1.

De prejudiciële zaak waarin ik heden conclusie neem, betreft de wijziging van de invoerregeling voor maniok en de vraag, of het nodig was bij deze verandering overgangsmaatregelen ten gunste van de betrokken marktdeelnemers te treffen.

Tot de zomer van 1982 kon maniok tegen een douanetarief van 6% worden ingevoerd uit bij de GATT aangesloten landen en uit andere derde landen waarmee de EEG èen meestbegunstigingsclausule was overeengekomen, waartoe ook Thailand behoort ( 1 ). In de redactie van verordening nr. 3300/81 van 16 november 1981 (PB 1981, L 335, biz. 1) voorzag het gemeenschappelijke douanetarief namelijk voor produkten van post 07.06 A bovengenoemd conventioneel douanetarief van 6%; ook het autonome douanetarief bedroeg 6%, doch in het GDT was vermeld dat voor deze produkten ook een heffingsregeling gold. Het conventioneel douanetarief berustte op een douaneconcessie van de Gemeenschap in het kader van de GATT.

De problemen op de graanmarkt, die werd gekenmerkt door een stationair, respectievelijk iets teruglopend intern verbruik alsmede door een stijgende tendens tot invoer van graansubstituten, waren voor de Gemeenschap aanleiding om met de belangrijkste leverantielanden van graansubstituten onderhandelingen ter beperking van de invoer te voeren. In het door de Commissie van de Europese Gemeenschappen in februari 1982 gepubliceerde Vijftiende Algemeen Verslag over de werkzaamheden van de Europese Gemeenschappen in 1981 (blz. 196, nr. 413) wordt vermeld, dat met Thailand en Indonesië ontwerpakkoorden waren geparafeerd en dat met Brazilië werd onderhandeld.

Krachtens artikel 1 van verordening nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (PB 1975, L 281, blz. 1, juncto bijlage A) valt de invoer van maniok onder deze marktordening. Volgens artikel 12 van deze verordening moet voor alle invoer van deze produkten een invoercertificaat worden overgelegd. Voor de afgifte van een invoercertificaat moet een waarborg worden gesteld, als garantie dat zal worden voldaan aan de verplichting om de produkten tijdens de geldigheidsduur van het certificaat in te voeren; deze waarborg wordt geheel of gedeeltelijk verbeurd, indien de invoer niet of slechts ten dele binnen deze termijn plaatsvindt (artikel 12, lid 1, 2e en 3e alinea, van verordening nr. 2727/75). De certificaten kunnen als regel op twee verschillende wijzen worden aangevraagd, waarbij de heffingen bij invoer op verschillende wijzen worden berekend:

Krachtens artikel 15, lid 7, kan, wanneer naar aanleiding van het onderzoek van de marktsituatie moeilijkheden worden geconstateerd ten gevolge van de toepassing van de bepalingen inzake de vaststelling vooraf van de heffing, of wanneer het gevaar bestaat dat dergelijke moeilijkheden zich kunnen voordoen, worden besloten de toepassing van deze bepalingen voor de strikt noodzakelijke duur te schorsen.

Op grond van de bepaling van artikel 15, lid 7, van verordening nr. 2727/75 schorste de Commissie bij verordening nr. 1147/82 van 13 mei 1982 houdende schorsing van de voorfixatie van de invoerheffing voor maniok, voor bedoelde produkten van post 07.06 A GDT de vaststelling vooraf van de heffing van 14 tot 28 mei 1982 ( 2 ). Als reden voor deze maatregel voerde de Commissie de volgende overweging aan:

„Handhaving van de huidige regeling kan leiden tot de vaststelling vooraf op korte termijn van heffingen voor aanzienlijk grotere hoeveelheden dan onder meer normale omstandigheden.”

Bij verordening nr. 1230/82 (PB 1982, L 141, blz. 69) van 19 mei 1982 stelde de Commissie bijzondere uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoercertificaten voor produkten van post 07.06 A GDT vast. In de eerste zin van artikel 1 van deze verordening wordt bepaald, dat in vak 14 van de certificaataanvraag en van het invoercertificaat voor de produkten van post 07.06 A GDT het land van oorsprong moet worden vermeld: in zin 2 wordt gesteld:

„Het certificaat verplicht tot invoer van produkten van oorsprong uit het vermelde land”.

De Commissie motiveerde deze regeling met de overweging dat:

„voor de invoer van deze produkten sluiting wordt beoogd van overeenkomsten tussen de Gemeenschap en de voornaamste exportlanden; dat, om de toepassing van de bedoelde overeenkomsten na de sluiting ervan niet in gevaar te brengen, de bij verordening (EEG) nr. 2042/75 vastgestelde bepalingen moeten worden aangevuld door maatregelen te treffen die het de Commissie mogelijk maken de oorsprong van ingevoerde produkten te kennen.”

2.

Verzoekster in het hoofdgeding, de firma Krohn GmbH & Co KG, is groothandelaar en importeur van graan en voedermiddelen. Op 21 mei 1982 ontving zij van verweerster in het hoofdgeding, de Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM), desgevraagd 20 invoercertificaten voor elk 10000 ton maniok van post 07.06 A uit Thailand. De afgifte van deze „gewone” invoercertificaten is volgens artikel 12, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2727/75 afhankelijk van het stellen van een waarborg. De vergunningen golden voor het tijdvak van 21 mei tot 30 september 1982.

3.

Op 19 juli 1982 nam de Raad de volgende drie besluiten:

Deze drie overeenkomsten hebben gemeen, dat daarin de invoer van maniok in de Gemeenschap moet worden beperkt. Hiertoe werden maxima voorzien die in de toekomst tegen een douanetarief van maximaal 6% ad valorem in de Gemeenschap zouden kunnen worden ingevoerd. Op het punt van de contingenteringsprocedure lopen de overeenkomsten echter uiteen. Terwijl de overeenkomsten met Indonesië en Brazilië geen uitvoeringsbepalingen bevatten, heeft het Koninkrijk Thailand zich verplicht, zelf de naleving van de vastgestelde maxima te waarborgen.

Ter uitvoering van deze nieuwe invoerregelingen heeft de Commissie de volgende uitvoeringsbepalingen vastgesteld:

Krachtens artikel 1 van verordening nr. 2029/82 geldt voor produkten van post 07.06 A GDT, van oorsprong uit Thailand, de bij de samenwerkingsovereenkomst vastgestelde regeling, indien die produkten worden ingevoerd met een invoercertificaat dat is afgegeven tegen overlegging van een certificaat voor uitvoer naar de EEG, afgegeven door het Department of Foreign Trade — Ministry of Commerce, Government of Thailand. Volgens artikel 10 van de verordening geldt het bepaalde in artikel 1 slechts voor certificaten voor uitvoer die door Thailand zijn afgegeven vanaf 28 juli 1982 tot 31 december 1982.

Volgens artikel 11 van de verordening konden produkten die vóór 28 juli 1982 uit Thailand waren geëxporteerd in aanmerking komen voor de tot 6% ad valorem beperkte heffing, indien de exporteur in het bezit was van een invoercertificaat zonder voorfixatie van de heffing en wanneer onder meer de produkten uiterlijk 30 dagen nà 28 juli 1982 in het verkeer waren gebracht. Laatstgenoemde termijn werd later bij verordening nr. 2427/82 van de Commissie van 7 september 1982 (PB 1982, L 260, blz. 5) voor bepaalde partijen produkten verlengd tot 55 dagen.

Artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 van 1 oktober 1982 bevatte een overgangsregeling voor houders van certificaten voor invoer uit andere derde landen dan Thailand. Zij konden binnen een termijn van 30 dagen volgende op de dag waarop de verordening van toepassing werd, verzoeken dat de certificaten die waren afgegeven vóór de datum waarop de verordening van toepassing werd, werden geannuleerd en de waarborg werd vrijgegeven. Indien de geannuleerde certificaten hoeveelheden betroffen, waarvoor het bewijs werd geleverd dat het op 1 oktober 1982 stomende goederen waren, konden de belanghebbenden, indien zij vóór 1 oktober 1982 daarom verzochten, een bepaalde voorrangspositie genieten.

Op 30 september 1982 had de Raad reeds een globale regeling voor de invoer van maniok getroffen bij verordening nr. 2646/82 betreffende de invoerregeling die in 1982 geldt voor de produkten van post 07.06 A van het gemeenschappelijk douanetarief (PB 1982, L 279, blz. 81). In deze verordening stelde de Raad de hoeveelheden vast waarvoor een invoerheffing van ten hoogste 6% ad valorem kon worden toegekend. Krachtens artikel 3 van de verordening trad zij in werking op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, dat wil zeggen op 1 oktober 1982; zij gold echter van 1 januari tot 31 december 1982.

Na de inwerkingtreding van de nieuwe invoerregelingen werden de importen van maniok derhalve verschillend behandeld: wanneer zij binnen de vastgestelde contingenten vielen, werd daarover — evenals tevoren — een heffing van 6% ad valorem toegepast. Vielen zij niet onder de overeenkomst, dan werd de heffingsregeling toegepast en bedroegen de — variabele — heffingpercentages gemiddeld ongeveer 60% van de waarde van het produkt.

4.

Verzoekster in het hoofdgeding had tot 30 september 1982 de haar toegekende certificaten slechts gedeeltelijk gebruikt. Bij brief van 4 oktober 1982 stuurde zij verweerster in het hoofdgeding de certificaten terug en verzocht zij om vrijgifte van de gestelde waarborgsommen. Bij beschikking van 8 oktober 1982 verklaarde verweerster de gestelde waarborgen voor een evenredig deel — namelijk ten belope van 173170 DM — verbeurd. Bij brief van 13 december 1982 diende verzoekster hiertegen een bezwaarschrift in en verzocht zij met een beroep op de regeling van verordening nr. 2655/82 uitdrukkelijk om annulering van de invoercertificaten voor het niet gebruikte gedeelte. Bij beschikking van 28 december 1982 weigerde verweerster de annulering, daar overeenkomstig de tekst van artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 aan de bepaling streng de hand moest worden gehouden en een analogische toepassing dus was uitgesloten. Ook kon verzoekster zich niet op overmacht beroepen. Zij had geen recht op handhaving van de tot dan bestaande mogelijkheid om onbeperkt tegen een heffing van 6% ad valorem in te voeren. Bovendien was door de gewijzigde regeling de invoer van maniok uit Thailand niet volledig verboden; de invoer was niet geheel onmogelijk geworden, doch verzoekster kon enkel niet meer invoeren tegen de lage heffing van 6%.

5.

Verzoekster kwam tegen deze afwijzing in beroep bij het Verwaltungsgericht Frankfurt dat de behandeling van de zaak heeft geschorst en zich tot het Hof van Justitie van Europese Gemeenschappen heeft gewend met een verzoek om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

De verwijzende rechter erkent weliswaar, dat de Commissie met betrekking tot overgangs- of billijkheidsregelingen voor houders van invoercertificaten over een rege-lings-, c.q. een beleidsruimte beschikt. Wanneer zij echter voor een concrete regeling van deze speelruimte gebruik heeft gemaakt, dan ontstaat er een soort zelfbinding van de instelling die de verordening heeft vastgesteld, in dier voege dat het voorrang genietende rechtsbeginsel van gelijke behandeling ertoe leidt, dat deze concrete regeling ook in andere vergelijkbare gevallen moet worden toegepast.

Mocht het Hof een analogische toepassing van de regeling voor produkten uit andere landen dan Thailand op de Thaise produkten niet toelaatbaar achten, dan twijfelt de verwijzende rechter, of de in de nieuwe regeling vervatte zwaardere voorwaarden betreffende de invoer voor houders van certificaten niet toch ongewone en onvoorzienbare omstandigheden zijn, in de zin van overmacht, op grond waarvan de houders van certificaten van hun invoerverplichting zouden moeten worden ontheven.

6.

Met betrekking tot dit verzoek om een prejudiciële beslissing hebben verzoekster in het hoofdgeding en de Commissie van de Europese Gemeenschappen opmerkingen ingediend.

„Rekening moet worden gehouden met de bijzondere situatie voor de houders van invoercertificaten die voor de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 2646/82 zijn afgegeven en... de mogelijkheid moet worden geboden, te verzoeken deze certificaten te annuleren en de waarborg vrij te geven.”

De „bijzondere situatie” van bedoelde invoercertificaathouders werd veroorzaakt doordat zij redelijkerwijs geen rekening hadden kunnen houden met een volledige wijziging van de regeling voor de invoer van maniok tijdens de geldigheidsduur van de certificaten. Gezien dit geval van overmacht en ter bescherming van het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen heeft de Commissie de voorlopige regeling, als bedoeld in artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82, vastgesteld. Niet valt in te zien, waarom de houders van invoercertificaten voor maniok van oorsprong uit Thailand zich bij de inwerkingtreding van de samenwerkingsovereenkomst met dit land niet in dezelfde „bijzondere situatie” zouden hebben bevonden. De drie tussen de Gemeenschap en de derde landen gesloten overeenkomsten betreffen hetzelfde onderwerp, namelijk de beperking van de invoer van maniok in de Gemeenschap. Daarom was het belang van de houders van invoercertificaten bij de inwerkingtreding van deze verschillende overeenkomsten identiek en moesten zij dezelfde bescherming genieten.

Met betrekking tot de tweede vraag meent verzoekster, dat bij analogische toepassing de bepalingen van verordening nr. 2655/82 op overeenkomstige wijze op alle importeurs van produkten van post 07.06 A GDT zouden moeten worden toegepast. Na de inwerkingtreding van verordening nr. 2029/82 van 22 juli 1982 kon de importeur, in geval de geldigheidsduur van zijn invoercertificaten dreigde te verstrijken zonder dat zij volledig waren benut, namelijk nog niet om vrijgifte van de waarborgsom verzoeken. Eerst met ingang van de invoering van de overgangsregeling van verordening nr. 2655/82, waarin de mogelijkheid van annulering van de invoervergunningen en vrijgifte van de desbetreffende waarborgen binnen 30 dagen na het toepasselijk worden van deze verordening werd voorzien, konden de importeurs de nodige maatregelen treffen en verzoeken indienen. De analogische toepassing van verordening nr. 2655/82 betekent, dat ook de termijn van 30 dagen vanaf 1 oktober 1982 analogisch van toepassing was.

Ook de geldigheidsduur van de haar verstrekte invoercertificaten pleit voor toepassing van genoemde termijn. Wanneer zij nog tijdens de geldigheidsduur van haar certificaten een verzoek om annulering en vrijgifte van de waarborgsommen had ingediend, had verweerster in het hoofdgeding haar terecht kunnen tegenwerpen, dat zij dit voortijdig had gedaan, omdat zij niet had getracht, toch nog uitvoercertificaten van de Thaise autoriteiten te verkrijgen. Dit had zij echter wel gedaan, en pas op het moment toen het na het verstrijken van de geldigheidsduur van haar certificaten niet meer zinvol was om te trachten deze uitvoercertificaten te verkrijgen, heeft zij de certificaten teruggegeven en om vrijgifte van de waarborgsommen verzocht.

Ter terechtzitting is verzoekster nog ingegaan op het argument van de Commissie, dat de Thaise autoriteiten de nieuwe uitvoerregeling reeds de facto vanaf 1 januari 1982 hadden toegepast. Verzoekster ontkent dit en merkt voorts op, dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de Thaise uitvoerregeling en de communautaire invoerregeling. De communautaire invoerregeling was bepalend voor het gebruik van haar certificaten en daarin werd tot 28 juli 1982 niet verlangd, dat Thaise uitvoercertificaten zouden worden overgelegd. Daarom had er voor haar geen enkele reden bestaan om vóór dit tijdstip bij de Thaise autoriteiten te trachten uitvoercertificaten te verkrijgen.

Wanneer de Commissie overigens ter rechtvaardiging van de afwijkende overgangsregeling voor de oude certificaten aanvoert, dat de oude certificaten op andere wijze werden behandeld, dan is dit een klassiek voorbeeld van een cirkelredenering. Bedoelde afwijkende regeling kan niet ter rechtvaardiging van deze regeling worden aangevoerd.

Samenvattend stelt verzoekster voor, de door de verwijzende rechter gestelde vragen te beantwoorden als volgt:

Wel hebben deze invoerregelingen gemeen, dat de voorheen onbeperkte invoer tegen het in de GATT geconsolideerde tarief van 6% ad valorem vanaf 1982 tot bepaalde maximale hoeveelheden is beperkt en dat de importeur bij overschrijding van deze hoeveelheden het volledige heffingtarief voor gerst moet betalen. Daarentegen bestaat er verschil met betrekking tot de inwerkingtreding van beide regelingen, de wijze van beheer en de oude certificaten.

In het kader van de overeenkomst met Thailand berust, wat het beheer van de contingenten betreft, de volledige verantwoordelijkheid voor de afgifte van uitvoercertificaten en het toezicht op de uitgevoerde maximale hoeveelheden bij de Thaise overheid. De invoer van maniok tegen het preferentiële tarief is slechts mogelijk tegen overlegging van een door de Thaise autoriteiten ingevoerd, doorlopend genummerd uitvoercertificaat, waarbij de bemoeienis van de autoriteiten der Lid-Staten is beperkt tot het toezicht op overlegging van dit certificaat. Is dit certificaat afgegeven en zijn de uit Thailand uitgevoerde en de in de Gemeenschap ingevoerde produkten identiek, dan moeten de autoriteiten van de Lid-Staten in beginsel een invoercertificaat afgeven voor de in het Thaise uitvoercertificaat vermelde hoeveelheden. Met deze regeling, die in feite reeds op 1 januari 1982, dus vóór de inwerkingtreding van de overeenkomst EEG/Thailand in juli 1982 is ingevoerd, kon de eerbiediging van het in 1982 overeengekomen preferentiële contingent worden gewaarborgd. Bij importen uit Indonesië, Brazilië en andere derde landen berust het beheer van het jaarlijkse contingent daarentegen volledig bij de Gemeenschap.

Met betrekking tot de oude certificaten voor de importen uit andere landen dan Thailand, die bij de inwerkingtreding van de verschillende door de EEG gesloten overeenkomsten reeds waren afgegeven doch nog niet volledig waren benut, bestond er geen systematische registratie. De auteur van de verordening kon derhalve niet de mogelijkheid uitsluiten, dat op 1 oktober 1982 nog talrijke niet volledig benutte invoercertificaten in omloop zouden zijn. Gezien de onzekerheid over het aantal van deze certificaten die voor importeurs die op een heffing van 6% hadden gerekend, niet interessant meer waren, achtte de Commissie het noodzakelijk, de mogelijkheid van annulering met aansluitend vrijgifte van de waarborgsom te voorzien.

Daarentegen konden er voor de invoer uit Thailand slechts oude certificaten in omloop zijn, wanneer een importeur zich niet aan de Thaise uitvoerregeling had gehouden. In deze omstandigheden bestond er enkel aanleiding om overgangsregelingen te voorzien voor het geval dat bepaalde hoeveelheden maniok op 28 juli 1982 reeds de havens van Thailand hadden verlaten. Ten einde pogingen om de regeling te ontduiken te voorkomen, heeft de Commissie ook alleen die oude certificaten geannuleerd, waarvoor de importeur een desbetreffend Thais uitvoercertificaat kon overleggen.

De Commissie stelt daarom voor de eerste vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt:

„Ook op grond van het beginsel van gelijke behandeling lijkt het niet toelaatbaar, de in artikel 3, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 2655/82 voorziene mogelijkheid tot annulering van niet volledig gebruikte invoercertificaten voor de invoer van maniok uit Indonesië, Brazilië en andere maniok exporterende landen dan Thailand analoog toe te passen op de bij verordening nr. 2029/82 getroffen invoerregeling voor maniokprodukten van oorsprong uit Thailand.”

Daar de Commissie heeft voorgesteld de eerste vraag ontkennend te beantwoorden, behoeft de tweede vraag haars inziens niet te worden beantwoord.

Ook de derde vraag moet volgens de Commissie ontkennend worden beantwoord.

De wijziging van de invoerregeling voor produkten uit Thailand kan niet als een ongewone en onvoorzienbare gebeurtenis worden aangemerkt. Gezien de door de Thaise autoriteiten sinds januari 1982 gevolgde praktijk en gezien de omstandigheid dat de Commissie in mei 1982 in de considerans van verordening nr. 1230/82 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoercertificaten voor produkten van post 07.06 A van het gemeenschappelijk douanetarief, erop had gewezen dat het sluiten van een desbetreffende overeenkomst binnenkort was te verwachten, hadden de betrokken kringen op een wijziging van de regeling moeten rekenen en zich daarop moeten voorbereiden. Ook is verzoekster niet met de onder de gegeven omstandigheden geboden zorgvuldigheid te werk gegaan: na de vaststelling van verordening nr. 1147/82, waarbij de mogelijkheid van prefixatie van het tarief van de invoerheffing is afgeschaft, had zij zich bij het aanvragen van een invoercertificaat rekenschap moeten geven van het risico.

De Commissie stelt daarom voor de derde vraag te beantwoorden als volgt:

„De wijziging van een invoerregeling waarbij de tot dan geldende heffing van 6% ad valorem tot een veelvoud wordt verhoogd, is in ieder geval geen geval van overmacht, wanneer de wijziging op voor de betrokkenen kenbare wijze sinds lang viel te verwachten en de betrokkenen de mogelijkheid hadden zich op de nieuwe invoerregeling voor te bereiden.”

1.

Over het begrip overmacht bestaat inmiddels een uitvoerige jurisprudentie van het Hof. Reeds in het arrest van 11 juli 1968 in zaak 4/68 (Schwarzwaldmilch GmbH, Jurispr. 1968, blz. 525, 538 e.v.) heeft het Hof verklaard, dat het begrip „overmacht” op de verschillende rechtsgebieden en op de onderscheiden terreinen van rechtstoepassing niet een zelfde inhoud heeft, zodat zijn betekenis moet worden vastgesteld in het wettelijke kader waarin het tot rechtsgevolgen moet leiden. Met betrekking tot het gebied van de landbouw overwoog het Hof in dit arrest, dat een importeur, die voldoende diligent is geweest, in beginsel van zijn invoerverplichting is vrijgesteld wanneer van buiten komende oorzaken het hem onmogelijk maken tijdig tot invoer over te gaan; dit doet zich voor wanneer, in geval van een overeenkomst welke de importeur normaliter in staat had moeten stellen zijn invoerverplichting na te komen, levering onmogelijk wordt als gevolg van een gebeurtenis die een abnormaal karakter draagt in die zin, dat een verstandig en voorzichtig handelaar haar als onwaarschijnlijk moest beschouwen. Het begrip overmacht moet niet worden opgevat als een absolute onmogelijkheid, doch als abnormale omstandigheden, welke zich tijdens de uitvoering van de overeenkomst, onafhankelijk van de wil van de importeur, voordoen. Voorts kan een gebeurtenis slechts als een geval van overmacht worden erkend, wanneer de gevolgen van die gebeurtenis niet vermijdbaar zijn.

In zijn conclusie van 5 december 1979 (gevoegde zaken 154, 205, 206, 226 tot 228, 263 en 264/78, en 39, 31, 83 en 85/79, SpA Ferriera Valsabbia e.a./Commissie, Jurispr. 1980, blz. 1035, 1067 e.v.) heeft advocaat-generaal Capotorti 's Hofs rechtspraak met betrekking tot de toepassing van het begrip overmacht op landbouwgebied aldus samengevat, dat het wordt gekenmerkt door twee bestanddelen: 1) een objectief bestanddeel, daarin bestaande dat zich een buitengewone gebeurtenis moet hebben voorgedaan waarop de betrokkene geen invloed kon uitoefenen, en 2) een subjectief bestanddeel, daarin bestaande dat de betrokkene al het mogelijke heeft gedaan — en de nodige voorzichtigheid en diligentie aan de dag heeft gelegd — om het voorval te vermijden. In zijn conclusie van 17 november 1983 (zaak 284/82, Busseni/Commissie, Jurispr. 1984, blz. 568, 571) heeft advocaat-generaal Reischl overmacht aldus gekenmerkt: het is van belang, of de nodige zorgvuldigheid is betracht, zich omstandigheden voordeden waar de betrokkene geen vat op had en het een abnormale gebeurtenis betrof in die zin, dat een verstandig en voorzichtig handelaar haar als onwaarschijnlijk moest beschouwen.

In het laatste tot dusver gepubliceerde arrest betreffende de problematiek van overmacht (arrest van 9 februari 1984 in zaak 284/82, Busseni/Commissie, Jurispr. 1984, blz. 557, 566) overwoog het Hof:

„Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip overmacht, de bijzonderheden van de specifieke gebieden waarop het wordt gebruikt buiten beschouwing gelaten, in wezen betrekking op van buiten komende omstandigheden die de verwezenlijking van het betrokken feit onmogelijk maken. Ook al onderstelt het geen volstrekte onmogelijkheid, het dient wel te gaan om abnormale moeilijkheden die onafhankelijk zijn van de wil van de betrokkene en die ondanks alle dienstige voorzorgsmaatregelen onvermijdelijk blijken te zijn.”

Bij de toepassing van deze beginselen op het onderhavige geval moet om te beginnen worden vastgesteld, dat de toepassing van het begrip „overmacht” niet reeds is uitgesloten wanneer de door verzoekster voorgenomen invoertransacties rechtens nog mogelijk zijn. Zij zijn rechtens nog mogelijk, doch tegen economische voorwaarden die prohibitief blijken te zijn, zoals trouwens door de Gemeenschap wordt beoogd. Zoals wij hebben gezien, wordt geen absolute onmogelijkheid geëist doch is het voldoende, dat een transactie economisch geen zin meer heeft en dus economisch onmogelijk is geworden.

Het is echter de vraag, of de wijziging van de handelspolitieke randvoorwaarden inderdaad voorzienbaar waren. Dit kan sterk worden betwijfeld na een korte blik in de voor 1982 geldende versie van het gemeenschappelijke douanetarief (verordening nr. 3300/81, PB 1981, L 335, blz. 1). Daarin worden namelijk voor post 07.06 A twee verschillende percentages vermeld: een conventioneel percentage van 6% en een autonoom percentage eveneens van 6%, doch met de toevoeging dat in dit geval voor bedoelde produkten een heffingsregeling geldt. De mogelijkheid om naast het douanetarief heffingen toe te passen, is dus in het gemeenschappelijk douanetarief voor het autonoom tarief reeds voorzien. Een wijziging van de conventionele tarieven door overeengekomen wijzigingen van douaneconcessies, waardoor de conventionele tarieven worden aangepast aan de autonome tarieven, is stellig niet zo ongewoon te achten dat een verstandig en voorzichtig handelaar dit als onwaarschijnlijk moet beschouwen.

Deze beoordeling wordt nog bevestigd, doordat er in de periode vóór de inwerkingtreding van de nieuwe handelsregeling een reeks aanwijzingen waren, op grond waarvan de betrokken handelskringen bijzonder op hun hoede hadden moeten zijn.

Naar de Commissie in het Vijftiende Algemeen Verslag over de werkzaamheden van de Europese Gemeenschappen heeft verklaard, werd de totale graanproduktie in de Gemeenschap tot en met 1981 gekenmerkt door een geringe stijging, terwijl het verbruik stabiel bleef of licht terugliep. Tegelijkertijd was de invoer van voedergraansubstituten aanzienlijk toegenomen. In hetzelfde in februari 1982 gepubliceerde Algemeen Verslag deelde de Commissie voorts mee, dat de onderhandelingen met de voornaamste maniok exporterende landen zo ver waren gevorderd, dat overeenkomsten inzake beperking van de invoer konden worden gesloten. Ontwerp akkoorden met Thailand en met Indonesië waren reeds geparafeerd en met Brazilië werd nog onderhandeld (Vijftiende Algemeen Verslag, blz. 196).

Vervolgens werd op 13 mei 1982 verordening nr. 1147/82 vastgesteld, houdende schorsing van de voorfixatie van de invoerheffing van maniok (PB 1982, L 132, blz. 52). In deze op 14 mei 1982 gepubliceerde verordening werd weliswaar nog niet gewezen op de aanstaande sluiting van een overeenkomst inzake zelfbeperking, doch werden wel de moeilijkheden op de markt genoemd en werd aangegeven, dat handhaving van de destijds geldende regeling ertoe kon leiden dat de heffingen voor aanzienlijk grotere hoeveelheden vooraf zouden worden vastgesteld, dan onder normale omstandigheden daarvoor in aanmerking zouden komen.

Met deze maatregel wilde de Commissie het onmogelijk maken dat de betrokken marktdeelnemers invoercertificaten zouden verkrijgen met een gewaarborgde rechtspositie, namelijk een van te voren vastgestelde heffing.

In de considerans van verordening nr. 1230/82 van de Commissie van 19 mei 1982, gepubliceerd op 20 mei 1982, wees de Commissie vervolgens erop, dat werd beoogd overeenkomsten inzake zelfbeperking te sluiten. Blijkens haar antwoord op een vraag van het Hof, verzocht en verkreeg verzoekster daags na deze publikatie de litigieuze invoercertificaten.

Bezien wij al deze factoren in onderling verband, namelijk de produktie en consumptie op de gemeenschappelijke graanmarkt, de ontwikkeling van de importen van graansubstituten en de in het openbaar verkondigde plannen van de Commissie om te onderhandelen over de sluiting van overeenkomsten inzake zelfbeperking en om ter zake regelingen in te voeren, dan moet worden vastgesteld dat een wijziging van de handelsregeling beslist voorzienbaar was. Hoewel de concrete inhoud en de vorm van de overeenkomsten inzake zelfbeperking de betrokken marktdeelnemers niet in detail bekend kon zijn, moest toch worden gerekend op een regeling tot beperking van de invoer. Bovendien moet worden geconstateerd, dat de gecontingenteerde hoeveelheden die ook in de toekomst tegen het tot dan geldende tarief van 6% konden worden ingevoerd, ongeveer even hoog waren als de tot dan ingevoerde hoeveelheden. Alleen voor de daarboven uitkomende hoeveelheden werd de heffingsregeling ingevoerd, dat wil zeggen werd een regeling toegepast die voordien reeds voor de autonome tarieven gold.

Dit alles sterkt mij in mijn opvatting, dat de wijziging van de handelsregeling voor de invoer van maniok niet is aan te merken als een geval van overmacht in de zin van artikel 36 van verordening nr. 3183/80.

2.

Thans ga ik dan in op de vraag, of op grond van het beginsel van gelijke behandeling repectievelijk het verbod van willekeur de in artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 neergelegde overgangsregeling voor invoercertificaten voor maniok uit andere landen dan Thailand analoog moet worden toegepast op invoercertificaten voor maniok uit Thailand.

Hier wil ik eerst op twee arresten wijzen waarin het Hof leemten in gemeenschapsverordeningen heeft opgevuld door bepalingen van andere verordeningen analoog toe te passen. In het arrest van 20 februari 1985 (zaak 64/74, firma A. Reich, Jurispr. 1975, blz. 261) is analoge toepassing gegeven aan een bepaling ( 3 ), die voorzag dat de gevolgen van een termijnoverschrijding niet zouden intreden wanneer de in een certificaat voor de invoer uit derde landen vastgestelde termijn ten gevolge van ovennacht niet in acht was genomen. Deze bepaling werd analoog toegepast op de invoer uit andere Lid-Staten waarvoor de overeenkomstige verordening ( 4 )geen bijzondere regeling voor gevallen van overmacht bevatte.

In het arrest van 11 juli 1978 (zaak 6/78, Union française des Céréales, Jurispr. 1978, blz. 1675) is het Hof op overeenkomstige wijze te werk gegaan. In dit arrest heeft het Hof in een geval waarin goederen in het intracommunautaire handelsverkeer tussen een oude Lid-Staat en een nieuwe Lid-Staat onderweg als gevolg van overmacht verloren waren gegaan, de toekenning van compenserende bedragen „toetreding” rechtmatig verklaard, hoewel dit in de desbetreffende verordening ( 5 ) niet was voorzien. Daarvoor heeft het Hof de regeling inzake restituties bij uitvoer analogisch toegepast ( 6 ).

In beide arresten heeft het Hof eerst leemten in de toepasselijke regelingen vastgesteld en vervolgens geconcludeerd dat wegens de talrijke parallellen ter zake van zowel de feiten als de regelingen, er geen bezwaar bestond tegen analoge toepassing van eigenlijk niet toepasselijke bepalingen.

Mijns inziens kan niet in ernst worden betwist, dat de situatie waarin de houders van certificaten voor de invoer van maniok uit Thailand zich bevonden, vergelijkbaar is met die van de houders van oude certificaten voor invoer uit andere derde landen dan Thailand, wier certificaten niet binnen het preferentiële contingent vielen. Beide groepen marktdeelnemers hebben hun certificaten ontvangen op een tijdstip waarop zij onbeperkte hoeveelheden van de produkten tegen de in het kader van de GATT vastgestelde tarief van 6% konden invoeren. Weliswaar was hun rechtspositie niet even sterk als die van de houders van invoercertificaten met van te voren vastgestelde heffing, doch zolang het in het kader van de GATT vastgestelde tarief bestond, hadden zij nagenoeg dezelfde vooruitzichten.

Dit aanvankelijk bestaande „vooruitzicht” heeft de Gemeenschap door het sluiten van de overeenkomsten inzake beperking en het vaststellen van de desbetreffende uitvoeringsbepalingen tenietgedaan. Na de vaststelling van de invoerbeperking bevonden beide groepen marktdeelnemers zich nog steeds in een vergelijkbare positie: zij beschikt over invoercertificaten, op grond waarvan zij tot de invoer verplicht waren, wilden zij de bij het aanvragen van de certificaten gestelde waarborgsommen niet verbeuren. Zij konden de invoer evenwel niet meer tegen economisch bevredigende voorwaarden verrichten.

En eerst thans begint de Commissie beide groepen marktdeelnemers verschillend te behandelen.

Bij verordening nr. 2029/82 trof de Commissie voor de invoer van maniok uit Thailand een overgangsregeling die echter beperkt was tot produkten die vóór 28 juli 1982 uit Thailand waren uitgevoerd. Alleen in dat geval kon de importeur, wanneer ook aan andere voorwaarden was voldaan, in aanmerking komen voor de tot 6% ad valorem beperkte heffing (artikel 11 van de verordening). In alle andere gevallen beschikt de houder van oude certificaten voor de invoer uit Thailand slechts over twee mogelijkheden: invoer tegen het economisch onaanvaardbare heffingtarief van ongeveer 50 tot 60% van de waarde van het produkt, waardoor tegelijkertijd de communautaire markt voor voedermiddelen met ongewenste importen werd belast, ofwel het certificaat niet gebruiken, waardoor de door hem gestelde waarborgsom werd verbeurd.

Een andere opzet had evenwel de overgangsregeling voor houders van oude certificaten voor de invoer uit andere derde landen dan Thailand, die de Commissie bij verordening nr. 2655/82 van 1 oktober 1982 heeft vastgesteld. Artikel 3, lid 6, eerste alinea, van deze verordening luidt als volgt:

„Wanneer de belanghebbenden binnen een termijn van 30 dagen volgende op de dag waarop deze verordening van toepassing wordt daarom verzoeken, worden de certificaten die zijn afgegeven voor de datum waarop deze verordening van toepassing wordt, geannuleerd en wordt de door hen gestelde waarborg vrijgegeven.”

Deze regeling werd getroffen één dag na de vaststelling van verordening nr. 2646/82 van de Raad van 30 september 1982 betreffende de invoerregeling die in 1982 gold voor produkten van post 07.06 A van het gemeenschappelijk douanetarief, waarbij de toepassing van de invoerheffing van maximum 6% ad valorem tot bepaalde hoeveelheden werd beperkt. In de considerans van verordening nr. 2655/82 verwijst de Commissie uitdrukkelijk naar genoemde verordening van de Raad en naar de positie van de houders van oude certificaten, waarbij zij onder meer overweegt:

„dat enerzijds rekening moet worden gehouden met de bijzondere situatie voor de houders van invoercertificaten die vóór de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 2646/82 zijn afgegeven en dezen bijgevolg de mogelijkheid moet worden geboden, te verzoeken deze certificaten te annuleren en de waarborg vrij te geven, en dat anderzijds een oplossing moet worden gevonden voor de stomende goederen.”

Het verschil in het lot van de oude certificaten in de regelingen lijkt mij zo frappant, dat dit nog eens zeer duidelijk moet worden geaccentueerd.

Nadat de Raad op 19 juli 1982 had besloteri) de overeenkomst met Thailand te sluiten, stelde de Commissie drie dagen later, dus op 22 juli 1982, verordening nr. 2029/82 met uitvoeringsbepalingen voor de invoerregeling vast. Deze uitvoeringsverordening regelt niet het lot van alle oude certificaten, doch enkel van bepaalde certificaten op grond waarvan vóór 28 juli 1982 produkten uit Thailand waren uitgevoerd.

De regeling voor de oude certificaten voor invoer uit andere landen dan Thailand is volkomen anders opgezet. Hoewel de Raad eveneens op 19 juli 1982 had besloten, de overeenkomsten met Indonesië en Brazilië te sluiten en eveneens op 28 juli 1982 de hoeveelheden had gepubliceerd, die ook in de toekomst onder het preferentiële contingent konden worden ingevoerd, duurde het nog tot 30 september/1 oktober voordat de desbetreffende interne communautaire uitvoeringsmaatregelen werden getroffen en het desbetreffende conventionele tarief van het gemeenschappelijk douanetarief werd gewijzigd. Anders dan in de regeling betreffende Thailand, kunnen ingevolge artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 ongebruikte oude certificaten worden teruggegeven.

Ik acht dit verschil in behandeling des te frappanter, omdat de nieuwe handelsregeling voor importen uit Thailand in zekere zin terstond in werking trad (bekendmaking van de overeenkomst in het Publikatieblad van 28 juli 1982, bijzondere regeling voor de uitvoer die enkel gold voor produkten die vóór 28 juli 1982 uit andere landen dan Thailand waren uitgevoerd), terwijl importeurs uit andere landen dan Thailand nog gedurende meer dan twee maanden, namelijk tot 30 september 1982, zich konden instellen op de nieuwe regeling en niettemin daarnaast nog konden profiteren van de regeling van artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82, dat wil zeggen hun oude certificaten konden laten annuleren en de waarborgsom terug ontvangen.

Het komt mij voor dat het omgekeerde logischer ware geweest, dus wel overgangsmaatregelen voor de invoer uit Thailand, waarvoor de nieuwe handelsregeling onmiddellijk in werking is getreden, doch voor bij de invoer uit andere derde landen, waarbij de importeurs zich langer op de nieuwe regeling konden instellen.

Ter rechtvaardiging van deze van elkaar verschillende regelingen beroept de Commissie zich op verschillen ter zake van de inwerkingtreding van beide stelsels, de wijze van beheer en de oude certificaten.

Ik heb reeds opgemerkt, dat in verband met de verschillen bij de inwerkingtreding van beide stelsels een omgekeerde behandeling voor de hand had gelegen; wat het verschil bij de regeling voor de oude certificaten betreft, kan ik mij slechts aansluiten bij de opmerkingen van verzoekster die dit argument als een klassiek voorbeeld van een cirkelredenering heeft gekarakteriseerd. De Commissie kan het verschil in behandeling ter zake van de oude certificaten inderdaad niet juist met dit verschil in behandeling rechtvaardigen.

Dus moet thans worden nagegaan, of het beroep op het verschil in beheer van het contingent relevant is.

Het beheer van het contingent, dat wil zeggen zowel de afgifte van het „uitvoercertifi-caat” dat recht geeft op invoer in de Gemeenschap tegen een preferentieel tarief, als de controle op de eerbiediging van de overeengekomen maxima, berust krachtens de overeenkomst juncto de uitvoeringsverordening inderdaad bij de Thaise autoriteiten. Het is waarschijnlijk ook juist, dat de Thaise autoriteiten vanaf begin 1982, vooruitlopend op het sluiten van de overeenkomst, dergelijke uitvoercertificaten hebben afgegeven — zoals bekend, wordt dit door verzoekster betwist. Ik acht het echter niet relevant of verzoekster, zoals de Commissie stelt, een dergelijk certificaat had kunnen bemachtigen. Voor verzoekster was bij de invoer in de Gemeenschap de invoerregeling van de Gemeenschap van belang, en deze kreeg pas per 28 juli 1982 een nieuwe grondslag. Tegen de redenering van de Commissie pleit overigens duidelijk dat in artikel 10 van verordening nr. 2029/82 uitdrukkelijk wordt bepaald, dat artikel 1 van de verordening (de regeling inzake het Thaise certificaat voor uitvoer) slechts geldt voor certificaten voor uitvoer die door Thailand zijn afgegeven vanaf 28 juli 1982 tot 31 december 1982. Wat de Thaise autoriteiten vóór 28 juli hebben gedaan, is in casu dus niet relevant. Het is dus niet beslissend, of een importeur zich wel of niet aan de Thaise exportregeling heeft gehouden, zo die al bestond.

Van de redenering van de Commissie blijven dan nog twee punten over: in de eerste plaats de vraag, wie toeziet op de kwantitatieve eerbiediging van het contingent, en in de tweede plaats, de gissing van de Commissie naar het aantal bij de inwerkingtreding van verordening nr. 2655/82 nog in omloop zijnde certificaten.

De vraag, wie er op toeziet dat de maxima van het contingent worden geëerbiedigd, of liever gezegd, wie die hoeveelheden telt, kan mijns inziens geen enkel argument opleveren voor een verschil in behandeling tussen de oude certificaten. Het is een technisch gebeuren, dat weliswaar van belang is voor de beoordeling rechtens van overgangsmaatregelen — respectievelijk het ontbreken van dergelijke maatregelen — doch niet doorslaggevend.

De Commissie heeft voor het verschil in behandeling van de oude certificaten voor importen uit andere derde landen dan Thailand voorts aangevoerd, dat op 1 oktober 1982, de dag waarop verordening nr. 2655/82 in werking trad, nog talrijke gewone certificaten in omloop waren die waren aangevraagd door importeurs die afgingen op het in de GATT overeengekomen heffingtarief van 6%. Weliswaar verlenen deze certificaten krachtens artikel 15, lid 1, van de basisverordening graan slechts aanspraak op de heffing die op de dag van invoer geldt, doch evenals voor alle andere certificaten was daarvoor een waarborgsom gesteld die dreigde te worden verbeurd wanneer het certificaat niet werd gebruikt. Gezien de onzekerheid over het aantal van deze nutteloos geworden certificaten achtte de Commissie het gewenst in artikel 3, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 2655/82 de mogelijkheid te voorzien, deze certificaten te annuleren en in aansluiting daarop de gestelde waarborg vrij te geven.

Deze zelfde gedachtengang moet mijns inziens echter ook opgaan voor de invoer uit Thailand. De Commissie heeft meegedeeld dat zij, toen zij de nieuwe invoerregeling voor maniok uit Thailand vaststelde, niet over gegevens beschikte over het aantal oude certificaten die nog in omloop waren en nog niet waren gebruikt. Evenmin kon dus worden uitgesloten, dat nog vele gewone certificaten in omloop waren. Wilde de Commissie dus het vertrouwen in het in het kader van de GATT geconsolideerde heffingstarief honoreren, dan moest zij dit voor alle houders van oude certificaten doen. Daarbij mag het geen verschil maken, of het geconsolideerde heffingtarief rechtstreeks op in de GATT gemaakte afspraken berust, dan wel op een bilaterale overeenkomst tot toepassing van de meestbegunstigingsclausule, zoals in artikel 1 van de samenwerkingsovereenkomst tussen de EEG en Indonesië, Maleisië, de Filippijnen, Singapore en Thailand, de Lid-Staten van de Association of South-East Asian Nations (bijlage bij verordening nr. 1440/80 van de Raad van 30 mei 1980, PB 1980, L 144, blz. 1).

Ik kom derhalve tot de slotsom, dat de houders van oude certificaten voor invoer van maniok uit Thailand zich in een positie bevonden die vergelijkbaar was met die van de houders van oude certificaten voor importen uit andere derde landen dan Thailand. Een verschil in behandeling tussen beide groepen importeurs lijkt mij niet gerechtvaardigd, zodat op grond van het algemene beginsel van gelijke behandeling beide groepen importeurs gelijk moesten worden behandeld en dus de overgangsregeling van artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 analoog moet worden toegepast op de importeurs die nog over de oude certificaten voor de invoer uit Thailand beschikten.

Dat het gelijkheidsbeginsel deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, behoeft geen nader betoog. In dit verband volstaat een verwijzing naar de principiële arresten van 21 juni 1958 en van 19 oktober 1977 (zaak 8/57, Hauts fourneaux et aciéries belges/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1958, blz. 239, respectievelijk gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel en Diamalt AG, Jurispr. 1977, blz. 1753, 1769 e.V.).

Ten slotte wil ik in verband met deze vragen nog opmerken, dat ik uitdrukkelijk in het midden laat, of de Gemeenschap eigenlijk wel verplicht was om voor houders van oude certificaten een overgangsregeling te treffen. Juridisch bezien is namelijk datgene waarop de certificaten recht geven en waartoe zij verplichten, namelijk de invoer tegen de op de dag van invoer geldende heffing, nog steeds mogelijk. Weliswaar handelt de Gemeenschap in zekere zin in tegenspraak met haar eigen vroeger gedrag wanneer zij enerzijds de invoer van maniok beperkt, doch anderzijds door bedreiging met verbeurte van de waarborgsom dergelijke importen juist afdwingt. Niettemin geloof ik, dat hier niet verder op deze problematiek behoeft te worden ingegaan, omdat, wanneer voor een bepaalde groep marktdeelnemers overgangsmaatregelen zijn getroffen, zij in elk geval voor alle marktdeelnemers dienen te gelden die zich in een soortgelijke positie bevinden.

3.

Met betrekking tot de vraag inzake de procedurevoorschriften en de termijnen kan ik kort zijn. Verzoekster heeft op dit punt een overtuigend betoog gehouden en ter terechtzitting heeft de Commissie, voor het geval een analoge toepassing van artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655 mogelijk mocht zijn, zich hierbij aangesloten.

Aangezien de mogelijkheid om de invoercertificaten terug te geven en om de waarborgsom vrij te geven pas in verordening nr. 2655/82 van 1 oktober 1982 is voorzien, acht ik het terecht om een verzoek daartoe binnen de in artikel 3, lid 6, van genoemde verordening gestelde termijn van 30 dagen toe te laten. Analoge toepassing van verordening nr. 2655/82 van de Commissie van 1 oktober 1982 leidt er dus toe, dat de daarin genoemde termijn van 30 dagen eveneens bij de inwerkingtreding van genoemde verordening is ingegaan.

1)

Artikel 3, lid 6, van verordening nr. 2655/82 van de Commissie van 1 oktober 1982 met uitvoeringsbepalingen betreffende de in 1982 geldende invoerregeling voor produkten van post 07.06 A GDT van oorsprong uit andere derde landen van Thailand en tot wijziging van verordening (EEG) nr. 950/68 betreffende het gemeenschappelijk douanetarief moet analoog worden toegepast op certificaten voor de invoer van produkten van bedoelde post van oorsprong uit Thailand, wanneer deze certificaten zijn afgegeven vóór de inwerkingtreding van verordening (EEG) nr. 2029/82 van de Commissie van 22 juli 1982 houdende uitvoeringsbepalingen van de invoerregeling die geldt voor produkten van post 07.06 A van het gemeenschappelijk douanetarief, van oorsprong uit Thailand en geëxporteerd door dat land in 1982.

2)

De in artikel 3, lid 6, van verordening (EEG) nr. 2655/82 voorziene termijn van 30 dagen voor de indiening van een verzoek tot annulering van de certificaten en tot vrijgifte van de waarborgsom gaat in bij de inwerkingtreding van genoemde verordening.