CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER

VAN 27 JANUARI 1976 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

U bent vermoedelijk maar al te goed bekend met de gemeenschappelijke ordening van de suikermarkt, tot stand gebracht bij verordening nr. 1009/67/EEG van de Raad, en in het bijzonder met het quotastelsel van de artikelen 23 tot en met 34. Daarom is het wellicht overbodig eraan te herinneren dat volgens dat stelsel en met name volgens artikel 27 elke suikerfabrikant in de Gemeenschap een produktieheffing moet betalen over het gedeelte van zijn produktie dat ligt tussen het „basisquotum” en het „maximumquotum” van een verkoopseizoen.

De onderhavige zaak betreft een verzoek om een prejudiciële beslissing van het Finanzgericht Baden-Württemberg. Verzoekster in het hoofdgeding is de bekende suikerfabrikant Süddeutsche Zucker AG, verweerder is het Hauptzollamt Mannheim. In geschil is de berekening van verzoeksters suikerproduktie gedurende de verkoopseizoenen 1968/1969 tot 1972/1973, in verband met de vaststelling van de produktieheffing.

Verordening nr. 142/69 van de Commissie van 25 januari 1969 tot vaststelling van enkele uitvoeringsbepalingen betreffende het quotastelsel (PB 1969, L 20) bevat onder meer een omschrijving van „de suikerproduktie van een fabriek of onderneming”. Artikel 3 van deze verordening bepaalt dat, in de zin van de betrokken artikelen van verordening nr. 1009/67,

„onder suikerproduktie van een fabriek of onderneming wordt verstaan de totale hoeveelheid suiker die door deze fabriek of door de fabriek of de fabrieken van deze onderneming werkelijk is geproduceerd.”

Volgens artikel 1, lid 1, wordt onder suikerproduktie verstaan:

„de totale, in witte suiker uitgedrukte hoeveelheid

a)	witte suiker,

b)	ruwe suiker,

c)	invertsuiker,

d)	saccharosestroop of invertsuikerstroop welke een reinheid hebben van ten minste 70 % …”

Lid 2 van hetzelfde artikel noemt vervolgens onder a tot k een aantal produkten die niet tot de in lid 1 bedoelde totale hoeveelheid worden gerekend. Beziet men deze lijst, dan wordt duidelijk dat lid 2 onder meer tot doel heeft dubbeltellingen bij de berekening van de suikerproduktie van een fabrikant te voorkomen.

Ik zeg met opzet „onder meer”, want de lijst noemt sub f „de hoeveelheid invertsuiker en stroop welke wordt omgezet in alcohol of rum”, sub h „de hoeveelheid stroop welke voor boterhambeleg wordt gebruikt, en de stroop bestemd om tot „rinse appelstroop” te worden verwerkt”, en sub i „de hoeveelheid suiker, invertsuiker en stroop, geproduceerd in het kader van het veredelingsverkeer”. Een ander doel van artikel 1, lid 2, is dus de produktie die niet voor de suikermarkt zelf is bestemd, buiten de berekening van de „totale suikerproduktie” te houden.

Ik zal u niet vermoeien met een opsomming van alle andere punten van de lijst. Zij dienen mijns inziens ter vermijding van de eerder bedoelde dubbeltellingen. Dit blijkt voldoende uit de punten sub a en b, die luiden als volgt:

„a)	de hoeveelheid witte suiker vervaardigd uit — ruwe suiker of — stroop, welke niet geproduceerd werden in de fabriek of onderneming die deze witte suiker vervaardigd heeft;

b)	de hoeveelheid witte suiker vervaardigd uit — witte suiker of — stroop, welke niet gedurende hetzelfde verkoopseizoen voor suiker werden geproduceerd als deze witte suiker.”

Het is duidelijk dat deze twee punten betrekking hebben op hoeveelheden witte suiker vervaardigd uit grondstoffen die, „uitgedrukt in witte suiker”, overeenkomstig artikel 1, lid 1, reeds waren begrepen in de „suikerproduktie” van een andere fabriek of onderneming dan wel in de „suikerproduktie” van een eerder jaar van de fabriek of onderneming die ze verder verwerkt.

De aanleiding van de onderhavige zaak is gelegen in de omstandigheid dat artikel 1, van verordening nr. 142/69 geen melding maakt van suikerveegsel.

Uit de processtukken heb ik begrepen dat suikerveegsel een soort bijprodukt van witte suiker is. Het bestaat uit witte suiker die na het raffinageproces bij de verdere behandeling in de fabriek is gemorst en dan weer wordt opgeveegd, uiteraard vermengd met vuil, niet om te worden weggegooid, maar om opnieuw te worden geraffineerd ter verwijdering van de verontreinigingen. Suikerveegsel is blijkbaar onverkoopbaar.

Ik geloof niet dat het nodig was om suikerveegsel in artikel 1 van verordening nr. 142/69 te vermelden. Het lijkt mij niet redelijk om dat veegsel, hetzij als witte suiker hetzij als ruwe suiker, tot de suikerproduktie te rekenen. De omschrijving van deze twee produkten in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 1009/67 laat dit trouwens nauwelijks toe. En waar suikerveegsel kennelijk evenmin invertsuiker of suikerstroop is, zou ik menen dat het buiten de definitie van „suikerproduktie” in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 142/69 valt en dat het dus niet in lid 2 behoefde te worden vermeld.

Dit is evenwel niet de opvatting van de Commissie of van de bevoegde instanties in de Lid-Staten. Als een fabrikant aan het einde van een verkoopseizoen een voorraad suikerveegsel over had, blijkt dit in de praktijk als een deel van zijn produktie van dat jaar te zijn behandeld, en als het gedurende een volgend jaar tot witte suiker werd geraffineerd, werd deze witte suiker niet tot de produktie van laatstbedoeld jaar gerekend. Sedert 1973 heeft deze praktijk een wettelijke grondslag in verordening (EEG) nr. 700/73 van de Commissie, die in de plaats is gekomen van verordening nr. 142/69. Artikel 1, lid 1, van die nieuwe verordening is gelijkluidend met het overeenkomstige artikel van haar voorgangster, maar artikel 1, lid 2, noemt sub b uitdrukkelijk „de hoeveelheid witte suiker vervaardigd uit … suikerveegsel, welke niet gedurende hetzelfde verkoopseizoen voor suiker (werd) geproduceerd als deze witte suiker.”

De juistheid van de hiervoor beschreven praktijk wordt door verzoekster blijkbaar niet betwist. Het geschil tussen partijen kan slechts reëel zijn indien men aanneemt dat die praktijk oook vóór 1973 in overeenstemming was met de wettelijke regeling. Het punt dat hen verdeeld houdt, is van tamelijk ondergeschikt belang, al is er in casu een bedrag van 35538,55 DM mee gemoeid.

Het gaat om het volgende.

Zoals een door de Commissie opgeroepen deskundige ter terechtzitting verklaarde, is het in de regel niet mogelijk in een fabriek de uit suikerveegsel vervaardigde witte suiker als zodanig te identificeren. Suikerveegsel wordt immers niet afzonderlijk geraffineerd, maar tegelijk met andere grondstoffen in de raffineerinstallatie gestort. Om de hoeveelheid uit suikerveegsel vervaardigde witte suiker te bepalen, moet men dus een berekening maken uitgaande van de hoeveelheid suikerveegsel die in de installatie is gestort.

Het staat vast — in elk geval is het niet weersproken — dat elke 100 kg suikerveegsel veelal 99 kg witte suiker oplevert, waarbij het verschil van 1 % wordt gevormd door enerzijds het uit het veegsel verwijderde vuil (0,4 %) en anderzijds het zogenaamde raffinageverlies (0,6 %).

Verweerder nu stelt dat men bij de berekening van de hoeveelheid witte suiker die uit een bepaalde hoeveelheid suikerveegsel is geproduceerd, die 1 % in zijn geheel moet aftrekken. Daarentegen beweert verzoekster dat wel die 0,4 % moet worden afgetrokken, doch niet die 0,6 %. De Commissie deelt dit standpunt.

De eerste vraag van het Finanzgericht Baden-Württemberg luidt:

„Moet onder suikerproduktie in de zin van verordening (EEG) nr. 142/69, met name artikel 1, lid 1, ook worden verstaan de vervaardiging van witte suiker uit suikerveegsel waarop in een eerder suikerverkoopseizoen de produktieheffing ingevolge artikel 27 van verordening nr. 1009/67/EEG is toegepast?”

Deze vraag berust, mijns inziens, op twee misvattingen.

De eerste — en hierover zal het Hof het stellig met mij eens zijn, maar het is tevens de minst belangrijke — is dat volgens de verordeningen nrs. 1009/67 en 142/69 de suikerproduktie van een fabrikant in een bepaald verkoopseizoen alleen maar moet worden berekend met het oog op de eventueel te betalen produktieheffing. In werkelijkheid moet met die berekening worden vastgesteld of zijn suikerproduktie a) binnen het basisquotum is gebleven, dan wel b) tussen het basisquotum en het maximumquotum ligt, dan wel c) het maximumquotum overschrijdt. In elk van deze gevallen gelden andere bepalingen, waarop ik hier overigens niet zal ingaan.

De tweede misvatting — van meer belang en tegelijk minder gemakkelijk als zodanig herkenbaar — is dat ingevolge artikel 27 van verordening nr. 1009/67 op suikerveegsel een produktieheffing kan worden toegepast, of nauwkeuriger gezegd, dat suikerveegsel tot de suikerproduktie in de zin van artikel 1, lid 1, van verordening nr. 142/69 kan worden gerekend. Ik heb reeds uiteengezet waarom ik dit onjuist acht, en ik behoef dat hier niet te herhalen.

Ik concludeer mitsdien dat het Hof de eerste vraag van het Finanzgericht aldus beantwoorde, dat onder suikerproduktie in de zin van artikel 1, lid 1, van verordening nr. 142/69 niet moet worden verstaan de vervaardiging van suikerveegsel, maar wel de vervaardiging van witte suiker uit suikerveegsel.

Hiermee wordt een antwoord op de tweede en derde vraag van het Finanzgericht overbodig.

Zou het Hof evenwel een andere opvatting zijn toegedaan en menen dat suikerveegsel wel valt onder suikerproduktie in de zin van artikel 1, lid 1, van verordening nr. 142/69, dan dient het natuurlijk wel op de tweede en derde vraag in te gaan.

De tweede vraag luidt:

„Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, omvat dan artikel 1, lid 2, van verordening (EEG) nr. 142/69, volgens hetwelk bepaalde produkten van de berekening van de in lid 1 bedoelde hoeveelheid worden uitgesloten, ook suikerveegsel?”

Partijen stellen het Hof eendrachtig voor deze vraag bevestigend te beantwoorden. Zij verzuimen echter duidelijk te maken hoe zij ertoe komen suikerveegsel in artikel 1, lid 2, implicite vermeld te achten, afgezien dan van de stelling dat zonder zo een impliciete vermelding de suiker die aan het eind van een seizoen in de voorraad suikerveegsel van een fabrikant zit, tweemaal bij diens suikerproduktie zou moeten worden opgeteld.

De Commissie stelt voor de eerste twee vragen in één antwoord af te doen, en wel kort gezegd aldus, dat witte suiker, vervaardigd uit suikerveegsel dat reeds bij de produktie van een vorig jaar is geteld, van de berekening van de suikerproduktie in de zin van artikel 1, leden 1 en 2, van verordening nr. 142/69 moet worden uitgesloten. De Commissie betoogt dat deze uitsluiting wordt gerechtvaardigd door het proportionaliteitsbeginsel.

In de veronderstelling (die dus niet de mijne is) dat suikerveegsel tot de suikerproduktie moet worden gerekend, komt de opvatting van de Commissie mij wel juist voor. In die veronderstelling verlangt de billijkheid stellig in artikel 1 (in lid 1 of lid 2, dat doet er niet toe) de impliciete bepaling te lezen dat wanneer het suikerveegsel reeds tot de suikerproduktie is gerekend, de daaruit vervaardigde witte suiker niet nogmaals wordt meegeteld. In zaak 64-74 (Reich, Jurispr. 1975, blz. 275) heb ik betoogd dat het proportionaliteitsbeginsel in daartoe geëigende gevallen niet behoeft te leiden tot nietigverklaring van wettelijke bepalingen, doch deze ook kan aanvullen, doordat men ze namelijk aldus uitlegt dat zij niet toepasselijk moeten worden geacht in gevallen waarin zij op genoemd beginsel inbreuk zouden maken. Het Hof gaf er evenwel de voorkeur aan zijn arrest eenvoudig te doen steunen op „overwegingen van billijkheid” (ibid., blz. 269). Voor iemand die met het Engelse recht is opgegroeid, is een beroep op de billijkheid wanneer een letterlijke uitlegging van wettelijke bepalingen tot een te streng resultaat zou voeren, uiteraard een vertrouwd en volkomen aanvaardbaar verschijnsel. De zaak Reich is trouwens niet de enige waarin het Hof deze oplossing heeft gekozen: zie zaak 168-73 (Marcato, Jurispr. 1973, blz. 369).

De derde vraag van het Finanzgericht is de volgende:

„Indien de twee eerste vragen bevestigend worden beantwoord, moet dan bij de vaststelling van de niet in aanmerking te nemen hoeveelheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening (EEG) nr. 142/69 worden uitgegaan van de hoeveelheid suikerveegsel of van de hoeveelheid uit suikerveegsel vervaardigde witte suiker?”

De verwijzingsbeschikking licht hierbij toe dat deze vraag is bedoeld ter opheldering van het eigenlijke geschilpunt, namelijk of bij de berekening van de hoeveelheid uit suikerveegsel vervaardigde witte suiker het „raffinageverlies” van 0,6 % al dan niet moet worden afgetrokken.

Zou de opvatting van de Commissie betreffende net antwoord op de eerste twee vragen juist zijn, dan is deze derde vraag natuurlijk ongelukkig geformuleerd, aangezien daarbij wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de uit suikerveegsel vervaardigde witte suiker van de berekening an de suikerproduktie moet worden uitgesloten omdat die witte suker geacht moet worden te zijn begrepen in de lijst van uitgezonderde produkten van artikel 1, lid 2. Meer ter zake, als die opvatting juist is, leidt zij onontkoombaar tot de conclusie dat verzoekster gelijk heeft.

Die opvatting steunt op de gedachte dat het onbillijk is om het suikergehalte van suikerveegsel tweemaal tot de suikerproduktie van een fabrikant te rekenen. Deze dubbeltelling kan worden vermeden door bij de berekening van de hoeveelheid uit suikerveegsel vervaardigde witte suiker alleen de 0,4 % verontreiniging af te trekken. Als men echter ook de 0,6 % raffinageverlies aftrekt, dan wordt een met die 0,6 % overeenkomende hoeveelheid tweemaal tot de suikerproduktie gerekend — eerst als bestanddeel van het suikerveegsel en vervolgens omdat men het niet van de totale produktie van witte suiker uitsluit.

Uitgaande van een mogelijke analogische toepassing van artikel 1, lid 2, wijst het Finanzgericht erop dat deze bepaling onder punt b van de suikerproduktie niet méér uitsluit dan de werkelijke hoeveelheden witte suiker vervaardigd uit ruwe suiker of stroop, die zelf in een vorig jaar zijn geproduceerd. Zij houdt, anders gezegd, geen rekening met de raffinageverliezen die zich ook in die gevallen voordoen. Dit moge zo zijn, doch het Finanzgericht wijst er zelf op dat ingevolge artikel 1, lid 2, sub e is uitgesloten „de hoeveelheid ruwe suiker welke gedurende het betreffende verkoopseizoen voor suiker in de fabriek of onderneming welke deze vervaardigde, in witte suiker werd omgezet”. Hieruit blijkt dat artikel 1, lid 2, ten aanzien van raffinageverliezen geen vaste lijn volgt. Wat dit punt betreft, kan men er dus geen duidelijke aanwijzigingen aan ontlenen.

Ik kom derhalve tot de conclusie dat de derde vraag (indien van belang) moet worden beantwoord in de zin van verzoekster en van de Commissie.

---

( 1 ) Vertaald uit het Engels.