This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52020DC0619
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL based on Article 29(1) of Directive (EU) 2017/541 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2017 on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/475/JHA and amending Council Decision 2005/671/JHA
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD op basis van artikel 29, lid 1, van Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD op basis van artikel 29, lid 1, van Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad
COM/2020/619 final
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 30.9.2020
COM(2020) 619 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
op basis van artikel 29, lid 1, van Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad
1.INLEIDING
1.1.Doelstellingen en voornaamste elementen van Richtlijn (EU) 2017/541
Op 15 maart 2017 hebben het Parlement en de Raad Richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrijding 1 (“de richtlijn”) vastgesteld. De richtlijn is vastgesteld om Kaderbesluit 2002/475/JBZ 2 te versterken door de strafbare feiten in verband met terrorisme uit te breiden en om maatregelen op te nemen die beter beantwoorden aan de behoeften van terrorismeslachtoffers. De medewetgever heeft de richtlijn op 15 maart 2017 vastgesteld. De lidstaten die door de richtlijn 3 zijn gebonden, moeten gedrag zoals training en reizen voor terrorisme, alsmede de financiering van terrorisme strafbaar stellen. Deze geharmoniseerde definities van terroristische misdrijven dienen als ijkpunt voor samenwerking en informatie-uitwisseling tussen nationale autoriteiten.
De richtlijn vormt ook een aanvulling op de wetgeving inzake de rechten van terrorismeslachtoffers 4 . Zij hebben recht op toegang tot professionele, gespecialiseerde diensten voor slachtofferhulp, onmiddellijk na een aanslag en zolang als noodzakelijk is. De lidstaten moeten beschikken over protocollen en mechanismen om te zorgen voor een efficiënte reactie op noodsituaties, met inbegrip van toegang tot betrouwbare informatie, waardoor verder lijden van terrorismeslachtoffers en hun families wordt vermeden.
De uiterste datum voor de opneming van de regels in de nationale wetgeving was 8 september 2018.
1.2.Doel en structuur van het verslag, informatievergaring en methodologie
Overeenkomstig artikel 29, lid 1, van de richtlijn wordt in dit verslag beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben getroffen om aan de richtlijn te voldoen. Het schetst in de eerste plaats het algemene omzettingsniveau van de richtlijn door de lidstaten, en wijst vervolgens op bepaalde omzettingsproblemen.
De beschrijving en de analyse in dit verslag zijn in de eerste plaats gebaseerd op de informatie die de lidstaten aan de Commissie hebben verstrekt door middel van de kennisgeving van nationale maatregelen tot omzetting van de richtlijn tegen april 2020. Kennisgevingen die na die datum zijn ontvangen, zijn buiten beschouwing gelaten. In haar analyse van de informatie die van de lidstaten is ontvangen, kreeg de Commissie steun van een externe contractant. De lidstaten hebben ook opmerkingen ingediend over de voorlopige bevindingen van de contractant, die een aanvullende bron van informatie vormen. In het verslag wordt ook rekening gehouden met de informatie die de lidstaten hebben verstrekt tijdens de vijf omzettingsworkshops die de Commissie tussen juni 2017 en september 2018 heeft georganiseerd, alsmede met publiek toegankelijke informatie. Daarnaast heeft de Commissie rekening gehouden met de bevindingen van het verslag van de Commissie over de uitvoering van Kaderbesluit 2008/919/JBZ van de Raad van 28 november 2008 tot wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding 5 .
Naast de analyse die in dit verslag wordt gegeven, kunnen er ook andere problemen zijn bij de omzetting en andere bepalingen die niet aan de Commissie zijn meegedeeld, en kunnen zich verdere ontwikkelingen voordoen, zowel op het gebied van wetgeving als in andere domeinen. Dit verslag weerhoudt de Commissie er daarom niet van om sommige bepalingen verder te evalueren om de lidstaten te blijven ondersteunen met de omzetting en uitvoering van de richtlijn.
2.BEOORDELING VAN DE OMZETTING VAN DE RICHTLIJN
2.1.Algemene beoordeling en impact van de richtlijn op de nationale rechtsstelsels
De termijn voor omzetting van de richtlijn verstreek op 8 september 2018. Zeven lidstaten (Duitsland, Frankrijk, Hongarije, Italië, Letland, Slowakije en Zweden) hebben kennisgeving gedaan van de omzetting van de richtlijn binnen de termijn, en twee (Finland en Nederland) hebben dat kort daarna gedaan.
De Commissie heeft op 22 november 2018 inbreukprocedures ingeleid tegen zestien lidstaten 6 die geen melding hebben gemaakt van nationale wetgeving waarmee de richtlijn volledig is omgezet.
Eind juli 2020 hebben vijftien van die zestien lidstaten verklaard dat ze de omzetting hebben voltooid.
Bijna alle lidstaten hebben, althans gedeeltelijk, specifieke wetgeving vastgesteld om de richtlijn om te zetten. De uitzonderingen waren Frankrijk en Italië, die van mening waren dat de bestaande wetgeving voldoende was om de richtlijn om te zetten.
Bij de vaststelling van wetgeving met het oog op de omzetting van de richtlijn ging het bijna altijd om de invoering van wijzigingen in reeds bestaande wetgeving, gewoonlijk het strafwetboek en, in mindere mate, het wetboek van strafvordering of andere, meer specifieke wetgeving. Cyprus was hierop een uitzondering, omdat daar nieuwe, afzonderlijke wetgeving werd vastgesteld.
Over het algemeen lijkt de omzetting van de richtlijn bevredigend te zijn. Toch heeft de Commissie in een of meerdere lidstaten een aantal omzettingsproblemen aangetroffen die bijzonder zorgwekkend zijn:
·de onvolledige of onjuiste omzetting van een of meer van de in artikel 3 van de richtlijn genoemde terroristische misdrijven, met inbegrip van het niet kwalificeren van de genoemde misdrijven als terroristische misdrijven, hetgeen gevolgen heeft voor de omzetting van verschillende andere bepalingen;
·het gebrek aan omzetting van het element “bijdragen aan het plegen” in de artikelen 6, 7, 8, 9 en 11 van de richtlijn;
·de onvolledige of onjuiste omzetting van artikel 9 betreffende reizen met terroristisch oogmerk en artikel 11 betreffende terrorismefinanciering, twee van de nieuwe bepalingen die door de richtlijn zijn ingevoerd, en;
·tekortkomingen bij de omzetting van specifieke bepalingen voor terrorismeslachtoffers.
2.2.Specifieke beoordeling van de omzettingsmaatregelen in de lidstaten
2.2.1.Onderwerp (artikel 1)
In deze bepaling wordt uiteengezet wat de richtlijn inhoudt en wordt opgemerkt dat zij minimumregels vaststelt. De lidstaten mogen dus verder gaan dan de verplichtingen van de richtlijn. Deze bepaling hoeft niet te worden omgezet.
2.2.2.Definities (artikel 2)
In artikel 2 van de richtlijn worden de definities van de in de richtlijn gebruikte termen opgesomd, namelijk: “middelen”, “rechtspersoon”, “terroristische groepering” en “gestructureerde groepering”. In sommige lidstaten worden sommige definities niet expliciet omgezet, maar via jurisprudentie vastgesteld. De omzetting van dit artikel is over het algemeen bevredigend.
Wat betreft artikel 2, lid 1, lijkt de wetgeving in Tsjechië niet te voorzien in een definitie van “middelen”.
Wat betreft artikel 2, lid 3, lijken verschillende lidstaten de definitie van “terroristische groepering” op een meer beperkte wijze te hebben omgezet, hetgeen het toepassingsgebied van het strafbare feit van deelneming aan een terroristische groepering kan beperken (artikel 4).
De wetgeving in Cyprus lijkt een beperking toe te voegen aan de definitie — terroristische groeperingen moeten voorkomen op de lijsten van natuurlijke of rechtspersonen of andere groeperingen die zijn onderworpen aan sancties of andere maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, die zijn opgesteld in overeenstemming met de resoluties van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties of beperkende maatregelen van de Raad van de Europese Unie en die zijn bijgewerkt door het ministerie van Buitenlandse Zaken. In Litouwen lijken terroristische groepen die geen formeel afgebakende taken toekennen aan hun leden of geen continuïteit van hun lidmaatschap hebben, niet in aanmerking te komen voor de kwalificatie als terroristische groepering volgens de nationale wetgeving.
2.2.3.Toepassingsgebied (artikel 3)
Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de in de alinea’s van de richtlijn genoemde opzettelijke handelingen strafbaar worden gesteld als terroristische misdrijven wanneer zij worden gepleegd met een van de in lid 2 van dat artikel genoemde oogmerken.
Artikel 3, lid 1, houdt niet alleen een verplichting in om specifieke handelingen strafbaar te stellen, maar ook om dergelijke handelingen in de nationale wetgeving als terroristische misdrijven aan te merken. In Duitsland lijkt er echter geen enkele bepaling te zijn die een van de in artikel 3, lid 1, genoemde strafbare feiten als “terroristische misdrijven” kwalificeert als deze worden gepleegd met een van de oogmerken van artikel 3, lid 2. De enige strafbare feiten die expliciet als terroristische misdrijven zijn aangemerkt, zijn terrorismefinanciering en strafbare feiten in verband met een terroristische groepering. Dit lijkt uit te sluiten dat iemand die alleen handelt en een op de lijst voorkomend misdrijf pleegt met terroristisch oogmerk, zonder deel te nemen of steun te verlenen aan een terroristische groepering, wordt aangeklaagd voor een terroristisch misdrijf, met uitzondering van terrorismefinanciering (hetgeen in de Duitse wetgeving wel als een terroristisch misdrijf wordt gedefinieerd). Daarnaast is een gemeenschappelijke kwalificatie van terroristische misdrijven van belang ten behoeve van een doeltreffend gebruik van instrumenten voor samenwerking bij rechtshandhaving, zoals Besluit 2005/671/JBZ 7 van de Raad.
In vergelijking met Kaderbesluit 2002/475/JBZ, waarin al een verplichting was opgenomen om een lijst van handelingen strafbaar te stellen als terroristische misdrijven, introduceert deze richtlijn een nieuw terroristisch misdrijf in verband met illegale systeem- en gegevensverstoring (artikel 3, lid 1, onder i)), zoals bedoeld in Richtlijn 2013/40/EU 8 . Dit is door alle lidstaten omgezet, maar in Kroatië lijkt de wetgeving alleen betrekking te hebben op kritieke infrastructuur.
Daarnaast breidt de richtlijn de vervaardiging, het bezit, de verwerving, het vervoer, de levering of het gebruik van nucleaire, chemische en biologische wapens (artikel 3, lid 1, onder f)) uit tot radiologische wapens. In bepaalde lidstaten lijken bepaalde soorten wapens niet te zijn opgenomen in de wetgeving, zoals radiologische wapens (Frankrijk, Malta en Tsjechië) en kernwapens (Frankrijk en Malta). Bovendien omvat door Richtlijn 2017/541 het strafbare feit van onderzoek naar en ontwikkeling van deze wapens nu alle vier soorten wapens (terwijl het vroeger alleen betrekking had op biologische en chemische wapens). Bepaalde wapens lijken niet te zijn opgenomen in de wetgeving in Bulgarije, Frankrijk, Malta, Oostenrijk en Polen als het gaat om onderzoek naar, en in Frankrijk en Malta als het gaat om de ontwikkeling van die wapens. Meer algemeen lijkt de omzettingswetgeving in Duitsland geen expliciete verwijzing te bevatten naar onderzoek naar bepaalde wapens, zoals bepaald in artikel 3, lid 1, onder f).
Met betrekking tot die delen van het misdrijf die reeds waren ingevoerd bij Kaderbesluit 2002/475/JBZ, zijn er nog steeds een aantal problemen.
Wat betreft artikel 3, lid 1, onder c), van de richtlijn, over ontvoering of gijzeling, lijkt de wetgeving in Litouwen geen rekening te houden met situaties waarin de ontvoering of gijzeling is uitgevoerd met het oogmerk een bevolking ernstig vrees aan te jagen of de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen. De wetgeving in Finland lijkt niet expliciet betrekking te hebben op alle gevallen van ontvoering, maar alleen op gekwalificeerde mensenhandel.
Wat betreft artikel 3, lid 1, onder e), van de richtlijn, inzake het kapen van een luchtvaartuig, vaartuig of ander transportmiddel voor personen- of goederenvervoer, lijken vijf lidstaten (Bulgarije, Cyprus, Litouwen, Luxemburg en Polen) geen rekening te houden met het kapen van andere transportmiddelen voor personen- of goederenvervoer.
Wat betreft artikel 3, lid 1, onder g), over het laten ontsnappen van gevaarlijke stoffen of het veroorzaken van brand, een overstroming of een ontploffing, lijkt de wetgeving van Luxemburg alleen betrekking te hebben op het opzettelijk afleveren, plaatsen of tot ontploffing brengen van een explosief of ander dodelijk apparaat wanneer het misdrijf wordt gepleegd op een openbare plaats, een overheids- of andere openbare voorziening, een openbaar vervoerssysteem of openbare infrastructuur. Het veroorzaken van overstromingen lijkt alleen te zijn opgenomen als het gaat om het opzettelijk laten overstromen van mijnen.
Wat betreft artikel 3, lid 1, onder h), van de richtlijn, inzake het verstoren of onderbreken van de toevoer van water, elektriciteit of andere essentiële natuurlijke hulpbronnen, waardoor mensenlevens in gevaar worden gebracht, lijkt de wetgeving in Bulgarije niet te verwijzen naar verstoring van de water- en elektriciteitstoevoer. De wetgeving van Luxemburg lijkt alleen betrekking te hebben op het wijzigen van de toestand van het water of het grondwater.
Wat betreft artikel 3, lid 1, onder i), van de richtlijn, over onrechtmatige systeemverstoring en onrechtmatige gegevensverstoring, lijkt de wetgeving in Kroatië alleen betrekking te hebben op verstoring van de werking van het computersysteem van kritieke infrastructuur. De wetgeving geldt niet voor onrechtmatige systeemverstoring die niet is gepleegd tegen een informatiesysteem van een vitale infrastructuur waarbij ernstige schade wordt veroorzaakt of waarbij een beduidend aantal informatiesystemen is getroffen door het gebruik van een instrument dat hoofdzakelijk daartoe is ontworpen of aangepast (zoals bedoeld in Richtlijn 2013/40/EU 9 ).
Wat betreft artikel 3, lid 1, onder j), van de richtlijn, inzake het dreigen met het plegen van een terroristische daad, vereist de wetgeving in Griekenland dat de dreiging in het openbaar wordt geuit. De wetgeving in Duitsland lijkt geen betrekking te hebben op het dreigen met het plegen van de in artikel 3, lid 1, onder d) en f), genoemde misdrijven. De wetgeving in Portugal lijkt ook geen betrekking te hebben op de dreiging van het plegen van het misdrijf bedoeld in artikel 3, lid 1, onder f), van de richtlijn. Als in Luxemburg de dreiging niet gepaard gaat met een bevel of bepaalde voorwaarden, wordt deze niet beschouwd als een terroristisch misdrijf.
Bulgarije lijkt het oogmerk van artikel 3, lid 2, onder c), van de richtlijn, namelijk de politieke, constitutionele, economische of sociale basisstructuren van een land of een internationale organisatie ernstig ontwrichten of vernietigen, niet te hebben omgezet.
2.2.4.Misdrijven in verband met een terroristische groepering (artikel 4)
Overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het leiden van een terroristische groepering en het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering strafbaar worden gesteld. De maatregelen die de lidstaten hebben genomen om aan dit artikel te voldoen, zijn in het algemeen bevredigend.
Wat betreft artikel 4, onder a), lijkt de wetgeving in Hongarije te verwijzen naar personen die een terroristische groepering organiseren, en niet naar personen die een terroristische groepering leiden. De wetgeving in Zweden bevat geen opzichzelfstaand strafbaar feit met betrekking tot het leiden van een terroristische groepering zoals bepaald in artikel 4, onder a), maar zet dit om door middel van strafrechtelijke aansprakelijkheid voor gerelateerde misdrijven. Ook wat betreft de deelname aan een terroristische groepering (artikel 4, onder b)), maakt Zweden gebruik van het principe van gerelateerde misdrijven. Aangezien de in artikel 4, onder a) en b), genoemde strafbare feiten geen verband hoeven te houden met een specifiek terroristisch misdrijf, bestaat bij het strafbaar stellen via aansprakelijkheid voor gerelateerde misdrijven het risico dat deelname aan de activiteiten van een terroristische groepering onbestraft blijft. Zweden heeft onlangs de samenwerking met een terroristische groepering strafbaar gesteld als opzichzelfstaand strafbaar feit. De bepaling lijkt alleen betrekking te hebben op de levering van bepaalde materiële middelen en lijkt niet van toepassing te zijn op de verstrekking van informatie.
Wat betreft overweging 38, waarbij humanitaire activiteiten door onpartijdige humanitaire organisaties die door het internationaal recht, met inbegrip van het internationaal humanitair recht, zijn erkend, buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, beschikken vier lidstaten (België, Italië, Litouwen en Oostenrijk) over wetgeving die beperkingen oplegt aan de toepassing van de wetgeving inzake terrorismebestrijding in het geval van humanitaire of andere activiteiten. In andere lidstaten 10 kan de algemene wetgeving (zoals het wetboek van strafrecht) in deze zin worden geïnterpreteerd, of hebben de nationale autoriteiten aangegeven dat dit principe in de praktijk wordt gerespecteerd.
2.2.5.Publiekelijk uitlokken van het plegen van een terroristisch misdrijf (artikel 5)
Overeenkomstig artikel 5 van de richtlijn moeten de lidstaten de opzettelijke verspreiding of het op andere wijze met enigerlei middel beschikbaar maken van een boodschap aan het publiek, met het oogmerk aan te zetten tot het plegen van een terroristisch misdrijf, strafbaar stellen indien door een dergelijke handeling het plegen van terroristische misdrijven direct of indirect wordt bepleit, waardoor het gevaar ontstaat dat een of meer van dergelijke misdrijven zouden kunnen worden gepleegd. De omzetting van dit artikel is over het algemeen bevredigend.
De wetgeving in Litouwen lijkt geen betrekking te hebben op gevallen waarin een persoon een boodschap verspreidt of op andere wijze beschikbaar stelt aan het publiek met het oogmerk aan te zetten tot het plegen van een terroristisch misdrijf of het leveren van een bijdrage daaraan, zonder dat dit er daadwerkelijk toe leidt dat een andere persoon gevolg geeft aan die uitlokking.
2.2.6.Werving voor terrorisme (artikel 6)
Overeenkomstig artikel 6 moeten de lidstaten het aansporen van een andere persoon om een van de in artikel 3, lid 1, onder a) tot en met i), of in artikel 4 genoemde misdrijven te plegen of daaraan bij te dragen, strafbaar stellen.
In Frankrijk heeft de omzettingsmaatregel wat het “aansporen” betreft, betrekking op het doen van een aanbod of een belofte, het aanbieden van giften, geschenken of andere voordelen, het uiten van dreigingen of het uitoefenen van druk om iemand aan te zetten tot het plegen van een terroristisch misdrijf. Overeenkomstig artikel 6 moet ook het aansporen om bij te dragen aan het plegen van een terroristisch misdrijf, strafbaar worden gesteld, een element dat niet expliciet lijkt te zijn opgenomen in de wetgeving van Bulgarije, Griekenland, Portugal en Spanje. In Letland, Malta, Polen en Slovenië lijkt dit element te vallen onder gerelateerde misdrijven, zoals medeplichtigheid. Bij de omzetting van verscheidene andere misdrijven van de richtlijn verwijst de wetgeving van deze lidstaten echter uitdrukkelijk naar het element “bijdragen aan het plegen”.
Bovendien valt in Portugal de werving voor misdrijven in verband met een terroristische groepering (artikel 4) niet onder de wetgeving. In Duitsland is artikel 6 omgezet door middel van verschillende bepalingen, die samen niet alle vereiste misdrijven van de richtlijn lijken te dekken.
2.2.7.Geven van training voor terrorisme (artikel 7)
Overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn moeten de lidstaten zorgen voor de strafbaarstelling van het opzettelijk geven van instructie voor het vervaardigen of gebruiken van explosieven, vuurwapens of andere wapens of schadelijke of gevaarlijke stoffen, of voor andere specifieke methoden of technieken, met als doel het plegen, of het bijdragen aan het plegen, van een van de in artikel 3, lid 1, onder a) tot en met i), genoemde misdrijven, in de wetenschap dat beoogd wordt de verworven vaardigheden daarvoor in te zetten.
Net als artikel 6 betreffende werving, omvat artikel 7 betreffende het geven van training ook training om bij te dragen aan het plegen van een terroristisch misdrijf, een element dat niet expliciet lijkt te zijn opgenomen in de wetgeving van Bulgarije, Portugal en Spanje. In Letland, Malta, Polen en Slowakije lijkt dit element te vallen onder gerelateerde misdrijven zoals medeplichtigheid, terwijl andere misdrijven van de richtlijn zijn omgezet met een expliciete verwijzing naar het element “bijdragen aan het plegen”.
In Duitsland is artikel 7 niet omgezet door middel van een specifieke bepaling, maar door middel van verschillende bepalingen, die samen niet alle terroristische misdrijven van de richtlijn lijken te dekken.
2.2.8.Ontvangen van training voor terrorisme (artikel 8)
Overeenkomstig artikel 8 van de richtlijn moeten de lidstaten zorgen voor de strafbaarstelling van het ontvangen van instructie voor het vervaardigen of gebruiken van explosieven, vuurwapens of andere wapens of schadelijke of gevaarlijke stoffen, of voor andere specifieke methoden of technieken, met als doel het plegen, of het bijdragen aan het plegen, van een van de in artikel 3, lid 1, onder a) tot en met i), genoemde misdrijven.
De ontvangst van training om bij te dragen aan het plegen van een terroristisch misdrijf, valt ook onder dit misdrijf, een element dat, anders dan voor artikelen 6 en 7, niet expliciet lijkt te zijn opgenomen in de wetgeving van Bulgarije, Portugal en Spanje. In Slowakije lijkt dit element te vallen onder gerelateerde misdrijven zoals medeplichtigheid, terwijl andere misdrijven van de richtlijn zijn omgezet met een expliciete verwijzing naar het element “bijdragen aan het plegen”. Ook in de wetgeving in Duitsland is deze bepaling omgezet door middel van verschillende bepalingen, die samen niet alle terroristische misdrijven van de richtlijn lijken te dekken.
In Cyprus, Malta, Slovenië en Slowakije lijkt zelfstudie niet te zijn opgenomen in de wetgeving.
2.2.9.Reizen met terroristisch oogmerk (artikel 9)
Overeenkomstig artikel 9 van de richtlijn moeten de lidstaten het opzettelijk reizen met als doel het plegen, of het bijdragen aan het plegen, van een terroristisch misdrijf, met als doel het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering in de wetenschap dat daarmee zal worden bijgedragen aan de criminele activiteiten van die groepering, of voor het geven of het ontvangen van training voor terrorisme, strafbaar stellen. De lidstaten krijgen twee mogelijkheden tot omzetting, via artikel 9, lid 2, onder a), of artikel 9, lid 2, onder b).
Overeenkomstig artikel 9, lid 1, van de richtlijn moeten de lidstaten het reizen naar een ander land dan de lidstaat in kwestie strafbaar stellen. In Duitsland lijkt er geen expliciete verwijzing te zijn naar het doel om deel te nemen aan de activiteiten van een terroristische groepering. In Bulgarije, Portugal, Roemenië en Slovenië lijkt het toepassingsgebied van het misdrijf beperkter dan in de richtlijn, omdat de wetgeving een beperktere definitie bevat van de personen die reizen of van de gebieden waarnaar zij reizen. In artikel 9, lid 2, van de richtlijn wordt verwezen naar het reizen naar die lidstaat, waarbij de lidstaten twee mogelijkheden tot omzetting worden geboden. Polen lijkt deze bepaling in het geheel niet te hebben omgezet.
Op grond van artikel 9, lid 2, onder a), kunnen de lidstaten het reizen naar die lidstaat voor bovengenoemde terroristische doeleinden strafbaar stellen. Deze mogelijkheid is door achttien lidstaten omgezet 11 .
In Bulgarije lijkt er geen verwijzing te zijn naar het doel om deel te nemen aan de activiteiten van een terroristische groepering. In Portugal lijkt reizen om bij te dragen aan het plegen van terroristische misdrijven, niet te zijn opgenomen, en de nationale bepaling zou geen betrekking hebben op personen die naar Portugal reizen als zij Portugees onderdaan zijn of hun verblijfplaats in Portugal hebben. Evenzo is het in Roemenië onduidelijk of een inwoner van een staat die terugkeert naar de staat van zijn of haar staatsburgerschap om een terroristisch misdrijf te plegen (of bij te dragen aan het plegen van een dergelijk misdrijf), onder de wetgeving valt.
Als alternatief kunnen lidstaten overeenkomstig artikel 9, lid 2, onder b), voorbereidende handelingen strafbaar stellen van een persoon die de betrokken lidstaat binnenkomt met het voornemen een terroristisch misdrijf als bedoeld in artikel 3 te plegen of daaraan bij te dragen. Deze mogelijkheid is door veertien lidstaten omgezet 12 . Acht lidstaten (België, Bulgarije, Cyprus, Estland, Kroatië, Slowakije, Tsjechië en Zweden) hebben beide mogelijkheden omgezet.
In Duitsland is de omzetting van artikel 9, lid 2, onder b), gewaarborgd door de strafbaarstelling van samenzwering, maar dit lijkt beperkter te zijn dan de voorbereidende handelingen van artikel 9, lid 2, onder b). Wat het element “bijdragen aan het plegen” van terroristische misdrijven betreft, lijken sommige lidstaten dit niet expliciet te hebben omgezet. Het gaat dan om Polen met betrekking tot artikel 9, lid 1, Slovenië met betrekking tot artikel 9, lid 2, onder a), Bulgarije en Spanje met betrekking tot artikel 9, lid 2, onder b), en Slowakije met betrekking tot alle leden.
2.2.10.Organiseren of anderszins faciliteren van reizen met terroristisch oogmerk (artikel 10)
Overeenkomstig artikel 10 moeten de lidstaten iedere opzettelijke handeling van organisatie of facilitering waarbij een persoon wordt geholpen bij het reizen met terroristisch oogmerk als bedoeld in artikel 9, lid 1, en artikel 9, lid 2, onder a), in de wetenschap dat de aldus verstrekte hulp dat doel dient, strafbaar stellen. De maatregelen die de lidstaten hebben genomen om aan dit artikel te voldoen, zijn in het algemeen bevredigend.
In Bulgarije en Litouwen lijkt de wetgeving te vereisen dat het strafbare feit van het reizen met terroristisch oogmerk daadwerkelijk wordt gepleegd om het faciliteren of organiseren van het reizen strafbaar te stellen. In Slowakije lijkt de omzettingsbepaling de geografische reikwijdte van de reis te beperken.
2.2.11.Terrorismefinanciering (artikel 11)
Overeenkomstig artikel 11 van de richtlijn moeten de lidstaten de financiering van terrorisme als een strafbaar feit bestraffen indien er sprake is van opzet. Voorts wordt bepaald dat indien de terrorismefinanciering betrekking heeft op een van de in de artikelen 3, 4 en 9 van de richtlijn genoemde misdrijven, het niet noodzakelijk is dat de middelen daadwerkelijk worden gebruikt, noch dat de dader weet voor welk(e) specifiek(e) misdrijf (misdrijven) de middelen zullen worden gebruikt.
In Bulgarije, Duitsland, Malta, Polen en Portugal lijkt terrorismefinanciering niet alle in de artikelen 3 tot en met 10 genoemde misdrijven te dekken, zoals de richtlijn nochtans voorschrijft. In Bulgarije, Letland, Portugal en Spanje lijkt het element “bijdragen aan het plegen” niet in de nationale wetgeving te zijn opgenomen. In Polen, Slovenië en Slowakije is de omzetting van het element “bijdragen aan het plegen” niet op dezelfde manier aangepakt in de hele omzettingswetgeving. In Luxemburg voegt de nationale wetgeving de voorwaarde toe dat de middelen op onrechtmatige wijze zijn ingezameld.
2.2.12.Andere strafbare feiten in verband met terroristische activiteiten (artikel 12)
Overeenkomstig artikel 12 van de richtlijn moeten de lidstaten gekwalificeerde diefstal en afpersing met het oogmerk een van de in artikel 3 van de richtlijn genoemde misdrijven te plegen, strafbaar stellen als misdrijven in verband met terroristische activiteiten; hetzelfde geldt voor het opmaken of gebruiken van valse administratieve documenten met het oogmerk een van de in artikel 3, lid 1, onder a) tot en met i), artikel 4, onder b), of artikel 9 van de richtlijn genoemde misdrijven te plegen.
De wetgeving in Griekenland en Kroatië lijkt de opzettelijke handelingen van gekwalificeerde diefstal, afpersing en het opmaken of gebruiken van valse administratieve documenten niet strafbaar te stellen als misdrijven in verband met terroristische activiteiten. In Finland lijkt alleen gekwalificeerde diefstal met het oogmerk een terroristisch misdrijf te plegen, en niet afpersing of het opmaken of gebruiken van valse administratieve documenten, in de wetgeving te worden aangemerkt als een misdrijf in verband met terroristische activiteiten.
2.2.13.Verband met terroristische misdrijven (artikel 13)
Overeenkomstig artikel 13 is het voor de strafbaarstelling van misdrijven als bedoeld in artikel 4 of titel III niet noodzakelijk dat een terroristisch misdrijf daadwerkelijk is gepleegd, noch is het noodzakelijk, voor zover het de in de artikelen 5 tot en met 10 en artikel 12 van de richtlijn bedoelde misdrijven betreft, dat een verband wordt gelegd met een ander in de richtlijn omschreven specifiek misdrijf.
In Bulgarije wordt de omzetting van het in artikel 10 van de richtlijn bedoelde misdrijf en de bijdrage aan het plegen van bepaalde misdrijven in verband met terroristische activiteiten uitgevoerd via de strafbaarstelling van medeplichtigheid. Op grond van de nationale wetgeving lijkt medeplichtigheid alleen te worden bestraft wanneer het hoofdmisdrijf daadwerkelijk is gepleegd. In Griekenland is het in artikel 10 vermelde misdrijf geen opzichzelfstaand misdrijf, en daarom lijkt het noodzakelijk een verband te leggen met een ander specifiek misdrijf in de richtlijn (artikel 9). In Litouwen lijkt de voorbereiding op het plegen van een strafbaar feit dat niet als “ernstig” wordt aangemerkt, zoals dat waarvoor de artikelen 5, 9 en 10 van de richtlijn worden omgezet, niet strafbaar te zijn. Als het misdrijf in het stadium van de voorbereiding wordt stopgezet, zouden de voorbereidende handelingen dan ook niet strafbaar worden gesteld.
2.2.14.Medeplichtigheid, uitlokking en poging (artikel 14)
Overeenkomstig artikel 14 van de richtlijn moeten de lidstaten zorgen voor de strafbaarstelling van medeplichtigheid aan een van de in de artikelen 3 tot en met 8 en de artikelen 11 en 12 bedoelde misdrijven; hetzelfde geldt voor uitlokking van een van de in de artikelen 3 tot en met 12 van de richtlijn bedoelde misdrijven, en voor poging tot het plegen van een van de in de artikelen 3, 6, 7, artikel 9, lid 1, artikel 9, lid 2, onder a), en de artikelen 11 en 12 bedoelde misdrijven, met uitzondering van het in artikel 3, lid 1, onder f), bedoelde bezit en het in artikel 3, lid 1, onder j), bedoelde misdrijf. De omzetting van dit artikel is over het algemeen bevredigend.
Polen heeft artikel 6 omgezet met dezelfde maatregel als artikel 14, leden 1 en 2. Het is daarom onduidelijk of medeplichtigheid aan of het uitlokken van het misdrijf van artikel 6 strafbaar is.
In Griekenland lijkt het uitlokken van het misdrijf van artikel 10 niet strafbaar, aangezien artikel 10 niet is omgezet als opzichzelfstaand misdrijf.
Wat de poging tot het plegen van de in artikel 14, lid 3, genoemde misdrijven betreft, lijkt in Malta de poging tot het plegen van bepaalde in artikel 3 bedoelde misdrijven en de poging tot het plegen van de in de artikelen 6, 7, 11 en 12 van de richtlijn genoemde misdrijven niet strafbaar te zijn.
2.2.15.Sancties voor natuurlijke personen (artikel 15)
Overeenkomstig artikel 15 moeten de lidstaten de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de in de artikelen 3 tot en met 12 en artikel 14 bedoelde misdrijven bestraft kunnen worden met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties. Het vereist met name dat de lidstaten ervoor zorgen dat de in artikel 3 bedoelde strafbare feiten van terroristische aard, alsmede medeplichtigheid aan, uitlokking van en poging tot dergelijke strafbare feiten, worden bestraft met vrijheidsstraffen die hoger zijn dan de straffen waarin het nationale recht voor dergelijke misdrijven voorziet indien deze zonder het bijzondere oogmerk zijn gepleegd (tenzij de beoogde straffen krachtens het nationale recht reeds de hoogst mogelijke straffen zijn).
Wat betreft artikel 15, lid 2, lijkt in Bulgarije de straf voor het misdrijf in artikel 3, lid 1, onder j), van de richtlijn (het dreigen met het plegen van een terroristisch misdrijf) lichter te zijn dan de straf voor het dreigen met het plegen van een strafbaar feit. In Tsjechië lijkt het nationale recht niet te voorzien in zwaardere straffen voor handelingen om controle te verkrijgen over luchtvervoermiddelen, civiele vaartuigen en vaste platforms die zijn gepleegd met het krachtens artikel 3 van de richtlijn vereiste terroristische oogmerk.
Overeenkomstig artikel 15, lid 3, van de richtlijn moeten de lidstaten in hun nationale wetgeving voorzien in vrijheidsstraffen, waarbij het strafmaximum ten aanzien van de in artikel 4, onder a) en b), van de richtlijn genoemde misdrijven, alsmede ten aanzien van het in artikel 3, lid 1, onder j), genoemde misdrijf, indien gepleegd door een persoon die leiding geeft aan een terroristische groepering, niet lager mag zijn dan het niveau bepaald in artikel 15, lid 3.
In Bulgarije lijkt de maximumstraf, indien het in artikel 3, lid 1, onder j), bedoelde terroristische misdrijf wordt gepleegd door een persoon die leiding geeft aan een terroristische groepering, lager dan de in artikel 15, lid 3, beoogde sanctie. In Finland lijkt de maximumstraf voor het in artikel 4, onder a), van de richtlijn bedoelde misdrijf, indien niet gepleegd in combinatie met een ander misdrijf, lager dan wat is bepaald in artikel 15, lid 3. In Hongarije lijken sommige activiteiten met betrekking tot het leiden van een terroristische groepering strafbaar te zijn met lagere sancties dan die welke in de richtlijn zijn vastgelegd. In Luxemburg kan, afhankelijk van de mate waarin een persoon aan een terroristische groepering heeft deelgenomen (artikel 4, onder b)), de maximumstraf een boete zijn in plaats van een vrijheidsstraf. In Zweden lijken sommige activiteiten met betrekking tot de deelname aan een terroristische groepering strafbaar te zijn met een maximumstraf die lager is dan die welke in de richtlijn is vastgelegd.
2.2.16.Verzachtende omstandigheden (artikel 16)
Krachtens artikel 16 van de richtlijn hebben lidstaten de mogelijkheid om de in artikel 15 bedoelde straffen te verminderen indien de dader terroristische activiteiten afzweert en indien de dader de administratieve of justitiële autoriteiten informatie verstrekt die deze niet op andere wijze hadden kunnen verkrijgen en die hen helpt om de gevolgen van het misdrijf te voorkomen of te beperken; de andere daders te identificeren of voor het gerecht te brengen; bewijs te vergaren; of te voorkomen dat nieuwe misdrijven als bedoeld in de artikelen 3 tot en met 12 en artikel 14 worden gepleegd.
Drieëntwintig lidstaten 13 hebben van deze mogelijkheid gebruikgemaakt (of gedeeltelijk gebruikgemaakt). Twee lidstaten (Estland en Slovenië) hebben in het geheel geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid van artikel 16 van de richtlijn.
Zeventien lidstaten 14 hebben gebruikgemaakt van de in artikel 16, lid 1, onder a), genoemde mogelijkheid — het afzweren van terroristische activiteiten.
Tweeëntwintig lidstaten 15 hebben gebruikgemaakt van de in artikel 16, lid 1, onder b), genoemde mogelijkheid — verstrekken van informatie aan de administratieve of justitiële autoriteiten die deze niet op andere wijze hadden kunnen verkrijgen — hoewel tien daarvan 16 niet alle mogelijkheden hebben benut die in punten i) tot en met iv) zijn opgesomd.
2.2.17.Aansprakelijkheid van rechtspersonen (artikel 17)
Overeenkomstig artikel 17 van de richtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld voor elk van de in de artikelen 3 tot en met 12 en artikel 14 van de richtlijn genoemde misdrijven indien deze misdrijven tot hun voordeel zijn gepleegd door personen die hetzij individueel, hetzij als lid van een orgaan van de rechtspersoon optreden en die in de rechtspersoon een leidende functie bekleden, alsmede wanneer als gevolg van een gebrek aan toezicht of controle door een dergelijke persoon een dergelijk misdrijf kon worden gepleegd. Het artikel bepaalt ook dat wanneer rechtspersonen aansprakelijk worden gesteld, dit geen strafvervolging uitsluit tegen natuurlijke personen die een dergelijk misdrijf plegen, daartoe aanzetten of eraan medeplichtig zijn. De maatregelen die de lidstaten hebben genomen om aan dit artikel te voldoen, zijn in het algemeen bevredigend.
In Bulgarije lijkt het erop dat rechtspersonen niet aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het in artikel 10 van de richtlijn genoemde misdrijf, en in Polen lijkt het erop dat rechtspersonen niet aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het in artikel 9 van de richtlijn genoemde misdrijf. In Frankrijk en Kroatië lijkt er geen expliciete verwijzing te zijn naar het gebrek aan toezicht of controle (artikel 17, lid 2). In Kroatië kunnen rechtspersonen echter aansprakelijk worden gesteld wanneer de verantwoordelijke persoon van een rechtspersoon een strafbaar feit pleegt ten voordele van de rechtspersoon.
2.2.18.Sancties voor rechtspersonen (artikel 18)
Overeenkomstig artikel 18 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat een rechtspersoon die uit hoofde van artikel 17 aansprakelijk wordt gesteld, kan worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties, waaronder strafrechtelijke of niet-strafrechtelijke boetes en eventueel andere sancties. Het artikel bevat ook een lijst van optionele andere sancties.
Eenentwintig van de vijfentwintig lidstaten 17 hebben van de in artikel 18 van de richtlijn genoemde mogelijkheden voor het opleggen van een andere sanctie gebruikgemaakt (of gedeeltelijk gebruikgemaakt). Vier lidstaten (Estland, Finland, Nederland en Zweden) hebben helemaal geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheden.
Dertien lidstaten 18 hebben gebruikgemaakt van de in artikel lid 18, onder a), genoemde mogelijkheid — verlies van aanspraak op overheidsuitkeringen of overheidssteun.
Achttien lidstaten 19 hebben gebruikgemaakt van de in artikel 18, onder b), genoemde mogelijkheid — tijdelijk of permanent verbod op het uitoefenen van commerciële activiteiten.
Vijf lidstaten (Cyprus, Frankrijk, Malta, Roemenië en Spanje) hebben gebruikgemaakt van de in artikel 18, onder c), genoemde mogelijkheid — plaatsing onder rechterlijk toezicht.
Zeventien lidstaten 20 hebben gebruikgemaakt van de in artikel 18, onder d), genoemde mogelijkheid — rechterlijk bevel tot liquidatie.
Negen lidstaten (België, Cyprus, Frankrijk, Griekenland, Litouwen, Malta, Portugal, Roemenië en Spanje) hebben gebruikgemaakt van de in artikel 18, onder e), genoemde mogelijkheid — tijdelijke of permanente sluiting van vestigingen die zijn gebruikt voor het plegen van het misdrijf.
2.2.19.Rechtsmacht en vervolging (artikel 19)
Overeenkomstig artikel 19 van de richtlijn moeten de lidstaten in sommige gevallen hun rechtsmacht vestigen ten aanzien van de in de artikelen 3 tot en met 12 en artikel 14 bedoelde misdrijven, waarbij zij, op hetzelfde moment, die rechtsmacht naar andere specifieke gevallen kunnen uitbreiden. Overeenkomstig artikel 19 zijn de lidstaten ook verplicht om in geval van tegenstrijdige rechtsmacht samen te werken. Tevens wordt van de lidstaten verlangd dat zij rechtsmacht vestigen ten aanzien van de in de artikelen 3 tot en met 12 en 14 bedoelde misdrijven wanneer een lidstaat weigert een persoon over te dragen of uit te leveren, alsook om rechtsmacht te hebben voor de gevallen waarin een in de artikelen 4 en 14 bedoeld misdrijf geheel of gedeeltelijk op zijn grondgebied is gepleegd, ongeacht de plaats waar de terroristische groepering is gebaseerd of haar criminele activiteiten uitoefent.
De gevallen waarin de rechtsmacht moet worden gevestigd, worden genoemd in artikel 19, lid 1, onder a) tot en met e).
Wat betreft het gestelde onder c) inzake de rechtsmacht wanneer de dader een onderdaan of ingezetene van de lidstaat is, lijkt de wetgeving in Duitsland geen algemene regel te bevatten waarin het woonplaatsbeginsel 21 is vastgelegd, en in Portugal lijkt er geen algemene regel te zijn waarin het nationaliteitsbeginsel 22 is vastgelegd.
Wat betreft het gestelde onder d) inzake de rechtsmacht wanneer het misdrijf is gepleegd ten voordele van een op het grondgebied van die lidstaat gevestigde rechtspersoon, lijkt dit niet te zijn omgezet door Duitsland, Frankrijk, Nederland, Polen en Portugal.
Wat betreft het gestelde onder e) over de rechtsmacht wanneer het misdrijf is gepleegd tegen de instellingen of bevolking van die lidstaat, of tegen een instelling, orgaan of instantie van de Unie die/dat in die lidstaat is gevestigd, lijkt de wetgeving in België, Bulgarije, Hongarije, Roemenië en Spanje geen betrekking te hebben op ingezetenen die niet de nationaliteit van die lidstaat hebben. In Duitsland lijken noch ingezetenen, noch EU-instellingen expliciet onder de richtlijn te vallen. In Polen is de nationale wetgeving niet uitdrukkelijk van toepassing op instellingen, organen of instanties van de Unie. De wetgeving in Portugal lijkt alleen betrekking te hebben op situaties waarin “de instellingen of de personen” zich in Portugal bevinden of daar hun woonplaats hebben.
Zeventien lidstaten 23 hebben gebruikgemaakt (of gedeeltelijk gebruikgemaakt) van de mogelijkheid van artikel 19, lid 1, tweede alinea, op grond waarvan een lidstaat zijn rechtsmacht kan uitbreiden indien het misdrijf op het grondgebied van een andere lidstaat is gepleegd.
Zes lidstaten (België, Duitsland, Finland, Litouwen, Nederland en Spanje) hebben gebruikgemaakt van de mogelijkheid van artikel 19, lid 2, op grond waarvan een lidstaat zijn rechtsmacht kan uitbreiden ten aanzien van het in artikel 7 bedoelde verstrekken van training voor terrorisme indien de dader training aan onderdanen of ingezetenen van die lidstaat geeft, in gevallen waarin artikel 19, lid 1, van de richtlijn niet van toepassing is.
Artikel 19, lid 4, van de richtlijn, die bepaalt dat de lidstaten hun rechtsmacht moeten vestigen ten aanzien van de in de artikelen 3 tot en met 12 en artikel 14 bedoelde misdrijven in de gevallen waarin de lidstaat weigert een persoon over te dragen of uit te leveren, lijkt niet uitdrukkelijk te zijn omgezet in Duitsland, Italië en Polen. In Cyprus lijken de omzettingsbepalingen voor artikel 19, lid 4, en artikel 19, lid 5, van de richtlijn niet van toepassing te zijn op alle misdrijven die onder de richtlijn vallen.
2.2.20.Onderzoeksmiddelen en confiscatie (artikel 20)
Overeenkomstig artikel 20 van de richtlijn moeten de lidstaten zorgen voor doeltreffende onderzoeksmiddelen voor het onderzoek of de vervolging van terrorisme, zoals die welke tegen georganiseerde of andere ernstige criminaliteit worden ingezet. Ook moeten de lidstaten ervoor zorgen dat hun bevoegde autoriteiten in overeenstemming met Richtlijn 2014/42/EU 24 in voorkomend geval de opbrengsten van en de hulpmiddelen die werden gebruikt of waren bestemd om te worden gebruikt bij het plegen of het bijdragen aan het plegen van terrorisme, bevriezen of in beslag nemen. De omzetting van dit artikel is over het algemeen bevredigend.
Wat betreft artikel 20, lid 1, lijken in Duitsland doeltreffende onderzoeksmiddelen zoals die welke tegen georganiseerde of andere ernstige criminaliteit worden ingezet, niet beschikbaar te zijn voor het onderzoek naar alle misdrijven zoals vereist door de richtlijn. Deze onderzoeksmiddelen zijn bijvoorbeeld niet beschikbaar voor het terroristische misdrijf van ernstige schendingen van de lichamelijke integriteit van een persoon met een terroristisch oogmerk (artikel 3, lid 1, onder b)). In Litouwen lijken niet alle onderzoeksmiddelen beschikbaar te zijn om het reizen met terroristisch oogmerk te onderzoeken. In het geval van Polen lijkt het niet mogelijk de interceptie van communicatie te gebruiken om alle terroristische misdrijven te onderzoeken of te vervolgen.
Wat betreft artikel 20, lid 2, legt de wetgeving in Estland, Nederland, Slowakije, Tsjechië en Zweden geen dwingende verplichting op om bevriezings- en confiscatiemaatregelen toe te passen op de misdrijven die onder deze richtlijn vallen. Nationale bepalingen maken het doorgaans mogelijk om gebruik te maken van deze maatregelen, zoals voorgeschreven bij Richtlijn 2014/42/EU, maar bevatten geen strikt geformuleerde verplichting om deze maatregelen toe te passen in verband met terroristische misdrijven.
2.2.21.Maatregelen tegen online-inhoud die publiekelijk uitlokken tot doel heeft (artikel 21)
Overeenkomstig artikel 21 van de richtlijn moeten de lidstaten zorgen voor de snelle verwijdering van op hun grondgebied gehoste online-inhoud waarin publiekelijk wordt opgeroepen tot het plegen van een terroristisch misdrijf. Wanneer verwijdering van de inhoud niet mogelijk is, kunnen de lidstaten maatregelen nemen om de toegang tot die inhoud te blokkeren. Deze maatregelen moeten transparant zijn en voldoende waarborgen bieden (met inbegrip van een rechtsmiddel) om zeker te stellen dat zij niet verder gaan dan nodig en evenredig zijn, en dat gebruikers worden geïnformeerd over de reden van die maatregelen. Over het algemeen is de omzetting van dit artikel ongelijk verdeeld over de lidstaten. In september 2018 heeft de Commissie een specifieke verordening voorgesteld om de verspreiding van terroristische online-inhoud te voorkomen, met specifieke verplichtingen voor aanbieders van hostingdiensten. Over dit voorstel wordt momenteel onderhandeld door de medewetgevers.
Griekenland heeft dit artikel niet omgezet. In de Griekse wetgeving is alleen de inbeslagneming van digitale gegevens in het kader van strafrechtelijke onderzoeken opgenomen, maar niet de verwijdering of blokkering van online-inhoud. De eerste zin van artikel 21, lid 1, van de richtlijn, met betrekking tot de verwijdering van online-inhoud, lijkt door twee lidstaten (Bulgarije en Polen) niet te zijn omgezet, aangezien hun wetgeving alleen betrekking heeft op de blokkering van inhoud. Kroatië en Letland voorzien in maatregelen die kunnen leiden tot verwijdering van de inhoud, maar er lijkt geen expliciete verplichting daartoe te bestaan. In Tsjechië staat de wet de nationale autoriteiten toe om de verwijdering van online-inhoud te verzoeken, maar deze voorziet niet in de bijbehorende procedure.
De tweede zin van artikel 21, lid 1, die de lidstaten aanmoedigt om inhoud die buiten hun grondgebied wordt gehost, te laten verwijderen, is in zestien lidstaten 25 omgezet. Dit geldt ook voor de twee lidstaten (Bulgarije en Polen) die alleen de blokkering en dus niet de verwijdering van online-inhoud hebben opgenomen. In het geval van Slovenië heeft de omzettingsmaatregel betrekking op dienstverleners die hun maatschappelijke zetel in andere lidstaten hebben, maar niet in derde landen.
De mogelijkheid in artikel 21, lid 2, met betrekking tot de blokkering van de toegang tot inhoud wanneer verwijdering aan de bron niet mogelijk is, is in achttien lidstaten 26 omgezet.
Wat betreft artikel 21, lid 3, lijkt in de wetgeving in België, Finland, Luxemburg, Polen en Slovenië niet te zijn opgenomen dat de gebruikers moeten worden geïnformeerd over de reden voor de verwijdering van de inhoud.
2.2.22.Wijzigingen van Besluit 2005/671/JBZ (artikel 22)
Artikel 22 van de richtlijn wijzigt de artikelen 1 en 2 van Kaderbesluit 2005/671/JBZ van de Raad en bepaalt dat de lidstaten relevante informatie over strafbare feiten van terroristische aard die in deze richtlijn zijn opgenomen en die door hun bevoegde autoriteiten tijdens strafprocedures zijn verzameld, zo spoedig mogelijk toegankelijk moeten maken voor de bevoegde autoriteiten van een andere lidstaat waar de informatie zou kunnen worden gebruikt voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van terroristische misdrijven. De lidstaten moeten er ook voor zorgen dat hun bevoegde autoriteiten tijdig maatregelen nemen na de ontvangst van informatie van andere lidstaten.
Bulgarije, Finland, Griekenland, Italië, Luxemburg, Malta, Slovenië, Spanje en Zweden lijken artikel 22 niet expliciet te hebben omgezet. Wanneer de omzetting van deze bepaling uitdrukkelijk in het nationale recht is voorzien 27 , dekt deze niet altijd alle elementen van deze bepaling. Zo lijkt de wetgeving in Tsjechië alleen betrekking te hebben op het spontaan doorgeven van informatie, terwijl het doorgeven op verzoek niet onder de wetgeving valt. In de wetgeving van Letland, Litouwen en Portugal lijkt de spontane uitwisseling van informatie niet te zijn opgenomen. De wetgeving in Estland, Hongarije, Kroatië en Tsjechië lijkt niet te voorzien in een verplichting om informatie te delen, maar alleen in een mogelijkheid. Tot slot lijken Litouwen, Nederland en Portugal in hun wetgeving geen expliciete verplichting te hebben opgenomen om tijdig te handelen wanneer zij informatie van een andere lidstaat ontvangen.
2.2.23.Fundamentele rechten en vrijheden (artikel 23)
In artikel 23, lid 1, van deze richtlijn wordt benadrukt dat deze richtlijn niet tot gevolg heeft dat de verplichtingen tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals neergelegd in artikel 6 van het VEU, worden gewijzigd.
Overeenkomstig artikel 23, lid 2, kunnen de lidstaten voorwaarden vaststellen conform de grondbeginselen inzake pers- en mediavrijheid betreffende de rechten en verantwoordelijkheden van, en de procedurele waarborgen voor, de pers en andere media, voor zover die voorwaarden betrekking hebben op het vaststellen of beperken van aansprakelijkheid.
Italië en Zweden maken gebruik van de mogelijkheid in artikel 23, lid 2, van de richtlijn. Het strafrecht in Italië voorziet in specifieke verdedigingsmechanismen die verband houden met het recht om verslag uit te brengen alsook met het recht op informatie voor de pers en andere media. In Zweden gelden voor media die onder grondwettelijke regels vallen, zoals de gedrukte pers en de televisie, bijzondere procedureregels om bijzondere bescherming te bieden, zoals toegestaan in artikel 23, lid 2.
2.2.24.Bijstand en steun aan terrorismeslachtoffers (artikel 24)
Artikel 24 van de richtlijn bevat verplichtingen voor de lidstaten met betrekking tot het verlenen van bijstand en steun aan terrorismeslachtoffers.
Overeenkomstig artikel 24, lid 1, van de richtlijn mogen onderzoeken naar en vervolging van misdrijven die in deze richtlijn zijn opgenomen, niet afhankelijk zijn van een aangifte of klacht. De omzetting van dit lid is bevredigend.
Overeenkomstig artikel 24, lid 2, van de richtlijn moeten diensten voor slachtofferhulp beschikbaar zijn overeenkomstig Richtlijn 2012/29/EU 28 en moeten deze diensten onmiddellijk na een terroristische aanslag en zolang dat noodzakelijk is ter beschikking staan van deze slachtoffers.
Litouwen beschikt niet over algemene diensten voor slachtofferhulp, maar er zijn wel diensten die zich bezighouden met bepaalde aspecten, zoals juridische bijstand. In de wetgeving van Luxemburg, Polen en Slovenië lijkt niet te zijn opgenomen dat diensten voor slachtofferhulp de mogelijkheid moeten hebben om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van terrorismeslachtoffers. De eis dat diensten voor slachtofferhulp onmiddellijk na een terroristische aanslag beschikbaar moeten zijn voor slachtoffers en zolang dat noodzakelijk is, lijkt niet expliciet te zijn omgezet door zestien lidstaten 29 , hoewel dit in veel van die lidstaten in de praktijk wel het geval lijkt te zijn.
Overeenkomstig artikel 24, lid 3, van de richtlijn moeten diensten voor slachtofferhulp kunnen voorzien in de specifieke behoeften van terrorismeslachtoffers. De diensten moeten vertrouwelijk, kosteloos en eenvoudig toegankelijk zijn en moeten het volgende omvatten: a) emotionele en psychologische ondersteuning; b) verstrekking van advies en informatie; c) hulp bij eisen tot schadeloosstelling. De eis dat deze diensten vertrouwelijk en kosteloos moeten zijn, lijkt niet expliciet te zijn omgezet door Bulgarije, Kroatië, Malta, Oostenrijk en Polen.
Wat betreft de dienstverlening die door de diensten voor slachtofferhulp moet worden aangeboden, lijkt artikel 24, lid 3, onder a), inzake emotionele en psychologische ondersteuning niet expliciet te zijn omgezet door Litouwen en Luxemburg; artikel 24, lid 3, onder b), betreffende de verstrekking van advies en informatie is gedeeltelijk omgezet door Kroatië, Italië, Litouwen, Slovenië en Tsjechië. De omzetting in deze lidstaten lijkt niet specifiek betrekking te hebben op advies en informatie over praktische of financiële aangelegenheden. In Roemenië en Slovenië lijken de nationale maatregelen niet specifiek genoeg om te kunnen concluderen dat er daadwerkelijk bijstand zal worden verleend bij eisen tot schadeloosstelling (artikel 24, lid 3, onder c)). Ondanks het gebrek aan een expliciete omzetting van deze bepalingen lijkt de bestaande informatie erop te wijzen dat de bovengenoemde dienstverlening in de praktijk beschikbaar is in verschillende van deze lidstaten.
In artikel 24, lid 4, van de richtlijn wordt benadrukt dat er mechanismen of protocollen voorhanden moeten zijn die het mogelijk maken hulpdiensten in te schakelen binnen de nationale structuren voor noodhulpverlening. Onmiddellijk na een terroristische aanslag en zolang dat noodzakelijk is, moet volledig worden ingespeeld op de behoeften van de slachtoffers en hun familieleden. De ingevoerde nationale maatregelen lijken grotendeels overeen te stemmen met de uit hoofde van deze richtlijn vereiste steun.
Evenzo moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 24, lid 5, van de richtlijn onmiddellijk na een terroristische aanslag en zolang dat noodzakelijk is, adequate medische behandeling verstrekken aan terrorismeslachtoffers. Deze verplichting lijkt te worden gedekt door de verstrekking van algemene medische behandelingen in overeenstemming met de nationale gezondheidszorgstelsels.
In artikel 24, lid 6, van de richtlijn is vastgelegd dat terrorismeslachtoffers toegang moeten hebben tot rechtsbijstand overeenkomstig Richtlijn 2012/29/EU 30 wanneer zij de status van partij hebben in een strafproces, waarbij ervoor wordt gezorgd dat de ernst en de omstandigheden van het strafbaar feit worden meegewogen in de voorwaarden en de procedurevoorschriften op grond waarvan terrorismeslachtoffers toegang hebben tot rechtsbijstand in overeenstemming met het nationale recht. Dit laatste deel van artikel 24, lid 6, lijkt niet te zijn omgezet door Griekenland, Letland, Luxemburg, Malta, Polen, Portugal en Spanje.
2.2.25.Bescherming van terrorismeslachtoffers (artikel 25)
Overeenkomstig artikel 25 van de richtlijn moeten de lidstaten zorgen voor maatregelen ter bescherming van terrorismeslachtoffers en hun familieleden, zulks overeenkomstig Richtlijn 2012/29/EU 31 . Om te bepalen of en in hoeverre zij van deze maatregelen kunnen genieten, moet vooral worden gekeken naar het risico van intimidatie en vergelding alsook naar de noodzaak van bescherming van hun waardigheid en fysieke integriteit. Er zijn problemen vastgesteld in negen lidstaten (België, Bulgarije, Litouwen, Malta, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Tsjechië). In de meeste gevallen vloeien deze voort uit problemen bij de omzetting van Richtlijn 2012/29/EU 32 . Familieleden van terrorismeslachtoffers worden niet volledig beschermd. In Bulgarije lijkt het risico van intimidatie en vergelding alsook de noodzaak om de waardigheid en fysieke integriteit van de terrorismeslachtoffers te beschermen bij ondervraging en verhoor als getuige, niet gedekt te zijn. In Polen lijkt de omzettingsbepaling niet expliciet te verwijzen naar “het risico van intimidatie en vergelding alsook de noodzaak om de waardigheid en fysieke integriteit van de terrorismeslachtoffers te beschermen”, en de wetgeving in Slovenië lijkt geen betrekking te hebben op de bescherming van de fysieke integriteit en waardigheid van terrorismeslachtoffers. De wetgeving in Slowakije voorziet in maatregelen om contact tussen slachtoffers en daders te vermijden, maar deze maatregelen lijken alleen van toepassing te zijn op slachtoffers vóór de hoofdzitting en niet tijdens de gehele strafprocedure.
2.2.26.Rechten van terrorismeslachtoffers die ingezetenen zijn van een andere lidstaat (artikel 26)
In de eerste zin van artikel 26, lid 1, van de richtlijn wordt een verplichting opgelegd aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat terrorismeslachtoffers die ingezetenen zijn van een andere lidstaat dan de lidstaat waar het terroristische misdrijf is gepleegd, toegang hebben tot informatie over hun rechten, over de diensten voor slachtofferhulp en over schadevergoedingsregelingen in de lidstaat waar het terroristische misdrijf is gepleegd. De meeste lidstaten waarop dit verslag betrekking heeft, zorgen voor toegang tot informatie over de rechten van slachtoffers, ongeacht de woonplaats van de betrokkene, en alle lidstaten lijken aan deze verplichting te voldoen.
Overeenkomstig artikel 26, lid 2, van de richtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat alle terrorismeslachtoffers toegang hebben tot de in artikel 24, lid 3, onder a) en b), bedoelde diensten voor bijstand en slachtofferhulp op het grondgebied van de lidstaat waar zij verblijven, ook als het terroristische misdrijf in een andere lidstaat is gepleegd. De omzettingsmaatregel van Bulgarije lijkt echter alleen van toepassing te zijn op alle misdrijven die op zijn grondgebied worden gepleegd en op misdrijven die buiten zijn grondgebied worden gepleegd, maar alleen wanneer het slachtoffer een Bulgaars staatsburger is. Slachtoffers die in Bulgarije wonen en niet de Bulgaarse nationaliteit hebben, vallen derhalve niet onder de omzettingsmaatregel.
3.CONCLUSIES
Deze richtlijn vormt een uitgebreid rechtsinstrument dat minimumvoorschriften vaststelt betreffende de definitie van misdrijven en sancties op het gebied van terroristische misdrijven en misdrijven die verband houden met terrorisme, alsmede maatregelen voor de bescherming en ondersteuning van en bijstand aan terrorismeslachtoffers. De omzetting ervan heeft in de lidstaten geleid tot een substantiële versterking van de strafrechtelijke aanpak van terrorisme en de rechten van terrorismeslachtoffers. Van de 25 lidstaten die door de richtlijn zijn gebonden, hebben er 23 nieuwe wetgeving aangenomen om de omzetting van de richtlijn te waarborgen.
De Commissie erkent de inspanningen van de lidstaten om maatregelen te nemen om aan de richtlijn te voldoen. De omzetting van de richtlijn door de EU-lidstaten kan over het geheel genomen als bevredigend worden beschouwd. Toch zijn er een aantal potentiële problemen met betrekking tot de omzetting van de in artikel 3 van de richtlijn genoemde terroristische misdrijven in het nationale recht van verschillende lidstaten, wat ook gevolgen heeft voor de omzetting van verschillende andere bepalingen van de richtlijn. Er is ook een probleem met het als terroristisch misdrijf kwalificeren van de misdrijven in artikel 3, lid 1, wanneer deze worden gepleegd met het oogmerk van artikel 3, lid 2. Het is belangrijk dat deze misdrijven op zichzelf als terroristische misdrijven worden beschouwd, zodat bijvoorbeeld eenlingen kunnen worden aangeklaagd voor terroristische misdrijven. Daarnaast is een gemeenschappelijke kwalificatie van terroristische misdrijven van belang om een doeltreffend gebruik van instrumenten voor samenwerking bij rechtshandhaving, zoals Besluit 2005/671/JBZ 33 van de Raad, mogelijk te maken. Ten slotte is het voor slachtoffers van terroristische misdrijven belangrijk dat zij als zodanig worden erkend.
Een andere zorg is de onvolledige of onjuiste omzetting van artikel 9 over reizen met terroristisch oogmerk, hetgeen gevolgen kan hebben voor de wijze waarop een persoon die dit misdrijf pleegt, wordt onderzocht en vervolgd, met als resultaat dat bepaalde handelingen ongestraft zouden kunnen blijven. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de nationale wetgeving een beperktere definitie bevat van de personen die reizen of de gebieden waar zij naartoe reizen. Ook de onvolledige of onjuiste omzetting van artikel 11 inzake terrorismefinanciering baart om soortgelijke redenen zorgen. De nationale wetgeving dekt niet altijd de financiering van alle in artikelen 3 tot en met 10 genoemde strafbare feiten, zoals nochtans vereist door de richtlijn, waardoor de mogelijkheden voor de vervolging van bepaalde handelingen worden beperkt. Tot slot zijn er tekortkomingen bij de omzetting van specifieke bepalingen voor terrorismeslachtoffers, die tot gevolg kunnen hebben dat terrorismeslachtoffers geen op hun specifieke behoeften toegesneden hulp of ondersteuning krijgen.
Om de volledige en correcte omzetting van de richtlijn te waarborgen, zal de Commissie de lidstaten ondersteuning blijven bieden bij de aanpak van de geconstateerde tekortkomingen. Dit houdt onder meer in dat zij erop zal toezien dat de nationale maatregelen voldoen aan de overeenkomstige bepalingen in de richtlijn. Zo nodig zal de Commissie haar handhavingsbevoegdheden uit hoofde van de Verdragen aanwenden door inbreukprocedures in te leiden.
In september 2021 zal de Commissie de richtlijn uitgebreider evalueren door een verslag in te dienen bij het Europees Parlement en de Raad waarin de toegevoegde waarde van de richtlijn op het gebied van terrorismebestrijding wordt beoordeeld, zoals vereist krachtens artikel 29, lid 2, van de richtlijn. Bij deze evaluatie zal ook worden gekeken naar het effect van de richtlijn op de fundamentele rechten en vrijheden, onder meer op non-discriminatie, op de rechtsstaat en op het niveau van de bescherming van en de bijstand aan terrorismeslachtoffers.