Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten, tot wijziging van Verordening (EU) 2019/1020 en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 305/2011

(COM(2022) 144 final)

(2023/C 75/23)

Rapporteur:	Manuel GARCÍA SALGADO
Corapporteur:	Domenico CAMPOGRANDE

Raadpleging	Europees Parlement, 18.5.2022
	Raad van de Europese Unie, 30.5.2022
Rechtsgrond	Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Adviescommissie Industriële Reconversie (CCMI)
Goedkeuring door de afdeling	13.9.2022
Goedkeuring door de voltallige vergadering	27.10.2022
Zitting nr.	573
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	139/0/0

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1

De Commissie biedt geen kortetermijnoplossingen voor de huidige vertraging bij de publicatie van nieuwe normen in het Publicatieblad van de Europese Unie, maar stelt een wijziging voor van de bouwproductenverordening (1), die, zelfs als zij succesvol is, pas over een jaar of 10 resultaten zal opleveren.

1.2

Het EESC stelt met bezorgdheid vast dat de voorgestelde overgangsperiode tussen de huidige en de herziene verordening 20 jaar bedraagt, wat praktische problemen kan opleveren; een geleidelijke invoering van geharmoniseerde technische specificaties over een periode van 20 jaar duurt immers té lang. Het huidige normalisatiesysteem is onwerkbaar, aangezien de middelen ontbreken om te reageren op de door de Commissie aan de orde gestelde kwesties en in te spelen op de vastgestelde politieke prioriteiten.

1.3

Het baart het EESC zorgen dat de Commissie, hoewel zij de lidstaten verschillende politieke opties heeft voorgesteld, toch weer teruggrijpt op de oude aanpak, waarbij technische normen worden opgesteld door regelgevende instanties op Europees niveau; dat is met name zorgwekkend omdat een dergelijk gecentraliseerd proces kleinere spelers in de sector weinig ruimte geeft om hun mening te uiten en hun stempel te drukken.

1.4

Het EESC is net als de bouwsector voorstander van de ontwikkeling van een alternatief voor de door de Commissie voorgestelde optie, waarbij normalisatie centraal blijft staan. De besprekingen moeten worden voortgezet, en het EESC nodigt alle betrokken partijen (de lidstaten, het CEN, de Commissie, enz.) uit samen te werken om een haalbare oplossing voor te stellen waarin geharmoniseerde normen centraal staan. Bedoeling is een dialoog op te starten met alle belanghebbende partijen, om zo te komen tot een adequaat systeem dat het vrije verkeer van bouwproducten mogelijk maakt. De sociale dialoog met werkgevers en werknemers en de deelname van maatschappelijke belanghebbenden aan normalisatie is daarbij een cruciaal instrument.

1.5

Het EESC erkent dat normalisatie vaak wordt gezien als een door de industrie gestuurd bottom-upproces. Het is echter van het grootste belang ervoor te zorgen dat alle belanghebbenden zich flexibel en coöperatief opstellen en samen trachten actuele normen vast te leggen, die onmisbaar zijn met het oog op duurzaamheid en digitalisering, terwijl tegelijkertijd de innovatie in de bouwsector wordt bevorderd. Dit proces zou ook moeten worden ondersteund door een sociale dialoog en zou de deelname van werkgevers, werknemers en maatschappelijke belanghebbenden aan normalisatie moeten waarborgen.

1.6

Een goed functionerend Europees regelgevingskader voor bouwproducten, dat in het normalisatiesysteem is geïntegreerd, zou niet alleen tegemoetkomen aan de behoeften van de sector, maar ook de samenleving in het algemeen ten goede komen, wat het belang van de betrokkenheid van de sociale partners verklaart. Een dergelijk kader zal de EU in staat stellen de digitale interne markt, het economisch herstel na COVID-19, de strategische plannen van de Europese Green Deal en de doelstellingen van de circulaire economie te verwezenlijken.

1.7

In de voorgestelde nieuwe bouwproductenverordening wordt bepaald dat alle actoren in de bouwsector gebruik moeten maken van Europese evaluatie- en classificatiemethoden en criteria. Deze bepaling raakt meer dan drie miljoen overwegend kleine en middelgrote ondernemingen in de EU. De eisen moeten gerechtvaardigd en evenredig zijn en mogen geen onnodige bureaucratische en administratieve lasten met zich meebrengen, zeker niet als de toegevoegde waarde ervan beperkt is. In de ogen van het Comité wordt hieraan onvoldoende aandacht besteed in de voorgestelde herziene bouwproductenverordening.

1.8

Het EESC is voorstander van een volledige prestatieverklaring en pleit voor een aanpassing van artikel 6 en bijlage III waar het gaat om de in bijlage I opgenomen vereisten, aangezien bouwproducten met CE-markering niet noodzakelijk voldoen aan de basisvereisten voor bouwwerken. Dit staat een interne Europese interne markt voor bouwproducten in de weg, aangezien de lidstaten op grond van artikel 8 kunnen worden verplicht het op de markt brengen en het gebruik van dergelijke bouwproducten, die de veiligheid van bouwplaatsen in gevaar kunnen brengen, te verhinderen.

1.9

Het EESC benadrukt dat de procedures in verband met de bouwproductenverordening moeten worden verbeterd of verder ontwikkeld, met name wat betreft normalisatie en het in kaart brengen van raakvlakken met nationale uitvoeringsnormen. De Europese Commissie zou alle testvoorschriften/prestaties/kenmerken als geharmoniseerde normen moeten invoeren. Gebeurt dat niet, dan moet het mogelijk zijn nationale voorschriften voor bouwproducten vast te stellen wanneer er op nationaal niveau bijzondere bezorgdheid bestaat over het gebruik van bouwproducten. Dit zou betekenen dat nationale voorschriften en bijlagen voor een bepaalde periode moeten worden goedgekeurd. Indien er een volledigere prestatieverklaring wordt ingevoerd, moeten de nodige maatregelen worden genomen om te zorgen voor overeenstemming op het niveau van de werkzaamheden (ontwerp, installatie, enz.), zowel wat de inhoud van de informatie als de geloofwaardigheid ervan betreft.

1.10

Het is in de ogen van het EESC problematisch dat in de voorgestelde herziene bouwproductenverordening niet nader wordt ingegaan op het mechanisme voor het verzamelen van informatie over de in specificaties voor overheidsopdrachten bedoelde producten, omdat hiernaar wordt verwezen in het nieuwe artikel 7. Het inzamelen van informatie over eigenschappen en kenmerken op een manier die beantwoordt aan de behoeften van alle overheidsinkopers, voor alle mogelijke toepassingen, zal enorme, niet-aflatende inspanningen vergen.

1.11

Het is van cruciaal belang dat de pogingen van bouwbedrijven om circulariteit te bewerkstelligen, niet worden vertraagd, belemmerd of zelfs stopgezet als gevolg van het gebrek aan duidelijke regels in de nieuwe bouwproductenverordening. Een verduidelijking van de verordening is dan ook nodig om te voorkomen dat het streven naar circulariteit wordt ondermijnd.

1.12

De voorgestelde herziene bouwproductenverordening moet duidelijke en evenredige bepalingen bevatten waarin rekening wordt gehouden met het feit dat er geen informatie beschikbaar is over hergebruikte of gereviseerde producten die 20, 50 of 150 jaar geleden op de markt werden gebracht; informatie over de prestaties van dergelijke producten met CE-markering is namelijk alleen lokaal beschikbaar.

1.13

Het EESC is ervan overtuigd dat het voor het concurrentievermogen van de sector belangrijk is dat het voorstel voor een herziene verordening het niet alleen mogelijk maakt innovatieve producten in de handel te brengen, maar ook het gebruik ervan vergemakkelijkt. De informatie in de Europese technische beoordeling (ETB) moet er daarom ook voor zorgen dat gebruikers er minder snel voor terugschrikken een innovatief product te gebruiken.

1.14

Er mag geen twijfel over bestaan dat de in artikel 2, lid 1, van de huidige bouwproductenverordening opgenomen definitie van de term “bouwproduct” geldig blijft en niet wordt uitgebreid. Het is niet duidelijk wat in het nieuwe verordeningsvoorstel wordt bedoeld met de term “dienst”. Op maat gemaakte producten moeten uitgesloten blijven van het toepassingsgebied van de bouwproductenverordening.

1.15

Net als het EU-OSHA onderschrijft het EESC de in het voorstel opgenomen criteria die een aanvulling vormen op de functionele en veiligheidsvereisten voor bouwproducten, met name de criteria inzake milieu en veiligheid en gezondheid op het werk, die vaak verband houden met de circulaire economie en duurzaamheid. Uit dit alles blijkt eens te meer het positieve effect van goed beheer op het vlak van veiligheid en gezondheid op het werk.

1.16

Het baart het EESC zorgen dat het over het algemeen niet in strijd is met de nationale regelgeving om verontreinigd afval te gebruiken voor de aanleg van wegen (zo zijn bepaalde percentages oud asfalt, PCB’s, PCP, asbest, en oude minerale wol toegestaan); in andere gevallen wordt het afval op specifieke locaties gestort. Bouw- en sloopafval is goed voor meer dan een derde van al het afval dat in de EU wordt geproduceerd (2). In bepaalde gevallen is er sprake van tegenstrijdige belangen: zo is er de vraag of het al dan niet een goed idee is om de ondergrond bij de aanleg van wegen en andere infrastructuur te gebruiken als grote opslagplaats voor bouwafval.

1.17

Het EESC maakt zich zorgen over het feit dat de voorbereiding op hergebruik, herproductie en recycling vereist dat producten zo worden ontworpen dat de scheiding van componenten en materialen in een later stadium van recycling wordt vergemakkelijkt, en dat gemengde of complexe materialen worden vermeden, met als gevolg dat werknemers op grote schaal aan deze stoffen worden blootgesteld. Het EU-OSHA ondersteunt bedrijven die innovatieve oplossingen voor dergelijke problemen hebben voorgesteld, zoals het “elimineren van gevaarlijke oplosmiddelen bij de analyse van teruggewonnen materiaal in de sector wegenbouw en -onderhoud”. Het gaat hier om essentiële aspecten van veiligheid en gezondheid op het werk, waaraan niet voorbij mag worden gegaan in de nieuwe verordening. Het EESC is van mening dat een en ander niet alleen moet zorgen voor banen en economische vooruitgang, maar ook voor sociaaleconomische en ecologische verbeteringen op basis van de beginselen van maatschappelijk verantwoord ondernemen en de relevante regelgeving.

1.18

Het EESC is van mening dat het voorstel ingrijpend moet worden herzien willen de belangrijkste doelstellingen ervan gerealiseerd kunnen worden.

2.   Algemene opmerkingen

2.1

In haar uitvoeringsverslag 2016 over de bouwproductenverordening heeft de Commissie een aantal tekortkomingen vastgesteld. Uit de evaluatie van de bouwproductenverordening, de adviezen van het Refit-platform en de feedback van de lidstaten en belanghebbenden is duidelijk gebleken dat het kader gebreken vertoont, waardoor de werking van de eengemaakte markt voor bouwproducten wordt belemmerd en de doelstellingen van de bouwproductenverordening dus niet worden verwezenlijkt.

2.2

In de mededeling over de Europese Green Deal (3), het actieplan voor de circulaire economie en de mededeling over de renovatiegolf (4) werd de nadruk gelegd op de rol van de bouwproductenverordening bij het streven naar energie- en hulpbronnenefficiënte gebouwen en renovaties, de verbetering van de duurzaamheid van bouwproducten en de overschakeling op een circulaire economie. In het voorstel voor een herziene richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen (5) werd gewezen op het belang van de emissies van broeikasgassen gedurende de levenscyclus van gebouwen en bouwmaterialen voor de berekening van het aardopwarmingsvermogen van nieuwe gebouwen vanaf 2030.

2.3

In de EU-bosstrategie en de mededeling over de duurzame koolstofcyclus (6) werd, in het kader van de herziening van de bouwproductenverordening, de ontwikkeling aangekondigd van een robuuste en transparante standaardmethode voor kwantificering van de klimaatvoordelen van bouwproducten en van koolstofafvang en -gebruik.

2.4

Zowel het Europees Parlement als de Raad hebben opgeroepen tot maatregelen om de circulariteit van bouwproducten te bevorderen, belemmeringen op de eengemaakte markt voor bouwproducten aan te pakken en bij te dragen tot de doelstellingen van de Europese Green Deal en het actieplan voor de circulaire economie.

2.5

De twee brede doelstellingen van de herziening van de bouwproductenverordening zijn daarom 1) een goed functionerende eengemaakte markt voor bouwproducten te verwezenlijken en 2) bij te dragen tot de doelstellingen van de groene en digitale transitie, met name de moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende markt.

2.6

De mogelijkheden van de sector om op consistente en geharmoniseerde wijze de prestaties van de eigen producten aan te geven en de producten op basis van de klimaat-, milieu- en duurzaamheidsprestaties te differentiëren, worden door de bouwproductenverordening aanzienlijk beperkt. Daarnaast beperkt de verordening de mogelijkheden van de lidstaten om nationale vereisten voor gebouwen vast te stellen of criteria inzake duurzaamheidsdoelstellingen in overheidsopdrachten op te nemen zonder de werking van de eengemaakte markt in gevaar te brengen.

2.7

In de mededeling over Een nieuwe industriestrategie voor Europa (7) van maart 2020 wordt aangegeven hoe de EU-industrie het voortouw kan nemen bij de groene en de digitale transitie. In de mededeling ter actualisering van de nieuwe industriestrategie van 2020 wordt de bouw aangemerkt als een van de prioritaire ecosystemen die worden geconfronteerd met de grootste uitdagingen bij de verwezenlijking van de klimaat- en duurzaamheidsdoelstellingen en de omarming van de digitale transformatie, en wordt erop gewezen dat het concurrentievermogen van de sector afhankelijk is van de manier waarop deze uitdagingen worden aangepakt.

2.8

Het voorstel voor een verordening tot intrekking van de huidige bouwproductenverordening is bedoeld om de vastgestelde tekortkomingen aan te pakken en werk te maken van de doelstellingen van de Europese Green Deal en het actieplan voor de circulaire economie met betrekking tot bouwproducten. Om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken is het van kapitaal belang dat de basiswerking van het kader van de bouwproductenverordening, met name het normalisatieproces, wordt verbeterd. Er wordt echter voorbijgegaan aan bepaalde cruciale aspecten in verband met gezondheid en veiligheid op het werk en andere aanbevelingen van het EU-OSHA.

2.9

Onderwijs, opleiding, bijscholing, een leven lang leren en certificering zijn volgens het EESC uiterst belangrijk. Het is voor de toekomst van de sector van belang dat hierover sociaal overleg plaatsvindt. Het EESC merkt tevens op dat het verwerven van de nodige vaardigheden tijd en geld vergt.

3.   Specifieke opmerkingen

3.1

Normalisatie is voor de Europese bouwsector van cruciaal belang. Het gaat hier om de belangrijkste pijler van de interne markt, die het vrije verkeer van bouwproducten in de EU vergemakkelijkt en bouwactiviteiten stimuleert. Het belang ervan wordt erkend in de Europese wetgeving, met name de bouwproductenverordening en de verordening betreffende Europese normalisatie (8).

3.2

Normalisatie op het gebied van de duurzaamheid van bouwwerken moet ook als doel hebben om de ecologische, economische en sociale aspecten van de duurzaamheid van producten, gebouwen en diensten gelijkelijk te beoordelen, en om een en ander aan de consument kenbaar te maken (bij voorkeur door middel van etikettering).

3.3

Zonder actuele normen zou het onmogelijk zijn de interne markt voor bouwproducten te voltooien of in stand te houden. De laatste jaren echter is de integratie van normen in het regelgevingssysteem herhaaldelijk mislukt, wat de efficiëntie in de bouwsector en de interne markt heeft geschaad en daarnaast heeft geleid tot hogere directe en indirecte kosten voor bedrijven (met name kleine en middelgrote ondernemingen).

3.4

De Commissie kan met behulp van normalisatietoepassingen normen vaststellen voor de ontwikkeling van geharmoniseerde normen. Zij heeft echter geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid, zodat het Europees Comité voor Normalisatie (CEN) zich gedwongen ziet te blijven werken met verouderde mandaten, en deskundigen ervan worden weerhouden zich bezig te houden met de ontwikkeling van normen, die vaak worden geblokkeerd om redenen waarop zij geen invloed hebben.

3.5

De Commissie wijst op een aantal problemen met de huidige normalisatieprocedure via het CEN (die inderdaad vatbaar is voor verbetering), die haar ertoe hebben gebracht heel wat normen te blokkeren. Het EESC is van mening dat de door de Commissie voorgestelde oplossing, dat wil zeggen het toenemend gebruik van “gedelegeerde handelingen”, niet de juiste is, omdat werkgevers, werknemers en maatschappelijke belanghebbenden op die manier niet worden betrokken bij het normalisatieproces. Bovendien moet op korte termijn een manier worden gevonden om het hoge aantal door de Commissie geblokkeerde normen te deblokkeren. Het EESC vreest dat de uitbreiding van het gebruik van gedelegeerde handelingen zou kunnen leiden tot een overlapping van bevoegdheden met de lidstaten. Het is dan ook van mening dat hiervan alleen in uitzonderlijke en duidelijk gerechtvaardigde gevallen gebruik mag worden gemaakt en dat er een duidelijke reeks randvoorwaarden moet worden vastgesteld.

3.6

De Commissie wijst er in haar voorstel voor een nieuwe verordening op dat het beheer van de toeleveringsketen en de praktijken op het gebied van overheidsopdrachten van invloed zijn op het milieu en de veiligheid en de gezondheid op het werk, en het gebruik en de commercialisering van kwaliteitsproducten en -materialen kunnen stimuleren. Ook het EU-OSHA heeft opgemerkt dat het hier gaat om een zwaarwegende factor die ertoe kan leiden dat meer gebruik wordt gemaakt van producten die het milieu niet schaden en veiliger zijn voor werknemers.

3.7

Ook uit het nieuwe EU-OSHA-project LIFT-OSH (Leveraging Instruments for Health and Safety at Work) blijkt eens te meer dat goed beheer op het vlak van gezondheid en veiligheid op het werk een positieve uitwerking heeft.

3.8

Het EESC maakt zich zorgen over het feit dat de voorbereiding op hergebruik, herproductie en recycling vereist dat producten zo worden ontworpen dat de scheiding van componenten en materialen in een later stadium van recycling wordt vergemakkelijkt, en dat gemengde of complexe materialen worden vermeden, met als gevolg dat werknemers op grote schaal aan deze stoffen worden blootgesteld. Het EU-OSHA ondersteunt bedrijven die innovatieve oplossingen voor dergelijke problemen hebben voorgesteld, zoals het “elimineren van gevaarlijke oplosmiddelen bij de analyse van teruggewonnen materiaal in de sector wegenbouw en -onderhoud”. Het gaat hier om essentiële aspecten van veiligheid en gezondheid op het werk, waaraan niet voorbij mag worden gegaan in de nieuwe verordening. Het EESC is van mening dat een en ander niet alleen moet zorgen voor banen en economische vooruitgang, maar ook voor sociaaleconomische en ecologische verbeteringen op basis van de beginselen van maatschappelijk verantwoord ondernemen en de relevante regelgeving.

3.9

In de voorgestelde herziene bouwproductenverordening wordt bepaald dat, om de veiligheid en de bescherming van het milieu te waarborgen en een mogelijke lacune in de regelgeving te dichten, voor bouwproducten die op de bouwplaats worden vervaardigd om onmiddellijk in de bouwwerken te worden verwerkt, dezelfde regels gelden als voor andere bouwproducten die door fabrikanten in de handel worden gebracht. Het Comité is van mening dat er geen sprake is van een lacune in de regelgeving wanneer deze producten niet in de handel worden gebracht. Aannemers die ter plaatse “producten” vervaardigen voor onmiddellijke verwerking (bv. betonbalken, gespoten polyurethaanschuim, ramen en deurkozijnen, enz.) moeten zich houden aan de wettelijke voorschriften die van toepassing zijn op de (onderdelen van) bouwwerken en die meestal, zo niet altijd, gebaseerd zijn op precies dezelfde technische vereisten als de vereisten die gelden voor de fabrikanten; dat wil zeggen dat de fabriek moet beschikken over een productiecontrolesysteem, er technische documentatie moet worden opgesteld, de “producten” moeten worden beoordeeld, er informatie moet worden verstrekt over prestaties en conformiteit, en producten een CE-markering moeten hebben. Deze bepaling is overbodig en zou met name nadelig zijn voor kleine en middelgrote ondernemingen.

3.10

Met artikel 7 van de voorgestelde herziene bouwproductenverordening wordt het toepassingsgebied uitgebreid tot alle productvereisten waarnaar in specificaties voor overheidsopdrachten wordt verwezen. Er wordt echter niet nader aangegeven welk mechanisme kan worden gebruikt voor het verzamelen van dergelijke informatie, die betrekking kan hebben op allerhande uiteenlopende bouwwerken, zoals kennels voor politiehonden, administratieve overheidsgebouwen, snelwegen, nucleaire installaties, enz. Het EESC vraagt zich af of het haalbaar is alle informatie te verzamelen over de eigenschappen en kenmerken van de producten, en hoe passende evaluatiemethoden kunnen worden vastgesteld die beantwoorden aan de behoeften van alle openbare aanbesteders, voor alle toepassingen. Bovendien wordt de door de openbare aanbesteder verlangde mate van betrouwbaarheid van een product bepaald door het beoogde gebruik ervan (van een afdichtingssysteem voor een hondenkennel wordt niet verwacht dat het even betrouwbaar is als een afdichtingssysteem dat bestemd is voor het dak van een museum voor schone kunsten) en zal er mogelijk geen overeenstemming zijn met de beoordelings- en verificatiesystemen die in de voorgestelde herziene bouwproductenverordening zijn gespecificeerd. Het EESC vraagt zich af of deze aanpak realistisch is.

---

(1)  Verordening (EU) nr. 305/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2011 tot vaststelling van geharmoniseerde voorwaarden voor het verhandelen van bouwproducten en tot intrekking van Richtlijn 89/106/EEG van de Raad (PB L 88 van 4.4.2011, blz. 5).

(2)  https://ec.europa.eu/environment/topics/waste-and-recycling/construction-and-demolition-waste_en

(3)  COM(2019) 640 final.

(4)  COM(2020) 662 final.

(5)  COM(2021) 802 final.

(6)  COM(2021) 800 final.

(7)  COM(2020) 102 final.

(8)  Verordening (EU) nr. 1025/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 betreffende Europese normalisatie, tot wijziging van de Richtlijnen 89/686/EEG en 93/15/EEG van de Raad alsmede de Richtlijnen 94/9/EG, 94/25/EG, 95/16/EG, 97/23/EG, 98/34/EG, 2004/22/EG, 2007/23/EG, 2009/23/EG en 2009/105/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Beschikking 87/95/EEG van de Raad en Besluit nr. 1673/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB L 316 van 14.11.2012, blz. 12).