EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 27.11.2017

COM(2017) 661 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de herziening van de artikelen 13, 18 en 45 wat betreft de bevoegdheden van de EBA voor het verrichten van bindende bemiddeling teneinde toekomstige ontwikkelingen in het recht inzake financiële diensten in aanmerking te nemen

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de herziening van de artikelen 13, 18 en 45 wat betreft de bevoegdheden van de EBA voor het verrichten van bindende bemiddeling teneinde toekomstige ontwikkelingen in het recht inzake financiële diensten in aanmerking te nemen

Inleiding

In overeenstemming met artikel 129 van Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (hierna "richtlijn herstel en afwikkeling van banken " genoemd) en na raadpleging van de Europese Bankautoriteit (hierna "EBA" genoemd), heeft de Europese Commissie dit verslag aan het Europees Parlement en de Raad opgesteld over de herziening van de artikelen 13 (groepsafwikkelingsplan), 18 (belemmering voor de afwikkelbaarheid: groepsbehandeling) en 45 (minimumvereisten voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva, hierna "MREL" genoemd) wat betreft de bevoegdheden van de EBA voor het verrichten van bindende bemiddeling teneinde toekomstige ontwikkelingen in het recht inzake financiële diensten in aanmerking te nemen.  

Bepalingen

De artikelen 13, 18 en 45 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken zijn gebaseerd op het algemene principe dat met betrekking tot groepen de besluiten op de respectieve gebieden gezamenlijk zouden moeten worden genomen door de betrokken afwikkelingsautoriteiten. De drie bepalingen voorzien in een termijn van vier maanden waarbinnen in dit verband overeenstemming moet worden bereikt. De artikelen 13 en 18 bepalen dat tijdens deze periode de EBA op verzoek van een afwikkelingsautoriteit opgedragen kan worden de autoriteiten te helpen bij het bereiken van een gezamenlijk besluit over respectievelijk groepsafwikkelingsplannen en belemmeringen voor de afwikkelbaarheid. De drie bepalingen voorzien er voorts in dat elke autoriteit, bij gebreke van een gezamenlijk besluit, na het verstrijken van de termijn van vier maanden (die wordt beschouwd als verzoeningsperiode in de zin van artikel 19, lid 2, van de EBA-verordening 1 ) de zaak kan voorleggen aan de EBA met het verzoek overeenkomstig artikel 19 van de EBA-verordening een bindend besluit vast te stellen. In dergelijke gevallen wordt de verantwoordelijkheid om in de zaak een besluit vast te stellen door de oorspronkelijk verantwoordelijke afwikkelingsautoriteit overgedragen aan de EBA. Overeenkomstig artikel 19, lid 3, van die verordening neemt de EBA haar besluit binnen één maand. Het besluit van de EBA is dan voor de respectieve afwikkelingsautoriteiten bindend.

De onderstaande tabel vergelijkt bevoegdheden van de EBA inzake de niet-bindende en bindende bemiddeling en geeft een overzicht van de onderwerpen van de respectieve bepalingen.

Artikel 13, lid 4, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken bepaalt met name dat een groepsafwikkelingsplan wordt vastgesteld als gezamenlijk besluit van de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau en de afwikkelingsautoriteiten van de dochterondernemingen. De EBA kan geraadpleegd worden om in dit proces bijstand te verlenen. Indien de afwikkelingsautoriteiten er niet in slagen binnen vier maanden nadat de informatie is doorgegeven een gezamenlijk besluit te nemen, neemt de afwikkelingsautoriteit zelf een besluit op groepsniveau en neemt elke voor een dochteronderneming verantwoordelijke afwikkelingsautoriteit een besluit op haar eigen niveau (respectievelijk lid 5 en lid 6). Indien echter een afwikkelingsautoriteit de zaak binnen vier maanden aan de EBA heeft voorgelegd, stellen de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau of de individuele voor een dochteronderneming verantwoordelijke afwikkelingsautoriteiten hun besluit uit en wachten zij een eventueel door de EBA genomen besluit af. De EBA neemt haar besluit binnen één maand; dit is dan bindend voor de betrokken autoriteit en wordt toegepast door de overige betrokken afwikkelingsautoriteiten.

Indien de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau echter belemmeringen voor de afwikkeling vaststelt, wordt de termijn voor het opstellen van het groepsafwikkelingsplan geschorst 2 . In dat geval moet de instelling de afwikkelingsautoriteit mogelijke maatregelen voorstellen om de belemmeringen binnen vier maanden aan te pakken of weg te nemen. De afwikkelingsautoriteit beoordeelt of de voorgestelde maatregelen doeltreffend zijn.

Indien de afwikkelingsautoriteit oordeelt dat de voorgestelde maatregelen de desbetreffende belemmeringen niet doeltreffend verminderen of wegnemen, verlangt zij dat de instelling alternatieve maatregelen treft. In de context van een groep moet de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau, in samenwerking met de consoliderende toezichthouder en de EBA, een verslag opstellen over de maatregelen om dergelijke belemmeringen aan te pakken.

Binnen vier maanden na de datum van ontvangst van het verslag kan de EU-moederonderneming opmerkingen indienen.

Na raadpleging van de bevoegde autoriteiten en de afwikkelingsautoriteiten in de jurisdicties waar significante bijkantoren gevestigd zijn, en rekening houdend met eventuele opmerkingen van de EU-moederonderneming, nemen de afwikkelingsautoriteiten op groepsniveau en de afwikkelingsautoriteiten van de dochterondernemingen binnen vier maanden na ontvangst van de opmerkingen van de moederonderneming of na afloop van de termijn om deze in te dienen, een gezamenlijk besluit met betrekking tot de vaststelling van de wezenlijke belemmeringen en de corrigerende maatregelen. Krachtens artikel 18, lid 5, kan de EBA worden geraadpleegd om te helpen bij het bereiken van een gezamenlijk besluit. Indien de afwikkelingsautoriteiten er niet in slagen een gezamenlijk besluit over het verslag van de belemmering voor de afwikkelbaarheid te nemen, neemt de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau zelf een besluit op groepsniveau en neemt elke voor een dochteronderneming verantwoordelijke afwikkelingsautoriteit een besluit op haar eigen niveau. Binnen de termijn van vier maanden kan de EBA echter om bindende bemiddeling verzocht worden 3 met betrekking tot de maatregelen betreffende significante wijzigingen in de juridische of operationele structuren 4 , het opzetten van een holding 5 of het opzetten van een holding om zeggenschap over de instelling uit te oefenen 6 . Indien een afwikkelingsautoriteit de zaak binnen vier maanden aan de EBA heeft voorgelegd, stellen de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau of de individuele voor een dochteronderneming verantwoordelijke afwikkelingsautoriteiten hun besluit uit en wachten zij een eventueel door de EBA genomen besluit af. De EBA neemt haar bindend besluit binnen een maand.

Overeenkomstig artikel 45, lid 9, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken met betrekking tot de toepassing van het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva, stellen de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau en de afwikkelingsautoriteiten die bevoegd zijn voor de dochterondernemingen op individuele basis alles in het werk om een gezamenlijk besluit te bereiken over het geconsolideerde minimumvereiste. Indien de afwikkelingsautoriteiten er niet in slagen een gezamenlijk besluit te nemen over het minimumvereiste op geconsolideerde basis, neemt de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau een besluit na de beoordeling van de dochterondernemingen door de betrokken afwikkelingsautoriteit naar behoren in aanmerking te hebben genomen. Indien op het niveau van de dochterondernemingen geen gezamenlijk besluit is genomen, wordt het besluit genomen door de respectieve afwikkelingsautoriteiten van de dochterondernemingen, waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met de standpunten en voorbehouden van de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau. Indien een afwikkelingsautoriteit de zaak binnen vier maanden aan de EBA heeft voorgelegd, stellen de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau of respectievelijk de individuele voor een dochteronderneming verantwoordelijke afwikkelingsautoriteiten hun besluit uit en wachten zij een eventueel besluit van de EBA af. De EBA heeft hiervoor een maand de tijd, en haar besluit is dan bindend voor de betrokken afwikkelingsautoriteiten. Het besluit wordt regelmatig geëvalueerd en waar nodig bijgewerkt.

Ervaring met de toepassing van de bevoegdheden van de EBA inzake bemiddeling

Sinds de EBA bij Verordening (EU) nr. 1093/2010 werd opgericht, heeft zij negen verzoeken tot bemiddeling ontvangen, waarvan drie voor bindende bemiddeling en zes voor niet-bindende. Twee bemiddelingsverzoeken van die negen gevallen zijn aan de EBA voorgelegd op basis van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken, die op 1 januari 2015 in werking is getreden 7 . Tot dusver zijn alle verzoeken om bemiddelingsprocedures (bindende en niet-bindende) geschikt door overeenstemming tussen de betrokken partijen volgens de aanwijzingen en met de hulp van de EBA. Daarom was er tot dusver geen behoefte aan bindende bemiddeling om tot een besluit te komen.

Hoewel met deze gevallen slechts beperkte ervaring werd opgedaan, lijkt die er toch op te wijzen dat het bemiddelingsproces een doeltreffend instrument kan zijn om gezamenlijke besluiten tussen de bevoegde autoriteiten te stimuleren, aangezien de EBA erin geslaagd is de meningsverschillen te schikken in de verzoeningsfase 8 (of bij de niet-bindende bemiddeling 9 ).

Er werden echter geen gezamenlijke besluiten genomen met betrekking tot maatregelen voor het aanpakken of wegnemen van wezenlijke belemmeringen 10 , en met betrekking tot minimumvereisten voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL) 11 .

Op basis van deze beperkte ervaring konden de volgende uitdagingen voor de doeltreffende toepassing van de bevoegdheden inzake bemiddeling worden geïdentificeerd:

-beperkingen op de deelname van de afwikkelingsautoriteiten aan bemiddelingspanels;

-ontbrekende EBA-bevoegdheid om op eigen initiatief een verzoenings- of een bindende bemiddelingsprocedure in te leiden;

-gevolgen van de huidige bepaling van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken inzake budgettaire waarborgen.

Uitdagingen

1.Samenstelling van bemiddelingspanels

De EBA-verordening beperkt de deelname van de afwikkelingsautoriteiten aan bemiddelingspanels. De in dit verband relevante bepalingen beperken de deelname aan panels voor het schikken van meningsverschillen tot leden van de raad van toezichthouders van de EBA met stemrecht 12 .

Bijgevolg sluit de EBA-verordening de deelname aan bemiddelingspanels uit van verschillende entiteiten (die geen leden van de raad van toezichthouders van de EBA met stemrecht zijn), met inbegrip van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), de ECB en de nationale afwikkelingsautoriteiten 13 . De beperkte deelname van afwikkelingsautoriteiten kan mogelijk tot tegenstrijdige situaties leiden bij bemiddeling over afwikkelingskwesties, aangezien de entiteiten die verondersteld worden afwikkelingszaken te beheren hun belangen en bezwaren niet kunnen kenbaar maken en niet aan de relevante bemiddelingsbesluiten kunnen bijdragen.

Anderzijds schrijft artikel 127 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken voor dat de EBA een permanent intern comité voor besluiten opricht, samengesteld uit hogere vertegenwoordigers van de afwikkelingsautoriteiten, om in overeenstemming met de artikelen 41 en 44 van de EBA-verordening de besluiten van de raad van toezichthouders voor te bereiden.

In die omstandigheden kan worden vastgesteld of de leden en de plaatsvervangers van het panel, bij meningsverschillen waarbij afwikkelingsautoriteiten betrokken zijn, een plaatsvervanger van het comité voor besluiten kunnen aanwijzen. Concreet zou dit betekenen dat een bemiddelingspanel zou bestaan uit de voorzitter van de raad van toezichthouders en zes andere leden, die lid moeten zijn van de raad van toezichthouders bij meningsverschillen met betrekking tot toezichtskwesties, en leden van het comité voor besluiten wanneer het meningsverschil afwikkelingskwesties betreft. Bij gevallen waar het meningsverschil zowel betrekking heeft op een afwikkelingskwestie als op een toezichtskwestie, moeten de zes andere leden drie leden van de raad van toezichthouders en drie leden van het comité voor besluiten zijn.

Dit probleem wordt in elk geval opgelost wanneer het recente voorstel van de Commissie voor een verordening tot herziening van de Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA's) wordt aangenomen 14 . De tekst van de Commissie bevat met name voorstellen tot wijziging van artikel 41 van de EBA-verordening. Indien de voorgestelde wijzigingen in de definitieve wetgevingstekst worden bevestigd, worden de panels volledig uit de EBA-verordening geschrapt.

2.Initiatiefrecht

Overeenkomstig de artikelen 13, 18 en 45 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken kan de EBA alleen op verzoek van een afwikkelingsautoriteit ingrijpen om verzoening te bevorderen en bindende bemiddelingsmaatregelen vast te stellen.

Door te voorzien in de mogelijkheid dat de EBA in het kader van verzoening en bindende bemiddeling op grond van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken ingrijpt op eigen initiatief, wordt het waarschijnlijker dat gezamenlijke besluiten worden genomen en vermindert het risico op afzonderlijke besluiten van individuele autoriteiten. De bevoegdheid om op eigen initiatief bindende bemiddelingsmaatregelen vast te stellen kan bovendien de rol van de EBA bij bemiddelingspanels vergemakkelijken, omdat zij daardoor vroeger in de procedure maatregelen kan nemen. Versterkte bevoegdheden inzake verzoening en bemiddeling kunnen zo tot grotere efficiëntie leiden door meningsverschillen te voorkomen en de afwikkelingsautoriteiten sterker te motiveren om in een vroeg stadium overeenstemming te bereiken.

Het voorstel van de Commissie tot herziening van de ETA's pakt dit probleem aan met voorstellen tot wijziging van artikel 19 van de EBA-verordening 15 en kent de EBA de bevoegdheid toe om ook op eigen initiatief de bevoegde autoriteiten te helpen om overeenstemming te bereiken.

3.Budgettaire waarborgen

Artikel 13, lid 9, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken bepaalt dat de EBA haar bevoegdheden inzake bindende bemiddeling alleen mag uitoefenen indien geen enkele betrokken afwikkelingsautoriteit oordeelt dat het onderwerp waarover onenigheid bestaat, op de ene of andere wijze afbreuk kan doen aan de budgettaire verantwoordelijkheden van haar lidstaat.

De budgettaire waarborg in deze bepaling kan tot leiden tot gebrekkige overeenstemming met de waarborg in artikel 38 van de EBA-verordening.

Met name op grond van artikel 13, lid 9, kan worden geargumenteerd dat de afwikkelingsautoriteiten de bevoegdheid bezitten om bemiddeling door de EBA te voorkomen door louter op basis van hun eigen oordeel aan te voeren dat het bemiddelingsbesluit afbreuk kan doen aan de budgettaire verantwoordelijkheden van een lidstaat.

Artikel 38 van de EBA-verordening is specifieker. Volgens de bepaling moet de EBA verzekeren dat bemiddelingsbesluiten geen afbreuk doen aan de budgettaire verantwoordelijkheden van de lidstaten en kunnen dat de lidstaten ex-post ( d.w.z. na vaststelling van het besluit) kennisgeving doen van hun bezwaren tegen een bemiddelingsbesluit dat afbreuk doet aan hun budgettaire verantwoordelijkheden. De kennisgeving moet worden gericht aan de EBA en de Commissie, binnen een bepaalde termijn na kennisgeving van het besluit aan de bevoegde autoriteit.

Conclusie

Bemiddeling is een belangrijk onderdeel van het afwikkelingsproces en kan buitengewoon nuttig zijn om te waarborgen dat besluiten over complexe aangelegenheden met betrekking tot groepen, zoals de vaststelling van een afwikkelingsplan, het aanpakken van belemmeringen voor de afwikkeling en het bepalen van MREL, worden genomen in de vorm van gezamenlijke besluiten. Dit is in overeenstemming met de principes waarop de richtlijn herstel en afwikkeling van banken is gestoeld en kan het afwikkelingsproces vergemakkelijken.

Het voorstel van de Commissie tot herziening van de ETA's pakt enkele van de bovengenoemde problemen aan.

Afhankelijk van het resultaat van de wetgevingsprocedure met betrekking tot het voorstel van de Commissie tot herziening van de ETA's, zal de Commissie de resterende problemen te gepasten tijde aanpakken op basis van de aanvullende ervaring die zij opdoet bij de algemene herziening van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken, waarmee de Commissie belast is 16 .

(1)

Verordening (EU) nr. 1093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit).

(2)

Artikel 17, lid 2, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.

(3)

Artikel 18, lid 9, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.

(4)

Artikel 17, lid 5, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.

(5)

Artikel 17, lid 5, onder h), van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.

(6)

,Artikel 17, lid 5, onder k) van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.

(7)

De ene zaak was een geval van niet-bindende bemiddeling, de andere was oorspronkelijk een verzoek om bindende bemiddeling dat later ingetrokken werd en opnieuw werd ingediend voor niet-bindende bemiddeling.

(8)

Artikel 19, lid 2, van de EBA-verordening.

(9)

Artikel 31, onder  c), van de EBA-verordening.

(10)

Artikel 18 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.

(11)

Artikel 45 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.

(12)

Artikel 41, leden 2 en 3, van de EBA-verordening, zoals toegelicht in overweging 15 van Verordening 1022/2013 (die de EBA-verordening heeft gewijzigd).

(13)

De nationale afwikkelingsautoriteiten kunnen vergaderingen van de raad van toezichthouders alleen bijwonen wanneer zij vertegenwoordigers van de nationale overheden vergezellen.

(14)

COM(2017)536 final.

(15)

Artikel 1, lid 9, van het voorstel van de Commissie.

(16)

Artikel 129 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.