Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de volgende generatie hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling — Herziening van het 15-puntenactieplan

(initiatiefadvies)

(2022/C 105/07)

Rapporteur:

Tanja BUZEK

Besluit van de voltallige vergadering	25.3.2021
Rechtsgrond	Artikel 32, lid 2, van het reglement van orde
	Initiatiefadvies
Bevoegde afdeling	Externe betrekkingen
Goedkeuring door de afdeling	28.9.2021
Goedkeuring door de voltallige vergadering	20.10.2021
Zitting nr.	564
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	236/2/5

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Handel heeft het juiste beleidskader nodig om als hefboom te kunnen fungeren voor groei, fatsoenlijke banen, duurzame ontwikkeling en een duurzaam economisch herstel na de COVID-19-crisis, zodat bedrijven in staat zijn om hun in het ongerede geraakte toeleverings- en waardeketens weer op te bouwen en te reorganiseren. 2021 is als keerpunt een goede gelegenheid om het beheer van de EU-handel tegen het licht te houden, en het EESC steunt de open, duurzame en assertieve nieuwe koers hiervan.

1.2.

Uit de hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling (HDO) spreekt het voornemen van de EU om zich in te zetten voor een “op waarden gebaseerde handelsagenda” die tegelijkertijd de economische, sociale en ecologische ontwikkeling bevordert. Om via handelsinstrumenten scherpe arbeids- en duurzaamheidsnormen te kunnen handhaven is het van cruciaal belang dat niet-naleving van de regels wordt aangepakt en dat de uitvoering van HDO-verbintenissen wordt verbeterd. Zowel op bilateraal als mondiaal niveau moet de EU ambitieuze HDO-benchmarks vaststellen met gelijkgestemde handelspartners die bereid zijn het voortouw te nemen.

1.3.

Het EESC is ingenomen met de vroegtijdige herziening van het 15-puntenactieplan en verwacht dat daarmee een eind zal komen aan het beperkte gesegmenteerde kader dat in 2018 is opgezet. Aangezien HDO-hoofdstukken niet volledig voldoen aan hun wettelijke vereisten, stelt het EESC een ambitieuze herziening voor, met een vernieuwde op sancties gebaseerde handhavingsaanpak en scherper toezicht door het maatschappelijk middenveld, waarbij gebruik wordt gemaakt van innovatieve instrumenten en het hefboomeffect voor HDO wordt vergroot. Deze “nieuwe generatie HDO” moet integraal deel uitmaken van de handelsstrategie van de EU, zowel wat de huidige als toekomstige onderhandelingsmandaten betreft.

1.4.

Een nieuwe aanpak begint met het doorbreken van de segmentering. Voor een succesvolle uitvoering en handhaving van HDO-regels is een levendige, gestructureerde en meer op gezamenlijkheid gebaseerde interactie tussen spelers geboden. Uitwisseling tussen instellingen, internationale organen en bovenal de interne adviesgroepen (DAG’s), en tussen deze adviesgroepen onderling. Als internationaal erkend orgaan zou de Internatioanle Arbeidsorganisatie (IAO) moeten meehelpen bij het toezicht op de toepassing van IAO-verdragen in vrijhandelsovereenkomsten.

1.5.

Veel grote problemen doen zich al vanaf het prille begin voor. Het is van goot belang om ervoor te zorgen dat al vóór de ratificatie van internationale kernverdragen toezeggingen worden gedaan om zich hieraan te houden, dan wel om te zorgen voor bindende en afdwingbare routekaarten in het HDO-hoofdstuk zelf, met duidelijke termijnen voor de ratificatie ervan. Uit de eerste handhavingszaak inzake handel en duurzame ontwikkeling in het huidige model bleek dat de vage terminologie tekortschoot.

1.6.

Alle drie dimensies van HDO zijn met elkaar verweven en moeten niet los van elkaar worden aangepakt. Het EESC is ingenomen met de actieve rol van bedrijven bij het streven naar duurzame handel en ziet een positieve rol voor hen — bijvoorbeeld de clean tech-industrie, met speciale aandacht voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) — weggelegd als het op klimaatacties aankomt. HDO-hoofdstukken moeten hechter aansluiten op de Tripartiete beginselverklaring van de IAO betreffende multinationale ondernemingen (MNO’s) en sociaal beleid (MNO-verklaring), ter bevordering van de ratificatie van haar verdragen, en met de richtsnoeren van de Organisatie voor Economische en Samenwerking Ontwikkeling (OESO) voor multinationale ondernemingen, met name verderop in de toeleveringsketen.

1.7.

Voor effectieve veranderingen in de praktijk moet verder worden gegaan dan de klassieke HDO-hoofdstukken en dient de krachtige hefboomwerking van aanvullende beleidsinstrumenten in aanmerking te worden genomen. Het EESC pleit voor de voorwaardelijke toewijzing van overheidsopdrachten aan bedrijven uit landen die voldoen aan de basisnormen van de IAO en de Overeenkomst van Parijs. Het pleit ook voor ambitieuze EU-wetgeving inzake verplichte zorgvuldigheid, als een aanvullende flankerende maatregel van belang. Buitenlandse investeerders zouden moeten voldoen aan zorgvuldigheidseisen alvorens onder een internationale investeringsovereenkomst te kunnen vallen. Om duurzame handel tot stand te brengen zou er naast deze maatregelen ook moeten worden ingezet op de bestrijding van witwassen, fiscale misdrijven, belastingontwijking en corruptie.

1.8.

Duurzame ontwikkeling moet een weerspiegeling zijn van en een impuls geven aan ontwikkelingen, waarbij arbeids- en milieunormen even hoog op de agenda blijven staan. De Green Deal, initiatieven voor de circulaire economie en het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (CBAM) vullen relevante HDO- thema’s aan, zoals biodiversiteit al eerder heeft gedaan. Om tot concrete verplichtingen te komen moeten milieuverbintenissen worden omgezet in internationale normen.

1.9.

Er is geen wondermiddel voor handhaving, maar een goed begin is om de effectieve afdwingbaarheid te verbeteren Het EESC dringt al geruime tijd aan op een vernieuwd deskundigenmechanisme, met de mogelijkheid om financiële of andere sancties op te leggen en een actieve rol voor interne adviesgroepen bij de activering ervan. Voor het prioriteit verlenen aan gelijke concurrentievoorwaarden en duurzaamheid, waar zowel het bedrijfsleven als werknemers baat bij hebben, zou de handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK als voorbeeld kunnen dienen.

1.10.

Bij het nadenken over nieuwe handelsinstrumenten treden de handelspartners van de EU op een verfrissende manier buiten de geijkte kaders. Voor een innovatieve aanpak van de beslechting van arbeidsgeschillen zou de EU moeten overwegen om de preferentiële tarieven op te schorten voor bedrijven die de overeengekomen internationale normen overtreden. Het EESC is voorstander van een gefaseerde tariefverlaging voor de uitvoering van HDO-verbintenissen door partnerlanden, bij wijze van economische stimulans, die bij het niet nakomen van de verbintenissen weer zou moeten kunnen worden ingetrokken.

1.11.

Zonder het maatschappelijk middenveld heeft duurzaamheid geen kans. De oprichting van de interne adviesgroepen was geen doel op zichzelf. Willen zij serieus worden genomen, dan hebben zij informatie, middelen en toegang nodig om de partijen te adviseren over uitvoering en handhaving, en ook een sterker institutioneel kader. Naast de interne adviesgroepen zou de deskundigengroep voor vrijhandelsovereenkomsten weer ingesteld moeten worden.

1.12.

Het EESC is een van de krachtigste pleitbezorgers van de interne adviesgroepen en zal hun werk blijven ondersteunen. Discussies over de versterking van de interne adviesgroepen zijn onlangs in een stroomversnelling geraakt. Het EESC roept de Europese Commissie en andere belanghebbenden (1) op om samen met deze adviesgroepen te werken aan hun samenstelling, de organisatie van hun werkzaamheden, hun reikwijdte en hun rol in handhavingsmechanismen, en hun institutionele kanalen, zoals in hoofdstuk vijf van dit advies uitvoerig wordt uiteengezet.

2.   Inleiding

2.1.

Een actief handelsbeleid moet als aanjager van duurzame ontwikkeling fungeren en is in het voordeel van bedrijven, werknemers, consumenten en de bevolking in het algemeen, mits het nieuwe marktkansen creëert, fatsoenlijke banen schept en het speelveld gelijk maakt. Het brengt ook risico’s met zich mee die alleen doeltreffend kunnen worden tegengegaan door een inclusief handelsbeleid, dat het maatschappelijk middenveld, belanghebbenden en het grote publiek de kans biedt om hun zorgen te uiten.

2.2.

Het EESC dringt er al lang op aan dat duurzaamheid een van de aanjagers van het handelsbeleid wordt, aangezien handel een belangrijke rol moet spelen bij het verwezenlijken van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de VN (SDG’s). De nieuwe EU-handelsstrategie van dit jaar vormt het kader voor de komende jaren. Het EESC heeft in een afzonderlijk advies (2) aanbevelingen gedaan over de handelsaspecten, waarbij het zich verheugd toonde dat duurzaamheid centraal staat in het EU-handelsbeleid en aandrong op een ambitieuze versterking van de HDO-hoofdstukken en de effectieve afdwingbaarheid daarvan.

2.3.

Voortbouwend op eerdere werkzaamheden beoordeelt het EESC in dit advies de huidige aanpak uit het oogpunt van het maatschappelijk middenveld, als bijdrage aan de huidige HDO-evaluatie. Met een innovatieve kijk op handel probeert het daarbij de EU-waarden op het gebied van duurzame ontwikkeling uit te dragen: HDO-hoofdstukken voor toekomstige generaties.

3.   Handel en duurzame ontwikkeling: een op waarden gebaseerde handelsagenda van de EU

3.1.

Door systematisch de hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling in haar vrijhandelsovereenkomsten op te nemen, benadrukt de EU dat zij zich wil inzetten voor een “op waarden gebaseerde handelsagenda”, die tegelijkertijd de economische, sociale en ecologische ontwikkeling bevordert. Om via handelsinstrumenten scherpe arbeids- en duurzaamheidsnormen te kunnen handhaven is het van cruciaal belang dat niet-naleving van de regels wordt aangepakt en dat de uitvoering van HDO-verbintenissen wordt verbeterd.

3.2.

Sinds de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Zuid-Korea van 2011, waarin de HDO-hoofdstukken als kiem aanwezig waren, heeft de EU deze hoofdstukken al haar daaropvolgende vrijhandelsovereenkomsten steeds verder uitgewerkt. Zij bevatten een louter op raadpleging gebaseerd geschillenbeslechtingsmechanisme en interne adviesgroepen voor geïnstitutionaliseerd toezicht door het maatschappelijk middenveld. Ook bevatten zij toezeggingen om multilaterale arbeids- en milieuovereenkomsten na te komen en te voorkomen dat partijen de arbeids- en milieubeschermingsnormen versoepelen met als doel handel en investeringen aan te trekken. Als bilaterale fora voor dialoog en samenwerking kunnen zij ook dienen als platforms om de multilaterale agenda voor duurzame handel vooruit te helpen.

3.3.

Hoewel de EU zich heeft ingespannen om duurzaamheid tot de kern van haar handelsambities te maken, is daar in de lopende onderhandelingen weinig van te merken. Door via “out of the box”-denken te zorgen voor meer slagkracht moeten de herziene hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling hun aloude “non-paper”-status achter zich laten en, als integraal onderdeel van de handelsstrategie van de EU, ook van toepassing zijn op overeenkomsten waarover momenteel wordt onderhandeld en worden opgenomen in herziene onderhandelingsmandaten.

4.   15-puntenactieplan — Een evaluatie

4.1.

Het EP, het EESC en een grote groep belanghebbenden namen deel aan een groeiende publieke discussie over de doeltreffendheid van de EU-aanpak inzake handel en duurzame ontwikkeling toen de Europese Commissie begin 2018 met een 15 punten tellend actieplan kwam. Onderverdeeld in vier hoofdcategorieën werd in de afgelopen jaren een beperkt en gesegmenteerd kader voor de ontwikkeling van handel en duurzame ontwikkeling vastgesteld. In het licht van de resultaten en tekortkomingen wordt dit actieplan hieronder geëvalueerd.

Samenwerken

4.2.

Samenwerken met de lidstaten en het EP: de deskundigengroep inzake handel en duurzame ontwikkeling heeft de band met de lidstaten versterkt, maar alleen al door de structuur ervan gaan belangrijke deskundigheid en informatie verloren tijdens het proces. De bevindingen en aanbevelingen van de groep moeten beter worden gecommuniceerd en voor de werkzaamheden van de groep is het nodig dat er beter en regelmatig contact wordt onderhouden met de interne adviesgroepen en het EESC. DG Handel moet ook worden betrokken bij vooraanstaande HDO-diensten in de lidstaten, eventueel door andere relevante directoraten-generaal (DG’s) zoals EMPL en CLIMA bij hun eigen netwerken te betrekken, en samenwerken met internationale organisaties als onderdeel van deze informatie- en feedbackstroom. De interne adviesgroepen moeten op gelijke voet worden betrokken bij het inlichten van het EP over de laatste stand van zaken met betrekking tot relevante kwesties op het gebied van handel en duurzame ontwikkeling, en dat mag niet achter gesloten deuren gebeuren. Het EP moet een rol spelen bij de monitoring en uitvoering van HDO-hoofdstukken en volledig op de hoogte worden gehouden van de activiteiten van en betrokken worden bij de besluiten van het subcomité handel en duurzame ontwikkeling en andere relevante gemeenschappelijke bestuursorganen. Dat is van bijzonder belang in de context van het mechanisme voor een gelijk speelveld van de handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK.

4.3.

Samenwerken met internationale organisaties: het EESC pleit voor een meer proactieve en systematische aanpak en dringt erop aan dat internationale organisaties zoals de IAO bij een en ander worden betrokken, zelfs tijdens de onderhandelingen en de uitvoering van vrijhandelsovereenkomsten, onder meer in alle fasen van de routekaarten. Zoals blijkt uit de ratificatie in het geval van Vietnam zou de IAO een essentiële rol kunnen spelen in de pre- en vroege uitvoeringsfase. De eis van nauwere samenwerking tussen de Commissie, de IAO en het EESC is van groot belang voor het vormgeven van IAO-projecten voor technische bijstand en capaciteitsopbouw in partnerlanden. Maatregelen moeten hand in hand gaan met een sterkere integratie van de IAO met de toezichthoudende rol van de interne adviesgroepen, en jaarlijkse vergaderingen op hoog niveau van DG EMPL zouden kunnen worden opengesteld voor het voorzitterschap van het EESC en mogelijk ook voor het voorzitterschap van de interne adviesgroepen. De aanpak inzake multilaterale milieuovereenkomsten lijkt weinig beproefd te zijn en zou kunnen worden uitgebreid tot andere relevante internationale organisaties zoals de OESO, en, gezien het groeiende belang van de financiering van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen, de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds.

Het maatschappelijk middenveld, waaronder de sociale partners, in staat stellen zijn rol bij de uitvoering te vervullen

4.4.

De toezichthoudende rol van het maatschappelijk middenveld, waaronder de sociale partners, vergemakkelijken: het EESC is ingenomen met het “partnerschapsinstrument”-project van de EU, waarmee de deelname van een deel van de leden van de interne adviesgroepen van de EU aan vergaderingen wordt gefinancierd en de politieke onafhankelijkheid van de interne adviesgroepen wordt gewaarborgd. Het verzoekt de Europese Commissie om de financiering te verlengen en met de interne adviesgroepen samen te werken aan de opzet ervan. Het pleit voor meer flexibiliteit bij de toekomstige logistieke en technische ondersteuning. Het gebruik van videoconferenties kan de fysieke vergaderingen aanvullen, maar niet vervangen. De toekomstige financiering moet onder andere worden aangewend voor de organisatie van een jaarlijkse vergadering waar alle leden van de interne adviesgroepen horizontale HDO-kwesties te bespreken. Naast het beschikbaar stellen van financiële middelen moeten structurele en organisatorische problemen worden aangepakt om de interne adviesgroepen in staat te stellen hun rol ten volle te vervullen, zoals uiteengezet in hoofdstuk 5.

4.5.

De werkingssfeer voor het maatschappelijk middenveld, waaronder de sociale partners, uitbreiden tot de gehele vrijhandelsovereenkomst: het EESC dringt er al lang en nadrukkelijk op aan dat de interne adviesgroepen advies moeten uitbrengen over alle aspecten van de handelsovereenkomsten van de EU, en daarbij bijzondere aandacht zouden moeten blijven besteden aan handel en duurzame ontwikkeling en aan de gevolgen van de handel voor duurzame ontwikkeling in ruimere zin. Deze nieuwe werkingssfeer zal eerst worden getest in de handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK. De werkingssfeer van de interne adviesgroepen in alle bestaande vrijhandelsovereenkomsten zou uitgebreid kunnen worden, door middel van herziene verdragsteksten of via geharmoniseerde praktijken in het reglement van orde van de interne adviesgroepen.

4.6.

Actie ondernemen met betrekking tot verantwoord ondernemerschap: het EESC is ingenomen met de actieve rol van het bedrijfsleven bij het streven naar duurzame handel en met de toezegging van de Commissie om verantwoord ondernemerschap te bevorderen. Het betreurt echter dat het EESC noch de relevante interne adviesgroepen betrokken zijn geweest bij het toezicht op de samen met de OESO en de IAO uitgevoerde projecten. De Commissie zou indicatoren ter beoordeling van tastbare projectresultaten moeten ontwikkelen die verder gaan dan bewustmaking en verderop in de toeleveringsketens voor een gerichter en grondiger onderzoek moeten zorgen.

Resultaten boeken

4.7.

Prioriteiten van landen: het EESC is het eens met een strategische en gerichtere aanpak, maar partnerlanden verschillen onderling sterk, zelfs binnen afzonderlijke regionale overeenkomsten zoals die tussen de EU en Midden-Amerika. Bij het vaststellen en evalueren van prioriteiten dient proactief en op verschillende momenten in het proces overlegd te worden met het maatschappelijk middenveld, waarbij met name de interne adviesgroepen moeten worden betrokken. Geografische eenheden in DG Handel en EU-delegaties moeten meer met de interne adviesgroepen communiceren om input te verkrijgen en systematische feedback te geven. Voorts moet regelmatig worden onderzocht of de Commissie al dan niet vooruitgang boekt bij de verwezenlijking van deze prioriteiten.

4.8.

Assertieve handhaving: er zijn belangrijke lessen te trekken uit het Koreaanse arbeidsgeschil. Ten eerste moet de Commissie proactiever en sneller procedures voor de beslechting van HDO-geschillen in gang zetten en interne adviesgroepen daarbij een actieve rol toekennen. Ten tweede blijkt hoe belangrijk het is dat er in de panels deskundigen op het gebied van internationaal arbeidsrecht zitten, die met de IAO kunnen overleggen over haar jurisprudentie en bindende interpretaties. Uit het verslag van het panel blijkt eens te meer dat sanctioneerbare routekaarten nodig zijn met duidelijke tijdschema’s voor de ratificatie van IAO-verdragen. Door de vage bewoordingen “niet-aflatende en aanhoudende inspanningen” hebben de partijen te veel speelruimte gekregen. Hoewel Korea drie van de vier ontbrekende IAO-verdragen (niet C105 over de afschaffing van dwangarbeid) heeft geratificeerd, blijft het de vraag of de bepalingen van C29, C87 en C98 nu volledig geïmplementeerd zijn in de gewijzigde Koreaanse wetgeving. De zaak is dus nog niet beslecht en het EESC blijft aandringen op vervolgmaatregelen. Nalevingsproblemen doen zich echter niet alleen in de partnerlanden voor. Het EESC stelt met bezorgdheid vast dat er in de EU en haar lidstaten een gebrek aan instrumenten voor een strenge handhaving lijkt te bestaan.

4.9.

Snelle ratificatie van belangrijke internationale overeenkomsten aanmoedigen: het EESC is er voorstander van dat internationale kernverdragen geratificeerd worden voordat een vrijhandelsovereenkomst wordt gesloten en ondertekend, omdat dat bij de onderhandelingen en in diplomatiek opzicht maximaal voordeel oplevert. Dat is onlangs wel gebleken in het geval van Vietnam, dat IAO C98 en C105 heeft geratificeerd. Er is echter geen vooruitgang geboekt met de ratificatie van C87. Het is dan ook van groot belang om ervoor te zorgen dat al vóór de ratificatie van internationale kernverdragen toezeggingen worden gedaan om zich hieraan te houden, dan wel om te zorgen voor bindende en afdwingbare routekaarten in het HDO-hoofdstuk zelf, met duidelijke deadlines voor de ratificatie ervan.

4.10.

De doeltreffendheid van de uitvoering van de hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling evalueren: het EESC is het ermee eens dat de uitvoering van de hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling regelmatig moet worden geëvalueerd en beoordeeld. Het betreurt echter dat de werkzaamheden van interne adviesgroepen weinig zichtbaar zijn en dat hun aanbevelingen in deze processen buiten beschouwing worden gelaten, met name in de jaarlijkse uitvoeringsverslagen. In toekomstige verslagen zouden de werkprogramma’s van de interne adviesgroepen en gezamenlijke verklaringen met interne adviesgroepen van partnerlanden beter tot uiting moeten komen. Met name betreurt het EESC dat er tot nu toe te weinig vooruitgang is geboekt met het daadwerkelijk afdwingbaar maken van de huidige HDO-hoofdstukken. In het geval van de Brede Economische en Handelsovereenkomst tussen de EU en Canada (CETA) hadden het EESC, de interne adviesgroep van de EU en de interne adviesgroepen van Canada herhaaldelijk verzocht om overtuigende vorderingen te maken op het gebied van de tijdige evaluatie. De partijen hadden zich daartoe verbonden in het gezamenlijk uitleggingsinstrument, bedoeld om de afdwingbaarheid van arbeids- en milieubepalingen te verbeteren. Bij die evaluatie zouden de interne adviesgroepen van beide partijen nauw moeten worden betrokken.

4.11.

Handboek voor uitvoering: het EESC is ingenomen met de ontwikkeling van handboeken voor de uitvoering, die de partners bij de vrijhandelsovereenkomst een beter inzicht moeten geven in de HDO-verbintenissen en als richtsnoer moeten dienen voor de uitvoering hiervan. Wat arbeidskwesties betreft moeten de sociale partners worden beschouwd als belangrijke partners in de praktijk. Officiële vergelijkende databanken moeten gericht zijn op de mate van uitvoering van de HDO-bepalingen en zich niet beperken tot vorderingen met de formulering van een overeenkomst.

4.12.

Voor meer middelen zorgen: de EU zou een deel van de “Aid for Trade”-middelen moeten gebruiken ter ondersteuning van interne adviesgroepen van niet-EU-landen en van de participatie en capaciteitsopbouw van maatschappelijke organisaties in het kader van hun inspanningen voor duurzame handel en investeringen.

4.13.

Klimaatactie: ook zonder de drijvende kracht achter klimaatbeleid te zijn moet handel wel de mondiale klimaatagenda tot stand helpen brengen, waarbij het bedrijfsleven kansen kan scheppen voor de clean tech-industrie, met speciale aandacht voor kmo’s. Het inzetten van de Overeenkomst van Parijs als “essentieel element” voor alle toekomstige uitgebreide handelsovereenkomsten, d.w.z. dat ze worden opgeschort in geval van niet-naleving, is een positieve stap die moet worden uitgebreid naar basis- en geactualiseerde IAO-verdragen.

4.14.

Handel en arbeid: het EESC is ingenomen met de uitbreiding van de werkingssfeer van de in de hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling opgenomen arbeidskwesties en dringt erop aan dat de verbintenissen verder worden geactualiseerd. TSD-hoofdstukken moeten nauwer verband houden met de MNO-verklaring van de IAO en met de OESO-richtsnoeren voor MNO’s. De Commissie zou de ratificatie van de in de tripartiete beginselverklaring betreffende multinationale ondernemingen en sociaal beleid opgenomen IAO-verdragen moeten bevorderen. Geavanceerde EU-wetgeving, met name op het gebied van duurzame corporate governance en verplichte zorgvuldigheidseisen, zou als uitgangspunt moeten blijven dienen voor de verdere ontwikkeling van hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling. Om in de praktijk een verschil te maken, vereisen deze verbintenissen echter een proactievere handhaving en betere afdwingbaarheid.

Transparantie en communicatie

4.15.

Meer transparantie en betere communicatie: het EESC sluit zich aan bij alle instellingen en belanghebbenden die het belang van transparantie en communicatie onderstrepen. De publicatie van uitgebreide notulen biedt een belangrijk aanknopingspunt voor betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld. Vergaderingen van de Commissie in het kader van de dialoog met het maatschappelijk middenveld zijn een belangrijk kanaal, maar er moet worden toegewerkt naar een meer gestructureerde follow-up. Het EESC beveelt daarom aan om niet geïsoleerd van elkaar te werken en ervoor te zorgen dat de verschillende communicatiekanalen elkaar versterken — met het EP, de lidstaten en het maatschappelijk middenveld.

4.16.

Tijdgebonden reactie op bijdragen in het kader van de HDO-hoofdstukken: het EESC is ermee ingenomen dat er in 2020 een klachtensysteem is gelanceerd via de oprichting van het centrale toegangspunt en vooral de speciale eenheid onder het hoofd handhaving voor de handel (CTEO), die zich uitsluitend bezighoudt met HDO-klachten. Het is nog te vroeg om de doeltreffendheid ervan te beoordelen, maar het EESC verwacht dat dit mechanisme in zijn verdere ontwikkeling oog zal hebben voor en gehoor zal geven aan de aanbevelingen van het maatschappelijk middenveld.

5.   Handel van de nieuwe generatie en duurzame ontwikkeling

5.1.

Sinds het actieplan van 2018 is de handelswereld geëvolueerd, en hetzelfde geldt voor de HDO-discussie. De Green Deal is een overkoepelende beleidsdoelstelling, ook voor de handelsagenda van de EU. Institutionele actoren, zoals het EP en de lidstaten, roepen steeds luider om een ambitieuze hervorming op het vlak van handel en duurzame ontwikkeling. De COVID-19-pandemie heeft de handelsstromen op ongekende wijze verstoord, waardoor grote problemen in de mondiale toeleverings- en waardeketens aan het licht zijn gekomen die vaak verband houden met de niet-naleving van HDO-verbintenissen. Met de allereerste geschillenbeslechtingszaak op het gebied van handel en duurzame ontwikkeling werd het systeem aan zijn institutionele lakmoesproef onderworpen. De nieuwe CTEO heeft grote verwachtingen gewekt: er komen een betere focus, meer middelen en nieuwe wetgevingsinstrumenten om de HDO-verbintenissen beter te kunnen uitvoeren en handhaven. Intussen hebben handelspartners van de EU zoals Canada en de VS in hun eigen vrijhandelsovereenkomsten kradchtige handhavingsmechanismen opgenomen, terwijl Nieuw-Zeeland tijdens handelsbesprekingen met de EU ambitieuze voorstellen heeft ingediend om ervoor te zorgen dat de handel iedereen ten goede komt.

5.2.

Handel en duurzame ontwikkeling is niet alleen een debat over waarden, maar ook een kwestie van overleven, zowel op EU- als op mondiaal niveau. Het EESC pleit voor een totaalaanpak en steunt de inspanningen van de EU om op multilateraal niveau op duurzaamheid aan te dringen. Het pleit voor strategische allianties met belangrijke handelspartners bij prioritaire kwesties zoals koolstoflekkage of passende zorgvuldigheid. Het wijst er nogmaals op dat de EU het voortouw moet nemen voor een ambitieuze hervorming van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en voor het doorbreken van taboes inzake de sociale aspecten van de handel. Het EESC kon zich wat dit betreft vinden in het voorstel van de VS om het wereldwijde probleem van dwangarbeid op vissersvaartuigen aan de orde te stellen tijdens de lopende WTO-onderhandelingen over visserijsubsidies (3).

5.3.

Het EESC heeft voortdurend aangedrongen op een versterking van de HDO-hoofdstukken, aangezien het 15-puntenactieplan in zijn ogen niet voldoet. In dezelfde geest worden in de toetsing van het handelsbeleid in 2021 verdere acties overwogen met betrekking tot de daadwerkelijke uitvoering en handhaving van de hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling, waaronder “de mogelijkheid van sancties voor niet-naleving”.

5.4.

Er is nu zoveel ervaring opgedaan en lering getrokken dat de huidige aanpak kan worden heroverwogen. Het EESC pleit voor een aantal geheel nieuwe initiatieven die ervoor zorgen dat de juridisch bindende verplichtingen van HDO-hoofdstukken volledig worden nagekomen. In dat debat zouden milieu- en arbeidsnormen even hoog op de uitvoerings- en handhavingsagenda moeten staan.

Beleidsinstrumenten die een extra hefboom vormen voor de uitvoering van de hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling

5.5.

In mei 2020 hebben Frankrijk en Nederland een non-paper uitgebracht waarin de EU wordt verzocht haar analyse van de sociaal-economische aspecten van handelseffecten te verbeteren en een ambitieuzere houding aan te nemen tegenover de dwarsverbanden tussen handel en duurzame ontwikkeling, (4) in het licht van de Europese Green Deal. Het EESC juicht de meer analytische benadering van de handelseffecten toe en staat volledig achter de aanbeveling om de effectieve uitvoering van HDO-verbintenissen een impuls te geven door middel van een gefaseerde tariefverlaging. Die tarieflijnen zouden weer ingetrokken moeten kunnen worden als een land zijn verbintenissen vervolgens toch niet blijkt na te komen, en er moet duidelijkheid zijn over de voorwaarden waaraan landen dienen te voldoen om voor zo’n tariefverlaging in aanmerking te komen.

5.6.

Het EESC dringt er voorts op aan om verder te kijken dan het klassieke handelsinstrumentarium als het gaat om aanvullende maatregelen die kunnen zorgen voor doeltreffende concrete veranderingen. De EU zou een ambitieuze richtlijn inzake verplichte zorgvuldigheidseisen moeten aannemen waarin op basis van de huidige normen verantwoordelijkheid wordt onderkend en een duidelijk en veilig rechtskader wordt geboden voor Europese bedrijven en bedrijven van buiten de EU die in de EU actief zijn. Het EESC heeft sterk gepleit voor zorgvuldigheidseisen in handelsovereenkomsten met betrekking tot mondiale waarde- en toeleveringsketens, die als leidraad moeten dienen bij managementbeslissingen voor economisch, ecologisch en sociaal duurzame ondernemingen (5).

5.7.

Om werk te maken van haar agenda voor duurzame ontwikkeling moet de Commissie zich ook buigen over andere hoofdstukken en gebieden dan de traditionele hoofdstukken over handel en duurzame ontwikkeling, zoals investeringen, en moet zij daarbij banden en synergieën tot stand brengen. Buitenlandse investeerders zouden moeten voldoen aan zorgvuldigheidseisen alvorens onder een internationale investeringsovereenkomst te kunnen vallen. Evenzo moeten partijen bij een vrijhandelsovereenkomst garanderen dat op hun grondgebied gevestigde bedrijven aan relevante zorgvuldigheidseisen voldoen (6).

5.8.

Met het oog op duurzame handel is het absoluut noodzakelijk dat de EU bepalingen invoert voor samenwerking tussen de partijen bij de bestrijding van het witwassen van geld, fiscale misdrijven en belastingontwijking. Ook corruptie ondergraaft inspanningen op het gebied van duurzame ontwikkeling, en voor de uitbanning ervan zijn even strenge normen nodig.

5.9.

Het EESC pleit voor de voorwaardelijke toewijzing van overheidsopdrachten: alleen bedrijven uit landen die voldoen aan de basisnormen van de IAO en de Overeenkomst van Parijs zouden voor dergelijke opdrachten in aanmerking moeten kunnen komen. De vrijhandelsovereenkomsten van de EU moeten tevens beste praktijken bevorderen wat de opneming van sociale en milieucriteria in overheidsopdrachten betreft (7).

5.10.

Hoewel het milieuaspect van de HDO-hoofdstukken er de afgelopen tien jaar het meest op vooruit is gegaan, blijven er twee belangrijke uitdagingen bestaan. Ten eerste is de uitvoering van de klimaatverplichtingen van de Overeenkomst van Parijs een nationale aangelegenheid, waardoor het moeilijk is om inbreuken vast te stellen. Ten tweede is het door het ontbreken van internationale milieunormen, d.w.z. voor schone lucht of schoon water, moeilijk om verplichtingen vast te stellen. Het is belangrijk om te werken aan het toepasbaar maken van milieuverbintenissen, wil men normen kunnen opstellen die ook gekoppeld zijn aan zorgvuldigheidseisen. In het licht van de COVID-19-pandemie is biodiversiteit dringender dan ooit aan de orde. De Green Deal, EU-wetgevingsinitiatieven met betrekking tot de circulaire economie of het mechanisme voor koolstofgrenscorrectie (CBAM) (8) winnen aan gewicht in de HDO-hoofdstukken.

5.11.

Meer in het algemeen blijken er wat duurzaamheid betreft ernstige problemen te zijn met vrijhandelsovereenkomsten, waarvoor de HDO-hoofdstukken geen oplossing bieden. Landbouw, een van de belangrijkste onderhandelingstroeven van de EU, heeft bijvoorbeeld duidelijke consequenties voor de duurzaamheid. Het is vooral van belang dat de analyse draait om voedselzekerheid en duurzaamheid in de EU. (9) Voor een efficiëntere en eerlijkere voedselvoorzieningsketen dringt het EESC aan op een soepele tenuitvoerlegging van de richtlijn betreffende oneerlijke handelspraktijken in de landbouw- en voedselvoorzieningsketen.

Daadwerkelijke afdwingbaarheid verbeteren

5.12.

Het EESC pleit al lang voor een vernieuwd panel van deskundigen dat een mechanisme voor geschillenbeslechting tussen staten tot stand kan brengen, met mogelijkheden voor boeten of sancties alsook rechtsmiddelen voor de benadeelde partij (10). Interne adviesgroepen moeten een actieve rol gaan spelen in het kader voor geschillenbeslechting. Het CTEO-team zou door een interne adviesgroep aanhangig gemaakte zaken moeten onderzoeken en informatie moeten verstrekken over en follow-up moeten geven aan handhavingsmaatregelen en verslagen van deskundigenpanels.

5.13.

In nieuwe handels- en samenwerkingsovereenkomsten spelen een gelijk speelveld en duurzaamheid terecht een hoofdrol, en zij voorzien in een geschillenbeslechtingsmechanisme met toegang tot rechtsmiddelen voor elke inbreuk. In dit “hybride” model wordt de aanpak van het panel van deskundigen gecombineerd met een afdwingbaar gedeelte bij aanhoudende niet-naleving van de non-regressieclausule of binnenlandse handhaving inzake arbeids-, sociale, milieu- of klimaatbepalingen. Dit omvat tijdelijke compensatie die tussen de partijen is overeengekomen, of eenzijdige opschorting van verplichtingen door de klagende partij op welk gebied dan ook (bijvoorbeeld handelstarieven, luchtverkeersrechten, toegang tot visserijwateren) onder bepaalde voorwaarden.

5.14.

In aanvulling op de handhaving van HDO-hoofdstukken zou er een collectief klachtenmechanisme moeten komen alsook een onafhankelijk arbeidssecretariaat om transnationale arbeidskwesties in het kader van een vrijhandelsovereenkomst aan te pakken, inclusief gevolgen voor de arbeidsmarkt, en om toezicht te houden op de naleving van het hoofdstuk over arbeid (11). Als internationaal erkend orgaan zou de IAO moeten worden betrokken bij het toezicht op de toepassing van IAO-verdragen in vrijhandelsovereenkomsten. Haar rol zou eveneens moeten worden versterkt en geïnstitutionaliseerd als het gaat om de juiste interpretatie van IAO-instrumenten in geval van een geschil over internationale arbeidsnormen. De IAO zou systematisch moeten worden ingeschakeld om het panel van deskundigen advies te geven over deze aangelegenheden.

5.15.

Er zou kunnen worden gekeken naar innovatieve benaderingen voor het oplossen van arbeidsgeschillen, zodat internationale ad-hocpanels corrigerende maatregelen kunnen opleggen aan bedrijven die de overeengekomen internationale arbeidsnormen overtreden. De interne adviesgroepen van de EU en Canada (12) wezen op het voorbeeld van het mechanisme voor snelle respons van de USMCA (13), dat onder meer voorziet in de opschorting van preferentiële tarieven op basis van toenemende ernst en recidive. Waar mogelijk blijft de doelstelling om herstel aan te moedigen door bilaterale samenwerking en dialoog tussen de partijen. Als hieraan consequenties worden verbonden, zijn bedrijven echter minder snel geneigd om zich niet aan de regels houden.

5.16.

De beoordeling van de handhaving op basis van succesvolle rechtszaken biedt geen volledig beeld, vooral omdat rechtszaken altijd een laatste redmiddel zijn. De mogelijkheid van sancties is ook een “krachtige aansporing” voor naleving, zelfs als ze achterwege blijven. Uiteindelijk bieden de niet-ontvankelijke zaken en de ontwikkeling daarvan overtuigende inzichten die de Commissie in aanmerking zou moeten nemen bij haar vergelijkende studie naar de onderling verschillende benaderingen van landen. Als alleen maar de bewoordingen van de overeenkomsten worden vergeleken en nagegaan wordt welke vooruitgang daarbij wordt geboekt, levert dat weinig zinvolle inzichten op. Er is ook een kwalitatieve beoordeling van de resultaten van de uitvoering nodig, bijvoorbeeld door te kijken naar de ervaringen die het maatschappelijk middenveld heeft opgedaan bij het adviseren tijdens de onderhandelingen en het toezicht houden op de uitvoering van dergelijke bepalingen.

Krachtig kader voor de inbreng van het maatschappelijk middenveld in de interne adviesgroepen

5.17.

Interne adviesgroepen zijn een belangrijke verworvenheid van de vrijhandelsovereenkomsten van de nieuwe generatie, maar hebben wel een sterker geïnstitutionaliseerd kader nodig om zich goed van hun toezichtstaken te kwijten, zowel op het gebied van handel en duurzame ontwikkeling als bij volledige vrijhandelsovereenkomsten van de EU.

5.18.

Belangrijke punten van zorg houden verband met het feit dat sommige organen van de interne adviesgroepen in partnerlanden niet actief, niet representatief of zelfs niet onafhankelijk van overheden zijn. Het probleem is vaak dat oprichtingsprocedurers niet in de overeenkomst zijn gedefinieerd, dat de partijen vrijelijk bestaande organen mogen kiezen en dat er geen consequenties zijn voor het niet nakomen van verbintenissen. Het valt met name te vrezen dat als in de HDO-hoofdstukken de term “evenwichtig” met betrekking tot de samenstelling van interne adviesgroepen wordt geschrapt, dat ernstige gevolgen zal kunnen hebben voor hun functioneren.

5.19.

In het kader van bestaande regionale handelsovereenkomsten zoals die tussen de EU en Midden-Amerika en tussen de EU en Colombia, Peru en Ecuador, of mogelijke toekomstige vrijhandelsovereenkomsten tussen de EU en Mercosur, blijft de zorg bestaan dat in elk partnerland een afzonderlijke interne adviesgroep wordt opgericht. Deze strikt “binnenlandse” aanpak vormt een ernstige belemmering voor zinvol contact tussen de binnenlandse interne adviesgroepen en hun tegenhangers in de EU.

5.20.

Daarom moeten HDO-hoofdstukken specifiek voorzien in de oprichting van DAG-organen wier onafhankelijkheid, representativiteit en en evenwichtige samenstelling duidelijk omschreven zijn. De partijen moeten verantwoording afleggen over hun opzet en werking. Regionale overeenkomsten moeten gezamenlijke regionale organen oprichten met adequate ondersteuning van het secretariaat. De EU-delegaties en het EESC moeten het oprichtings- en uitvoeringsproces ondersteunen, ook wat richtsnoeren en beste praktijken betreft. Evenzo stelt het EESC voor om te kijken naar een betere onderlinge afstemming van representatieve organisaties in interne adviesgroepen in en buiten de EU, met name voor belanghebbenden op het gebied van milieu en uit het bedrijfsleven.

5.21.

Om de samenwerking van interne adviesgroepen van de EU met hun tegenhangers van het maatschappelijk middenveld in partnerlanden te versterken zijn onderlinge bijeenkomsten van deze adviesgroepen een noodzaak; zulke bijeenkomsten zouden moeten worden opgenomen in vrijhandelsovereenkomsten zelf. Het EESC ziet een toegevoegde waarde in de oprichting van gezamenlijke maatschappelijke organen en levert zelf een grote bijdrage, met name door het maatschappelijk middenveld in partnerlanden steun te bieden. Zijn speciale rol in de gemengde raadgevende comités (GRC’s) moet behouden blijven; voor het maatschappelijk middenveld zijn dat essentiële ruimten voor dialoog voor beide partijen van associatieovereenkomsten, zoals die tussen de EU en Chili (14).

5.22.

De rol van het EESC bij het opzetten van interne adviesgroepen en het waarborgen van hun doeltreffende werking is van cruciaal belang en moet worden versterkt. In juli 2021 zette het EESC een belangrijke stap voorwaarts en hield het de allereerste #AllDAGs-vergadering, waar alle leden van de huidige 11 interne adviesgroepen bijeenkwamen om over concrete verbeteringen te praten. Als lid van alle interne adviesgroepen is het EESC een essentieel onderdeel van alle voorzitterschappen van de interne adviesgroepen, die bestaan uit een voorzitter en twee vicevoorzitters, gekozen uit drie groepen en uit alle leden van een interne adviesgroep. Voor het onderling samenwerken en leiding geven profiteren de gezamenlijke voorzitterschappen van de interne adviesgroepen van zowel de deskundigheid van het EESC als die van andere partijen, en dit zou zo moeten blijven. Met name voor de interne adviesgroepen inzake Oekraïne, Moldavië en Georgië zijn EESC-leden uit aangrenzende EU-landen van grote waarde gebleken. Naast deze rol van zijn leden helpt het EESC de interne adviesgroepen ook door de interne adviesgroepen waardevolle secretariaatsondersteuning te bieden.

5.23.

Betere zichtbaarheid en gestructureerde institutionele kanalen zijn van cruciaal belang om resultaten te boeken. De voorzitterschappen van de interne adviesgroepen zouden een permanente uitnodiging moeten krijgen voor vergaderingen van het subcomité inzake handel en duurzame ontwikkeling van de partijen en de EP-monitoringgroepen van de respectieve overeenkomsten. De deskundigengroep met de lidstaten inzake handel en duurzame ontwikkeling en de CTEO zouden nauw moeten worden betrokken bij het werk van de interne adviesgroepen, via rapportage- en uitwisselingsstructuren. Dit zou moeten worden aangevuld met een uitwisseling van informatie met de IAO over de uitvoering van arbeidsgerelateerde HDO-hoofdstukken en met MEA-secretariaten voor milieu en klimaat. De Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) en EU-delegaties in de partnerlanden moeten regelmatig briefings houden met de interne adviesgroepen en moeten in bepaalde landen worden bijgestaan door speciale arbeids- en milieuattachés.

5.24.

Het EESC wijst op de noodzaak om de samenwerking met het maatschappelijk middenveld te verbeteren, van vormgeving tot monitoring van handelsinstrumenten en -overeenkomsten. Het zou graag zien dat de deskundigengroep voor vrijhandelsovereenkomsten, die steevast unieke, noodzakelijke en regelmatige bijdrage leverde aan specifieke handelskwesties, weer wordt ingesteld. Interne adviesgroepen zijn een vooralsnog ongebruikte bron van knowhow over horizontale kwesties op het gebied van handel en duurzame ontwikkeling die ten volle benut moet worden.

5.25.

De toenemende uitdagingen voor interne adviesgroepen vereisen systeemoplossingen, met voldoende personele en financiële middelen. De interne adviesgroepen zelf zouden meer betrokken moeten worden bij de desbetreffende besluiten.

5.26.

Rationalisering van interne adviesgroepen is geen doel op zichzelf. In een potentiële nieuwe aanpak, zoals de regionalisering van de interne adviesgroepen van de EU, zal moeten worden gewaarborgd dat problemen bij de uitvoering van specifieke overeenkomsten efficiënt kunnen worden aangepakt, en de interne adviesgroepen zelf zouden moeten worden betrokken bij de vormgeving ervan. Periodieke vergaderingen van alle leden van de interne adviesgroepen van de EU zouden helpen om gemeenschappelijke oplossingen te vinden voor horizontale kwesties en bieden een platform om van gedachten te wisselen over pragmatische en praktische manieren vóór de volgende vernieuwing van het lidmaatschap van de interne adviesgroepen in het voorjaar van 2023.

---

(1)  In 2020 werd in een studie van de Friedrich Ebertstichting (FES) onderzocht op welke punten interne adviesgroepen tekortschieten, en onder leiding van CNV Internationaal werkt een groep van organisaties die lid zijn van interne adviesgroepen momenteel aan een non-paper met aanbevelingen over hoe de zwakke punten kunnen worden verholpen.

(2)  PB C 374 van 16.9.2021, blz. 73.

(3)  PB C 374 van 16.9.2021, blz. 73.

(4)  Non-paper on trade, social economic effects and sustainable development, 2020.

(5)  PB C 429 van 11.12.2020, blz. 136 en PB C 429 van 11.12.2020, blz. 197.

(6)  Ibid.

(7)  PB C 374 van 16.9.2021, blz. 73.

(8)  Aangekondigd advies NAT/834 over het CBAM.

(9)  Aangekondigd advies NAT/822 — Strategische autonomie, voedselzekerheid en duurzaam voedsel.

(10)  PB C 364 van 28.10.2020, blz. 53.

(11)  PB C 227 van 28.6.2018, blz. 27.

(12)  Gezamenlijke verklaring van de interne adviesgroep van de EU en Canada, september 2020.

(13)  Overeenkomst tussen de Verenigde Staten en Mexico en Canada.

(14)  In een in het voorjaar van 2022 goed te keuren advies (REX/536) zal worden gekeken naar het kader voor de rol van het maatschappelijk middenveld gedurende de gehele levenscyclus van handels- en politieke overeenkomsten.