1.

Op welke wijze de Franse Regering de beschikking der Commissie in hoofdzaak bestrijdt, is na het overzicht der feiten duidelijk. Zij verdedigt de opvatting, dat in het Verdrag een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen steunregelingen — waarvoor bepaalde voorschriften (de artikelen 92 tot en met 94) gelden — en van overheidswege op het goederenverkeer toegepaste heffingen — waarvoor in andere bepalingen van het Verdrag (de artikelen 12 en 95) een regeling is gegeven —. De artikelen 92 en 93, om welker toepassing het thans gaat, betreffen alleen steunmaatregelen, dat wil zeggen faciliteiten aan bepaalde ondernemingen in de vorm van voordelen toegekend. Slechts in zoverre is in artikel 93 een bevoegdheid van de Gemeenschap tot opheffing of wijziging voorzien. Aangezien er echter in casu — naar ook de Commissie erkent — tegen het doel van de Franse steunmaatregelen geen bezwaren zijn ingebracht, kan zij logischerwijze ten aanzien van de steunverlening niet in actie komen. Anderzijds kan zij ook niet optreden op grond van de verdragsvoorschriften op het stuk van de heffingen, aangezien de voorwaarden daartoe — nu binnenlandse en ingevoerde produkten even zwaar worden belast — niet zijn vervuld. Maar wanneer de zaken zo staan en de bestanddelen van het Franse systeem van steunmaatregelen — toekenning van financiële voordelen enerzijds, heffingen van staatswege anderzijds — bij afzonderlijke beoordeling aan de hand van de verdragsvoorschriften rechtmatig worden bevonden, gaat het niet aan langs de weg van een gecombineerd onderzoek een dezer elementen in strijd met het Verdrag te verklaren en, zoals de Commissie wil, op grond van artikel 93 wijziging — nauwkeuriger gezegd: een andere wijze van toepassing der heffing — te verlangen.

Wie zich voor het eerst met dit betoog van verzoekster ziet geconfronteerd, zal daaraan stellig een grote mate van logische overtuigingskracht niet kunnen ontzeggen. Echter vragen terstond enige bedenkingen de aandacht. — Wanneer het er om gaat de structuur van een tak van de nationale economie (beter gezegd: van een tak van industrie, gevestigd op het grondgebied van een Lid-Staat) via modernisering en rationalisering te verbeteren, opdat de betrokken ondernemers — zoals in de brief van de Franse Regering van 4 mei 1966 met zoveel woorden wordt gezegd — beter het hoofd zullen kunnen bieden aan de „pression de la concurrence internationale” en wanneer men zodanige verbetering hunner concurrentiepositie onder meer wenst te bereiken met behulp van heffingen („taxes parafiscales”) welke bij invoer worden toegepast en derhalve naar hun aard de veronderstelling wettigen dat zij buitenlandse concurrenten belasten die zich voor vergelijkbare structurele moeilijkheden zien geplaatst, dan kan men zich mijns inziens bezwaarlijk voorstellen dat in het Verdrag als gevolg van de door de Franse Regering bedoelde scheiding tussen het terrein der „steunmaatregelen” en dat der „heffingen” geen mogelijkheid is gelaten om tegen een kennelijke vervalsing der mededinging op te treden.

Bij nader inzien blijkt dan ook dat de Franse Regering omtrent de draagwijdte van de verdragsvoorschriften op het stuk van de steunmaatregelen een te enge opvatting huldigt. Tot verheldering van ons inzicht zij eerst het navolgende in herinnering gebracht. Het Verdrag gaat uit van een principieel verbod, van staatssteun en stelt de onverenigbaarheid van zulke steun met de gemeenschappelijke markt duidelijk op de voorgrond. Voorts wordt gesproken van „steunmaatregelen in welke vorm ook” — hetgeen er stellig op wijst dat het verbod een ruim terrein bestrijkt — en is het reeds voldende dat de mededinging dreigt te worden vervalst. Bovendien wordt in artikel 93 gesproken van „steunregelingen” („régimes d'aides”, „regimi di aiuti”, „Beihilferegelungen”) en van „dienstige maatregelen” welke de Commissie voorstelt wanneer de geleidelijke ontwikkeling en de werking van de gemeenschappelijke markt zulks vereisen. Reeds hierom is dan ook een ruime interpretatie van de aan de Commissie ten dienste staande middelen gerechtvaardigd en moet een enge opvatting van bedoelde termen niet zinvol worden geacht. — De Commissie heeft voorts terecht betoogd, dat ook 's Hofs jurisprudentie in deze richting wijst: in de zaak 6-64 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 1221) werd met betrekking tot het begrip „steunmaatregel” van rechtstreekse én van niet-rechtstreekse bevoordeling van bepaalde ondernemingen gesproken.

Afgezien daarvan zou het een onnatuurlijke — of zoals de Commissie zegt: gekunstelde — indruk maken indien men tussen de bevoordeling op zichzelf en de bronnen en middelen der bevoordeling zou onderscheiden, wanneer in de nationale wet tussen een en ander uitdrukkelijk een verband wordt gelegd. Het is ongetwijfeld juister van het systeem in zijn totaliteit, als samenhangend geheel, uit te gaan, ook al is het mogelijk dat de Raad, toen het er om ging de toepassing van de artikelen 92 en 93 nader te regelen, heffingen nimmer als een onderdeel van steunmaatregelen heeft beschouwd. Logischerwijze zullen wij met de Commissie in een steunregeling juist verschillende werkingen moeten onderscheiden. Zodanige regeling leidt uit de aard der zaak rechtstreeks tot bevoordeling doordien bepaalde middelen voor bepaalde doeleinden worden besteed, in casu in dier voege, dat — naar wij weten met goedvinden van de Commissie — bepaalde bedragen worden uitgekeerd aan twee instellingen in Frankrijk werkzaam op het terrein van het economisch leven en de research. De wijze van financiering van een steunmaatregel kan echter ook een niet-rechtstreeks effect hebben, dat eveneens als onvermijdelijke reflex van een systeem van steunmaatregelen moet worden beschouwd. In het onderhavige geval is dit effect naar de zijde van financiering en aanschaffing van dien aard, dat via belasting van buitenlandse fabrikanten — waarvan, zoals wij nog zullen aantonen, in ieder geval in zekere mate sprake is zonder dat daartegenover gelijkwaardige voordelen staan — een bijkomende bevoordeling van de concurrentiepositie van Franse textielbedrijven ontstaat. Door dit effect buiten beschouwing te laten zou men in feite zijn gezichtsveld kunstmatig beperken en de bepalingen betreffende de steunmaatregelen ten dele buiten toepassing laten op een gebied waar zij redelijkerwijze toepassing dienen te vinden.

ten eerste voorlopig resultaat van ons onderzoek is derhalve, dat de Commissie niet mag worden verweten ten onrechte aan de bepalingen van het Verdrag nopens de steunmaatregelen bezwaren te hebben ontleend tegen de wijze van financiering van het Franse stelsel en zich in de bestreden beschikking alleen hierdoor te hebben laten leiden, dat wil zeggen alleen de wijze van financiering als onnodig ter bereiking van de doeleinden van de regeling betreffende de steunmaatregelen te hebben aangemerkt.

2.

In het kader van haar primair betoog maakt de Franse Regering voorts bezwaar tegen de redactie van de bestreden beschikking, nauwkeuriger gezegd tegen het feit dat de Commissie de wijziging van het stelsel van toepassing der heffingen tot voorwaarde voor het voortbestaan van een op zichzelf met het Verdrag verenigbare steunmaatregel heeft gemaakt en opheffing dier maatregel heeft gelast voor het geval dat deze voorwaarde niet mocht worden nageleefd. De beschikking draagt in zoverre een dubbelzinnig karakter, juist omdat men een andere wijze van financiering niet onmiddellijk, doch langs indirekte weg tracht te bereiken. De Franse Regering beschouwt dit als détourne-ment de procédure. Strikt genomen zou deze volgens haar tot het absurde resultaat kunnen leiden dat de steun, ofschoon met het Verdrag en het algemeen belang verenigbaar, wordt beeindigd en alleen de heffing — waartegen volgens het Verdrag geen bezwaar bestaat — in stand wordt gelaten, en de heffing is nu juist het bestanddeel der regeling dat volgens de Commissie in het kader van het hierbedoeld systeem tot een bedenkelijke wijziging zou leiden van de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt.

Ook in zoverre, het zij aanstonds gezegd, kan ik de opvatting van de Franse Regering niet delen. Uit de tekst en de voorgeschiedenis der beschikking, met name uit de brief der Commissie van 18 juli 1969, blijkt volkomen duidelijk wat de Commissie beoogt: zij wraakt de wijze van financiering als een deel van het Franse stelsel van steunmaatregelen en het gaat er haar vooral om dat daarin wijziging wordt gebracht. Zoals wij zagen, is de Commissie bevoegd te dien aanzien beschikkingen te nemen en het lijdt volgens mij geen twijfel, dat zij door het nemen van de bestreden beschikking van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Ik zie derhalve niet in op welke gronden men de door de Commissie gekozen constructie kan bestrijden. In werkelijkheid hebben wij juist — zoals ten processe werd verklaard — een alternatieve beschikking voor ons, waarin aan de adressaat de keuze — en ten gunste van de Franse Regering enige speelruimte — wordt gelaten. Het kan komen tot afschaffing van het als geheel niet houdbare stelsel van steunmaatregelen of men kan zich beperken tot een verandering in de wijze van financiering. Aangezien de Commissie echter zonder meer wijziging van het financieringssysteem mocht verlangen, stond het haar ook vrij haar keuze op een minder ingrijpende voorwaardelijke beschikking te bepalen. Anders dan de Franse Regering meent, wordt de handeling der Commissie hiermede niet tot een simpele suggestie.

Houdt men ten slotte voor ogen, dat de Franse Regering uiteraard geen algehele intrekking van het stelsel van steunverlening aan de textielindustrie in overweging zal nemen, dan bestaat er mijns inziens geen aanleiding van détournement de procédure of détour-nement de pouvoir te spreken.

Een en ander wettigt de conclusie, dat het primaire betoog van de Franse Regering in geen van zijn onderdelen tot nietigverklaring van de bestreden beschikking behoeft te leiden.

3.

Subsidiair brengt de Franse Regering de economische gevolgen van de steunregeling, met name de zogenaamde belasting van buitenlandse producenten, ter sprake. Zij tracht aan te tonen, dat de gekozen wijze van financiering „de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt,… niet zodanig [verandert] dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”, dat derhalve een wezenlijke, in artikel 92, lid 3, c) omschreven voorwaarde voor het nemen van de bestreden beschikking niet is vervuld. Daartoe wijst zij in de eerste plaats op het geringe percentage der litigieuze heffing en op de mogelijkheid haar geheel op de Franse consumenten af te wenden, waardoor benadeling van buitenlandse producenten is uitgesloten. Hiermede is in overeemstemming dat de textielinvoer uit de andere Lid-Staten naar Frankrijk in de beide voorafgaande jaren aanzienlijk is toegenomen. Voorts moet worden aangenomen, dat de steun ook werkt ten gunste van de buitenlandse producenten, namelijk ten gunste van de research-bevordering en van de verbetering der industriële en commerciële structuur. En ten slotte leidt de beschikking der Commissie, dat wil zeggen het niet-belasten van buitenlandse produkten, tot discriminatie ten nadele van de Franse ondernemingen, die alleen de last van de steunmaatregelen zouden hebben te dragen en in ieder geval zou zo, economisch gezien, een niet zeer gerechtvaardigd stelsel — bij algemene toepassing zelfs een absurde situatie — ontstaan.

Laten wij deze argumenten thans toetsen.

Allereerst komt mij de juistheid van de stelling dat de heffing niet ten nadele van de buitenlandse producenten kan werken omdat zij volledig op de Franse verbruikers kan worden afgewenteld, zeer dubieus voor. Stellig mag in dit verband het rekenkundig argument dat de heffing mede in rekening moet worden gebracht en bij de belasting op de toegevoegde waarde opgeteld, geen rol spelen. Het maakt geen beoordeling van de economische gevolgen der heffing mogelijk. Slechts wanneer de vraag geen enkele elasticiteit zou vertonen zou men het mogelijk kunnen achten de economische gevolgen geheel af te wentelen. Dit kan echter vooral gezien de problemen welke met de capaciteit van deze tak van industrie verband houden, van textiel niet worden gezegd. Derhalve moet worden aangenomen dat het belasten van buitenlandse produkten voor de fabrikanten tot winstderving of afzetverlies kan leiden, zodat wijziging van de handelsvoorwaarden in ongunstige zin te duchten is.

Wat betreft het percentage van deze heffing (het werd van 0,20 op 0,44 % gebracht en het wordt bepaald naar de onbelaste waarde der waren) moet aan de Franse Regering stellig worden toegegeven dat door zulke percentages slechts geringe prijsverhogingen kunnen worden veroorzaakt, kleiner bij voorbeeld dan die voortvloeienduit schommelingen van de prijzen op de wereldmarkt voor de te verwerken materialen. Het is evenwel de vraag of een dergelijke kwantitatieve opvatting wel juist kan worden geacht. Weliswaar zou de Franse en Italiaanse tekst van artikel 92 („dans une mesure contraire a l'intérêt commun”; „in misura contraria al commune interesse”) ons ertoe kunnen verleiden. In het Duits en in het Nederlands wordt evenwel een formulering gebezigd welke veeleer in kwalitatieve richting wijst; er wordt daar gezegd dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig („in einer Weise”) mogen worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Tot zulk een kwalitatieve opvatting zal men trouwens toch reeds moeten komen op grond van het reeds vermelde strenge karakter van de voorschriften nopens de steunmaatregelen: volgens artikel 92 mag er zelfs geen vervalsing van de mededinging dreigen. Voorts dient men niet te vergeten dat een kwantitatieve benadering een erg onzeker element in de beoordeling zou brengen, immers het antwoord op de vraag wat is te beschouwen als merkbare of wezenlijke verandering van de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, valt voor iedere markt anders uit en wijzigt zich met de tijd. En dat kan hier al evenmin worden aanvaard als wanneer sprake is van de beoordeling van heffingen van gelijke werking als douanerechten — waarvoor het Hof van Justitie, zoals bekend, de kwantitatieve opvatting met zoveel woorden heeft afgewezen ( 2 ) —. Gaat men echter — en daartoe dwingt al hetgeen wij tot nu toe overwogen — uit van een kwalitatieve opvatting, dat wil zeggen vraagt men zich af welke wijziging van de handelsvoorwaarden naar haar aard schadelijk is voor het gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 92, dan lijdt het volgens mij geen twijfel dat als zodanig is te beschouwen iedere wijze van benadeling van de concurrentiepositie van buitenlandse fabrikanten, vooral wanneer zodanige benadeling geschiedt met behulp van een heffingsregeling in het kader van een stelsel van steunmaatregelen. De feitelijke omvang van deze benadeling is derhalve in het geheel niet van belang. — Wij behoeven dan ook niet verder in te gaan op de stelling dat de textielinvoer in Frankrijk uit de andere Lid-Staten in de laatste twee jaren aanzienlijk zou zijn toegenomen. Hoogstens zouden wij in zoverre met de Commissie kunnen opmerken, dat dit een gevolg is van de algemene ontwikkeling van de conjunctuur, zoals die zich in Frankrijk op velerlei terrein heeft voorgedaan, en dat voorts niet bekend is hoe de invoer zich zonder de litigieuze heffing zou hebben ontwikkeld.

Wat betreft het argument van de Franse Regering dat buitenlandse pro-dukten zouden mogen worden belast omdat van de aldus gefinancierde steunmaatregelen ook een gunstige werking ten behoeve van buitenlandse producenten uitgaat, zij het navolgende opgemerkt. — De stelling van verzoekster, kan, althans ten dele, juist zijn voor de steunverlening toegekend aan het Insti-tut textile de France, want de bibliotheek en de documentatiedienst van dit instituut staan open voor alle belanghebbenden, het researchwerk van het instituut wordt gepubliceerd en opdrachten tot research worden op gelijke voorwaarden van binnenlandse en buitenlandse ondernemingen aanvaard. Van een volkomen gelijke behandeling en eenzelfde werking kan nochtans niet worden gesproken, niet slechts omdat buitenlandse abonnees — die trouwens veel minder talrijk zijn dan de Franse abonnees — een duurdere prijs voor de publikaties van het Instituut hebben te betalen, doch ook omdat zij zich voor moeilijkheden van taalkundige aard geplaatst zien en omdat uiteraard een zekere nationale oriëntering van het research-werk, waarop Franse ondernemingen een sterke invloed uitoefenen, niet kan worden ontkend. — Nog duidelijker blijkt de onjuistheid van de stelling dat de gesteunde structurele maatregelen evenzeer aan buitenlandse ondernemingen ten goede komen. De maatregelen blijven immers niet tot het opruimen van onrendabele bedrijven — dat wil zeggen tot vermindering van de capaciteit — beperkt, doch strekken ook tot rationalisering en vergroting van de produktiviteit, als gevolg waarvan Franse ondernemingen de concurrentiestrijd met buitenlandse industrieën voor welke dergelijke structurele maatregelen niet zijn voorzien, beter kunnen volhouden. Voorts kan tegen de stelling dat de maatregelen op dezelfde wijze aan buitenlandse ondernemingen ten goede komen, worden ingebracht dat er in een zelfde casuspositie — het ging om het Italiaanse statistiekrecht en betoogd was dat dit recht in een tegenprestatie zijn rechtvaardiging vond — op is gewezen, dat het om een algemeen voordeel ging en dat de bepaling van de omvang van dat voordeel onzeker was (zaak 24-68, Jurisprudentie, Deel IX, blz. 202). Hetzelfde kan worden gezegd van de bevordering der structurele maatregelen van de Franse textielindustrie en haar verhouding ten opzichte van buitenlandse producenten, op wier produkten heffingen ter financiering der maatregelen worden toegepast. Niet in de laatste plaats hierom lijkt het ongerechtvaardigd de heffing op buitenlandse produkten toe te passen.

Ten slotte komen wij ook niet veel verder met verzoeksters stelling, dat het toepassen van de heffing op Franse ondernemingen alleen discriminatie zou opleveren en, economisch gezien, tot een weinig aanvaardbaar resultaat zou leiden. — Van discriminatie van de Franse ondernemingen kan stellig niet worden gesproken: zij bevinden zich kennelijk in een bevoorrechte positie, inmers de met behulp van de heffingen gefinancierde maatregelen komen in de eerste plaats aan de Franse bedrijven ten goede. — Wat betreft de vrees voor in economisch opzicht weinig bevredigende resultaten dient echter te worden gezegd dat een dergelijk vaag argument geen enkel gewicht in de schaal legt wanneer het gaat om de eisen welke in casu duidelijk uit de verdragsvoorschriften betreffende steunmaatregelen kunnen worden afgeleid. Afgezien daarvan is het uitgangspunt, namelijk dat de verwezenlijking van het door de Commissie gewenste stelsel aan de steunregeling de grondslag kan doen ontvallen, omdat dan nog slechts voor de export zou worden geproduceerd (en op de export is geen heffing toepasselijk), volkomen theoretisch.

Derhalve kunnen verzoeksters subsidiaire argumenten geen grondslag voor de gevorderde nietigverklaring opleveren.

4.

Ik kan mijn overwegingen betreffende de onderhavige casuspositie derhalve zeer kort samenvatten. Ik concludeer dat verzoekster in haar verzoek kan worden ontvangen, doch dat geen van de aangevoerde gronden tot toewijzing kan leiden. Het beroep moet derhalve worden afgewezen, zodat verzoekster de kosten van het geding zal hebben te dragen.