Conclusies van de Advocaat-Generaal Karl Roemer

van 24 juli 1965 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

In het kader van de liquidatie van de vereveningsinstelling van Brussel heeft verzoekster in dit proces, evenals andere schrootverbruikende ondernemingen, een op 8 april 1963 gedateerde brief van de Hoge Autoriteit ontvangen, waarin haar krachtens de algemene beschikking 7-63 kennis werd gegeven van een voorlopige afrekening, afgesloten per 31 mei 1963, van vorderingen en schulden van de vereveningskas. De afrekening gaf een afzonderlijke opsomming van alle bijdragen die verzoekster verschuldigd was, van de door haar aan de vereveningskas betaalde bedragen, en, omgekeerd, van de betalingen van de Kas aan verzoekster, hetgeen uitkwam op een eerste saldo ad Ffr 1.624.471,27 ten laste van verzoekster. Bovendien gaf de afrekening een samenvatting van de bijdragen, bestemd voor de rentedienst van de vereveningsinstelling, en van een tegoed aan rente van verzoekster, welke berekening tot een tweede debetsaldo ten bedrage van Ffr 476.997,65 voerde.

Van deze twee bedragen heeft verzoekster dat van het eerste saldo, dus de bijdrage voor de hoofdsom, op 27 februari 1964 betaald. Zij betwistte echter de rechtmatigheid van het tweede saldo, dat wil zeggen de verplichting tot betaling van het bedrag wegens rente.

Op 22 juli 1964 heeft de Hoge Autoriteit vervolgens een beschikking uitgevaardigd, waarbij zij verzoekster formeel uitnodigde het rentebedrag ten bedrage van Ffr 476.963,47 te betalen.

Deze beschikking vormt in de eerste plaats het onderwerp van de onderhavige procedure. Bovendien richt het zich, door middel van de opgeworpen exceptie van onrechtmatigheid, tegen de algemene beschikkingen 21-58, 19-60, 20-60, 7-61 en 7-63, althans voor zoverre deze rentekwesties regelen (crediteuren- en debiteuren rente).

Verzoekster voert tegen deze handelingen een groot aantal argumenten aan die ons, voor zover zij de regeling van creditrente (Habenzinsenregelung) van beschikking 7-61 betreffen, in hoofdzaak bekend zijn uit de zaak 37-64 en nu slechts aanleiding geven tot de vraag of er nieuwe gezichtspunten zijn die een gewijzigd oordeel nodig maken; maar ook argumenten, die nieuwe vragen doen rijzen met betrekking tot het systeem der crediteurenrente.

Het is met eenvoudig voor de behandeling ervan een duidelijke methode te vinden, waarbij niet in herhalingen vervallen wordt.

Misschien is het het verstandigst ons eerst bezig te houden met de door verzoekster opgeworpen vraag, of een renteregeling in algemene zin onmisbaar is bij het vereveningsstelsel. Daarna kunnen we dan de argumenten van verzoekster onderzoeken die zij onder de rubrieken détournement de pouvoir, schending van algemene rechtsbeginselen, en schending van het verbod van discriminatie, aanvoert tegen de rechtmatigheid van de renteregeling van beschikking 7-61 en tegen de bepalingen die betrekking hebben op de crediteurenrente. Ten slotte zullen wij dan nog vorm- en procedurekwesties behandelen, zoals de beweerde schending van de verplichting tot motiveren en het ontbreken van medewerking van de Raad van Ministers aan het uitvaardigen van beschikking 7-61.

Juridische beoordeling

1. Ten aanzien van de noodzaak van een renteregeling in het kader van de verevening van schroot

Ik erken openlijk dat het mij verbaasd heeft deze vraag in de procedure gesteld te zien, niet zozeer omdat zij ingekleed is als een klacht over gebrek aan motivering, waar zij principieel niet thuis hoort, maar op materieel-juridische gronden.

Wat dit betreft kan ik om te beginnen wijzen op de oorsprong van de vereveningsinstelling, die in 1953 is opgericht, met kartelrechtelijke goedkeuring van de Hoge Autoriteit, door schrootverbruikende ondernemingen van de zes Lid-Staten, te weten door kooplieden in de zin van het handelsrecht en wel in de vorm van handelsmaatschappijen naar Belgisch recht „sans but lucratif”, die in het handelsregister werden ingeschreven. Ingevolge hun statutair doel waren deze maatschappijen bevoegd omvangrijke commerciële en financiële transacties tot stand te brengen op het terrein van aankoop van schroot en prijsverevening. In overeenstemming met de te dezer zake geldende regels van het handelsrecht (verg. in het Franse recht het handelsgebruik bij de rekening-courant; artikel 353 van het Duitse wetboek van koophandel) lijkt het vanzelfsprekend dat deze maatschappijen, voor de afwikkeling en de afrekening der zaken in het algemeen belang niet konden afzien van een rekening-courant systeem voor vorderingen en schulden van elke deelnemer in diens verhouding tot de andere deelnemers en op analoge wijze, voor iedere periode van afrekening, van een systeem van crediteuren- en debiteurenrente.

Toen in 1954 de schrootverevening voor alle schrootverbruikende ondernemingen van de Gemeenschap verplicht werd, en als zodanig moest worden geadministreerd door de bekende Brusselse instellingen, onder verantwoordelijkheid van de Hoge Autoriteit, heeft dit wezenskenmerk geen wijziging ondergaan. Het bleef er om gaan voor iedere vereveningsmaand een zo groot mogelijke gelijkstelling te verwezenlijken tussen de schrootverbruikende ondernemingen, onafhankelijk van de vraag of zij voor hun produktie duur ingevoerd schroot of goedkoop binnenlands schroot verwerkten. Dit doel moest bereikt worden zonder dat de vereveningsinstelling over eigen kapitaal beschikte en zonder dat de Hoge Autoriteit, strikt genomen, optrad als crediteur of debiteur. Een dergelijk mechanisme zou stellig op ideale wijze hebben gefunctioneerd, als de voornaamste transacties uiterst snel en nauwkeurig bekend hadden kunnen zijn, en als de financiële verevening werkelijk korte tijd daarna volledig geëffectueerd had kunnen worden.

Maar in de praktijk was de situatie anders om redenen die in hun veelvormigheid herhaaldelijk voor ons uiteengezet zijn. In plaats daarvan is men in de loop der jaren gekomen tot voorlopige afrekeningen, op basis waarvan de bijdrageplichtige ondernemingen bedragen ter beschikking van het vereveningsstelsel stelden, die, zoals later bleek, hadden moeten worden betaald door andere ondernemingen, of tot afrekeningen, waarvan de vereffening geheel achterwege bleef, zodat ook de ondernemingen die recht hadden op een vereveningsuitkering, niet geheel voldaan werden. Gezien deze situatie hield de latere luiqidatie, met het doel een gelijkstelling van de schrootverbruikende ondernemingen te bewerkstelligen, in, enerzijds het invoeren van een systeem van crediteurenrente ten behoeve van de ondernemingen die recht hadden op een uitkering, alsmede van de ondernemingen, welke ten gevolge van een vergissing te hoge bedragen hadden betaald, en anderzijds de noodzaak om, ten behoeve van de vereveningsinstelling, aan de debet-staande ondernemingen, die hun betalingen niet op tijd verricht hadden, het daardoor genoten geldelijk voordeel te ontnemen.

De aard der feiten die ons ter beoordeling voorgelegd zijn, rechtvaardigd dus de toepassing van een renteregeling.

Naar mijn mening is gemakkelijk aan te tonen dat geen der door verzoekster hiertegen aangevoerde argumenten doorslaggevend is.

Dit geldt voor haar mening, dat een bevredigende oplossing mogelijk zou zijn, als de Hoge Autoriteit degenen aangrijpt die verantwoordelijk zijn voor de in de schrootverevening ontstane vertragingen, bij voorbeeld — door middel van civiele en strafrechtelijke procedures (beschikkingen nos. 20-58 en 7-63) — de ondernemingen die op frauduleuze of een andere ongerechtvaardigde wijze vereveningsvergoedingen hebben gekregen. Het staat buiten twijfel dat de Hoge Autoriteit ruimschoots van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt en gebruik maakt (zie haar rapporten over de afwikkeling van de schrootverevening) en wel met het doel zich de ten onrechte betaalde bedragen, met inbegrip van de rente sedert de dag van betaling te laten restitueren. Maar evenmin is het aan twijfel onderhevig dat het daarbij slechts gaat om een gedeelte van de verschijnselen die het vereveningsstelsel hebben verstoord, en dat het niet mogelijk is om op deze manier een volledige compensatie te verkrijgen, met name niet als degenen die de bedragen hebben ontvangen te goeder trouw zijn.

Wat betreft de mogelijkheid om, volgens artikel 47 van het Verdrag, boeten op te leggen aan de ondernemingen, die onjuiste inlichtingen hebben verstrekt, moet de Hoge Autoriteit ongetwijfeld in het kader van de schrootverevening van deze bevoegdheid gebruik maken, maar toch mag bij het probleem dat ons bezighoudt, niet vergeten worden dat zij met de aldus ontvangen bedragen de vereveningsrekeningen niet in orde mag brengen, omdat die boeten aan het algemene budget van de Hoge Autoriteit ten goede komen.

Ten slotte staat het wel buiten twijfel dat niet in alle gevallen waarin het verloop van het vereveningsstelsel storing heeft ondervonden (bij voorbeeld als gevolg van de te weinig nauwkeurige tekst van de algemene beschikkingen, of van administratieve vergissingen bij hun toepassing — ongeoorloofde vrijstelling van schroot van het concern — of als gevolg van onvoldoende controle), de Hoge Autoriteit zelf een dienstfout kan worden verweten, met het gevolg dat zij uit haar algemeen budget leemten in het vereveningssysteem zou moeten opvullen. Voor tal van gevallen bestaat hierover een duidelijke jurisprudentie (zie de kwesties van de vrijstelling van concernschroot of de onvoldoende controle op de herkomst van het schroot), waarnaar ik verwijs.

Derhalve blijft het bij de vaststelling dat de vereveningsinstelling voor schroot niet kan werken zonder een renteregeling, gezien de noodzakelijkheid tot overbrugging van de tijd tussen het moment waarop het schroot verbruikt wordt en de datum waarop de betaling van de vereveningsbijdragen en van het doorgeven daarvan aan de begunstigde plaatsvindt.

2. Welk rentesysteem past het beste bij de vereisten van de schrootverevening?

Wij herinneren ons uit de uiteenzetting van de feiten in dit en andere processen, dat op grond van een besluit van de Raad van bijstand van de Kas van 1955, hetwelk daarna verlengd is tot de Hoge Autoriteit het beheer van de vereveningsinstelling overnam, dat van die bijdrageplichtige ondernemingen, die hun financiële verplichtingen niet nakwamen, na daartoe door de Kas te zijn uitgenodigd, vertragingsrente werd geheven. Toen de Hoge Autoriteit in 1958 het beheer van de vereveningsinstelling weer op zich genomen had, heeft zij voor de afrekeningsperiodes waarvoor zij zelf de tarieven voor de bijdragen vaststelde, beslist dat rente voor te late betaling zou worden berekend na verloop van een termijn van 25 dagen, te rekenen vanaf de dag van bekendmaking van de algemene beschikkingen, waarbij de tarieven der bijdragen werden vastgesteld. Voor de crediteuren van het vereveningsstelsel was sedert beschikking 21-58 voorzien in de betaling van crediteurenrente.

Misschien heeft men in het begin deze regeling als voldoende beschouwd: in ieder geval bestaat er in het onderhavige geval, in tegenstelling met de wens van verzoekster, geen aanleiding om dit systeem indirect, voor zover er sprake is van debiteurenrente, onrechtmatig te verklaren, en dat niet alleen omdat verzoekster klaarblijkelijk nooit tot betaling van die rente is aangesproken, maar ook omdat het oorspronkelijke systeem met zovele woorden ingetrokken is bij beschikking 7-61 en vervangen door een nieuwe regeling.

Het rentesysteem volgens beschikking 7-61, van toepassing voor de gehele periode waarin het vereveningstelsel van kracht was, komt daarentegen in wezen hierop neer: iedere onderneming, die een vereveningsbijdrage verschuldigd is, wordt voor rente gecrediteerd (analoog met de valuta-data bij banken) vanaf de datum der werkelijke betaling, en de daarvoor nodige bedragen worden (evenals andere crediteurenrente) omgeslagen over alle bijdrageplichtige ondernemingen naar rato van hun schrootverbruik. Wat de creditrente betreft komt dit in de praktijk neer op een compensatie van de rentebedragen en de tegoeden aan rente voor die ondernemingen-debiteuren die op tijd hun betalingen hebben gedaan, terwijl die ondernemingen die achterstallig zijn met de betaling van hun bijdragen, meer aan de rentedienst moeten bijdragen dan hun aan rente voor hun bijdragen wordt vergoed. Aldus wordt ten slotte een systeem van vervaldag-rente, „Falligkeitszinsen”, bereikt. Naar mijn overtuiging laten de door de Hoge Autoriteit gegeven voorbeelden geen twijfel op dit punt: zo nodig zou de juistheid van deze stelling kunnen worden aangetoond met behulp van een wiskundige expertise.

Zoals ik in de loop van de procedure 37-64 al naar voren heb gebracht, lijkt mij een dergelijk systeem principieel beter te passen bij het publiekrechtelijke domein, waartoe de schrootverevening behoort en waar men regelmatig met objectieve verhogingen wegens achterstalligheid, dus met automatisch optredende juridische gevolgen werkt, dan een systeem van moratoire interessen. Het is ook ontegenzeglijk het enige systeem dat geschikt is om op bevredigende wijze de in een systeem van moratoire interessen onvermijdelijke leemten aan te vullen. Men kan gemakkelijk inzien dat het ten minste tot in 1958, dat wil zeggen gedurende een tijdvak waarin de rente wegens te late betaling slechts opeisbaar was na een aanmaning van de Kas en indien de ondernemingen verantwoordelijk waren voor de in de betaling van hun bijdragen ontstane vertraging, in vele gevallen niet mogelijk is geweest de betaling van rente te vorderen omdat schrootaanmeldingen en dientengevolge aanmaningen om te betalen achterwege bleven of omdat om objectieve redenen de vereveningsbij dragen moesten worden verbeterd. Wilde men dergelijke gevolgen van een systeem van moratoire interessen aan de begunstigden van het vereveningsstelsel, aan de vereveningscrediteuren, besparen (en daartoe was men verplicht om niet te vervallen in discriminatie tussen alle schrootverbruikende ondernemingen), dan bestond de enige oplossing hierin, dat door middel van een algemene over alle schrootverbruikende ondernemingen te verdelen heffing de leemten werden aangevuld, die niet met moratoire interessen opgevuld konden worden. Nu kwam dit noodzakelijkerwijze neer op het dubbel belasten van die ondernemingen, die hun financiële verplichtingen op tijd waren nagekomen. Het is dus het gebod van gelijke behandeling (eventueel in samenhang met de noodzaak tot administratieve vereenvoudiging waarop verzoekster terecht wijst) dat ten slotte het rentesysteem van beschikking 7-61 het beste verenigbaar met het vereveningsstelsel doet voorkomen, terwijl de door verzoekster voorgestane differentiatie naar de goede of de kwade trouw van ondernemingen, die de bijdrage verschuldigd zijn, een discriminerend gevolg zou hebben met het oog op de objectieve moeilijkheden van de schrootverevening.

3. Niettegenstaande deze principiële vaststelling wil ik toch niet nalaten om op de bezwaren van verzoekster elk afzonderlijk in te gaan om te zien of die een gerechtvaardigde kritiek inhouden

4. Ongeoorloofde terugwerkende kracht

Ter zake van het verwijt van ongeoorloofde terugwerkende kracht van beschikking 7-61 zij in de eerste plaats in herinnering gebracht, dat die beschikking niet de eerste is met een renteregeling, maar dat, reeds sedert 1955 en 1958, de aan de bijdragen onderworpen ondernemingen zich tegenover rentesystemen in de verevening geplaatst hebben gezien. Voor het overige kan ik in dit verband volstaan met te verwijzen naar de uiteenzettingen in de zaak 37-64. Daar heb ik aangetoond, dat juist met het oog op detailwijzigingen in het schrootvereveningsstelsel, de rechtspraak over het algemeen erg liberaal is, indien — en dat geldt in het bijzonder voor de renteregeling van beschikking 7-61 — niet iets geheel nieuws in het vereveningsmechanisme wordt ingevoerd, maar slechts gestreefd wordt naar een aanpassing aan beginselen die rechtstreeks kunnen worden afgeleid uit de basis-beschikkingen.

Daarbij komt nog — waarop eveneens reeds de nadruk werd gelegd — dat de beschikking 7-61 niet alleen doelmatiger is, maar ook minder discriminerend dan de oorspronkelijk geldende regeling, dat haar eigenlijke doel is enkele aan de verevening deelnemende ondernemingen een ongerechtvaardigd voordeel te ontnemen, waarmede, als dit voor normatieve handelingen zou gelden, ook voldaan zou zijn aan het vereiste om uitsluitend in geval van onrechtmatigheid of onbillijkheid van de te herziene regeling een wijziging met terugwerkende kracht aan te brengen. Tegenover dit oordeel bevat de uiteenzetting van verzoekster in het onderhavige geding geen argumenten die tot een andere uitkomst zouden moeten leiden, zodat het beroep ook uit het oogpunt van ontoelaatbare terugwerkende kracht niet kan slagen.

5. Gebrek aan motivering

Wat de grief aangaande het gebrek aan motivering betreft, opgeworpen tegen de beschikking 7-61, kan ik eveneens kort zijn, aangezien de essentiële daarvoor aangevoerde argumenten al in ander verband behandeld zijn en omdat die grief ook in de procedure 37-64 al tot in details besproken is.

Daarbij is komen vast te staan dat de beschikking niet een juiste motivering mist. Ook moet naar mijn overtuiging bedacht worden, wat voor de Hoge Autoriteit de leidende gedachte is geweest bij het vaststellen van de nieuwe renteregeling, namelijk het streven zorg te dragen voor een niet-discrimineren in de tijd. Om nu bovendien nog een gedetailleerde beantwoording te verlangen van de vragen, waarom het vroegere systeem geen bevredigende resultaten toeliet, of waarom de bestaande mogelijkheden tot verbetering en andere reeds genoemde middelen niet voldoende schenen voor een correcte afwikkeling van de verevening, of in hoeverre een andere dan de gekozen regeling niet in aanmerking kon komen, lijkt mij de volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie gestelde eisen ten aanzien van de motiveringsplicht, te boven te gaan.

Aldus blijkt ook de klacht over schending van wezenlijke vormvoorschriften niet steekhoudend.

6. Ontbreken van de instemming van de Raad van Ministers

Laten wij ten slotte nog nagaan welke argumenten verzoekster aanvoert ter ondersteuning van haar stelling dat voor het uitvaardigen van de bestreden renteregeling de instemming van de Raad van Ministers nodig was geweest.

Reeds in haar verzoekschrift heeft zij daartoe een nauwkeurige uiteenzetting gegeven van de ontwikkeling van de vereveningsvoorziening volgens de verschillende algemene beschikkingen. Zij doet uitkomen, dat van alle beschikkingen over rentekwesties alleen die van 24 juli 1958 (no. 16-58) met instemming van de Raad van Ministers uitgevaardigd is; die is echter maar enkele maanden van kracht geweest en betrof bovendien uitsluitend de heffing van vertragingsrente. Het zou dus niet gerechtvaardigd zijn zich later op die beschikking te beroepen met het doel een renteregeling, die zich uitstrekt over de gehele geldigheidsduur van de vereveningsinstelling, in te voeren. Bovendien moet worden bedacht, dat de met beschikking 7-61 uitgevaardigde renteregeling het opbrengen van aanzienlijke extra middelen vereist, dus een wezenlijke aanvulling van de vereveningsvoorziening in de vorm van een tweede vereveningsmechanisme medebrengt.

De juistheid van de opvatting dat dergelijke verstrekkende wijzigingen van de vereveningsvoorziening voorbehouden zijn aan de wetgever der Gemeenschap, de Raad van Ministers, zou heel duidelijk zijn aan te tonen aan de hand van de jurisprudentie van het Hof met betrekking tot verschillende problemen van de schrootverevening.

Ook voor de bespreking van deze argumenten kan ik allereerst verwijzen naar mijn conclusie in de zaak 37-64, met name naar de vaststelling dat een vereveningsvoorziening van het ons ter beoordeling voorgelegde type logischerwijze een renteregeling omvat, zodat de instemming van de Raad van Ministers tot de instelling van het vereveningsmechanisme die tot het invoeren van een rentesysteem in zich sluit. Daarenboven kon bij het onderzoek van de materieel-juridische vragen worden aangetoond dat de in beschikking 7-61 vervatte renteregeling het meest in overeenstemming is met de beginselen van de vereveningsinstelling, zoals die ontleend kunnen worden aan de basis-beschikkingen, om welke reden afgezien kon worden van de instemming van de Raad van Ministers voor de uitvaardiging van beschikking 7-61.

Naar mijn mening wordt deze opvatting door geen enkel argument van verzoekster aan het wankelen gebracht.

Met name ben ik nog altijd niet bereid om in het feit dat de beschikking 16-58 (evenals de ter verlenging van de geldigheidsduur daarvan uitgevaardigde beschikking 18-58) met instemming van de Raad van Ministers werd uitgevaardigd, een bewijs te zien dat de instemming juist voor de vaststelling van artikel 13 betreffende de regeling van interest voor te late betaling als noodzakelijk is beschouwd. Ik ben veeleer van mening dat de Hoge Autoriteit de instemming van de Raad van Ministers uitsluitend hierom heeft moeten inwinnen, omdat het doel van beschikking 16-58 was de geldigheidsduur van de vereveningsvoorziening, waarvan de werking door beschikking 2-57 beperkt was tot 31 juli 1958, nogmaals met drie maanden te verlengen.

Ook vinden wij de stelling van verzoekster niet overtuigend, dat de nieuwe renteregeling de grondslagen van de vereveningsvoorziening zou hebben gewijzigd, omdat het, behalve in een heffing ter dekking van het prijsverschil tussen binnenlands en ingevoerd schroot, in een heffing voor de rentedienst voorziet. Grondslag voor de verevening blijft namelijk evenals voorheen het schrootverbruik, en uitsluitend op basis daarvan wordt de verdeling van de voor het functioneren van het vereveningsstelsel onontbeerlijke rentelast berekend.

Wat ten slotte de door verzoekster aangehaalde jurisprudentie aangaat, deze betreft enerzijds in wezen andere problemen (vrijstelling van concernschroot), waarvan de regeling inderdaad aanzienlijke invloed moest hebben op de werking en de resultaten van het vereveningsstelsel, anderzijds laat zij zeker niet (zie de zaken 4 en 13-59) de gevolgtrekking toe, die verzoekster in de vorm van een argument a contrario wil trekken, omdat daar slechts een speciaal onderdeel van het vereveningsprobleem (de mogelijkheid om ten onrechte betaalde vereveningsvergoedingen terug te vorderen) werd behandeld, dat geen verband houdt met het onderwerp van onze procedure. Ten slotte spreekt een korte tijd geleden gewezen arrest aangaande artikel 50 van het Verdrag (zaak 21-64) zich zelfs duidelijk uit in een aan de stelling van verzoekster tegengestelde zin.

Derhalve houden de bestreden beschikkingen ook geen schending in van competentie-normen of — voor het geval men deze kwalificatie van de grief niet juist acht — geen schending van wezenlijke vormvoorschriften.

7. Conclusie

Ten slotte moge ik mijn conclusie als volgt formuleren: het beroep van de Société des Aciéries du Temple is weliswaar ontvankelijk, maar het is niet-gegrond, noch met betrekking tot de rechtstreeks aangevallen individuele beschikking, noch ten aanzien van de door middel van de exceptie van onrechtmatigheid bestreden algemene beschikkingen. De kosten van het geding komen derhalve ten laste van verzoekster.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.