Conclusies van de Advocaat - Generaal Joseph Gand

van 16 juni 1965 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Met ingang van 1 mei 1959 is Götz Schoffer in dienst getreden van de Commissie van de E.E.G. als assistent van de directeur-generaal Buitenlandse Betrekkingen. Hij werd ingedeeld in de rang A4, salaris-trap 1, overeenkomstig een door de Commissie op 23 april 1959 genomen besluit van algemene aard, krachtens welke deze ambtenaren in beginsel — en onder voorbehoud van handhaving van eerder verworven posities — werden ingedeeld in de loopbaan A5/A4.

Bij de integratie-procedure werd hij gehandhaafd in zijn vroegere functie en met ingang van 1 januari 1962 werd hij in vaste dienst aangesteld in de rang A4, salaristrap 3. Het desbetreffende besluit werd uiterlijk in februari 1963 te zijner kennis gebracht.

Op 19 juni 1964 heeft hij bij de Commissie een klacht ingediend op grond van artikel 90 van het Statuut. Hij stelde daarbij, dat de aard van de werkzaamheden van assistenten van directeuren-generaal hun indeling in de rang A3 rechtvaardigt en met een beroep op het door U in het arrest-Maudet van 19 maart 1964 ontwikkelde beginsel, verzocht hij zijn herindeling in deze rang met ingang van de datum van zijn vaste aanstelling. Na op 8 september een voorlopig antwoord te hebben ontvangen, heeft hij bij Uw Hof een beroep aanhangig gemaakt, dat op 16 oktober 1964 ter griffie is ingeschreven. Hij verzoekt U het te zijnen aanzien genomen stilzwijgende besluit tot afwijzing te vernietigen en te verklaren, dat de Commissie aan zijn klacht gevolg dient te geven.

A — Ontvankelijkheid

Zowel bij de schriftelijke behandeling als ter zitting heeft de verwerende instelling verzoeker een grond van niet-ontvankelijkheid tegengeworpen, ontleend aan de omstandigheid dat zijn beroep een indeling in het geding brengt die — aangezien zij niet tijdig is betwist — ten tijde van de klacht van 19 juni 1964 reeds definitief was vastgesteld. Het stilzwijgende besluit tot afwijzing, hetwelk is ontstaan uit de houding van de Commissie ten aanzien van deze klacht, was een zuivere bevestiging van dat, hetwelk de indeling vaststelde en heeft derhalve geen nieuwe beroepstermijn kunnen openen.

Op deze grond van niet-ontvankelijkheid antwoordt Schoffer, dat zijn verzoek door zijn aard geen voorwerp van een verval kan uitmaken. De administratie heeft de voortdurende plicht om de ambtenaren die zij in haar dienst heeft in te delen op de in artikel 5 van het Statuut bepaalde wijze; deze plicht wordt dus niet in tijd beperkt, evenmin bijgevolg als het beroep, waartoe hiermede niet in overeenstemming zijnde besluiten aanleiding zouden kunnen geven. Dit stelsel is moeilijk verenigbaar met de door artikel 91 ingestelde gang van zaken, die bepaalt, dat bij geschillen tussen een instelling en haar personeel, de beroepen moeten worden ingesteld binnen drie maanden; deze termijn gaat in op de dag waarop het besluit aan de betrokkene ter kennis wordt gebracht — indien het een maatregel van individuele aard betreft — in het onderhavige geval het indelingsbesluit, dat uiterlijk in februari 1963 ter kennis van verzoeker is gebracht. Want de regel van artikel 91 heeft een algemene strekking en geldt ongeacht de betwiste beschikking.

Is deze termijn verstreken dan kan het besluit in beginsel niet meer worden bestreden; het is definitief geworden en de administratie kan niet gehouden zijn er op terug te komen. Anders is het evenwel — U hebt er met name in het arrest-Charles Muller van 16 december 1964 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 1357) aan herinnerd — in geval van een „wezenlijk novum”. De ambtenaar moet dan een klacht indienen volgens de bepaling van artikel 90 onder aanvoering van het novum waarop hij meent zich te kunnen beroepen.

Hoe is het in het onderhavige geval? U hebt bij herhaling aanvaard, dat de publikatie van de staat van de omschrijving van de werkzaamheden en bevoegdheden die aan ieder ambt zijn verbonden, als bedoeld in artikel 5 van het Statuut, dit novum kan vormen, omdat de ambtenaar slechts aan de hand van deze staat er zich rekenschap van kan geven of hij bij zijn vaste aanstelling juist of onjuist is ingedeeld. In dit geval moet, naar onze mening, de klacht ook worden ingediend binnen de termijn van het gerechtelijk beroep. Deze stelling had de Advocaat-Generaal Roemer ingenomen in zijn conclusie in de zaak-Boursin (Jurisprudentie, Deel X, blz. 1456) en alleen op deze manier kan men voorkomen, dat alle betekenis aan de bij het Statuut bepaalde regels inzake rechtsmiddelen en termijnen wordt ontnomen.

Het staat vast, dat de staat van de omschrijving, zoals deze door de Commissie in haar zitting van 29 juli 1963 is vastgesteld, gepubliceerd is in de „Mededelingen aan het personeel van de Commissie” van 2 oktober 1963. Deze bekendmaking vormde het uitgangspunt voor de termijn, die open stond om zich te beroepen op een novum, en de op 19 juni 1964 ingediende klacht was duidelijk tardief.

Weliswaar beroept Schoffer zich niet hierop, maar in hoofdzaak op het arrest-Maudet van 19 maart 1964 waarnaar hij reeds in de eerste alinea van zijn administratieve klacht verwees. Zoals hij in zijn repliek stelt zou dit arrest werkelijk een precedent vormen voor het recht waarop hij zich beroept, in deze zin, dat het Hof van Justitie heeft bevestigd, dat iedere ambtenaar, die na zijn integratie is gehandhaafd in een ambt waarvoor het Statuut een hogere rang voorschrijft dan de rang waarin hij is ingedeeld in het kader van zijn vaste aanstelling, het recht heeft om zijn indeling te doen herzien. Dit arrest zou een einde hebben gemaakt aan „de rechtsonzekerheid op dit terrein” doordat „de tekst van artikel 102, lid 1, van het Statuut voor discussie vatbaar was”.

Het is zeker, dat Uw arrest-Maudet voor de eerste maal een uitlegging heeft gegeven van een bepaling van het Statuut over de strekking waarvan men kon aarzelen; maar er volgt geenszins uit dat dit arrest een novum vormt dat ten gunste van andere ambtenaren een nieuwe beroepstermijn opent voor het betwisten van de wettigheid van hun indeling. Zoals wij in een andere zaak hebben kunnen betogen, beperkt het gezag van gewijsde zich tot de rechtsbetrekkingen tussen de partijen in het geding: de Commissie en Maudet; hij heeft geen invloed op de betrekkingen tussen de Commissie en andere ambtenaren wier positie niet gewijzigd is wat betreft de termijnen binnen welke zij hun rechten kunnen doen gelden. Verweerster heeft in haar dupliek naar voren gebracht hoe deze opvatting in het algemeen in overeenstemming was met de in de onderscheidene Lid-Staten gehuldigde beginselen omtrent de administratieve beroepen, en wij zullen bij dit punt niet langer stilstaan. Wij willen er slechts aan toevoegen, dat de onderhavige zaak niet eens lijkt op die welke heeft geleid tot het vorige arrest, omdat anders dan die zaak, er sprake is van een geschil over de rang waarmede de door verzoeker beklede functie overeenkomt.

Maar Schoffer beroept zich ook op het feit dat de Commissie in juni 1964 — dus juist vóór zijn klacht — een andere ambtenaar, de heer Stefani, assistent van de directeur-generaal Economische en Financiële Zaken, in de rang A3 heeft aangesteld. Deze benoeming zou de eerste toepassing in de praktijk zijn van de nieuwe regels, die door de Commissie op 28 november 1962 zijn aangenomen voor de indeling van deze ambtenaren en volgens welke het dienstig is „om in de toekomst van geval tot geval een beslissing te nemen over de indeling van de assistenten in verband met de waarderingsfactoren, die eigen zijn aan dit ambt”. De Commissie zou aldus voor de eerste maal na de inwerkingtreding van het Statuut en van de omschrijving van de functies officieel hebben erkend, dat de taken van de assistent behoren tot de werkzaamheden van de rang A3.

Het dossier laat niet toe vast te stellen of, zoals de Commissie stelt, andere ambtenaren vóór Stefani zijn aangesteld met toepassing van de in november 1962 vastgestelde regels. In ieder geval draagt de aanstelling, waarop een beroep wordt gedaan het karakter van een individuele handeling die slechts effect heeft wat betreft de positie van degene die er het onderwerp van is, en zij kan juridisch geen „novum” vormen, dat de termijnen voor het betwisten van de indeling van een derde, zou kunnen heropenen.

In het kort: wij menen dat de indeling met ingang van 1 januari 1962 van Schoffer in rang A4, salaristrap 3, die niet is bestreden toen zij ter kennis van de betrokkene werd gebracht en ook niet toen de omschrijving van de werkzaamheden en bevoegdheden die aan ieder ambt zijn verbonden werd bekend gemaakt, definitief is geworden. Bijgevolg heeft de door hem in juni 1964 ingediende klacht — meer dan drie maanden na het voorvallen van het enige novum waarop hij zich zou hebben kunnen beroepen — niet de termijn kunnen heropenen, die hem krachtens artikel 91 van het Statuut was gesteld om zijn rechten te kunnen doen gelden en heeft deze klacht de administratie ook niet kunnen verplichten om terug te komen op een onaantastbare situatie.

Deze oplossing kan streng lijken, evenals alle regels waarbij beroepstermijnen worden vastgesteld, in het bijzonder wanneer een openbaar ambt in het geding is. Maar men moet niet vergeten, dat deze regels voor de procesvoering zijn te verklaren uit de noodzaak om de stabiliteit van rechtsverhoudingen en administratieve besluiten te verzekeren. Indien dit beginsel in dit geval ongunstig uitvalt voor de ambtenaar, kan het in andere gevallen in zijn voordeel uitvallen bij voorbeeld doordat het zich er tegen verzet dat de administratie terugkomt op een besluit waarbij rechten zijn verleend.

Indien U deze zienswijze niet deelt, zult U een beslissing moeten nemen over de gegrondheid van het verzoek van Schoffer strekkende om zijn indeling te verkrijgen in de rang A3, zulks met ingang van 1 januari 1962. Dat is de vraag die wij in het kort subsidiair zullen onderzoeken.

B — Gegrondheid

De functie van assistent van de directeur-generaal komt niet voor in bijlage I van het Statuut en evenmin op de door de Commissie vastgestelde staat van de omschrijvingen der standaardfuncties.

Anderzijds weet men dat deze staat de werkzaamheden van de standaardfunctie van hoofdadministrateur (loopbaan A4/A5) omschrijft als van „hoofd van een sector van werkzaamheden van een afdeling” of van „hoofd van een gespecialiseerde dienst” of van „een ambtenaar, belast met werkzaamheden van scheppende aard, studies of controle in een sector van werkzaamheden”, of ten slotte van „adjunct van een afdelingshoofd”. Wat betreft de standaardfunctie van afdelingshoofd (loopbaan A3), dit is hetzij de ambtenaar die „een administratieve eenheid leidt onder het gezag van een directeur — eventueel onder rechtstreeks gezag van een directeur-generaal — op een gespecialiseerd terrein”, hetzij „een hoog gekwalificeerde ambtenaar, die optreedt als adviseur van een orgaan van de instelling of verantwoordelijk is voor studies of controle onder het gezag van een directeur-generaal of van een directeur”.

Om vast te stellen dat het ambt van assistent van de directeur-generaal in rang A3 dient te worden ondergebracht, voert Schoffer allereerst de aard van die werkzaamheden aan die in hoofdzaak worden verricht door een „adviseur” van de directeur-generaal. Rechtstreeks onder deze hoge ambtenaar ressorterende, staat hij hem bij en dient hem van advies bij de supervisie van het directoraat-generaal, hij neemt onder zijn verantwoording deel aan de voorbereiding en de vervulling van alle belangrijke taken, hij onderhoudt zowel het contact met de directeuren en afdelingshoofden als met de kabinetten van de leden van de Commissie, vertegenwoordigt bij gelegenheid de directeur-generaal en moet soms tijdens diens afwezigheid in zijn naam aan ambtenaren van het directoraat-generaal werkelijke instructies geven. Hij draagt ten slotte de verantwoordelijkheid voor het functioneren van het secretariaat van het directoraat-generaal. Dit zijn alle bevoegdheden die niet overeenkomen met die van hoofdadministrateur, maar eerder met die van de hoog gekwalificeerde ambtenaren, belast met het adviseren van een orgaan van de instelling.

Het andere argument van Schoffer is dat van de 9 assistenten van directeuren-generaal er 4 zijn ingedeeld in A3 en 5 in A4. Neemt men de cijfers van verweerster aan dan zou de verdeling over 12 directoraten-generaal of daarmede gelijkgestelde organen 4 in A3 en 8 in A4 of A5 zijn; maar wat er ook van deze verschillen zij, geen enkel geldig motief zou dit verschil in indeling rechtvaardigen. De aard van de werkzaamheden van de assistent bij het ene directoraat-generaal zouden nauwelijks verschillen van die bij het andere, zodat men op allen dezelfde behandeling zou moeten toepassen.

Het antwoord van de Commissie op deze twee argumenten komt ons niet onverdeeld overtuigend voor. Wij zouden er wel voor geporteerd zijn om met haar van mening te zijn, dat de werkzaamheden van de assistent overeenkomen met die van een ambtenaar A4/A5, of ten minste dat zij niet overeenkomen met die van de ambtenaar A3, zulks in tegenstelling tot hetgeen Schoffer tracht vast te stellen. De verantwoordelijkheid voor het secretariaat van het directoraat-generaal kan inderdaad niet worden gelijkgesteld met die van een afdeling — hetgeen verzoeker trouwens ook niet beweert. Maar het lijkt ons vooral verkeerd om hem (de assistent) te kwalificeren als „adviseur” van de directeurgeneraal in de zin van de omschrijving der functies, die deze term blijkt te verbinden aan de gedachte van een hoog gekwalificeerde deskundige. In dit opzicht komt de rol van de assistent niet buiten het kader van de algemene verplichtingen, in artikel 21 bepaald voor alle ambtenaren. Het is ook niet juist, dat hij zijn directeur-generaal vertegenwoordigt en namens en in plaats van deze instructies moet geven; wat betreft zijn deelname aan of zijn aanwezigheid bij de vergaderingen van bepaalde comités, dit lijkt geen enkele consequentie te hebben voor wat betreft zijn hiërarchische indeling.

Neteliger is daarentegen het feit dat andere assistenten onder het nieuwe Statuut in rang A3 zijn ingedeeld. De administratie rechtvaardigt dit niet alleen door vroegere posities te handhaven — hetgeen toch niet zou gelden voor allen op wie deze indeling van toepassing is — zij wijst er ook op, dat als het dienstbelang vanaf het begin geëist heeft dat een ambt van assistent in elk directoraat-generaal werd ingesteld, deze functie toch geen „standaard-functie” is, die overeenkomt met een in de zin van artikel 5 van het Statuut aangegeven loopbaan. Zij voegt er aan toe, dat men de Commissie niet de bevoegdheid kan betwisten om aan deze functie een veranderlijke inhoud te geven.

Wij hebben in een andere zaak gezegd, dat het helaas onvermijdelijk was dat er iets onnauwkeurigs en enige overlapping is in de omschrijving die de instelling moet vaststellen voor de werkzaamheden en bevoegdheden die aan ieder ambt zijn verbonden. Maar de stelling, die heden door de Commissie wordt geponeerd, vinden wij niet minder betwistbaar en gevaarlijk. Zij lijkt neer te komen op de gedachte, dat de in de bijlage beschreven loopbanen slechts gelden voor de standaardfuncties die daar zijn opgesomd en die als enige een nauwkeurig omschreven definitie hebben, waaraan niet kan worden getornd; de andere ambten daarentegen zouden geen vaste inhoud hebben, dezelfde benaming zou werkzaamheden van verschillend niveau kunnen dekken, waarmee bijgevolg verschillende loopbanen overeen zouden komen.

Na te hebben bepaald, dat het verband tussen standaardfuncties en loopbanen wordt aangegeven in de staat van bijlage I, draagt artikel 5 van het Statuut aan iedere instelling op de omschrijving vast te stellen van de werkzaamheden en bevoegdheden die aan ieder ambt zijn verbonden. Deze omschrijving moet derhalve zo volledig mogelijk zijn; zij moet zó worden vastgesteld, dat ieder ambt er zijn plaats kan vinden, zo niet uitdrukkelijk dan ten minste door gelijkstelling; door de werkzaamheden te vergelijken, die een drager van een ambt uitoefent met die welke op de staat zijn beschreven kan men hem vereenzelvigen met een van de daar bedoelde standaardfuncties en aldus de loopbaan bepalen waarop hij recht heeft.

Indien er al verschillen kunnen bestaan tussen de ene instelling en de andere, zien wij niet goed hoe binnen dezelfde instelling en in het kader van eenzelfde omschrijving, dezelfde benaming met verschillende loopbanen zou kunnen overeenkomen. De Commissie heeft ter zitting gewezen op de „bijzondere raadadviseur” en de „raadadviseur”, respectievelijk ingedeeld in A2 en A3 door de staat, die evenwel de werkzaamheden van de een en die van de ander omschrijft op zeer nabijkomende, zo niet op identieke wijze. Dit is juist; het rechtvaardigt echter niet voldoende een verschil van niveau en bijgevolg van indeling tussen de ambten van assistent, waarvan men ons overigens zegt dat het dienstbelang van het begin af de instelling bij elk directoraat-generaal geëist heeft. Een ambt dus, dat bij elk directoraat-generaal gelijkelijk nodig is, maar nochtans om verschillende werkzaamheden uit te oefenen, al naar omstandigheden; dat komt ons niet erg overtuigend voor.

Men staat inderdaad voor de keus tussen twee begrippen: of de benaming „assistent van de directeur-generaal” omvat werkzaamheden van verschillend niveau al naar omstandigheden, en komt aldus overeen met verschillende functies; wij hebben de bezwaren die aan deze opvatting kleven naar voren gebracht. Of men neemt aan dat de functie uniek is, maar hoe kan dan haar loopbaan — anders dan in andere gevallen —-zich uitstrekken over de rangen A3 tot A5 zonder de regels van het Statuut en met name van bijlage I te miskennen? Men kan zich trouwens afvragen of de stelling van de administratie over de veranderlijke inhoud van de functie niet kan worden uitgelegd als het verlangen om te ontsnappen aan de dwang, die deze bepaling van het Statuut oplegt.

Indien U een uitspraak moet doen over de gegrondheid van het beroep van Schoffer kunt U zulks, naar het ons voorkomt, niet doen alvorens over deze rechtskwestie te hebben beslist; welllicht wordt U ertoe gebracht om een onderzoek in te stellen naar enkele aanvullende nauwkeurige opgaven omtrent de positie van de assistenten van de verschillende directoraten-generaal, zonder hiertoe een beroep te doen op het getuigenis van de chef van verzoeker of van zijn collega's. Maar op grond van de overwegingen die wij hebben aangevoerd, menen wij dat Uw onderzoek dient op te houden zelfs vóór dat met de beschouwing van de gegrondheid van de vorderingen van Schoffer is begonnen.

Wij concluderen derhalve :

( 1 ) Vertaald uit het Frans.