1.

Ik zou dan allereerst willen stilstaan bij het redeverband van verordening 2517/74 van de Commissie van 3 oktober 1974.

Het verkoopseizoen van zuivelprodukten loopt telken jare van 1 april tot 31 maart. In beginsel worden in ieder verkoopseizoen de beslissingen betreffende de „gemeenschappelijke” prijzen en die betreffende de „gedifferentieerde” prijzen en bedragen voor de nieuwe Lid-Staten voor ieder verkoopseizoen in de maand maart genomen. Zo is geschied in maart 1974 (verordening 663/74 van de Raad van 28 maart 1974); de „gedifferentieerde” interventieprijs voor Ierse boter is vastgesteld op 163,40 rekeneenheden per 100 kg, ofwel — tegen de sedert 1 februari 1973 geldende „groene koers” — 75,49 Ierse ponden per 100 kg (verordening 222/73 van de Raad van 31 januari 1973).

Bij wijze van uitzondering — en in afwijking van het beginsel ener jaarlijkse prijsvaststelling — heeft de Raad in zijn verordening 2496/74 van 2 oktober 1974 besloten tot een nieuwe algemene verhoging der landbouwprijzen voor het verkoopseizoen 1974/1975 c.q. voor het resterend gedeelte van dat verkoopseizoen: voor boter werd de „gedifferentieerde” interventieprijs voor Ierland per 7 oktober 1974 gesteld op 170,43 rekeneenheden per 100 kg, hetgeen op een verhoging met 4,3 % ten opzichte van de oude prijs neerkomt.

In werkelijkheid was die verhoging in reële nationale valuta als gevolg van de in de landbouwsector voor het Ierse pond geldende „representatieve omrekeningskoers” veel groter, immers ingevolge's Raads verordening 2498/74 van dezelfde datum, kwam de omrekeningskoers voor de prijzen en andere bedragen bedoeld in de besluiten betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid, eveneens per 7 oktober 1974, te liggen op 1 pond voor 1, 9485 rekeneenheden; tevoren bedroeg zij 1 pond per 2, 1644 rekeneenheden.

In nationale valuta uitgedrukt, werd de interventieprijs voor boter in Ierland daardoor 15,9 % hoger; van 75,49 pond werd zij opgetrokken tot 87,47 pond per 100 kg (4,3 % wegens de verhoging van de interventieprijs in rekeneenheden en 11,6 % wegens de devaluatie van het „groene” pond).

Op 3 oktober 1974, ofwel daags na de vaststelling van beide voornoemde verordeningen, deed de Commissie haar verordening 2517/74 uitgaan, waarbij de steun voor particuliere opslag van boter in geval van wijziging van de aankoopprijs is gewijzigd; zij is op 1 oktober 1974 in werking getreden.

Een opmerking vooraf: deze verordeningen vormen één geheel en kunnen slechts in onderling verband worden uitgelegd; de Commissie was op de hoogte van hetgeen de Raad zou besluiten; zij had immers zelf de voorstellen gedaan die hun beslag hebben gekregen in de verordeningen 2496/74 en 2498/74, terwijl anderzijds de Raad op de hoogte was van verordening 2517/74 van de Commissie, immers zijn eigen verordeningen zijn pas op 7 oktober in werking getreden.

2.

Alvorens in te gaan op de vraag hoe die wijzigingen in de regeling betreffende de particuliere opslag van boter doorwerken, zou ik in het kort willen verwijzen naar de doelstellingen en modaliteiten dier regeling ten tijde van de litigieuze feiten.

In's Raads verordening 804/68 van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, zoals die na vele wijzigingen nog steeds van kracht is, is voor bedoelde produkten een interventieregeling voorzien. Naast de interventie der officiële bureaus (in Ierland: het Ministerie van Landbouw) die (op condities vastgesteld overeenkomstig artikel 6, lid 6, de hun aangeboden in de Gemeenschap geproduceerde boter aankopen (opslag door de overheid) staat de in hetzelfde artikel 6 geregelde steun, toegekend wegens de opslag in particuliere koelhuizen (particuliere opslag) van in de Gemeenschap geproduceerde boter en room, welke steunverlening heeft te geschieden met inachtneming van de voorwaarden vastgesteld overeenkomstig lid 6, luidende als volgt:

„Volgens dezelfde procedure [d.w.z. op voorstel van de Commissie en volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2] stelt de Raad de algemene voorschriften vast betreffende de in dit artikel bedoelde interventiemaatregelen, en met name de voorwaarden voor de toepassing daarvan”.

Maar in lid 7 is een concurrerende bevoegdheid van de Commissie voorzien:

„De uitvoeringsbepalingen van dit artikel en met name het bedrag van de voor particuliere opslag verleende steun, worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 30”,

dat wil zeggen volgens de beheerscomitéprocedure „zuivelprodukten”.

Deze ietwat dubbelzinnige bewoordingen leidden tot uiteenlopende interpretaties en gaven mede aanleiding tot het bodemgeschil.

De algemene voorschriften betreffende de interventiemaatregelen op de boteren roommarkt in lid 6 bedoeld, zijn vastgesteld bij's Raads verordening 985/68 van 15 juli 1968.

Artikel 9 dier verordening geeft de „kader” -bepalingen voor opslagcontracten, door de houders met particuliere koelhuizen aangegaan.

Artikel 10 regelt de wijze van berekening van het bedrag der steun wegens particuliere opslag van boter en room. Volgens lid 1, tweede alinea, kan „het bedrag van de steun … worden verhoogd wanneer de markt zich op het moment van uitslag op niet te voorziene ongunstige wijze ontwikkeld heeft”, hetgeen — wanneer men er artikel 6 van verordening 804/68, lid 7, naastlegt — wil zeggen dat de Commissie, bijgestaan door het beheerscomité, tot zulk een verhoging bevoegd is.

In de considerans van verordening 804/68 is overwogen „dat de interventiemaatregelen [dat wil zeggen ook die voor boter en room] zodanig moeten zijn dat de opbrengst van alle verkochte melk de gemeenschappelijke richtprijs voor melk franco-melkfabriek zoveel mogelijk benadert”, terwijl volgens de considerans van's Raads verordening 985/68 „de interventieregeling (opslag door de overheid of door particulieren) de mogelijkheid moet bieden de ontwikkeling van de marktsituatie te volgen”, „het noodzakelijk is … een uniforme methode voor de berekening van het bedrag van de steun op basis van de opslagkosten en van de ontwikkeling van de markt in te voeren” en „de particuliere opslag moet bijdragen tot de totstandkoming van het evenwicht op de markt”. Analyse van de steuncomponenten, zoals ze in de verordeningen der Commissie worden gepresenteerd, leert dat zij, afgezien van de elementen bedoeld ter compensatie van de kwaliteitsvermindering van het produkt als gevolg van de opslag, alle betrekking hebben op de factor „aankoopprijs” — zoals die prijs door het interventiebureau wordt gehanteerd op de dag waarop het contract wordt afgesloten —.

De uitvoeringsbepalingen betreffende de marktinterventies voor boter en room, in artikel 6, lid 7, van verordening 804/68 bedoeld, zijn vastgesteld bij de eveneens dikwijls gewijzigde verordening 685/69 van de Commissie van 14 april 1969.

Boter en room die men wenst te zien opgeslagen, moet in de periode van 14 dagen voor de dag van opslag zijn geproduceerd (artikel 23). Het opslagcontract kan niet worden aangegaan voordat de boter het koelhuis bereikt (artikel 2 van verordening 603/70 van de Commissie van 31 maart 1970). De betaling van de steun wegens particuliere opslag van boter (en room) kan in termijnen geschieden (artikel 24, lid 2). Volgens artikel 26 kan steun wegens particuliere opslag slechts worden toegekend als de duur van de opslag ten minste vier maanden bedraagt. Volgens artikel 28 begint de opslagperiode op 1 april en eindigt zij op 15 september van hetzelfde jaar. De uitslagperiode begint op 16 september en eindigt op 31 maart van het volgende jaar. Deze kalender gold ten tijde van de feiten welke aan het bodemgeschil ten grondslag liggen; de data zijn evenwel in de loop der jaren vele malen gewijzigd.

Volgens artikel 29, zoals het is komen te luiden na de wijzigingen welke er in zijn aangebracht bij artikel 2 van verordening 1064/69 van de Commissie van 10 juni 1969 en artikel 2 van verordening 603/70 van de Commissie van 31 maart 1970, wordt „indien de interventiebureaus de aankoopprijs van boter … wijzigen, … de in artikel 24 genoemde steun (dat wil zeggen de steun wegens particuliere opslag als bedoeld in artikel 6, lid 2 van verordening 804/68) voor hoeveelheden boter en in boterequivalenten uitgedrukte hoeveelheden room waarvoor een opslagcontract werd afgesloten en die vóór de datum van toepassing van de wijziging van de aankoopprijs ingeslagen werden en op het tijdstip van de wijziging nog opgeslagen zijn,

De Commissie is derhalve niet slechts tot verhoging, doch ook tot verlaging van het steunbedrag bevoegd.

3.

Met deze wijzigingen is rekening gehouden in een reeks contracten, aangegaan tussen verzoekster in het hoofdgeding, een door landbouwcoöperaties opgerichte vennootschap die zich toelegt op de verhandeling van melk en zuivelprodukten, en de Ierse minister van Landbouw. De contracten betroffen een zeer grote hoeveelheid boter en room, opgeslagen tussen 1 juni en 14 september 1974; de uitslag — waarmede op 16 september kan worden begonnen — is in feite vóór 6 februari 1975 geschied.

Volgens paragraaf 10 van de contracten werden de bedragen wegens steun vastgesteld volgens een pariteit van 2,1644 rekeneenheden per Ierse pond; zij zouden worden angepast ingeval van enigerlei wijziging van de omrekeningskoers van de rekeneenheid (die „groene” koers bedroeg sinds 1 februari 1973 100 rekeneenheden per 46,2023 ponden). In paragraaf 12 der contracten werd artikel 29 van verordening 685/69 an de Commissie weergegeven.

Volgens paragraaf 13 mocht het steunbedrag pas worden betaald nadat de hoeveelheden waarvoor de steun bedoeld was, het koelhuis hadden verlaten. Over de tijdvakken van daadwerkelijke opslag was evenwel betaling in termijnen mogelijk.

Omdat de steun slechts voor een opslagtijd van ten minste vier maanden kan worden verleend en verzoekster in het hoofdgeding na 1 oktober 1974 heeft verzocht de waar te mogen afnemen, bevonden de hierbedoelde voorraden zich nog in opslag, toen per 7 oktober 1974 de nieuwe interventieprijs in werking trad.

4.

De maatregel waardoor verzoekster in het hoofdgeding zich bezwaard gevoelt, bestond daarin dat de Ierse minister van Landbouw voor partijen boter en room die van 10 juni 1974 tot 5 februari 1975 opgeslagen geweest waren, heeft verklaard krachtens verordening 2517/74 van de Commissie geen steun te mogen toekennen. Terwijl er tot op dat tijdstip in artikel 29 van verordening 685/69 alleen aan een wijziging van het steunbedrag als gevolg van een wijziging — in de loop van het verkoopseizoen — van de in rekeneenheden uitgedrukte interventieprijs was gedacht, werd in de verordening der Commissie op grond van artikel 6, lid 7, van verordening 804/68, het beginsel opgesteld dat het voor particuliere opslag toegekende steunbedrag ook kon worden aangepast wanneer er wijziging in kwam als gevolg van een wijziging van de representatieve omrekeningskoers van de interventieprijs in nationale valuta (dan wel van de wisselkoers bedoeld in artikel 2 van's Raads verordening 129). Mochten die wijzigingen gezamenlijk (verhoging van de „gedifferentieerde” interventieprijs in rekeneenheden; aanvullende verhoging van de prijs als gevolg van de nieuwe representatieve koers) leiden tot een boven het steunbedrag uitgaande verhoging van de interventieprijs, dan kan er geen enkele steun worden toegekend.

Verzoekster in het hoofdgeding betwist niet dat het steunbedrag volgens artikel 29 van verordening 685/69 moet worden verlaagd vanwege de verhoging van de in rekeneenheden uitgedrukte interventieprijs, doch zij komt er met klem tegen op dat rekening wordt gehouden met de bijkomende verhoging van de interventieprijs als gevolg van de omrekening in nationale valuta tegen de nieuwe koers van het „groene” pond — waardoor het steunbedrag waarop zij bij opslag mocht rekenen, wordt „afgeroomd” —. Zij vordert derhalve de betaling van een restbedrag van 457475,87 pond (tegen de sedert 7 oktober 1974 geldende koers), bij welks samenstelling wij nader zullen stilstaan.

a)

Allereerst kan aan opslag alleen geen definitief recht op betaling van een bepaald steunbedrag worden ontleend. Wil men zodanig recht inroepen, dan moet de boter (of de room) een bepaalde minimumperiode bij particulieren opgeslagen zijn geweest en de opslagruimte weer hebben verlaten, hetgeen pas mogelijk is nadat het interventiebureau schriftelijk op de hoogte is gesteld (lid 8 der contracten).

In ieder geval kan verzoekster geen verkregen recht inroepen, noch ook een gewettigd vertrouwen, voor zover de steun zou corresponderen met een verhoging van de interventieprijs welke met de doelstellingen van's Raads verordeningen niets uitstaande had en op het tijdstip waarop het steunbedrag in het opslagcontract werd „geprefixeerd” onvoorzienbaar was — waarmede vaststaat dat zij bij de redenen waarin verzoekster aanleiding heeft gevonden haar waren bij particulieren in opslag te geven, geen rol heeft gespeeld—. Staat de gewraakte verordening aan een toekenning van voordelen in geval van een verhoging van de in nationale valuta uitgedrukte interventieprijs in de weg, zij sluit ook het risico uit dat men door verlaging van die prijs in het nadeel zou geraken. De wijziging van een voorschrift dat als gevolg van zijn gestrengheid betrokkene, nadeel of voordeel kon bezorgen, kan bezwaarlijk als het ondergraven van een gevestigde positie dier betrokkenen worden beschouwd. Toen het ging om certificaten met prefixatie van exportrestituties, hebt U met soortgelijke situaties te maken gekregen.

b)

Verzoekster beklaagt zich niet over verlies, doch over gederfde winst, daarin bestaande dat het bekende bijkomend voordeel dat voor de ondernemers aan devaluatie van de „groene” koers verbonden is, haar is ontgaan: zij wist dat het Ierse „groene” pond sedert de toetreding van Ierland tot de Europese Gemeenschappen onophoudelijk is gedeprecieerd en het is niet uitgesloten dat zij met die neerwaartse tendens rekening heeft gehouden toen zij haar produkten in opslag gaf. De Commissie heeft ten duidelijkste aangetoond dat verzoekster er, ook bij toepassing van haar verordening, netto 4,10 pond op overhield, dat wil zeggen, evenveel als het verschil tussen het bedrag waarmede de interventieprijs op 7 oktober 1974 is gestegen enerzijds en het bedrag van de steunverlening tegen het op 7 oktober 1974 geldende percentage anderzijds, waarmede de eigenlijke opslagkosten ruimschoots werden gedekt.

c)

De zuivelmarkt van de Gemeenschap wordt gekenmerkt door een blijvend structueel overschot, dat de Gemeenschap in het verleden heeft genoodzaakt ingrijpende interventiemaatregelen voor boter en magere-melkpoeder te nemen. In 1973 bedroegen de botervoorraden ongeveer 300000 ton (om maar niet te spreken van magere-melkpoeder) en in december 1974 waren het nog altijd 164000 ton. De kosten welke aan die voorraden voor de Europese belastingbetalers zijn verbonden, stijgen gestadig.

Het nauwe verband tussen de verkoopprijs van verse boter op de markt of van boter welke door de overheid of bij particulieren is opgeslagen en de prijs die door de interventiebureaus minimaal wordt betaald, is duidelijk aangetoond: evenals bij suiker het geval is, „maakt” de interventieprijs de marktprijs, om het even of zij die in bovenwaartse of in benedenwaartse richting onder druk zet, zodat zelfs boter welke de houders liever bij particuliere opslaghouders wilden onderbrengen, via de interventieprijs de marktkoersen zal volgen.

Dit gehele mechanisme is bedoeld om degene die van particuliere opslagmogelijkheid gebruik maakt, aan het einde van de opslagperiode tenminste de prijs te doen ontvangen welke hij zou hebben genoten indien hij op het tijdstip waarop hij zijn boter of zijn room in opslag gaf, de boter aan het interventiebureau dan wel rechtstreeks op de markt zou hebben verkocht. De rest is slechts bijkomende winst.

Zou men verzoekster in het hoofdgeding haar zin geven, dan zouden houders van boter die het in openbare opslag hebben gezocht, anders worden behandeld. In Ierland blijkt door de ondernemers van die wijze van opslag geen gebruik te worden gemaakt, doch de verordeningen betreffen alle nieuwe Lid-Staten en niet Ierland alleen.

Een en ander brengt mede dat de vierde vraag niet behoeft te worden beantwoord.