kan worden afgeweken. In algemene bewoordingen wordt verwezen naar beroepsactiviteiten waarvoor vanwege hun aard of de voorwaarden voor de uitoefening ervan, het geslacht een bepalende factor is. Ongetwijfeld kunnen in bepaalde omstandigheden eisen van openbare orde de overheid van een Lid-Staat wettig ertoe nopen, bepaalde beroepswerkzaamheden betreffende de ordehandhaving uitsluitend aan personen van één geslacht toe te vertrouwen. Dit geldt eveneens voor andere eisen betreffende de bescherming van de vrouw dan die bedoeld in artikel 2, lid 3, — ik denk hier aan de eisen van sociale (culturele, politieke, enzovoort...) aard, die ingevolge artikel 9, lid 2, zelf op gezette tijden aan een heronderzoek moeten worden onderworpen.

Openbare orde en bescherming van de vrouw kunnen, zoals in de onderhavige zaak blijkt, nauw met elkaar verbonden zijn. De nationale rechter zal dus moeten nagaan of gewapende vrouwelijke politieagenten bij de uitoefening van hun beroepsactiviteiten meer gevaar lopen dan hun mannelijke collega's en — dan wel — of zulks tot een grotere bedreiging van de openbare orde leidt, anders gezegd, of het geslacht in aanmerking moet worden genomen bij de uitoefening van de betrokken activiteit. In bevestigend geval zal hij, om uit te maken of „het geslacht een bepalende factor is”, de bestreden maatregel moeten toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, dat wil zeggen, hij zal moeten onderzoeken of hetzelfde doel ook met een andere maatregel kon worden bereikt, waarbij de vrouwen niet de toegang tot het ambt werd ontzegd.

Ik wil het duidelijk stellen: een afwijking van een in het menselijk verkeer zo fundamenteel beginsel als de gelijkheid van behandeling moet restrictief worden beoordeeld, waarbij met name moet worden gelet op de buitengewone omstandigheden die in de betrokken periode in Noord-Ierland heersten.

10.

Gelet op de algemene bewoordingen waarin de zesde vraag is gesteld, wil ik ten slotte nog een laatste opmerking maken omtrent de rechtstreekse werking van de andere bepalingen van de richtlijn dan artikel 6, waarover ik het eerder reeds had. Deze vraag zal slechts rijzen wanneer de nationale rechter van oordeel is, dat de aangevoerde omstandigheden, wat de artikelen 2, lid 2, of 3, lid 2, sub c, betreft, de litigieuze maatregelen niet kunnen rechtvaardigen. In dat geval is het in artikel 2, lid 1, van de richtlijn neergelegde beginsel opnieuw ten volle van toepassing. De zesde vraag zou aanleiding kunnen zijn om te onderzoeken of laatstbedoeld artikel rechtstreekse werking heeft. Naar mijn oordeel behoeft op die vraag niet nader te worden ingegaan, aangezien niet wordt betwist, dat het beginsel van artikel 2, lid 1, getrouw in de nationale wetgeving is overgenomen.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren: